Einführung einer elektronischen Gesundheitskarte für Flüchtlinge und Asylbewerberinnen und Asylbewerber - Evaluations- und Erfahrungsbericht der Verwaltung

V/0049/2018 
DER OBERBÜRGERMEISTER 
Sozialamt 
 
 
 
 
 
 
 
Betrifft 
 
Einführung einer elektronischen Gesundheitskarte für Flüchtlinge und Asylbewerberinnen und 
Asylbewerber - Evaluations- und Erfahrungsbericht der Verwaltung 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
 
21.02.2018 Integrationsrat Bericht 
07.03.2018 Ausschuss für Soziales, Stiftungen, Gesundheit, Verbraucherschutz  
 und Arbeitsförderung Bericht 
14.03.2018 Haupt- und Finanzausschuss Bericht 
14.03.2018 Rat Bericht 
 
 
Bericht: 
 
Ausgangslage 
 
Mit dem Beschluss des Rates vom 16.12.2015 (vgl. Vorlage V/0907/2015/1) wurde die Verwa l-
tung beauftragt, unmittelbar den Beitritt zur Rahmenvereinbarung gem. §  264 Abs. 1 SGB V für 
die Krankenversorgung der Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG zu erklären und mit der 
Techniker Krankenkasse (TK) zeitnah konkret e Absprachen und Vereinbarungen zur zügigen 
Umsetzung zu treffen. Daneben wurde die Verwaltung beauftragt, die Kostenentwicklung und die 
Entlastungen im Verwaltungsbereich zu evaluieren und dem Rat der Stadt Münster im 4. Quartal 
2017 einen Erfahrungsberic ht vorzulegen. Mit dieser Vorlage legt die Verwaltung den Erfa h-
rungsbericht etwas verspätet vor. 
 
Beitrittserklärung/Umsetzung 
 
Die Verwaltung hat am 17.12.2015 den Beitritt zur Rahmenvereinbarung gegenüber dem zustä n-
digen Ministerium für Gesundheit, Emanz ipation, Pflege, Alter des Landes Nordrhein -Westfalen 
erklärt. Nach der Fristenregelung des §  3 der Rahmenvereinbarung ist der Beitritt zum 
01.04.2016 wirksam geworden. 
 
Die Verwaltung hat unmittelbar Kontakt mit der TK aufgenommen, um die notwendigen Absp ra-
chen zu treffen. Abweichend von der genannten Beitrittsfrist konnte mit der TK eine kurzfristige 
Umsetzung für alle der Stadt Münster neu zugewiesenen Flüchtlinge vereinbart werden, so dass 
die Versorgung mit der elektronischen Gesundheitskarte (eGK) ber eits im Januar 2016 durch die 
Verwaltung aufgenommen werden konnte. 
 
 
Vorlagen-Nr.: 
  
V/0049/2018 
Auskunft erteilt: 
Herr Kappel 
Ruf: 
492-5959 
E-Mail: 
KappelG@stadt-muenster.de 
Datum: 
16.01.2018 
Öffentliche Berichtsvorlage

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Daneben hat die Verwaltung mit der TK die Verfahrensschritte zur Meldung der Bestandsfälle 
abgesprochen, die ab März 2016 sukzessive erfolgte. Priorisiert wurden dabei die Leistungsfälle 
mit erhöhten Bedarfslagen. Da die in der o.  g. Beschlussvorlage veranschlagten Personalre s-
sourcen nicht zeitnah zur Verfügung standen, konnte eine vollständige Versorgung der in Ve r-
antwortung der Stadt Münster stehenden Flüchtlinge erst zum Jahresende 2016 erreicht werden.  
Im Jahreszeitraum 2016 hat die Verwaltung insgesamt ca.  2.500 Flüchtlingen den Zugang zum 
Gesundheitssystem über die eGK ermöglicht. 
 
Inklusive der anderweitigen bestehenden Krankenversicherungsverhältnisse hat sich die Verso r-
gungsquote für die Flüchtlinge mit Zugang zur medizinischen Versorgung über eine Krankenka s-
se wie folgt entwickelt: 
 
Datum Versorgungsquote 
01.01.2016 26,66 % 
01.04.2016 51,20 % 
01.05.2016 62,04 % 
01.06.2016 65,05 % 
01.07.2016 69,51 % 
01.08.2016 70,81 % 
01.09.2016 76,56 % 
01.10.2016 84,19 % 
01.11.2016 88,01 % 
01.12.2016 94,07 % 
01.01.2017 100,00  % 
 
Landesweit sind aktuell lediglich 23 Kommunen der Rahmenvereinbarung beigetreten, eine u r-
sprünglich teilnehmende Kommune hat inzwischen den Austritt aus der Rahmenvereinbarung 
erklärt. 
 
Erfahrungsbericht 
 
Die Zusammenarbeit mit der TK funktioniert reibungslos und ist inzwischen standardisiert. A n-
fänglich aufgetretene Probleme, insbesondere im Meldeverfahren, bei der Zustellung der G e-
sundheitskarten und bei der Abgrenzung der Zuständigkeiten, konnten kurzfristig abgestellt we r-
den. 
 
Als Schwachstelle erweist sich lediglich der Übergangszeitraum ab Ankunft der Flüchtlinge in der 
städtischen Erstaufnahmeeinrichtung bis zum tatsächlichen Erhalt der Gesundheitskarte. Bedingt 
durch das notwendige Meldeverfahren, die Erstellung und den Versand der Gesundheitskarte 
entsteht ein Übergangszeitraum, in dem durch die TK Ersatzbescheinigungen oder durch das 
Sozialamt Behandlungsscheine ausgestellt werden müss en, um im Bedarfsfall die kurzfristige 
Inanspruchnahme medizinischer Leistungen zu gewährleisten. 
 
Obwohl eine Ausweitung des Leistungsumfanges nicht erfolgte, ergibt sich durch die direkte I n-
anspruchnahme der Leistungen über die eGK eine Verbesserung in d er Versorgung für die Men-
schen, die sich wie folgt zusammenfassen lässt: 
 „Normalität“ bei der Inanspruchnahme medizinischer Leistungen für die Flüchtlinge, 
 Teilhabe an einer professionellen, effizienten und effektiven Gesundheitsversorgung durch 
die Krankenkasse und 
 Vereinfachung in der Abrechnungspraxis für die Leistungserbringer.

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Das System erfährt deshalb von Leistungsberechtigten und Leistungserbringern überwiegend 
Zustimmung und ist von allen Beteiligten inzwischen anerkannt. Die Verwaltung ist zusamm en 
mit der TK gut aufgestellt, um auch bei ggf. wieder steigenden Flüchtlings -/ Zuweisungszahlen 
eine zeitnahe Versorgung mit Gesundheitskarten zu gewährleisten. 
 
Allerdings erweisen sich erwartungsgemäß die zahlreichen Änderungen in den persönlichen Ver-
hältnissen der Geflüchteten, die der TK unverzüglich mitzuteilen sind und jeweils zur Ausstellung 
geänderter Gesundheitskarten führen, als arbeitsintensiv. Dies sind insbesondere die Vielzahl 
der Umzüge und die Änderungen der Haushaltsgemeinschaften, der Nam ensführungen, G e-
burts- und Personenstandsdaten. Daneben führen aber auch die im Zusammenhang mit der m e-
dizinischen Versorgung weiterhin durch die Stadt Münster abzuwickelnden Bedarfslagen, wie 
z. B. die Organisation und Finanzierung von Dolmetscherleistung en, dazu, dass erheblicher Ve r-
waltungsaufwand bleibt. 
 
Die Verwaltung steht in regelmäßigem Austausch mit anderen, der Rahmenvereinbarung beig e-
tretenen Kommunen. Offensichtlich anders als bei anderen beteiligten Krankenkassen erfolgen 
die Abrechnungen durch die TK vergleichsweise zeitnah, so dass der Stadt Münster bereits rel a-
tiv aussagekräftiges Datenmaterial vorliegt. Dabei ist jedoch zu beachten, dass es innerhalb des 
Gesundheitssystems zu umfangreichen Nachberechnungen bei den durch die TK gemeldeten 
Ausgaben kommt, weil die Kosten durch die TK erst nach Abrechnung durch die jeweiligen ka s-
senärztlichen Vereinigungen und Abrechnungsorganisationen an die Stadt Münster weiter geg e-
ben werden können.  
 
Kostenevaluation Leistungsbereich 
 
Eine genaue periodengerechte Zuordnung der durch die TK abgerechneten Leistungsausgaben 
ist wegen der zeitlich teilweise verzögerten Abrechnungen innerhalb des Gesundheitssystems 
nur unter Vorbehalt möglich. Der folgende Kostenvergleich resultiert lediglich aus den bisher a b-
gerechneten Durchschnittskosten. 
 
Der Vergleich der Leistungskosten der Krankenhilfe ergibt danach zunächst eine Steigerung der 
monatlichen Kosten je Person gegenüber den Ausgaben aus 2015 i.  H. v. 77 %. Im selben Zei t-
raum sind auch die nicht über die eGK abg ewickelten Leistungskosten der Bestandsfälle um 
34 % gestiegen. Diese Werte liegen deutlich über dem vom statistischen Bundesamt prognost i-
zierten Anstieg der Kosten im Gesundheitswesen von 5 % für das Jahr 2016. 
 
Kostenvergleich 2015 zu 2016 mit eGK 
 
Ein ausschließlicher Vergleich der Leistungskosten innerhalb der Leistungen nach dem AsylbLG 
erscheint nicht sachgerecht. Zu beachten sind vielmehr die gegenüber den Vorjahren deutlich 
umfassenderen Bedarfslagen in der medizinischen Versorgung, die sich gerade  für die Stadt 
Münster auf Grund der guten Gesundheits - und Krankenhausversorgung insbesondere mit dem 
hierfür stark genutzten Universitätsklinikum durch entsprechende Mehrkosten auswirkt. 
 
Während sich die bisherigen Durchschnittskosten überwiegend auf ei nen Personenkreis bez o-
gen, der schon mehrere Jahre im Bundesgebiet lebt, werden nunmehr in großem Maße neu au f-
genommene Menschen mit bisher teilweise vollständig fehlender medizinischer Grundversorgung 
und vielschichtigen gesundheitlichen Bedarfslagen versorgt. Eine Vielzahl der seit 2016 über die 
eGK versorgten Flüchtlinge ist traumatisiert und hat anderweitige teils grundlegende gesundhei t-
liche Versorgungsbedarfe, wodurch sich entsprechende Kostensteigerungen ergeben. Die Ko s-
tenentwicklung spiegelt insowe it auch die Zuweisungspraxis der Bezirksregierung Arnsberg w i-
der, gerade schwerkranke Flüchtlinge in Städte mit guter Versorgungsstruktur zuzuweisen. Inso-
weit ist vermehrt festzustellen, dass Zuweisungen schwerkranker Flüchtlinge vorrangig in Städte 
mit spezialisierter Krankenhausversorgung, wie z.B. dem Universitätsklinikum Münster, erfolgen.

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Kostenvergleich 2016 ohne eGK zu 2016 mit eGK – Differenz von 34 % 
 
Soweit innerhalb des Abrechnungsjahres die Kostendifferenz zwischen den über die eGK ve r-
sorgten Flüchtlingen und denen, deren Kosten als Bestandsfälle noch über das bisherige (Kra n-
kenschein-) System abgewickelt wurden, betrachtet wird, ist zu beachten, dass vorrangig Lei s-
tungsfälle mit erhöhten Bedarfslagen umgestellt wurden. Dadurch sollte diesen Pe rsonen 
schnellstmöglich der Zugang zum Gesundheitssystem mittels eGK ermöglicht werden. Vor di e-
sem Hintergrund erscheint auch die Kostendifferenz von 34  % plausibel, so dass insgesamt d a-
von auszugehen ist, dass die Einführung der eGK nicht zu wesentlichen Kostensteigerungen in 
den Leistungen der Gesundheitsversorgung der Flüchtlinge geführt hat. 
 
Im Ergebnis ist jedoch festzustellen, dass eine abschließende Kostenevaluation derzeit nicht 
möglich ist. Die Verwaltung hat deshalb gegenüber der Fachhochschule D üsseldorf Interesse an 
einer wissenschaftlichen vergleichenden Evaluation mit einer ähnlichen Kommune, die keine G e-
sundheitskarte eingeführt hat, bekundet. Die Verwaltung wird über weitergehende Erkenntnisse 
berichten. 
 
Leistungsmissbrauch 
 
Die bislang mit  einer Gültigkeitsdauer von 24 Monaten versehenen Gesundheitskarten sind bei 
Ende der Leistungsberechtigung durch das Sozialamt einzuziehen, um Missbrauch vorzubeugen. 
Im 2. Halbjahr 2016 waren hiervon ca.  1.100 Personen betroffen. Soweit bisher Abrechnung en 
vorliegen, wurden die Gesundheitskarten in diesem Zeitraum lediglich in 70 Fällen zu Unrecht 
weiter genutzt, wodurch im Ergebnis ein finanzieller Schaden i.  H. v. ca. 8.000 € entstanden ist. 
Der notwendige Einzug der Gesundheitskarten sowie die Abwicklu ng von Erstattungsverfahren 
bei unrechtmäßiger Nutzung der Karten verursachen einen nicht unerheblichen Verwaltungsau f-
wand. 
 
Evaluierungs-/Optimierungsprozess landesweit 
 
Die Stadt Münster ist zusammen mit anderen der Rahmenvereinbarung beigetretenen Komm u-
nen und den kommunalen Spitzenverbänden am Evaluationsprozess sowie an der Weiteren t-
wicklung der Gesundheitskarte zusammen mit den Krankenkassen und dem federführenden M i-
nisterium beteiligt. 
 
Im Ergebnis hat sich die Rahmenvereinbarung weitestgehend bewährt,  
Optimierungsprozesse wurden in verschiedenen Einzelpunkten angestoßen.  
Durch das nunmehr zuständige Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales (MAGS) des 
Landes NRW ist deshalb eine Änderung der Rahmenvereinbarung erfolgt, die mit Wirkung zum 
01.01.2018 in Kraft getreten ist. Neben redaktionellen Änderungen werden folgende inhaltliche 
Anpassungen vorgenommen: 
 
Neufassung Bisherige Fassung Bewertung 
Verwaltungskostenerstattung 
i.H.d. durchschnittlichen 
GKV*-Verwaltungskosten 
(für 2018 = 12,82 €) 
Verwaltungskostenerstattung 
i.H.v. 8 % der Sachausgaben, 
mindestens 10 € / Monat 
deutliches Einsparpotential, 
s.u. 
Kostenbeiträge MDK** als 
Aufwandpauschale bei tat-
sächlicher Inanspruchnahme  
Kostenbeiträge MDK als feste 
Jahrespauschale von 10 € 
geringfügiges Einsparpoten-
tial 
Aufnahme von Zahnersatz in 
die Rahmenvereinbarung 
Zahnersatz bisher von der 
Rahmenvereinbarung ausge-
schlossen 
Die Nutzung des bei den 
Krankenkassen vorhande-
nen Fachwissens ist zweck-
mäßig.

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Neufassung Bisherige Fassung Bewertung 
Streichung der Evaluations-
klausel 
Evaluationsklausel zur Ange-
messenheit der Verwaltungs-
kosten 
Folge aus der Umstellung 
der Verwaltungskostener-
stattung 
* Gesetzliche Krankenversicherung  
** Medizinischer Dienst der Krankenversicherung 
 
Mit der Umstellung der Verwaltungskostenerstattung auf einen festen Pro -Kopf-Monatsbetrag in 
Höhe der durchschnittlichen GKV -Verwaltungskosten wird einer der wesentlichen Kritikpunkte 
der Leistungsträger aufgegriffen. Es ist davon auszugehen, dass die nunmehr vorg esehene dy-
namische Verweisung auf die durchschnittlichen Verwaltungskosten der GKV die Attraktivität der 
Gesundheitskarte aus kommunaler Sicht erhöhen wird. Für die Stadt Münster ist von einem Ei n-
sparpotential bei den Verwaltungskosten von ca.  48 % auszuge hen. Daneben ergibt sich eine 
erhöhte Kalkulationssicherheit. 
 
Vor dem Hintergrund der dargestellten Erfahrungen, der Kostenevaluation und des aus der A n-
passung der Rahmenvereinbarung zu erwartenden Einspar - und Optimierungspotentials wird die 
Verwaltung nicht vorschlagen, von dem zum 01.01.2018 eingeräumten Sonderkündigungsrecht 
Gebrauch zu machen. 
 
Verfahren bei außergewöhnlichen Krankheitskosten 
 
Die Grundsatzproblematik der Abrechnungsfristen des §  4b Flüchtlingsaufnahmegesetz (Auße r-
gewöhnliche Krankheitskosten) besteht hingegen weiterhin. Die Regelung sieht eine Kostene r-
stattung außergewöhnlicher Krankenhilfekosten durch das Land NRW vor. Die Erstattungsko s-
tengrenze wurde zwischenzeitlich auf 35.000 € pro Flüchtling pro Kalenderjahr abgesenkt (früher 
70.000 €), so dass eine größere Anzahl von Einzelfällen erfasst wird. Die Kosten sind gegenüber 
der Bezirksregierung bis zum 30.06. des Folgejahres geltend zu machen. 
 
Diese Kostenerstattungsfrist wurde trotz des Drängens der beteiligten Kommunen bisher nicht an 
die Abrechnungsmodalitäten der Krankenkassen angepasst. Hier erfolgt, wie oben dargestellt, 
eine teilweise erheblich verzögerte Abrechnung der Kosten. Auf Anregung der an der Rahme n-
vereinbarung teilnehmenden Kommunen und der kommunalen Spitzenverbände wurde durch die 
Landesregierung inzwischen zumindest eine vorläufige Lösung angestoßen, die aktuell zwar die 
kommunalen Einnahmen sichert (für das Abrechnungsjahr 2016 hat die Stadt Münster 
ca. 1,4 Mio. € angemeldet), aber einen erhöhten Verwaltungsaufwan d erfordert. Abschließende 
Regelungen bleiben abzuwarten.  
 
Entlastungen im Verwaltungsbereich 
 
Die Verlagerung des Großteils der Einzelfallbearbeitung medizinischer Versorgung zu den Kra n-
kenkassen führt zu Einsparungen im Verwaltungshaushalt, die jedoch nicht konkret beziffert wer-
den können. Die hier eingesparten Ressourcen sind weitestgehend dafür einzusetzen, neben 
den im Rahmen der eGK -Versorgung hinzugekommenen Aufgaben auch den sich aus den g e-
sellschaftlichen Entwicklungen der Flüchtlingsversorgung / –integration, ergebenden Herausfo r-
derungen, ausgeweiteten gesetzlichen Vorgaben und bundesaufsichtlichen Weisungen gerecht 
zu werden. So sind inzwischen in erheblichem Umfang zusätzliche Verwaltungsleistungen zu 
erbringen, beispielsweise durch die neue Woh nsitzregelung, Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen, 
veränderte Meldeverfahren nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz (Stichwort: Monatspausch a-
len), freiwillige Ausreisen oder auch zusätzliche Statistikaufgaben. 
 
Die gesellschaftliche Herausforderung der Versorgung und Integration von Flüchtlingen hat damit 
auch in der Leistungsgewährung nach dem AsylbLG zu einer umfassenden Weiterentwicklung 
und Umstrukturierung des Aufgabenbereiches kommunaler Verwaltungen geführt.

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Nicht zu vergessen: Die Träger der Leistungen we rden letztlich  nicht nur quantitativ, sondern  
auch qualitativ dadurch entlastet, dass die Verwaltung von eher verwaltungsfremden Aufgaben 
entbunden wird. Die Kernkompetenz der GKV kann nämlich für eine kostengünstige, professi o-
nelle und bedarfsdeckende Krankenversorgung aktiviert werden. 
 
Resümee 
 
Zur Einführung einer elektronischen Gesundheitskarte für Flüchtlinge und Asylbewerberinnen 
und Asylbewerber soll mit diesem Bericht grundsätzlich versucht werden, die Fragen einer mögli-
chen Ersparnis im Verwaltung sbereich auf der einen und einer möglichen Kostensteigerung 
durch eine verstärkte Inanspruchnahme von Leistungen auf der anderen Seite zu beantworten. 
Eine fundierte Berechnung einschließlich einer validen Prognose wird für eine einzelne Komm u-
ne aber abschließend nicht möglich sein. 
 
Für Münster kann aus Sicht der Verwaltung festgestellt werden, dass die Stadt gerade wegen 
des guten Angebots der Gesundheitsversorgung, insbesondere mit dem hierfür stark genutzten 
Universitätsklinikum, von hohen Zuweisungszahlen bei stark erkrankten Menschen betroffen ist 
und dies auch für eine nennenswerte Zahl von Folgeantragstellern eine Rolle bei der erneuten 
Asylantragstellung spielte. Andererseits berücksichtigte auch die frühere Praxis in Münster b e-
reits wesentliche Züge des Verfahrens, das mit eGK noch optimiert und nicht zuletzt wegen der 
elektronischen Verfahren vereinfacht und beschleunigt werden konnte. Es kommt aus Sicht der 
Verwaltung nicht zu so signifikanten Mehraufwendungen in Relation zu den frühe r in diesem Be-
reich erbrachten Leistungen, dass von der Möglichkeit der Kündigung zum Austritt aus der Ra h-
menvereinbarung Gebrauch gemacht werden sollte. 
 
Die Verwaltung hält den Schritt zur eGK - unabhängig von Wirkungen im Verwaltungs - und Fi-
nanzbereich - zudem für ein gutes Signal für einen gleichberechtigten Zugang zu einer angemes-
senen Gesundheitsversorgung für die zu uns kommenden Menschen. Die Krankenbehandlung 
für die Leistungsberechtigten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz wird effektiver und effizien-
ter gestaltet und die Gesundheitsversorgung der Leistungsberechtigten verbessert. Es wird letz t-
lich vermieden, dass die geflüchteten Menschen als nicht gleichberechtigte Leistungsempfänger 
gekennzeichnet und damit in der Praxis diskriminiert werden. 
 
 
I.V. 
 
gez. 
 
Cornelia Wilkens 
Stadträtin