Erlass einer Hebesatzsatzung für die Jahre 2025 ff.

V/0607/2024/1 
V/0607/2024/1 
 
 
Öffentliche Beschlussvorlage 
Betrifft 
 
Erlass einer Hebesatzsatzung für die Jahre 2025 ff. 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
   04.12.2024 Ausschuss für Wohnen, Liegenschaften, Finanzen und Wirtschaft Vorberatung 
   11.12.2024 Hauptausschuss Vorberatung 
   11.12.2024 Rat Entscheidung 
 
 
Beschlussvorschlag: 
I. Sachentscheidung: 
 
Die „Satzung über die Festsetzung der Hebesätze für die Gewerbe- und Grundsteuer in der Stadt 
Münster“ wird in der beiliegenden Fassung (Anlage 1) beschlossen. 
 
II. Finanzielle Auswirkungen: 
 
Die Neufassung der Satzung führt zu keiner Änderung der Haushaltsansätze. 
 
 
Begründung: 
 
Die Verwaltung schlägt vor, eine eigenständige Satzung über die Festsetzung der Hebesätze für die 
Gewerbe- und Grundsteuer in der Stadt Münster ab dem Kalenderjahr 2025 zu beschließen, da sich 
durch die Grundsteuerreform gr undlegende Änderungen im (Grundsteuer -) Bewertungsverfahren 
ergeben haben und eine aufkommensneutrale Umsetzung der Reform eine Anpassung der Hebesät-
ze erfordert. Durch eine in 2024 beschlossene Hebesatzsatzung wird zudem sichergestellt, dass die 
neuen Hebesätze, übereinstimmend mit dem neuen Grundsteuerrecht, zum 01. Januar 2025 in Kraft 
treten.  
 
Zur Bestimmung der Hebesätze hat die Verwaltung die von der staatlichen Finanzverwaltung übermit-
telten Messbeträge ausgewertet. Das Ergebnis deckt sich zum gegen wärtigen Zeitpunkt größtenteils 
mit den vom Finanzministerium NRW vorgeschlagenen aktualisierten Referenz -Hebesätzen1. Auf-
grund des noch nicht abgeschlossenen Bewertungsverfahrens hat die Verwaltung die Referenz -
                                                 
1 https://www.finanzverwaltung.nrw.de/system/files/media/document/file/2024-09-09_pdf-
dokument_der_neutralen_hs-aktualisierung.pdf   
Amt für Finanzen und 
Beteiligungen 
 
29.11.2024 
 
Ihr/e Ansprechpartner/in:  
Herr Stelljes 
Telefon: 492-2240 
Stelljes@stadt-muenster.de

- 2 - 
V/0607/2024/1 
Hebesätze auf den Jahreswechsel 2024 / 2025 hochgerechnet. Dies soll gewährleisten, dass das 
Grundsteueraufkommen auf dem bisher geplanten Niveau (aufkommensneutral) stabilisiert wird und 
es nicht zu Steuermindererträgen und damit zu Unsicherheiten in Bezug auf die aktuelle Haushaltssi-
tuation kommt. 
 
Daneben weist die Verwaltung darauf hin, dass die Hebesätze aufgrund der aktuellen Rahmenbedin-
gungen um die Grundsteuerreform volatil sind. Es ist absehbar, dass in den kommenden Jahren wei-
tere Anpassungen der Hebesätze notwendig sein werden. Die Verwalt ung beobachtet und bewertet 
die Entwicklungen fortlaufend, um den politischen Gremien rechtzeitig Anpassungen vorschlagen zu 
können. Diese Vorgehensweise wird erforderlich sein, um auch in den Folgejahren eine aufkom-
mensneutrale Umsetzung der Reform gewährleisten zu können. 
 
Die Verwaltung schlägt einen einheitlichen Hebesatz für sog. Wohn- und Nichtwohngrundstücke vor. 
Nur dieser ermöglicht aus Sicht der Verwaltung auf der Basis der derzeitigen Erkenntnislage eine 
rechtssichere Umsetzung der Reform. Die Au ffassung der Verwaltung wird durch ein vom Städtetag 
beauftragtes aktuelles Rechtsgutachten2 bestätigt. 
 
 
Was ist die Grundsteuerreform? 
 
Zum 01. Januar 2025 ändert sich die Grundsteuer. Der bisherigen Grundsteuer liegen Wertverhält-
nisse zugrunde, die in d en alten Bundesländern aus dem Jahre 1964 und in den neuen Bundeslän-
dern sogar von 1935 stammen. Seitdem änderten sich die Einheitswerte nur minimal und punktuell. 
Im Normalfall jedoch legte das zuständige Finanzamt den bisherigen, auf den Wertverhältnissen vom 
01. Januar 1964 ermittelten Einheitswert zur Berechnung der Grundsteuer fest. 
Insofern entschied das Bundesverfassungsgericht in 20183, dass dieser Einheitswert nicht mehr den 
heutigen Grundstückswerten entspricht und verfügte, dass der Bundesgesetzgeber das Bewertungs-
verfahren zu reformieren habe. Die Reform solle für mehr Fairness sorgen und zu einer Vereinfa-
chung des Bewertungsverfahrens führen. Die alten Bewertungsregeln durften noch bis Ende des Jah-
res 2024 angewendet werden. 
 
Die Umsetzung dieser Entscheidung ist noch nicht vollumfänglich abgeschlossen. Allein in NRW wa-
ren durch die Finanzverwaltung 6,5 Millionen Grundstücke neu zu bewerten, davon rund 100.000 
Grundstücke in Münster.  
 
 
Welche Auswirkungen hat die Grundsteuerreform für Grundstückseigentümerinnen und -eigentümern 
und die Stadt Münster? 
 
Ziel des Bundesgesetzgebers war es, die Grundsteuerreform aufkommensneutral auszugestalten. 
Dies bedeutet, dass auch nach der Grundsteuerreform in Summe genauso viel Grundsteuer erhoben 
wird, wie vor der Grundsteuerreform. Auch wenn die Städte und Kommunen aufgrund des kommuna-
len Selbstverwaltungsrechts keine Verpflichtung haben dem zu folgen, soll dies auch für Münster um-
gesetzt werden. Die Erträge aus der Grundsteuer werden insofern auf dem aktuellen Niveau geplant.  
 
Aufkommensneutralität kann in diesem Zusammenhang jedoch nicht bedeuten, dass die individuell zu 
zahlende Grundsteuer gleichbleibt. Wie das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat, haben sich 
seit 1964 erhebliche Wertsteigerungen und Wertverschiebungen zwischen den einzelnen Grundstü-
cken und auch zwischen den Grundstücksarten ergeben. Dieser Wertveränderungen werden Basis 
für die Berechnung der Grundsteuer ab 2025. 
                                                 
2 „Rechtsgutachterliche Stellungnahme für den Städtetag Nordrhein -Westfalen betreffend Verfassungsrechtliche 
Risiken nordrhein-westfälischer Gemeinden im Falle der Festsetzung differenzierender Grundsteuer -
Hebesätze“ 
3 Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14, 1 BvL 12/14, 1 BvL 1/15, 1 BvR 639/11, 1 
BvR 889/12 –

- 3 - 
V/0607/2024/1 
 
Die aus der öffentlichen Debatte zu entnehmende Befürchtung, dass Wohnen nun teurer wird, gilt für 
Münster jedoch nicht durchgängig. Berechnungen der Verwaltung haben zwar ergeben, dass sich der 
Gesamtbetrag der Messbeträge für Wohngrundstücke aufgrund des neuen Bewertungsverfahrens 
des Landes um 8 % erhöht hat. Dies bedeut et aber nicht, dass in jedem Einzelfall Wohnen teurer 
wird. In rund 74 % der übermittelten Messbeträge, liegt die Bandbreite der Änderung des Messbe-
trags bei Wohngrundstücken zwischen -30 % und +60 %. Darüber hinaus muss berücksichtigt wer-
den, dass sog. Nichtwohngrundstücke zum Teil ebenfalls Wohnzwecken dienen (z. B. Wohnungen in 
Gebäuden, deren betriebliche Fläche mehr als 20 % ausmachen und die keine Ein- oder Zweifamili-
enhäuser sind). Man spricht in diesen Fällen von sog. gemischt genutzten Grundstücken. Ein Grund-
stück ist somit selbst dann als Nichtwohngrundstück bewertungsrechtlich zu qualifizieren, wenn eine 
(überwiegende) Wohnnutzung von ≤ 80 % erfolgt. Ein typisches Beispiel für ein gemischt genutztes 
Grundstück ist ein Gebäude mit Geschäftsräumen im Erdgeschoss sowie darüber liegenden 
Wohneinheiten.  
 
In absoluten Zahlen ergeben sich nach aktuellem Stand folgende Änderungen: 
Bei Ein- und Zweifamilienhäusern steigt die Grundsteuer im Durchschnitt je Grundstück um jährlich 
166 € (Einfamilienhäuser) bzw. 181 € (Zweifamilienhäuser).  
Bei Mietwohngrundstücken ergibt sich aufgrund der Grundsteuerreform eine Erhöhung von durch-
schnittlich 50 € je Grundstück und Jahr, aufgeteilt auf die jeweilige Anzahl der Wohnungen und bei 
Eigentumswohnungen sind es im Schnitt 23 € Grundsteuer je Wohnung und Jahr. 
 
 
Weshalb schlägt die Verwaltung eine eigenständige Hebesatzsatzung vor? 
 
In den vergangenen Jahren (durchgängig seit 2016) wurden die Realsteuerhebesätze (Grundsteuer 
und Gewerbesteuer) über die Haushaltssatzung beschlossen. Einer eigenständigen Hebesatzsatzung 
für die Realsteuerhebesätze bedurfte es nicht, da die Hebesätze in den zurückliegenden Jahren nicht 
geändert wurden. Selbst bei einer zu Beginn eines Haushaltsjahres nicht in Kraft getretenen Haus-
haltssatzung hätten Grund- und Gewerbesteuerbescheide auf der Basis der(selben) Vorjahreshebes-
ätze festgesetzt werden können. 
 
Da der Hebesatz für die Grundsteuer B im Zuge der Grundsteuerreform in Münster gesenkt werden 
soll, ist eine eigenständige Hebesatzsatzung das Mittel der Wahl. Eine Beschlussfassung über die 
Hebesatzsatzung durch den Rat im Dezember 2024 vorausgesetzt, tritt diese Satzung am 01.01.2025 
in Kraft (vgl. § 2 des Satzungsentwurfs, Anlage 1), so dass auf Basis der neuen Hebesätze Beschei-
de erlassen werden können.  
 
Auch wenn die Haushaltssatzung ebenfalls in d er Dezembersitzung des Rates beschlossen wird, 
kann sie erst nach Prüfung und Kenntnisnahme durch die Kommunalaufsicht und damit erst deutlich 
nach dem 01.01.2025 in Kraft treten. Bescheide, die in diesem Übergangszeitraum erstellt werden, 
müssten noch die (höheren) Vorjahreshebesätze berücksichtigen.  
 
Hinweis: 
Aus Gründen der Übersichtlichkeit und Einheitlichkeit wird in der Hebesatzsatzung über die Realsteu-
erhebesätze auch der Hebesatz für die Gewerbesteuer (ebenfalls eine „Realsteuer“) festgelegt. Die-
ser wird in unveränderter Höhe beibehalten (460 %). 
 
 
Wie wurden die neuen Hebesätze für die Grundsteuer ermittelt? 
 
Um zu verstehen, wie die Grundsteuer berechnet wird und welche Rolle die Hebesätze hierbei spie-
len, wird an dieser Stelle kurz das mehrstufige Grundsteuerverfahren erläutert. 
 
Die Festsetzung der Grundsteuer erfolgt in einem dreistufigen Verwaltungsverfahren:

- 4 - 
V/0607/2024/1 
 
Die örtlichen Finanzämter bewerten die Grundstücke und stellen auf der 1. Stufe einen Grundsteuer-
wert fest. Grundlage für die Bewertung  und Feststellung sind die von den Grundstückeigentümerin-
nen und -eigentümern abzugebenden Feststellungserklärungen. Das Ergebnis ist der Grundsteuer-
wert. 
Auf der 2. Stufe wird der festgestellte Grundsteuerwert mit einer Steuermesszahl multipliziert. Diese 
Steuermesszahl ergibt sich aus § 15 Abs. 1 Grundsteuergesetz (GrStG). Für unbebaute Grundstücke 
und sog. Nichtwohngrundstücke (z. B. Geschäftsgrundstücke und gemischt genutzte Grundstücke) 
beträgt diese 0,34 Promille und für sog. Wohngrundstücke (z. B. Ein - und Zweifamilienhäuser) 0,31 
Promille. Das Ergebnis ist der Grundsteuermessbetrag. Dieser Grundsteuermessbetrag ist Grundlage 
für die Ermittlung der Grundsteuer. Im Übrigen ist dieser Wert bindend für Gemeinden. Sie dürfen von 
diesem von den Finanzämtern festgestellten Grundsteuermessbetrag nicht abweichen.  
Auf der 3. Stufe wird der festgestellte Grundsteuermessbetrag mit dem Hebesatz der jeweiligen Ge-
meinde multipliziert. Das Ergebnis ist die Grundsteuer. Diese setzen die Gemeinden per Grundsteu-
erbescheid fest. In Münster geschieht dies regelmäßig über einen Grundbesitzabgabenbescheid zu-
sammen mit der Festsetzung der Benutzungsgebühren (z. B. Straßenrein igung und Abfallentsor-
gung). 
 
Bei der Grundsteuer wird weiter zwischen der Grundsteuer A und B unterschieden. Grundsteuer A 
wird auf Grundstücke erhoben, welche land- und forstwirtschaftlichen Zwecken dienen. Grundsteuer 
B wird auf alle übrigen Grundstücke  erhoben (unbebaute Grundstücke und sog. Wohn- und Nicht-
wohngrundstücke). Üblicherweise werden für die Grundsteuer A und B unterschiedliche Hebesätze 
bestimmt. 
 
Aufgrund der Grundsteuerreform hat sich, wie bereits erläutert, das Bewertungsverfahren geänder t. 
Zum 01. Januar 2025 gelten also die neuen, durch die Finanzämter festgestellten Grundsteuerwerte. 
Für die Gemeinden sind somit die sich hieraus ergebenden neuen Grundsteuermessbeträge bindend. 
Die Summe aller Grundsteuermessbeträge wird als Grundsteuermessbetragsvolumen (kurz Messbe-
tragsvolumen) bezeichnet. Nach den Berechnungen des Finanzministeriums NRW und auch nach 
den Berechnungen der Stadtverwaltung hat sich das Messbetragsvolumen im Zuge der Grundsteuer-
reform erhöht. Dies ist die logische Folge der Neubewertungen, da nun im Zuge der Reform Wertstei-
gerungen im Zeitverlauf gleichheitskonform eine Berücksichtigung finden. 
 
Würde die Stadt Münster die bisherigen Hebesätze auf das neue Messbetragsvolumen anwenden, 
würde die Grundsteuer für die meisten E igentümer*innen deutlich teurer werden. Da jedoch die Ver-
waltung eine aufkommensneutrale Umsetzung der Reform anstrebt, ist eine Anpassung des Hebe-
satzes für die Grundsteuer B nach unten vorzunehmen. 
 
Das Finanzministerium NRW hat seine Hebesatzempfehlunge n für die Grundsteuer, die eine Auf-

- 5 - 
V/0607/2024/1 
kommensneutralität der Steuer für alle Kommunen sicherstellen soll, Anfang September 2024 aktuali-
siert.4 
 
Der bisherige vom Finanzministerium NRW für Münster ermittelte aufkommensneutrale Hebesatz für 
die Grundsteuer B beträgt laut Landeshochrechnung 458%  
 
 
Wie hoch wird der Hebesatz für die Grundsteuer ausfallen? 
 
Grundsteuer B 
 
Bei den durch das Finanzministerium NRW veröffentlichten Hebesätzen handelt es sich um „dynami-
sche“ Referenz-Hebesätze, die nach dortiger Aussage noch mit Unsicherheiten behaftet sind. Durch 
die Abgabe weiterer Feststellungserklärungen sowie die Bearbeitung von Einsprüchen verändert sich 
die Summe aller Grundsteuermessbeträge im Zeitverlauf. Somit wird sich auch die aktuelle Berech-
nungsgrundlage der Verwaltung ändern, wenn seitens der Finanzverwaltung weitere bzw. geänderte 
Grundsteuermessbeträge übermittelt werden. 
 
Was dies im Detail bedeutet und welche Unsicherheiten zum aktuellen Zeitpunkt in Bezug auf die 
Hebesatzfindung bestehen, soll im Folgenden erläutert werden: 
 
Voraussetzung für die Ermittlung der künftigen Grundsteuerhebesätze ist eine möglichst abgeschlos-
sene und rechtssichere Neubewertung aller Grundstücke durch die Finanzämter. Im Rahmen der 
Grundsteuerreform wurden Einsprüche in hohe r Zahl gegen die Neubewertungen der Grundstücke 
bei den Finanzämtern eingelegt. Diese sind zum Großteil noch nicht bearbeitet bzw. ist diesen noch 
nicht seitens der Finanzverwaltung abgeholfen worden. 
 
Nach Mitteilungen des Finanzministeriums wurden bei de n beiden Münsteraner Finanzämtern in 
Summe 20.416 Einsprüche eingelegt (Stand der aktuellsten Veröffentlichung: 03.09.2024). Bei rund 
100.000 zu bewertenden Grundstücken ergibt sich eine Einspruchsquote von ca. 20 %5. Somit wurde 
jede fünfte Grundbesitzbewertung angefochten.  
 
Nach aktuellem Stand wurden bisher lediglich 1.330 Einsprüche  und damit 6,5% bearbeitet. 93,5 % 
der Einsprüche konnten seitens der Finanzverwaltung hingegen noch nicht bearbeitet werden.  
 
Die Schätzung des aufkommensneutralen Hebesatzes muss diese Unsicherheiten berücksichtigen. 
Die Verwaltung geht davon aus, dass sich das Messbetragsvolumen aufgrund künftiger Abhilfen von 
Einsprüchen nach unten verschieben wird. Diese Entwicklung ist auf d en Umstand zurückzuführen, 
dass erfahrungsgemäß Einsprüche nur dann eingelegt werden, wenn eine niedrigere Grundbesitzbe-
wertung begehrt respektive im Ergebnis – z. B. aufgrund der Abgabe einer falschen Grundsteuerer-
klärung – erwartet wird.  
 
Ein Absenken des Messbetragsvolumens hat zur Folge, dass sich der aufkommensneutrale Hebesatz 
in einer einfachen Dreisatzrechnung entsprechend erhöhen wird, damit ein aufkommensneutrales 
Grundsteueraufkommen in Münster sichergestellt werden kann. 
 
Ein weiterer Grund für das potenziell sinkende Messbetragsvolumen sind die Grundbesitzbewertun-
gen, die auf Schätzungsbescheiden beruhen. In den Fällen, in denen Grundstückseigentümerinnen 
und -eigentümer keine Feststellungserklärung eingereicht haben, hat die Finanzverwaltung d ie 
Grundsteuerwerte geschätzt. Erfahrungsgemäß erfolgen die Schätzungen über dem tatsächlichen 
Grundsteuerwert, um zum einen die Unsicherheiten aufgrund fehlender Besteuerungsgrundlagen 
auszugleichen und zum anderen die Steuerpflichtigen zur Abgabe der Feststellungserklärung zu be-
                                                 
4 abrufbar unter: https://www.finanzverwaltung.nrw.de/aufkommensneutrale -hebesaetze   
5 abrufbar unter: 
https://www.finanzverwaltung.nrw.de/system/files/media/document/file/20240802_grw_einsprueche.pdf

- 6 - 
V/0607/2024/1 
wegen. In Münster sind insgesamt 5.421 Schätzungsbescheide ergangen (ca. 5 % aller zu bewerten-
den Grundstücke).6 Bisher wurden für insgesamt 4.195 wirtschaftliche Einheiten noch keine Feststel-
lungserklärungen durch die Eigentümerinnen und Eigentümer eingereicht. 7 Auch hier ist absehbar, 
dass die Feststellungserklärungen zu einer Reduzierung des Messbetragsvolumens und somit in der 
Folge zu einer weiteren Anpassung des Hebesatzes führen werden. 
 
Das Finanzministerium hat überdies im Juli 2024 das sogenannte Messbetragsverzeichnis veröffent-
licht. Dieses Verzeichnis soll als Datenbank fungieren und alle für die jeweilige Kommune zu diesem 
Zeitpunkt gültigen Aktenzeichen und Messbeträge sowie die Daten beinhalten, welche auch bei der 
regelmäßigen Datenübermittlung der Grundsteuermessbeträge enthalten sind. Es soll sowohl zum 
Abgleich als auch als Grundlage für die Grundsteuerfestsetzungen ab 2025 genutzt werden.8 Gleich-
zeitig wurde bekannt, dass in der Vergangenheit nicht alle von der Fin anzverwaltung elektronisch 
übermittelten Datensätze zu den neuen Grundsteuermessbeträgen bei den Kommunen eingegangen 
sind. Dieser Umstand führt derzeit bei vielen Gemeinden zu Zweifeln an der Validität der übermittel-
ten Daten. Die Verwaltung wertet daher die eingehenden Messbeträge laufend aus und prüft, ob die 
übermittelten Daten vollständig und belastbar sind , ein Umstand der  auch unterjährig Hebesatzan-
passungen erforderlich machen wird. 
 
Die vorgenannten Unsicherheiten hat die Verwaltung bei der Ermittl ung des aufkommensneutralen 
Hebesatzes berücksichtigt und schlägt auf Grundlage der aktuellsten Erkenntnisse vor, einen Hebe-
satz für die Grundsteuer B mit 465 % zu beschließen.  
 
Grundsteuer A 
 
Nach der neuen Rechtslage des Grundsteuerwertverfahrens sind G ebäude bzw. Gebäudeteile, die 
Wohnzwecken dienen, nicht mehr dem land- und forstwirtschaftlichen Vermögen, sondern ausnahms-
los dem Grundvermögen zuzuordnen (somit Grundsteuer B). Dies gilt auch für den dazugehörigen 
Grund und Boden, vgl. §  232 Abs. 4 Nr. 1 BewG. Sich daraus ergebende Veränderungen im Auf-
kommen der Grundsteuer A bleiben untergeordnet; insofern schlägt die Verwaltung vor, den Hebe-
satz für das land - und forstwirtschaftliche Vermögen in der bisherigen Höhe von 255 % beizubehal-
ten. 
 
Hinweis: 
Es ergibt sich im Ergebnis keine Privilegierung von land - und forstwirtschaftlichen Vermögens. Die 
Verschiebung des Steueraufkommens innerhalb der beiden Grundsteuerarten ist die konsequente 
Umsetzung des neuen Bewertungsverfahrens und der Erhebung von Grunds teuer B auf ehemalige 
Teile von land- und fortwirtschaftlichem Vermögen. 
Die Mehrbelastung bei der Grundsteuer B tragen die Land- und Forstwirte. 
 
Einheitlicher Hebesatz für die Grundsteuer B 
 
Der Bundesgesetzgeber hat mit dem Gesetz zur Reform des Grundst euer- und Bewertungsrechts 
(GrStRefG) vom 26. November 2019 (BGBl. I S. 1794) das sog. Bundesmodell eingeführt und dabei 
grundsätzlich an das bestehende Bewertungs- und Grundsteuersystem angeknüpft, wobei die verfas-
sungswidrige Ausgestaltung der bisherigen Bemessungsgrundlage – Einheitswerte nach den Wert-
verhältnissen zum 1. Januar 1964 – durch eine dem Gleichheitssatz entsprechende  
Bemessungsgrundlage ersetzt wird. Außerdem wurde eine Länderöffnungsklausel in Artikel 72 Ab-
satz 3 Satz 1 Nummer 7 Grundgesetz (GG) ergänzt, die es den Bundesländern ermöglicht, vom Bun-
desmodell abweichende Regelungen für die Grundsteuer festzulegen. Das Bundesmodell zielt auf 
eine „verfassungskonforme, rechtssichere und zeitgemäße Fortentwicklung der Grundsteuer und der 
                                                 
6 Stand: 03.09.2024; abrufbar unter: 
https://www.finanzverwaltung.nrw.de/system/files/media/document/file/20240903_grw_schaetzungen.pdf   
7 Stand: 03.09.2024; abrufbar unter: 
https://www.finanzverwaltung.nrw.de/system/files/media/document/file/20240903_grw_schaetzungen.pdf   
8 https://www.finanzverwaltung.nrw.de/berechnungsgrundlagen -der-aufkommensneutralen -hebesaetze

- 7 - 
V/0607/2024/1 
damit verbundenen Bewertung der Grundsteuerobjekte, um die Grundsteuer als verlässliche Einnah-
mequelle der Kommunen zu erhalten“9. 
Der Landtag in NRW hat im Mai 2021 entschieden, das Bundesmodell anzuwenden und von der Öff-
nungsklausel keinen Gebrauch zu machen10.  
 
Ziel des Bundesgesetzgebers ist es, einen (Grundsteuer -) Wert zu ermitteln, welcher im Ergebnis 
einen objektiviert-realen Wert innerhalb eines Wertekorridors des gemeinen Werts im Sinne von §  9 
Abs. 1 BewG“ ergibt 11. Vereinfacht gesagt, stellt der Grundsteuerwert im Ergebnis insofern nicht un-
bedingt den Verkehrswert (gemeinen Wert) des Grundstücks dar. Stattdessen sollen die Grundstücke 
durch das einheitliche Bewertungsverfahren in Relation zueinander realitätsgerecht bewertet wer-
den12. 
 
Laut Aussage des Finanzministeriums NRW habe sich gezeigt, dass die Grundsteuerwertfeststellun-
gen und Messbetragsfestsetzungen dazu führten, dass in einigen Kommunen private Haushalte 
(Wohngrundstücke) zukünftig stärker im Rahmen der Grundsteuer belastet würden als di e Eigentü-
merinnen und Eigentümer von Nichtwohngrundstücken. Dieses Phänomen der Belastungsverschie-
bung sei allerdings nicht landeseinheitlich, sondern regional verschieden.13 
 
Aus diesem Grund hat der Landtag in NRW in „Nordrhein-Westfalens Grundsteuerhebesatzgesetz – 
NWGrStHsG“14 vom 05. Juli 2024 geregelt, dass abweichend von § 25 Abs. 4 Grundsteuergesetz von 
den Gemeinden unterschiedliche Hebesätze für Wohn- und sog. Nichtwohngrundstücke festgesetzt 
werden dürfen. Hierbei darf der Hebesatz für unbebaute Grundstücke und sog. Nichtwohngrundstü-
cke jedoch nicht niedriger sein als der für Wohngrundstücke. Der Maßstab für unbebaute, für Nicht-
wohngrundstücke und für Wohngrundstücke dürfte jedoch hingegen gleich hoch sein15. Hiermit solle 
den Gemeinden ein Mittel an die Hand gegeben werden, um mögliche Belastungsverschiebungen 
zuungunsten von Wohngrundstücken zu vermeiden. Im Umkehrschluss bedeutet dies aber, dass 
Nichtwohngrundstücke stärker belastet würden. 
 
Diese Maßnahme des Landesgesetzgebers ist jedoch aus Sicht der Verwaltung, des Bundesfinanz-
ministeriums16 und insbesondere ausweislich eines vom Städtetag NRW in Auftrag gegebenen Gut-
achten vom 24. September 2024 , das auf verfassungsrechtliche Risiken für nordrhein-westfälische 
Gemeinden hinweist, kritisch zu sehen.  
 
Nach Prüfung der Rechtslage vertreten die beiden Gutachter die Auffassung, dass die verfassungs-
rechtlichen Risiken, die mit differenzierten Hebesätzen einhergehen, vollumfänglich auf die kommu-
nale Ebene verlagert würden. Diese Einschätzung wird in den Kommunen mit großer Sorge betrach-
tet, da laut Verfasser „eine rechtssichere Anwendung der Regelungen von Nordrhein -Westfalens 
Grundsteuerhebesatzgesetz durch die Gemeinden ausscheidet.“ 17 In diesem Zuge ist anzumerken, 
dass gegenwärtig Widersprüche und Verfassungsklagen im Bundesmodell ausschließlich die Finanz-
ämter betreffen. Bei einer Ausübung des Optionsrechtes – also im Falle der Festsetzung unterschied-
licher Hebesätze – müsste die Verwaltung jedoch zur Durchsetzung etwaiger lenkungspolitischer Zie-
le eigene verfassungsrechtliche Rechtfertigungsgründe darlegen. Aus Sicht der Verwaltung wäre da-
                                                 
9 Bundestagsdrucksacke 19/11085, S. 92  
10 https://www.land.nrw/pressemitteilung/grundsteuer -bundesmodell -gilt-fuer-nordrhein-westfalen  
11 Bundestagsdrucksache 19/11085, S. 90  
12 Anlage 2, „Rechtsgutachterliche Stellungnahme für den Städtetag Nordrhein -Westfalen betreffend Verfas-
sungsrechtliche Risiken nordrhein -westfälischer Ge meinden im Falle der Festsetzung differenzierender Grund-
steuer-Hebesätze“, S. 9  
13 nachzulesen unter: https://www.finanzverwaltung.nrw.de/differenzierte -hebesaetze   
14 im Folgenden „Grundsteuerhebesatzgesetz“ 
15 https://www.finanzverwaltung.nrw.de/differenzierte -hebesaetze   
16 vgl. dazu ablehnende Haltung des Bundesfinanzministeriums: https://www.staedtetag-
nrw.de/mitglieder/dezernat-2/2024/ablehnung -bundesgesetzlicher -regelung-differenzierter -hebesaetze -
grundsteuer  
17 Vgl. Rechtsgutachten des Städtetags NRW, Seite 7: https://www.staedtetag-
nrw.de/presse/pressemeldungen/2024/grundsteuer -landesmodell -ist-hochriskant

- 8 - 
V/0607/2024/1 
her ebenfalls mit einer Vielzahl von Widersprüchen und Verfassungsklagen zu rechnen. Die mit der 
Festsetzung von differenzierten Hebesätzen verbunde nen rechtlichen und in der Folge fiskalischen 
Risiken können insofern nicht getragen werden. Das Gutachten hält fest, dass eine Ungleichbehand-
lung von Wohn- und Nichtwohngrundstücken nur schwer zu rechtfertigen ist. Die grundsteuerrechtli-
che Mehrbelastung bebauter Wohngrundstücke ist aus Sicht der Verfasser ausschließlich auf den 
Umstand zurück zu führen, „dass Wohngrundstücke nach alter Rechtslage in Relation zu den dort 
ebenfalls erwähnten Gewerbeimmobilien zu niedrig bewertet und damit auch niedriger belastet wur-
den.“ Die Gutachter stufen daher die vom Landesgesetzgeber über differenzierte Hebesätze forcierte 
Wohnraumförderung als rechtsunsicher und zweifelhaft ein, da diese zu einer Rückgängigmachung 
der vom Bundesgesetzgeber angestrebten und verfassungs rechtlich gebotenen Belastungsanglei-
chung führe. Hierdurch ergeben sich für Gemeinden strenge und nicht darzulegende Rechtferti-
gungsgründe, da die Ausübung eines Optionsrechtes nun zu einer erneuten Ungleichbehandlung 
zwischen Grundstückseigentümerinnen und -eigentümern führt.18 Aus Sicht der Gutachter greift der 
Landesgesetzgeber mit seinem Grundsteuerhebesatzgesetz daher zu stark in die geltenden Rege-
lungen der Grundsteuerbewertung ein.  
 
 „Dass § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 NWGrStHsG selbst keine Aussage zum Förder- bzw. Lenkungszweck 
trifft […], führt dazu, dass es in der Verantwortung der Gemeinden liegt, konkrete Förder - bzw. Len-
kungszwecke zu identifizieren sowie Notwendigkeit und Maß der Differenzierung der Hebesätze zu 
begründen. Als rechtlich problematisc h erweist sich dabei, dass Gemeinden, die eine (allgemeine) 
Förderung des Wohnens in Betracht ziehen, mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 NWGrStHsG kein zielgenau 
wirkendes Instrument zur Verfügung gestellt, sondern lediglich eine pauschale Begünstigung von 
Wohngrundstücken ermöglicht wird.“ 19 Im Rahmen einer umfangreichen Rechtsprüfung müsste die 
Verwaltung somit – spätestens im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens gegenüber dem Ober-
verwaltungsgericht NRW – darlegen, dass die mit der Festsetzung differenzierter Hebesätze verbun-
denen lenkungspolitischen Ziele die Grundstückseigentümer*innen einer bestimmten Grundstücksart 
nicht unverhältnismäßig stark belasten und somit die Grenzen des Gleichbehandlungsgebotes aus 
Art. 3 Grundgesetz (GG) nicht überschritten würden. Gerade eine solche Rechtfertigung ist mit hohen 
verfassungsrechtlichen Unsicherheiten verbunden sein und rechtsicher zum jetzigen Zeitpunkt nicht 
möglich. 
 
Dies ist insbesondere auf den Umstand zurückzuführen, dass ein differenziertes Hebesatzrecht zu 
einer pauschalen Begünstigung von Wohngrundstücken führt. Im Umkehrschluss wird nur ein kleiner 
Teil der Steuerpflichtigen – in Münster ca. 10 Prozent – die volle Grundsteuermehrbelastung zu tra-
gen haben. So würden die Eigentümer*innen der Nichtwohngrundstücke letztlich nicht von der Neu-
bewertung ihrer Grundstücke in vollem Umfang profitieren und korrespondierend die Eigentü-
mer*innen der Wohngrundstücke von den nachteiligen Folgen der Neubewertung ihrer Grundstücke 
verschont werden.20 Die Belastungswirkung von d ifferenzierten Hebesätzen erscheint somit in der 
Gesamtbetrachtung als willkürlich. Im Zusammenhang mit der Grundsteuer ist nämlich zu beachten, 
dass Wohnen eben nicht nur in den sog. Wohngrundstücken stattfindet. Auch sog. Nichtwohngrund-
stücke werden in Teilen zu Wohnzwecken genutzt. Beispielsweise können gemischt genutzte Grund-
stücke, welche unter die sog. Nichtwohngrundstücke fallen, bis zu 80 % aus Wohnungen und nur in 
Höhe von 20 % aus betrieblichen Flächen bestehen. Auch Geschäftsgrundstücke können ei nen 
Wohnungsanteil von bis zu 19,99 % (knapp 1/5 der Gesamtfläche) enthalten.  
 
Es ist somit in Frage zu stellen, ob die Festsetzung unterschiedlicher Hebesätze für Wohngrundstü-
cke und Nichtwohngrundstücke tatsächlich ein geeignetes Mittel ist, um Wohnen zu fördern. Die Re-
duzierung des Hebesatzes für Wohngrundstücke kann nur die Wohnungen begünstigen, die dieser 
bewertungsrechtlichen Grundstücksart zugerechnet werden. Wohnungen auf sog. Nichtwohngrund-
stücken würden dagegen nicht begünstigt, sondern im Gegenteil zusätzlich belastet werden. Daraus 
folgt, dass die Förderung des Wohnens als hohes soziales Gut mit dem vorliegenden Instrument der 
Differenzierung gerade nicht verfassungsgemäß umzusetzen ist.  
 
                                                 
18 Vgl. Rechtsgutachten des Städtetags NRW, Seite 37.   
19 Vgl. Rechtsgutachten des Städtetags NRW, Seite 36 f.  
20 Vgl. Rechtsgutachten des Städtetags NRW, Seit e 24.

- 9 - 
V/0607/2024/1 
Um die Aufkommensneutralität zu gewährleisten, müsste b ei der Reduzierung des Hebesatzes für 
Wohngrundstücke im Umkehrschluss der Hebesatz für sog. Nichtwohngrundstücke (deutlich) steigen. 
Auf sog. Nichtwohngrundstücken befindliche Wohnungen würde in der Folge ein erhöhter Hebesatz 
treffen (+150 Prozentpunkte im Vergleich zum einheitlichen Hebesatz).  
 
Zur Verdeutlichung, dass differenzierende Hebesätze ungeeignet und in der Folge unverhältnismäßig 
sind, soll das folgende Beispiel dienen: 
 
Die Verwaltung hat sämtliche seitens der Finanzverwaltung übermittelten Daten ausgewertet und die 
durchschnittliche Belastung der einzelnen Grundstücke innerhalb der verschiedenen Grundstücksar-
ten ermittelt. Bei Anwendung differenzierender Hebesätze würde die Steuerbelastung je gemischt 
genutztes Grundstück im Durchschnitt um + 668 € steigen. Gleichzeitig würden Mietwohngrundstücke 
hingegen nur um 50 € je Grundstück entlastet werden. 
 
Verstärkend hinzu käme, dass sog. Nichtwohngrundstücke nur knapp 10 % aller Grundstücke aus-
machen. Ein höherer Hebesatz würde diese deutlich klei nere Gruppe also umso stärker treffen und 
belasten. 
 
Insoweit erscheint es mehr als zweifelhaft, dass eine Hebesatzdifferenzierung auf Grundlage des § 1 
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Grundsteuerhebesatzgesetz (NWGrdStHsG) den Anforderungen an das verfas-
sungsrechtliche Mindestmaß an zweckgerechter Ausgestaltung des Begünstigungstatbestands ge-
recht würde21.  
 
Die Gutachter führen daher aus, dass alleine der Zweck, „Wohnnutzungen insgesamt zu fördern, 
nicht ausreichen dürfte, um die Ungleichbehandlung von gemischt-genutzten Grundstücken zu recht-
fertigen.22 
 
Zum anderen führen die Regelungen des Bewertungsrechtes zu einer nicht zu rechtfertigenden 
Überprivilegierung von Wohngrundstücken. So ist festzustellen, dass das Grundsteuer-Reformgesetz 
bereits Begünstigungen zur Förderung von Wohnen enthält. So sieht beispielsweise § 15 Abs. 2 bis 4 
GrStG eine Ermäßigung der Steuermesszahl um 25 Prozent vor, wenn für ein Grundstück eine För-
derung nach dem Wohnraumförderungsgesetz erteilt wurde oder Grundstücke steuerbegünstigten 
(gemeinnützigen) Wohnungsbaugesellschaften oder Genossenschaften zugerechnet werden oder 
mittelbar der kommunalen Daseinsvorsorge dienen.23 Aus Sicht der Gutachter, erachtet der Bundes-
gesetzgeber diese Begünstigungen als „zielgenau wirkende Verschonungen“ von Wohngrundstücken. 
„Da auf diese Weise die Bemessungsgrundlage der Grundsteuer bereits in Höhe von einem Viertel 
reduziert wird, handelt es sich auf dieser Ebene um eine erhebliche Förderung von Wohngrundstü-
cken.“24 Die vergünstigten Steuermesszahlen aus §  15 Abs. 1 Nr. 2a GrStG – für Wohngrundstücke 
beträgt die Steuermesszahl 0,31 Promille anstatt 0,34 Promille – verstärken die Überprivilegierung 
von Wohngrundstücken bei der Festsetzung differenzierter Hebesätze. Diese nicht zu rechtfertigende 
Förderung von Wohngrundstücken hätte zur Folge, dass die Relation der Werte der einzelnen Grund-
stücke untereinander verloren ginge und eine Gleichmäßigkeit der Besteuerung des Steuergegen-
stands „Grundstücke“ nicht mehr gegeben wäre. 
 
De facto kann über eine Differenzierung der Hebesätze keine Entlastung des Wohnens im Allgemei-
nen geschaffen werden. Das Bewertungsverfahren des Bundesgesetzgebers unterscheidet eben 
nicht in Wohnen und Nichtwohnen, sondern in bewertungsrechtliche Grundstücksarten. Die vom Lan-
desgesetzgeber geschaffene Möglichkeit der Hebesatzdifferenzierung knüpft ebenfalls nicht an das 
Vorliegen von Wohnungen an sondern mehr oder weniger willkürlich an die bewertungsrechtlichen 
Grundstücksarten der sog. Wohn- und Nichtwohngrundstücke an.  
                                                 
21 Vgl. BVerfG v. 6.3.2002 – 2 BvL 17/99, BVerfGE 105, 73 (113); v. 7.11.2006 – 1 BvL 10/02, BVerfGE 117,  
1 (33) 
22 Vgl. Rechtsgutachten des Städtetags NRW, Seite 24.  
23 Vgl. Rechtsgutachten des Städtetags NRW, Seite 38.  
24 Vgl. Rechtsgutachten des Städ tetags NRW, Seite 41.

- 10 - 
V/0607/2024/1 
Auch das Finanzministerium NRW hat ein Gutachten 25 bezüglich der rechtspraktischen Umsetzung 
differenzierender Hebesätze in Auftrag gegeben. In diesem Gutachten kommen die Gutachter zwar 
zu dem Ergebnis, dass eine Begründung der differenzierenden Hebesätze im Rahmen der Hebesatz-
satzung nicht notwendig sei. Gleichzeitig stellen diese jedoch fest, dass „im Hinblick auf die gerichtli-
che Kontrolle der Rechtfertigung der mit der Hebesatzdifferenzierung einhergehenden Ungleichbe-
handlung lediglich eine gewisse Dokumentationsobliegenhe it existiere. Denn die Verwaltungsge-
richtsbarkeit muss nachvollziehen können, dass ein legitimer Differenzierungszweck verfolgt wird und 
dass nicht verdeckt unzulässige, nämlich rein fiskalische und/oder belastungsgrundfremde Zwecke 
[…] der Hebesatzdifferenzierung zugrunde liegen. Umso planvoller eine Gemeinde in Bezug auf die 
Wohnkostenbelastung in Bezug auf die tatsächlichen Entscheidungsgrundlagen agiert und dies do-
kumentiert, desto weniger wird sie sich dem Einwand ausgesetzt sehen, mit der Wohnkostendifferen-
zierung verdeckt unzulässige Ziele zu verfolgen.“26 Aus Sicht der Verwaltung deuten auch diese Fest-
stellungen darauf hin, dass die verfassungsrechtlichen Risiken vollumfänglich von den Gemeinden 
und nicht vom Landesgesetzgeber zu tragen sein werden.  
 
Differenzierte Hebesätze bedeuten daher zum jetzigen Zeitpunkt erhebliche rechtliche Risiken für die 
Kommunen in NRW und somit auch für die Stadt Münster. Die Rechtmäßigkeit einer kommunalen 
Hebesatzsatzung könnte durch Normenkontrollantrag nach § 47 Abs.  1 Nr. 2 Verwaltungsgerichts-
ordnung (VwGO) überprüft werden. Die Zuständigkeit liegt hierfür beim Oberverwaltungsgericht. Falls 
der Antrag begründet ist, die differenzierten Hebesätze also nach der Überzeugung des Oberverwal-
tungsgerichts nichtig sind, weil diese gegen höheres Recht – hier Verfassungsrecht – verstoßen, wird 
die Satzung „für unwirksam“ (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Satzteil 1 VwGO) und damit für nichtig erklärt.27  
 
Beide Gutachten konstatieren, dass eine verfassungswidrige Hebesatzdifferenzierung zur U nwirk-
samkeit und damit Nichtigkeit der Grundsteuerhebesatzsatzung führen würde. Eine Fortgeltung der 
Satzung dürfte allenfalls in eng umgrenzten Ausnahmefällen in Betracht kommen. Im Übrigen sind die 
fiskalischen Folgen der Erklärung der Unwirksamkeit nur schwer zu antizipieren, da sie von zahlrei-
chen Faktoren abhängen.28 Beide Gutachten kommen zu dem Ergebnis, dass bei einer festgestellten 
Verfassungswidrigkeit voraussichtlich nur die Möglichkeit verbliebe, den niedrigeren Hebesatz für 
Wohngrundstücke auch auf sog. Nichtwohngrundstücke anzuwenden.29 Dieser Umstand würde dazu 
führen, dass mit erheblichen Ertragsausfällen zu rechnen ist, die aufgrund der aktuellen haushalteri-
schen Situation nicht zu kompensieren wären und eine Haushaltssicherung zur Folge hätte n. Erfah-
rungsgemäß dauern derartige Gerichtsverfahren mehrere Jahre, sodass sich Grundsteuerertragsaus-
fälle in zweistellige Millionenhöhe summieren würden.   
 
Aufgrund des Vorstehenden schlägt die Verwaltung einen einheitlichen Hebesatz für die Grundsteuer 
B vor.30 
 
 
Weiteres Vorgehen 
 
Sofern sich die Datengrundlage bis zur Dezember -Sitzung des Rates deutlich verändern sollte und 
die Veränderungen zu einem angepassten Hebesatz führen würden, wird die Verwaltung eine Ergän-
zungsvorlage zu dieser Vorlage rechtzeitig vor der Ratssitzung erstellen.  
 
Da bis zum 30. Juni 2025 die Möglichkeit besteht, die aufkommensneutralen Hebesätze rückwirkend 
für das laufende Jahr 2025 anzupassen, wird die Verwaltung im Bedarfsfall zur Wahrung der Auf-
                                                 
25 Rechtsgutachten zur optionalen Einführung differenzierter Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in 
Nordrhein-Westfalen erstattet für das Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein -Westfalen; nachzulesen 
unter: https://www.finanzverwaltung.nrw.de/system/files/media/document/file/drueen -
krumm_gutachten_grundsteuerhebesatzdiff erenzierung_16 -8-2024.pdf  
26 Vgl. Rechtsgutachten für das Ministerium der Finanzen NRW, Seite 60.   
27 Vgl. Rechtsgutachten des Städtetags NRW, Seite 43.  
28 Vgl. Rechtsgutachten des Städtetags NRW, Seite 45.  
29 Vgl. Rechtsgutachten für das Ministerium der Finanzen NRW, Seite 73.   
30 Eine Begründungspflicht existiert bei der Bestimmung eines einheitlichen Hebesatzes nicht. Vgl. Rechtsgut-
achten des Städtetags NRW, Seite 46.

- 11 - 
V/0607/2024/1 
kommensneutralität hiervon Gebrauch machen. 
 
Im Hinblick auf differenzierende Hebesätze für Wohn- und Nichtwohngrundstücke wird die Verwaltung 
die weitere Entwicklung, insbesondere gerichtliche Entscheidungen oder Klarstellungen des Gesetz-
gebers, genau beobachten. Sollten zukünftig rechtssicher differenzierende Hebesätze erhoben wer-
den können, wäre dieses Instrument erneut zu diskutieren. 
 
Unabhängig davon wird die Verwaltung in den Haushaltsjahren 2025 ff. die laufend eingehenden 
Messbeträge auswerten und die Veränderungen des Messbetragsvolumens nachhalten. Bei unklaren 
Sachverhalten wird die Verwaltung in einen Austausch mit den beiden Münsteraner Finanzämtern 
treten und somit die gute Zusammenarbeit fortführen. 
 
 
Ergänzung durch die Ergänzungsvorlage vom 29.11.2024 
 
In der Begründung der Ursprungsvorlage vom 08.10.2024 (siehe oben) wurde auf die Möglich-
keit des sich veränderten Grundsteuer -Messbetragsvolumens hingewiesen. Sollte sich die 
Datengrundlage bis zur Dezember-Sitzung deutlich verändern und dies zu einem angepassten 
Hebesatz führen, würde rechtzeitig eine Ergänzungsvorlage erstellt. 
 
Das Messbetragsvolumen hat sich seit dem 08.10.2024 nur geringfügig verändert. Dies liegt 
darin begründet, dass die Münsteraner Finanzämter aktuell unter Hochdruck die im laufenden 
Jahr aufgelaufenen Eigentumswechsel (Zurechnungsfortschreibungen) bearbeiten. Diese Ei-
gentumswechsel führen jedoch zu keiner Veränderung der Höhe der Messbeträge.  
 
Laut Informationen des Ministeriums der Finanzen NRW sind für die beiden Münsteraner Fi-
nanzämter weiterhin knapp 20.000 Einsprüche offen (19.453).31 Aufgrund der weiterhin einge-
henden Einsprüche sind zum Stand 28.10.2024 mehr Einsprüche offen, als zum Zeitpunkt der 
Beschlussvorlage (damaliger Stand: 19.086 offene Einsprüche). Die Verwaltung geht weiterhin 
davon aus, dass durch die noch au sstehende Bearbeitung der offenen Einsprüche sich das 
Messbetragsvolumen verändern wird. Sich daraus ergebende mögliche Veränderung des vor-
geschlagenen Hebesatzes wird die Verwaltung fortlaufend beobachten und einer entspre-
chenden Beschlussfassung zuführen. 
 
Aufgrund der aktuellen Datenlage ergeben sich folgende Hebesätze: 
 
für die Betriebe der Land- und Forstwirtschaft (Grundsteuer A): 
255 v. H. 
 
für Grundvermögen (Grundsteuer B): 
 
einheitlicher Hebesatz:  
465 v. H. 
 
Sollte der Rat einen Antrag auf Festsetzung differenzierter Hebesätze stellen, weist die Verwal-
tung darauf hin, dass insbesondere der Tatbestand der Privilegierung des Wohnens im Antrag 
begründet werden muss, um die mit einer Hebesatzdifferenzierung einher gehende Ungleich-
behandlung durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit nachvollziehbar zu machen.  Es ist aus 
Sicht der Verwaltung davon auszugehen, dass diese Hebesatzsatzung zum Gegenstand einer 
                                                 
31 abrufbar unter:  
https://www.finanzverwaltung.nrw.de/system/files/media/document/file/20241028_grw_einsprueche.pdf

- 12 - 
V/0607/2024/1 
gerichtlichen Kontrolle gemacht werden wird. Aus der Begründung muss sich insofern erge-
ben, welcher legitime Differenzierungszweck verfolgt wird.32 
 
Die Begründungspflicht ergibt sich auch aus der Gesetzesbegründung des Landtages zum 
Gesetz über die Einführung einer optionalen Festlegung differenzierender Hebesätze im Rah-
men des Grundvermögens bei der Grundsteuer Nordrhein -Westfalen: „Die Kommunen müs-
sen bei abweichenden Hebesätzen jedoch künftig darlegen, aus welchen Gründen sie für 
Wohngrundstücke andere Hebesätze festlegen als für Nichtwohngrundstücke, um die verfas-
sungsrechtlichen Grenzen einer unterschiedlichen Behandlung nachvollziehbar zu begründen 
(Willkürverbot). […] Die Rechtfertigungsgründe müssen umso deutlicher dargelegt werden, je 
größer die Abweichung der Hebesätze voneinander ist.“33 
 
Ergänzend ist darauf hin zuweisen, dass im Falle einer Hebesatzdifferenzierung die Stadt 
Münster vollumfänglich das mit dieser Entscheidung einhergehende Rechts- und Ausfallrisiko 
bei der Grundsteuer zu tragen hat. Das Landesgutachten34 führt dazu explizit aus, dass „wenn 
die Gemei nde von der Hebesatzdifferenzierungsbefugnis Gebrauch macht, […] man für den 
Regelfall annehmen dürfen [wird], dass sie sich das Anliegen des Gesetzgebers zu eigen ge-
macht hat.“ Die Verantwortung für eine Hebesatzdifferenzierung trägt daher allein die Stad t 
Münster.  
Weiter ist darauf hinzuweisen, dass beide Gutachten 35 nach Prüfung der Rechtslage zu dem 
Ergebnis kommen, wenn eine gleichheitswidrige Steuersatzung rückwirkend für nichtig erklärt 
werden würde, eine bloße Unvereinbarkeitserklärung, welche z. B.  bei Steuergesetzen auf 
Bundes- und Landesebene in Betracht käme und die gleichheitswidrige Norm zunächst beste-
hen ließe sowie den Gesetzgeber lediglich zur Korrektur innerhalb einer bestimmten Frist ver-
pflichten würde, bei kommunalen Satzungen ausscheide.  
Insofern wird die rechtliche Option diskutiert, dass sich das Steuerausfallrisiko entweder auf 
das Niveau des einheitlichen niedrigeren Hebesatzes für alle Grundstücke begrenzen dürfte. 
Gleichzeitig ist aufgrund fehlender gesicherter höchstrichterlicher Rechtsprechung aktuell 
nicht auszuschließen, dass im Falle einer verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigenden Diffe-
renzierung aufgrund der Gesamtnichtigkeit der Grundsteuerhebesätze auch ein Rückfall auf 
den niedrigen Hebesatz für Wohngrundstücke nicht m öglich sei, und ein Totalausfall bei der 
Grundsteuer droht. Dieser Totalausfall ist auf den Umstand zurückzuführen, dass die bisheri-
gen Hebesätze aufgrund der Regelungen des § 25 Abs. 2 GrStG maximal bis zum 31.12.2024 
angewandt werden dürfen. Da allerding s bis zu einer endgültigen Klärung der Rechtslage 
durch höchstrichterliche Rechtsprechung mehrere Jahre vergehen können, liegt hier ein mas-
sives fiskalisches Risiko für Städte und Gemeinden. Aufgrund der Dauer etwaiger Verfahren 
kann der Totalausfall der G rundsteuererträge – im Falle einer abweichenden höchstrichterli-
chen Entscheidung – mehrere Haushaltsjahre betreffen, da faktisch zur Beseitigung des hebe-
satzlosen Zustands gem. § 25 Abs. 3 S. 1 GrStG rückwirkend lediglich bis zum 30. Juni eines 
Kalenderjahres ein Beschluss über die Festsetzung eines Hebesatzes getroffen werden kann.  
 
Ergänzend ist anzumerken, dass eine obergerichtliche Unwirksamkeit der differenzierenden 
Hebesatzsatzung dazu führen würde, dass bei formell bestandskräftig festgesetzter, aber noch 
nicht erhobener Grundsteuern die Vollstreckungssperre des § 183 Satz 2 VwGO greifen würde. 
Eine kommunale Geldvollstreckung wäre somit nicht möglich. Im Falle eines Normenkontroll-
                                                 
32 Vgl. Rechtsgutachten für das Ministerium der Finanzen NRW, Seit e 60.  
33 Vgl. LT-Drs. 18/9242, 9.  
34 Rechtsgutachten zur optionalen Einführung differenzierter Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in 
Nordrhein-Westfalen ers tattet für das Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein -Westfalen; nachzulesen 
unter: https:// www.finanzverwaltung.nrw.de/system/files/media/document/file/drueen -
krumm_gutachten_grundsteuerhebesatzdifferenzierung_16 -8-2024.pdf  
35 Rechtsgutachterliche Stellungnahme für den Städtetag Nordrhein -Westfalen betreffend Verfassungsrechtliche 
Risiken nordrhein-westfälischer Gemeinden im Falle der Festsetzung differenzierender Grundsteuer -Hebesätze: 
https://www.staedtetag-nrw.de/files/nrw/docs/Presse/2024/Staedtetag -NRW-Gutachten-
Hebesatzdifferenzierung.pdf

- 13 - 
V/0607/2024/1 
verfahrens wären in den Jahresabschlüssen ab 2025 für die noch nich t bestandskräftigen 
Grundsteuerbescheide Rückstellungen zu bilden (vgl. §37 Abs. 6 KomHVO).  
 
Falls die Stadt Münster aufgrund einer richterlichen Entscheidung nur den niedrigeren Hebe-
satz einheitlich für alle bebauten Grundstücke anwenden dürfte, beträgt die negative finanziel-
le Auswirkung auf den Haushalt bis zu 7,8 Mio. € pro Jahr. Schwer einschätzbar ist zum jetzi-
gen Zeitpunkt, wie viele Steuerpflichtige Rechtsmittel gegen die Grundsteuerbescheide einle-
gen werden. Die prozentuale Höhe der Rückstellung würde nach jetziger Einschätzung vermut-
lich bei 50 % der angefochtenen Grundsteuern liegen. Sollte z.B. jeder vierte Steuerpflichtige 
Rechtsmittel einlegen, würde sich hieraus ein Rückstellungsbetrag von ca. 1 Mio. € errechnen 
lassen. Als Hilfsgröße kann die Zahl der Einsprüche bei den beiden Münsteraner Finanzämtern 
herangezogen werden. Diese liegt nach der aktuellen Auswertung (Stand: 28.10.2024) bei 
knapp 21 %. 
 
Bei Eintritt der Gesamtnichtigkeit im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens vor 
dem Oberverwaltungsgericht wären die finanziellen Auswirkungen mit einem Totalverlust der 
Grundsteuer B entsprechend größer (Ansatz Grundsteuer B: 65,8 Mio. € im HH -Plan Entwurf 
2025 für das Jahr 2025). Die Rückstellungshöhe bemisst sich zudem anhand der erwa rteten 
Eintrittswahrscheinlichkeit und würde zum jeweiligen Abschlussstichtag bis zum Abschluss 
etwaiger Verfahren berechnet.  
 
 
 
I.V. 
 
gez. 
Christine Zeller 
Stadtkämmerin  
 
 
Anlagen: 
Anlage A 
Anlage 1 – Satzung über die Festsetzung der Hebesätze für die Gewerbe- und Grundsteuer in der 
Stadt Münster

Satzung über die Festsetzung der Hebesätze für die Gewerbe- und Grundsteuern in der Stadt 
Münster 
vom xx.xx.2024 
 
Der Rat der Stadt Münster hat in seiner Sitzung am 11.12.2024 aufgrund der §§ 7 und 41 der Ge-
meindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Fassung der Bekanntma-
chung vom 14.07.1994 (GV.NRW. S. 666) in Verbindung mit § 25 des Grundsteuergesetzes vom  
07.08.1973 (BGBl. I S. 965) und § 16 des Gewerbesteuergesetzes vom 15.10.2002 (BGBl. I S. 
4167) - jeweils in der zurzeit gültigen Fassung -, folgende Satzung beschlossen: 
 
 
§ 1 
 
Die Hebesätze für die Gewerbe- und Grundsteuern werden ab dem 01.01.2025 für das Gebiet der 
Stadt Münster bis auf Weiteres wie folgt festgesetzt: 
 
1. für die Gewerbesteuer        460 v.H. 
2. für die land- und forstwirtschaftlichen Betriebe  (Grundsteuer A)  255 v.H. 
3. für die Grundstücke     (Grundsteuer B)  465 v.H. 
 
§ 2  
 
Diese Satzung tritt am 01.01.2025 in Kraft.  
 
 
Münster, den xx.xx.2024

Anlage A zur V/0607/2024/1 
Kurzüberblick 
Für die Jahre ab 2025 wird eine Satzung über die Festsetzung der Hebesätze für die Gewerbe- 
und Grundsteuern in der Stadt Münster vorgeschlagen. Es wird Stellung zu der Thematik „einheit-
liche / differenzierende“ Hebesätze genommen. Daneben weist die Verwaltung darauf hin, dass 
die Hebesätze aufgrund der aktuellen Rahmenbedingungen um die Grundsteuerreform volatil 
sind. Über die aktuellen Rahmenbedingungen wird ausführlich informiert. 
 
 
Ziele/Teilziele/Zielerreichung 
Notwendig wird dies aufgrund der Grundsteuerreform. Eine Hebesatzsatzung sollte losgelöst von 
der Haushaltssatzung beschlossen werden, da die bisherigen Hebesätze ansonsten bis zum Be-
schluss des Haushalts weiterhin gelten würden. Im Zuge der Grundsteuerreform verändern sich 
jedoch die Hebesätze. 
 
 
Finanzierung 
Produktgruppe: 1601 Allgemeine Finanzwirtschaft 
Auswirkungen auf den Ergebnisplan  Ja X Nein   
Auswirkungen auf den Finanzplan  Ja X Nein   
Durch diese Vorlage ergeben sich keine Veränderungen der Haushaltsansätze. Die Hebesatzan-
passung bei der Grundsteuer B ist so gewählt, dass die Aufkommensneutralität gewahrt bleibt. 
 
Pflichtigkeitsgrad 
Die Maßnahme/Leistung ist x vollständig 
pflichtig 
 überwiegend 
pflichtig 
 überwiegend 
freiwillig 
 vollständig 
freiwillig