Ziele zur kommunalen Steuerung

Anlage A zur V/0609/2022 
Kurzüberblick 
Rat und Verwaltung verfolgen den gemeinsamen Ansatz einer zukünftig verstärkt an Zielen orien-
tierten kommunalen Steuerung. Der Rat stimmt in einem ersten Schritt der Benennung der fol-
genden Handlungsfelder Klimaneutralität, leistbares, nachhaltiges Wohnen, stadtverträgliche, 
nachhaltige Mobilität und Vielfalt und Zusammenhalt zu. Das weitere Vorgehen wird vereinbart. 
 
Ziele/Teilziele/Zielerreichung 
Der Beschluss fördert die Erreichung aller unten genannten Ziele, da ein Managementsystem 
integriert werden soll, dass genau diese Aufgabe hat. 
 
 Wir werden einer der führenden Bildungs-, Wissenschafts-, Forschungs- und Entwicklungs-
standorte in Europa 
 Wir werden als Wirtschaftsstandort die Stadt des dynamischen Mittelstandes in Nordrhein-
Westfalen 
 Wir werden als ein kulturelles Zentrum unseres Landes Projekte mit internationaler Ausstrah-
lung entwickeln 
 Wir wollen das Zentrum für Verwaltungen und Institutionen sowie für öffentliche und private 
Dienstleistungen in Westfalen bleiben und an ihrer Modernisierung aktiv mitwirken 
 Wir werden das unverwechselbare Stadtbild bewahren und die City als Ort der Begegnung, 
als Marktplatz und als Motor der Stadtentwicklung stärken 
 Wir werden Münster zu einer Stadt mit höchster Lebens- und Erlebnisqualität weiterentwi-
ckeln: 
 mit hoher Umwelt- und Naturqualität 
 mit breitem Freizeit- und Sportangebot 
 mit hohem Wohnwert, Familienfreundlichkeit und sozialer Balance in der Stadtgesellschaft 
 Wir werden Münster auf der Basis unserer Geschichte und des Prinzips von „Toleranz durch 
Dialog“ zu einer weltoffenen Stadt weiterentwickeln 
 
Finanzierung 
Produktgruppe:   
Auswirkungen auf den Ergebnisplan  Ja X Nein   
Auswirkungen auf den Finanzplan  Ja X Nein   
Im Entwurf des Haushaltsplan 2023 enthalten?  Ja X Nein  teilw. 
Belastungen in zukünftigen HH-Jahren?  Ja X Nein   
 
 
Pflichtigkeitsgrad 
Die Maßnahme/Leistung ist  vollständig 
pflichtig 
 überwiegend 
pflichtig 
X überwiegend 
freiwillig 
 vollständig 
freiwillig

V/0609/2022 
V/0609/2022 
 
 
Öffentliche Beschlussvorlage 
Betrifft 
 
Ziele zur kommunalen Steuerung 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
   26.10.2022 Rat Einbringung 
   01.12.2022 Ausschuss für Personal, Digitalisierung, Organisation, Sicherheit 
und Ordnung 
Vorberatung 
   07.12.2022 Ausschuss für Wohnen, Liegenschaften, Finanzen und Wirtschaft Vorberatung 
   14.12.2022 Hauptausschuss Vorberatung 
   14.12.2022 Rat Entscheidung 
 
 
Beschlussvorschlag: 
I. Sachentscheidung: 
 
1. Rat und Verwaltung verfolgen den gemeinsamen Ansatz einer zukünftig verstärkt an Zielen 
orientierten kommunalen Steuerung.    
 
2. Der Rat benennt folgende Handlungsfelder: 
 
 Klimaneutralität  
 Leistbares, nachhaltiges Wohnen  
 Stadtverträgliche, nachhaltige Mobilität  
 Vielfalt und Zusammenhalt 
 
Die Handlungsfelder sind als dezernats - und ämterübergreifende Arbeitsprioritäten in einem 
mittelfristigen Zeitraum für die Verwaltung z u verstehen, die auch ihre B erücksichtigung im 
städtischen Haushalt finden müssen. 
 
3.  Die Verwaltung wird beauftragt darzulegen, was sie bereits in den jeweiligen Handlungsfeldern 
leistet und welche Organisationseinheiten zu diesem Zweck mit wie viel Res sourcen ausge-
stattet sind.   
 
4. Die Verwaltung wird beauftragt, bis Mitte 2023 ein Verfahren zu entwickeln, das eine zielorien-
tierte Steuerung mit der jährlichen Erstellung des Haushaltsplanes eng verzahnt. Soweit mög-
Personal- und 
Organisationsamt 
 
12.10.2022 
 
Ihr/e Ansprechpartner/in:  
Herr Etienne 
Telefon: 492-1114 
Etienne@stadt-muenster.de

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lich sollen bereits zum Haushalt 2024 erste Elemente dieses neuen Verfahrens umgesetzt 
werden.          
 
 
II. Finanzielle Auswirkungen:  
 
Durch diese Vorlage entstehen keine unmittelbaren zusätzlichen finanziellen Auswirkungen. Gleich-
wohl kann es zu veränderten Schwerpunktsetzungen und damit V eränderungen innerhalb des Fi-
nanzrahmens kommen.  
 
 
 
Begründung: 
 
I. Bedeutung von Zielen  
 
Die Arbeit in deutschen Kommunen hat sich in den vergangenen Jahrzehnten rasant verändert. So-
wohl Politik als auch Verwaltung sehen sich immer neuen Herausforderungen gegenübergestellt, die 
sich zudem immer schneller verändern und komplexer werden. Stichworte wie Klimawandel, Pande-
mie, Ukraine-Krieg, Digitalisierung, demografische Entwicklung, Urbanisierung, Globalisierung und 
nicht zuletzt der gesellschaftliche Wertewandel stehen für die aktuellen Treiber, die Handlungsdruck 
in vielfachen Formen auslösen und eine zielgerichtete Steuerung zunehmend erschweren.  
 
In Anbetracht dieser Entwicklung erscheint es angebracht, die Art und Weise der heutigen kommuna-
len Steuerung selbst zu hinterfragen. Wie kann kommunales Handeln noch besser auf die großen 
Herausforderungen der Stadt fokussiert werden? Wie kann die Zusammenarbeit von Politik und Ver-
waltung so gestaltet werden, dass Reibungsverluste minimiert und Energien gebündelt werden? Wie 
kann ein Konsens über Prioritäten und Posterioritäten des kommunalen Handelns erzielt werden? 
Wie kann Kommunalverwaltung noch besser in die Lage versetzt werden, entsprechend fokussiert zu 
agieren, ohne sich insgesamt und ihre einzelnen Beschäftigten zu überfordern?        
 
Theoretische Antworten auf die oben genannten Fragen finden sich seit Jahren in Publikationen unter 
den Stichworten new public management, Neues Steuerungsmodell und Kommunales Steuerungs-
modell. Bestandteil aller Modelle ist die Einführung einer Steuerung anhand von Zielen und Kennzah-
len. Sie stehen im Zentrum einer neuen Art der Steuerung, die insgesamt einen tiefgreifenden und 
weitgehenden Modernisierungsprozess erfordert. Dabei lehrt die Vergangenheit, dass es nicht auf die 
Vielzahl von Zielen z. B. im städtischen Haushalt ankommt, sondern dass die Ziele auch  tatsächlich 
eine Wirkung entfalten und sie zur Steuerung genutzt werden.   
 
Dazu sind einmal gesetzte Ziele (wie strategische Ziele) in Planungen zu konkretisieren (wie Arbeits-
pläne, Haushaltsplan, Stellenplan), die entsprechend zielgerichtet zu realisieren sind und deren Rea-
lisation und Wirkung zu evaluieren ist, um Informationen zu wiederum neu zu fassenden Ziele n zu 
erhalten. Damit sind in aller Kürze der Steuerungskreislauf und die Funktion von Zielen beschrieben.

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Abb. 1

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II. Entwicklung in Münster 
 
Die Stadt Münster hat sich bereits vor Jahren auf den Weg gemacht, die eigene kommunale Steue-
rung zu modernisieren und dabei auf die Einführung von Zielen und Kennzahlen zu setzen (siehe u. 
a. Vorlage V/0161/2010 vom 12.04.20 10). Zwischenzeitlich ist es gelungen, einzelne Bausteine der 
Überlegungen umzusetzen (wie die Einführung eines produktorientierten Haushaltes), die vollständi-
ge Realisierung und damit Modernisierung der kommunalen Steuerung steht aber noch - wie in vielen 
anderen Kommunen auch - aus.  
 
Ein wesentlicher Grund für den in der kommunalen Welt (und auch in Münster) weitgehend ins Sto-
cken geratenen Modernisierungsprozess wird darin gesehen, dass der Prozess selbst in der „Tiefe 
und Intensität des kulturellen Wandels unterschätzt“ wurde (Reichwein, Alfred; Erfahrungen mit dem 
Modernisierungsprozess …; 1997).  
 
Den bisherigen Einführungsbestrebungen lag die Vorstellung inne, es handele sich um die Einführung 
einer Toolbox, aus der man sich beliebig bedienen könne. Es ist aber vielmehr ein in sich geschlos-
senes System anzustreben aus Akteuren, Prozessen und Instrumenten, bei dem das Funktionieren 
vom Zusammenspiel aller Teile abhängt. Mehr einem Organismus vergleichbar als einem Baukasten 
(siehe KGSt-Bericht 5/2013, Das Kommunale Steuerungsmodell).   
 
Anlässlich des Inkrafttretens der Kommunalhaushaltsverordnung, der deutlich formulierten Erwartung 
der Bezirksregierung, künftige Haushaltsaufstellungen verstärkt an modernen Steuerungsmechanis-
men zu orientieren sowie des Ratsantrags A -R/0093/2021 – „Mit Fokus in die Zukunft: städtischen 
Haushalt priorisieren“ hat die Verwaltung den internen Prozess zur Festlegung von Handlungsfeldern 
erneut aufgegriffen und die Politik über eine interfraktionelle Arbeitsgruppe zum Thema „Kommunale 
Steuerung“ involviert.  
 
Angesichts der Erfahrungen der vergangenen Jahre bestand zwischen den beteiligten Akteuren Ei-
nigkeit darüber, dass der Prozess nunmehr aus einzelnen, in sich abgegrenzten Schritten bestehen 
soll, die jeweils für sich gesehen bereits einen praktischen Mehrwert liefern. Jeder Schritt soll im en-
gen Dialog zwischen Rat und Verwaltung gestaltet werden.         
 
In vollem Bewusstsein dessen, dass ein umfassender Modernisierungsprozess eine ganze Reihe 
weiterer Entwicklungsschritte erfordert, soll der Fokus mit dieser Vorlage zunächst auf die Benennung 
von Handlungsfeldern, mittelfristig auf die Entwicklung von strategischen Zielen gelegt werden. Weite-
re Entwicklungsschritte stellen sich dann nicht als theoretische Übungen dar, sondern entfalten – weil 
auf echten Prioritätenentscheidungen fußend - unmittelbar einen praktischen Nutzen.           
 
Die Verwaltung schlägt vor, den Modernisierungsprozess in diesem Sinne fortzusetzen.  
 
 
III. Handlungsfelder 
 
Im Zentrum einer zielorientierten Steuerung der Verwaltung durch den Rat stehen letztlich die strate-
gischen Ziele, über die ausschließlich der Rat entscheiden kann (§ 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Um 
die Einführung einer zielorientierten Steuerung nicht in einem ersten Schritt mit „Zielformulierungsde-
batten“ zu überfrachten, hat sich die Verwaltung sowohl intern als auch im Austausch mit der Politik 
zunächst auf die Benennung von Handlungsfeldern fokussiert.   
 
Die Handlungsfelder dienen dem Zweck, auf dem Weg zu dem im Leitbild (langfristig) beschriebenen 
„Münster der Zukunft“ voran zu kommen. Hierbei stehen die H andlungsschwerpunkte für zeitlich be-
fristete Handlungsprioritäten ganz im Sinne eines mittelfristigen Arbeitsprogramms. Es geht also um 
die Frage: Was ist mittelfristig vor allem wichtig zu tun, um möglichst schnell auf dem Weg zu dem 
langfristigen Wunsch-Münster (Leitbild) voran zu kommen.

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Abb. 2 
 
 
Der Vorschlag der Verwaltung für anfängliche Handlungsschwerpunkte ist das Ergebnis von systema-
tischen Überlegungen. Hierbei wurden die Ergebnisse der Prozesse „Münster Zukünfte“ (1) und „Glo-
bale Nachhaltige Kommune“(2) gemeinsam als ein Leitbild für Münster gewertet.  
 
Die 10 Leitthemen des Prozesses „Münster Zukünfte“ und die 10 strategischen Entwicklungsziele des 
Prozesses „Globale Nachhaltige Kommune“ wurden jeweils mit Hilfe von nachfolgenden Fragen be-
wertet:     
 
• Wie groß ist der Nutzen für Münster, wenn mittelfristig nennenswerte Ergebnisse erzielt wer-
den (Wirkung)?  
• Wie groß ist der Schaden/das Risiko für Münster, wenn mittelfristig keine nennenswerten 
Ergebnisse erreicht werden (Wirkung)?  
• Wie wahrscheinlich ist es, mittelfristig überhaupt zu nennenswerten Ergebnissen kommen zu 
können (Umsetzbarkeit)?  
• Wie aufwändig (Finanzen, Stellen) ist es, mittelfr istig zu nennenswerten Ergebnissen zu 
kommen (Umsetzbarkeit)? 
 
Alle Themen wurden im Ergebnis in nachfolgender Methodik einsortiert:  
 
 
Abb. 3 
 
 
 
 
 
 
------------------------------ 
Zu 1) siehe Vorlage V/0487/2021 „MünsterZukünfte 20|30|50: Zentrale Ergebnisse und w eiteres Vorgehen“ 
 
Zu 2) siehe Vorlage V/0648/2017 „Global Nachhaltige Kommune in NRW (GNK)" - Nachhaltigkeitsstrategie Münster 2030 –  
Teil 1: "Thematische Leitlinien und strategische Entw icklungsziele"

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V/0609/2022 
Themen, die in dem Feld rechts oben einsortiert wurden versprechen eine mittelfristig (hier bis 2025) 
hohe Umsetzbarkeit und vor allem Wirksamkeit. Sie stehen daher im Fokus. Es werden die Hand-
lungsschwerpunkte     
 
 Klimaneutralität  
 Leistbares, nachhaltiges Wohnen  
 Stadtverträgliche, nachhaltige Mobilität  
 Vielfalt und Zusammenhalt 
 
vorgeschlagen.  
 
Die Handlungsfelder sind als dezernats- und ämterübergreifende Arbeitsprioritäten für die Verwaltung 
zu verstehen, die auch ihre Berücksichtigung im städtischen Haushalt finden müssen. Weitere dar-
über hinaus gehende freiwillige Aufgaben (und damit Aufwendungen) bleiben möglich, wenn diese 
sich in einem dann „verdichteten Ressourcenwettbewerb“ um Personal und Finanzen durchsetzen. 
Hiervon unabhängig bleiben die gesetzlichen Pflichtaufgaben, denen die Verwaltung im vorgegebe-
nen Umfang nachkommen muss. 
 
 
V. Weitere Vorgehensweise 
 
Ist über Handlungsschwerpunkte entschieden, ist es im nächsten Schritt Aufgabe der Verwaltung, 
transparent darzulegen, welches Engagement die Verwaltung bereits heute in den benannten prioritä-
ren Handlungsfeldern leistet. Es geht um die Fragen: Wer leistet heute bereits was mit welchen Res-
sourcen? Welche Ämter und Einrichtungen sind beteiligt? Welche Vorhaben, Projekte, Maßnahmen, 
etc. werden verfolgt? Welches Budget und wie viele Stellen stehen hierfür zur Verfügung? 
 
Die Antworten zu diesen Fragen werden dem Rat zur Verfügung gestellt. Damit wird eine wesentliche 
Informationsgrundlage dafür geschaffen, in nachfolgenden Schritten über konkretere Ziels etzungen, 
Möglichkeiten zur Zielerreichung und die dafür erforderlichen Ressourcen zu verhandeln.  
 
Darauf aufbauend wird aus den prioritären Handlungsfeldern eine Strategie für die städtische Steue-
rung einschließlich der Haushalte der kommenden Jahre abge leitet werden. Es werden aus Hand-
lungsfeldern strategische Ziele formulier t sowie verwaltungsseitige Beiträge zur Zielerreichung, die 
Verantwortlichkeiten und den Ressourcenbedarf transparent , einheitlich und zielgerichtet dar gelegt 
und damit die Entscheidungsfindung von Verwaltung und Politik unterstützt.  
 
Die im Haushaltplan enthaltenen Beschreibungen der Produktgruppen mit ihren Zielen, Kennzahlen 
und Leistungsdaten sind mit einer solchen Strategie zu verbinden. Die Beschreibungen müssen zu-
künftig Auskunft darüber geben, auf welche Art und mit welcher Intensität ein Beitrag zur Zielerrei-
chung geleistet wird.        
 
Es wird vorgeschlagen, dass die bislang eingesetzte interfraktionelle Arbeitsgruppe auch die weiteren 
Modernisierungsschritte fortgesetzt begleitet.      
 
 
In Vertretung       In Vertretung  
 
gez.        gez. 
Wolfgang Heuer       Christine Zeller 
Stadtrat       Stadtkämmerin 
 
Anlagen: 
Anlage A