Strategische Haushaltsentwicklung und Haushaltssteuerung in Münster

V/0743/2009 
DER OBERBÜRGERMEISTER 
Dezernat II 
 
 
 
 
 
 
 
 
Betrifft 
 
Strategische Haushaltsentwicklung und Haushaltssteuerung in Münster 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
 
08.12.2009 Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und Liegenschaften Vorberatung 
09.12.2009 Hauptausschuss Vorberatung 
09.12.2009 Rat Entscheidung
 
 
Beschlussvorschlag: 
Sachentscheidung: 
 
Haushalt 2010 
1. Der Rat nimmt die mit dem Entwurf des Haushaltsplans 2010 vorgelegte schwierige Haushalts-
lage und das hohe strukturelle Defizit  zur Kenntnis. Das Defizit liegt im Jahr 2010 voraussicht-
lich bei rund 87 Mio. Euro. 
2. Der Rat nimmt weiterhin zur Kenntnis, dass  
2.1. das Defizit in 2010 letztmalig und nur zum Teil, nämlich in einer Größenordnung von rund 
77 Mio. Euro, über die Ausgleichsrücklage rechnerisch aufgefangen werden kann; 
2.2. das verbleibende Defizit von rund 10 Mio. Euro  nur durch Verringerung der Allgemeinen 
Rücklage rechnerisch ausgeglichen werden kann und beide Maßnahmen einer Verringe-
rung des Eigenkapitals in der Bilanz führen; 
2.3. eine Verringerung der Allgemeinen Rücklage  und damit Verringerung des Eigenkapitals in 
der städtischen Bilanz in zwei aufeinander folgenden Jahren (Haushaltsjahr und / oder mit-
telfristige Ergebnis- und Finanzplanung) um mehr als 5 Prozent  zur sofortigen Aufstellung 
eines Haushaltssicherungskonzeptes zwingt; 
2.4. die Verwaltung im Entwurf des Haushaltsplans 2010 zur Vermeidung eines zweimaligen 
Überschreitens der 5-Prozent-Grenze 
Vorlagen-Nr.: 
V/0743/2009 
Auskunft erteilt: 
Herr Möller 
Ruf: 
492 70 22 
E-Mail: 
MoellerFrank@stadt-muenster.de  
Datum: 
19.11.2009 
Öffentliche Beschlussvorlage

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2.4.1. einerseits bereits verschiedene Maßnahmen zur Haushaltsentlastung berücksichtigt  
hat, darunter Maßnahmen mit einmaliger Wirkung im Jahr 2010 in einer Größenord-
nung von rund 2,5 Mio. Euro und Maßnahmen mit dauerhafter Wirkung in einer 
Größenordnung von rund 1 Mio. Euro, und 
2.4.2. andererseits einen „globalen Mehrertrag
“ für das Haushaltsjahr 2012 in Höhe von 
20 Mio. Euro eingestellt hat; dieser globale Mehrertrag ist bis zur Verabschiedung 
des Haushaltes 2010 mit konkreten Maßnahmen auf der Aufwands- oder Ertragssei-
te des Haushalts auszufüllen, damit der Haushalt 2010 kommunalaufsichtlich ge-
nehmigt werden kann; 
2.5. die Verwaltung in der Begründung dieser Vorlage erste Vorschläge zur Konkretisierung 
des globalen Mehrertrags unterbreitet hat. 
Haushalt 2011 ff. 
3. Der Rat nimmt das Erfordernis zu weiteren Konsolidierungsschritten in den Jahren 2011 bis 
2013 zur Vermeidung der Haushaltssicherung zur Kenntnis. Das Konsolidierungsvolumen liegt 
2011 bei voraussichtlich weiteren 5 Mio. Euro, 2012 bei voraussichtlich weiteren 5 Mio. Euro 
und 2013 bei voraussichtlich weiteren 10 Mio. Euro. 
Zukünftige Haushaltsstrategie
 
4. Rat und Verwaltung bekunden ihren festen Willen, eine Haushaltssicherung  zu vermeiden. Vor 
dem Hintergrund der schwierigen Haushaltslage und im Bewusstsein der Verantwortung für ei-
nen generationengerechten Ressourcenverbrauch wird der Abbau des strukturellen Haus-
haltsdefizits als vorrangige Aufgabe von Rat und Verwaltung anerkannt. Zur Unterstützung die-
ser finanzstrategischen Ziele und zur strukturellen Verbesserung der städtischen Steuerung 
sollen zukünftig folgende Grundsätze beitragen: 
4.1.  Im Sinne des Neuen Kommunalen Finanzmanagements werden Ziele und Zielkennzahlen  
zukünftig stärker als Grundlage und Bestandteil der Steuerung  durch den Haushalt einge-
setzt. Die klare Identifizierung feststehender Basis-Ziele  und die Entwicklung und Benen-
nung spezifischer Münster-Ziele  tragen dazu bei, kommunale Gestaltungsspielräume zu 
erkennen und diese für ein neues Profil der Stadt nutzen zu können. 
4.2. Die Mitwirkungsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger  vor der Verabschiedung des 
Haushalts durch den Rat werden weiter gestärkt. 
4.3. Ab dem Haushaltsjahr 2011 wird der Haushalt von der Verwaltung so rechtzeitig einge-
bracht, dass eine Verabschiedung durch den Rat vor Beginn des Haushaltsjahres ermög-
licht werden kann (Jährlichkeitsprinzip). 
4.4.  Die Haushaltsaufstellung erfolgt ab dem Haushaltsjahr 2011 im „Gegenstromprinzip“. Das 
heißt, die Verwaltung legt dem Rat zunächst einen Vorschlag für Budgetvorgaben auf 
Ebene der Produktbereiche / -gruppen vor, der Rat trifft auf dieser Basis Entscheidungen

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für die einzelnen Produktbereiche / -gruppen, und die Verwaltung erarbeitet aufgrund der 
beschlossenen Budgetvorgaben den konkreten Haushaltsplanentwurf, der den parlamen-
tarischen Gremien zur Beratung und Beschlussfassung vorgelegt wird. 
4.5. Spätestens im Jahr 2020 decken die Erträge alle Aufwendungen
 im städtischen Haushalt. 
4.6. Die städtischerseits mit Gebäuden und Anlagen in Anspruch genommenen Flächen wer-
den signifikant gesenkt. Gleichzeitig ist darauf zu achten, dass die verbleibenden Anlagen 
und Gebäude im Hinblick auf Funktionalität, Qualität und Vermögenswert erhalten werden. 
4.7. Werden durch städtische Vorlagen Flächen ausgeweitet , muss in der jeweiligen Vorlage 
gleichzeitig eine über den Beschlusspunkt 4.6 hinausgehende Einsparung  flächenbeding-
ten Aufwandes an anderer Stelle in mindestens gleicher Größenordnung einhergehen. 
4.8. Auf unterjährige, haushaltsbelastende Beschlüsse wird  – außer bei rechtlichen Verpflich-
tungen oder außergewöhnlichen Umständen – solange verzichtet , bis ein echter Haus-
haltsausgleich (Erträge = Aufwendungen) erreicht ist. Soweit aufgrund rechtlicher Ver-
pflichtungen oder außergewöhnlicher Umstände zusätzliche Belastungen auftauchen, ist 
diese Belastung im laufenden Jahr oder spätestens im Folgejahr durch zusätzliche Konso-
lidierungen auszugleichen. 
4.9. Mit Blick auf die kommunalen Risikofelder und ihre Auswirkungen auf die Haushaltswirt-
schaft wird ein Risikomanagementsystem
 eingeführt. 
4.10. In die Bemühungen um einen dauerhaft tragfähigen Haushalt werden neben der Kernver-
waltung auch die städtischen Eigenbetriebe und Gesellschaften
 einbezogen. 
Politische Arbeitsgruppe und Beauftragungen 
5. Weiterhin beschließt der Rat die Bildung einer politischen Arbeitsgruppe  aus der Mitte des Ra-
tes, die ein konstruktives Miteinander von Rat und Verwaltung bei der Weiterentwicklung des 
städtischen Haushalts unterstützen soll. Die Größe der Arbeitsgruppe und ihre Zusammenset-
zung werden zwischen den Parteien im Rat der Stadt Münster abgestimmt. 
6. Der Rat beauftragt
 die Verwaltung, 
6.1.  auf der Basis der bereits im Haushalt verankerten Ziele im Jahr 2010 ein schlüssiges 
Zielsystem zu entwickeln  und dieses dem Rat rechtzeitig vor Einbringung des Haushalts 
2011 vorzulegen; 
6.2. im Frühjahr / Frühsommer 2010 einen Vorschlag für Budgetvorgaben auf Produktbereichs-  
bzw. -gruppenebene für den Haushalt 2011 vorzulegen, mit dem prozentuale und absolute 
Einsparvorgaben inklusive der dazu erforderlichen Maßnahmen getroffen werden; 
6.3. ein Konzept zu erarbeiten, wie zukünftig der städtische Flächenverbrauch  verringert wer-
den kann; 
6.4. ein Risikomanagementsystem zu entwickeln, mit dem latente Risiken identifiziert und be-
herrschbar gemacht werden können;

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6.5. mit den städtischen Eigenbetrieben und Gesellschaften  eine Abstimmung darüber herbei-
zuführen, wie der städtische Haushalt durch Beiträge der Eigenbetriebe und Gesellschaf-
ten dauerhaft gestärkt werden kann; 
6.6. geeignete frühere Ratsbeschlüsse , die dauerhaft zu Haushaltsbelastungen führen, zu 
sondieren und zu prüfen , ob und inwieweit dem Rat alternative Entscheidungsvorschläge 
unterbreitet werden können. 
 
 
 
Begründung: 
 
 
Zu Beschlusspunkt 1: Kenntnisnahme des Defizits 
 
Der Entwurf des Haushaltsplans 2010 ist durch ein hohes strukturelles Defizit im Ergebnisplan 
gekennzeichnet. Auch in den Jahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung (2011 – 
2013) liegen regelmäßig hohe Defizite vor. Nähere Hinweise sind dem Vorbericht zum Haushalts-
planentwurf zu entnehmen. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 2.1: Verbrauch der Ausgleichsrücklage 
 
Das städtische Eigenkapital setzt sich in der Bilanz aus zwei Positionen zusammen: der Allgemei-
nen Rücklage und der Ausgleichsrücklage (Sonderrücklagen sind in Münster nicht gebildet wor-
den). In der auf den 01.01.2008
 festgestellten Eröffnungsbilanz (vgl. Vorlage V/0618/2009) hatte 
das Eigenkapital ein Volumen von 832,5 Mio. Euro . Auf die Allgemeine Rücklage entfielen dabei 
676,5 Mio. Euro, die Ausgleichsrücklage belief sich auf 156 Mio. Euro. 
 
Weist der Ergebnisplan des Haushalt ein Defizit aus (Aufwendungen > Erträge), wird zunächst die 
Ausgleichsrücklage in Anspruch genommen, um einen rechnerischen oder fiktiven Haushaltsaus-
gleich herzustellen.  
 
In Münster musste die Ausgleichsrücklage in den Jahren 2008 und 2009 voraussichtlich so stark in 
Anspruch genommen werden, dass ihr rechnerischer Wert im Jahr 2010 nur noch rund 77 Mio. 
Euro beträgt.  Da das voraussichtliche Defizit 2010 aber bei rund 87 Mio. Euro liegen wird, ist die 
Ausgleichsrücklage bereits 2010 vollständig verbraucht
.

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Zu Beschlusspunkt 2.2: Verringerung der Allgemeinen Rücklage 
 
Der Haushalt 2010  kann rechnerisch nur ausgeglichen werden, indem auch auf die Allgemeine 
Rücklage zurückgegriffen wird. Die Allgemeine Rücklage  muss in der Größenordnung von 10 Mio. 
Euro verringert  werden, um einen Haushaltsausgleich zu gewährleisten. Eine Verringerung der 
Allgemeinen Rücklage bedarf in jedem Fall der Genehmigung durch die Kommunalaufsicht. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 2.3: Höchstgrenze bei Verringerung der Allgemeinen Rücklage 
 
An die Verringerung der Allgemeinen Rücklage sind durch die Gemeindeordnung NRW verschie-
dene Bedingungen geknüpft: Erstens darf die Allgemeine Rücklage in einem Jahr nicht mehr als 
25 Prozent in Anspruch genommen werden, zweitens darf der Planansatz der Allgemeinen Rück-
lage in zwei aufeinander folgenden Jahren nicht um mehr als 5 % verringert  werden und drittens 
darf die allgemeine Rücklage innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung nicht auf-
gebraucht werden. Kann eine (oder mehrere) dieser Bedingungen nicht erfüllt werden, ist unver-
züglich ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen. 
 
Ein Haushaltssicherungskonzept bedarf der Genehmigung der Kommunalaufsicht (Bezirksregie-
rung Münster); die Genehmigung kann nur erteilt werden, wenn spätestens im letzten Jahr der 
mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Haushaltsausgleich (Erträge = Aufwendungen) 
wieder erreicht wird. Die Genehmigung kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden. 
 
Für den Münsteraner Haushalt ist vor allem das oben genannte, zweite Kriterium ausschlagge-
bend: Spätestens mit der Verabschiedung des Haushalts 2010 muss gewährleistet sein, dass die 
allgemeine Rücklage nicht in zwei aufeinander folgenden Jahren um mehr als 5 Prozent verringert 
wird (5 Prozent-Grenze
). 
 
 
Zu Beschlusspunkt 2.4: Konsolidierungsmaßnahmen 2010 und „Mehrertrag 2012“ 
 
Der nachfolgenden Übersicht ist zu entnehmen, wie sich die Verringerung der Allgemeinen Rück-
lage ohne Konsolidierungsbemühungen
 durch die Verwaltung dargestellt hätte.

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vor der Konsolidierung
Stand/
geplante 
Entnahmen
Allgemeine
Rückla
ge 
Ausgleichs-
rückla
ge
voraus-
sichtliches
Defizit
Schwellenwert
nach § 76 Abs. 
1 Nr. 2 GO NR
W
Entnahme
Allgemeine
Rücklage
%-Satz der 
Allgem. 
Rücklage
Unter- bzw. 
Überschreitung 
des Schwellen-
wertes
5,0%
Mio. € Mio. € Mio. € Mio. € Mio. € % Mio. €
01.01.2008 676,4 156,0 0
Entnahme 2008 0 0 33,8 0,0 0,0 -33,8
676,4 156
01.01.2009 676,4 156 79,3
Entnahme 2009 0 79,3 33,8 0,0 0,0 -33,8
676,4 76,7
01.01.2010 676,4 76,7 90,7
Entnahme 2010 14,0 76,7 33,8 14,0 2,1 -19,8
662,4 0
01.01.2011 662,4 0,0 68,3
Entnahme 2011 68,3 0,0 33,1 68,3 10,3 35,2
594,1 0,0
01.01.2012 594,1 0,0 45,5
Entnahme 2012 45,5 0,0 29,7 45,5 7,7 15,8
548,6 0,0
01.01.2013 548,6 0,0 37,6
Entnahme 2013 37,6 0,0 27,4 37,6 6,9 10,2
511,0 0,0  
 
 
Anhand der vorletzten Spalte wird ersichtlich, dass die 5-Prozent-Grenze nicht nur in zwei aufein-
ander folgenden Jahren, sondern in allen
 Haushaltsjahren (2010 – 2013) überschritten würde. Vor 
diesem Hintergrund hat die Verwaltung bereits einige Konsolidierungsmaßnahmen in den Haus-
haltsplanentwurf eingearbeitet , um der Erfüllung des 5 Prozent-Kriteriums zumindest näher zu 
kommen. Diese sind wie gesagt bereits im Haushaltsplanentwurf eingearbeitet und sollen nachfol-
gend vorgestellt werden: 
 
• Absenkung der Straßenbauunterhaltung 
In der Produktgruppe 1201 „Bereitstellung von Verkehrsflächen und -anlagen" ist der 
Haushaltsansatz in der Zeile 13 (Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen) in 2010 
um 1,8 Mio. Euro abgesenkt worden (jeweils 1 Mio. Euro in 2011 bis 2013). 
 
• Absenkung der allgemeinen Bauunterhaltung 
In der Produktgruppe 0111 „Immobilienmanagement“ ist der Haushaltsansatz in der Zeile 
13 (Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen) um 1,8 Mio. Euro abgesenkt worden.

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Daneben war es erforderlich, einen „globalen Mehrertrag “ im Haushaltsjahr 2012 aufzunehmen, 
um ein zweimaliges Überschreiten der 5 Prozent-Grenze (nämlich 2011 und  2012) zu vermeiden. 
Der globale Mehrertrag in Höhe von 20 Mio. Euro  ist im vorliegenden Haushaltsplanentwurf in der 
Produktgruppe 1601 „Allgemeine Finanzwirtschaft“ in der Zeile 07 „Sonstige ordentliche Erträge“ 
für das Jahr 2012 angesetzt worden. 
 
Dieser globale Mehrertrag ist rein fiktiv
 und soll verdeutlichen, dass dauerhaft wirkende Haushalts-
verbesserungen oder zumindest Einmaleffekte in dieser Größenordnung bis zur Verabschiedung 
des Haushaltsplans 2010 gefunden und in den Haushalt integriert werden müssen, damit die Auf-
stellung eines Haushaltssicherungskonzeptes vermieden werden kann. Denn nur wenn es gelingt, 
die 5 Prozent-Grenze nicht zweimal hintereinander zu überschreiten, kann auf ein Haushaltssiche-
rungskonzept verzichtet werden. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 2.5: Konkretisierung des „Mehrertrags 2012“ 
 
Insofern ist es zwingend erforderlich
, entweder die weiter unten aufgeführten, noch in der Prüfung 
befindlichen Maßnahmen oder andere, haushaltsentlastend wirkende Maßnahmen in den Haus-
haltsplan 2010 aufzunehmen . Sollte eine solche Haushaltsentlastung bis zum Satzungsbeschluss 
nicht erreichbar sein, müsste die Verwaltung ein Haushaltssicherungskonzept erarbeiten. Das 
Haushaltssicherungskonzept
 müsste jedoch über die unten dargestellten Maßnahmen deutlich 
hinausgehen, damit es durch die Kommunalaufsicht genehmigt werden könnte. Konkret müsste 
das Haushaltssicherungskonzept so mit Maßnahmen hinterlegt sein, dass bis zum Ende der mittel-
fristigen Ergebnis- und Finanzplanung, also im Jahr 2013, der Haushalt wieder ausgeglichen ist 
(Erträge = Aufwendungen). Dieses Ziel wird ungleich schwerer zu erreichen und mit stärker spür-
baren Einschnitten verbunden sein. Vor diesem Hintergrund ist auch der Beschlusspunkt 4.5 zu 
sehen. 
 
Deshalb empfiehlt die Verwaltung, in einem ersten Schritt – quasi um Zeit für weitere sinnvolle 
Umsetzungsschritte hin zu einem langfristig ausgeglichenen Haushalt zu gewinnen – die Konsoli-
dierungsanstrengungen so auszurichten, dass ein Haushaltssicherungskonzept vermieden wird. 
 
Dabei spielt die Entwicklung der Allgemeinen Rücklage
 – wie oben bereits ausgeführt – eine ent-
scheidende Rolle. Die Rücklage darf nicht in zwei aufeinander folgenden Jahren um mehr als 5 
Prozent verringert werden . Dies gelingt aus heutiger Sicht nur, wenn im Jahr 2012 ein „globaler 
Mehrertrag“ eingeplant wird, der bis zum Satzungsbeschluss über den Haushalt 2010 mit Maß-
nahmen hinterlegt werden muss.

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Die Verringerung der Allgemeinen Rücklage, wie sie sich gemäß vorliegendem Haushaltsplanent-
wurf – also inklusive der bereits eingearbeiteten Konsolidierungsmaßnahmen (siehe oben S. 6) 
und des globalen Mehrertrags, der noch zu konkretisieren ist – darstellt, kann der folgenden Über-
sicht entnommen werden. 
 
nach der Konsolidierung
Stand/
geplante 
Entnahmen
Allgemeine
Rückla
ge 
Ausgleichs-
rückla
ge
voraus-
sichtliches
Defizit
Schwellenwert
nach § 76 Abs. 
1 Nr. 2 GO NR
W
Entnahme
Allgemeine
Rücklage
%-Satz der 
Allgem. 
Rücklage
Unter- bzw. 
Überschreitung 
des Schwellen-
wertes
5,0%
Mio. € Mio. € Mio. € Mio. € Mio. € % Mio. €
01.01.2008 676,4 156,0 0
Entnahme 2008 0 0 33,8 0,0 0,0 -33,8
676,4 156
01.01.2009 676,4 156 79,3
Entnahme 2009 0 79,3 33,8 0,0 0,0 -33,8
676,4 76,7
01.01.2010 676,4 76,7 87,1
Entnahme 2010 10,4 76,7 33,8 10,4 1,5 -23,4
666,0 0
01.01.2011 666,0 0,0 67,3
Entnahme 2011 67,3 0,0 33,3 67,3 10,1 34,0
598,7 0,0
01.01.2012 598,7 0,0 24,5
Entnahme 2012 24,5 0,0 29,9 24,5 4,1 -5,4
574,2 0,0
01.01.2013 574,2 0,0 36,6
Entnahme 2013 36,6 0,0 28,7 36,6 6,4 7,9
537,6 0,0  
 
Die Übersicht verdeutlicht, dass nur ein aktiver Beschluss des Rates über zusätzliche Maßnahmen 
(z. B. wie im nächsten Absatz dargestellt) in der Größenordnung des „globalen Mehrertrags“ (20 
Mio. Euro) zu einem Haushalt 2010 ohne Haushaltssicherungskonzept führt. Nur so kann die Ent-
scheidungs- und Gestaltungsverantwortung vollständig auf Ebene der parlamentarischen Gremien 
gehalten und muss nicht in Teilen an die Kommunalaufsicht abgetreten werden. 
 
Die Verwaltung prüft zurzeit unterschiedliche Maßnahmen, mit denen der „globale Mehrertrag“
 
tatsächlich hinterlegt werden könnte. Diese Prüfung beinhaltet beispielsweise 
- den Erwerb eigener Geschäftsanteile durch städtische Gesellschaften, 
- die Neustrukturierung des Immobilienportfolios und 
- die Optimierung der Ertragsseite des städtischen Haushalts.

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Die Ergebnisse der Prüfung wird die Verwaltung den parlamentarischen Gremien zeitnah (mög-
lichst vor den Etatberatungen der Parteien) zur Verfügung stellen. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 3: Kenntnisnahme der weiteren Konsolidierungsschritte 
 
Um langfristig das finanzstrategische Ziel eines ausgeglichenen Haushalts (Erträge = Aufwendun-
gen) zu erreichen, wird schrittweise
 eine Anpassung der Aufwendungen an die Erträge (bzw. um-
gekehrt) erforderlich sein. Die Verwaltung schlägt vor, im Jahr 2011 mit einem Konsolidierungsvo-
lumen von 5 Mio. Euro (zusätzlich zu den oben bereits genannten Maßnahmen) zu beginnen und 
dieses Konsolidierungsvolumen jährlich zu erhöhen (siehe nachfolgende Tabelle). 
 
 2011 2012 2013 
Konsolidierungsvolumen durch Auf-
wandssenkung / Ertragssteigerung 
5 Mio. € weitere 5 Mio. € weitere 10 Mio. € 
 
 
Zu Beschlusspunkt 4: „Präambel“ zur zukünftigen Haushaltsstrategie 
 
Angesichts der dramatischen Haushaltslage in Münster gilt es einen Weg zu finden, den aktuellen 
Ressourcenverbrauch wieder den aktuell tatsächlich zur Verfügung stehenden Ressourcen anzu-
passen und dabei die heutigen Gestaltungsspielräume auch für zukünftige Generationen zu erhal-
ten. Dazu soll die „Selbstverpflichtung“ von Rat und Verwaltung
 dienen, erstens eine Haushaltssi-
cherung zu vermeiden  und zweitens das strukturelle Haushaltsdefizit  kontinuierlich abzubauen . 
Der Weg dorthin soll mithilfe der Grundsätze , die in den Beschlusspunkten 4.1 bis 4.10 formuliert 
sind, beschritten werden. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 4.1: Zielorientierung 
 
Zu diesem Weg gehört es, den Ressourcenverbrauch
 nunmehr grundsätzlich an konkrete  inhaltli-
che Ziele zu knüpfen. Anhand von Zielen muss einerseits klar werden, was wichtig ist und auch in 
Zukunft Priorität genießen muss, und andererseits, was für die Zukunft der Stadt Münster keine 
entscheidende Bedeutung hat und daher in der Verantwortung für nachfolgende Generationen 
nicht bzw. nicht im bisherigen Umfang fortgeführt werden darf.  
 
Ziele haben insofern eine zentrale Bedeutung.

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Innerhalb von zwei Modellprojekten  hat die Verwaltung bereits Erkenntnisse darüber sammeln 
können, welche Bausteine zu einem schlüssigen Zielsystem gehören sollten und wie Ziele in die 
Planungs-, Entscheidungs- und Kontrollprozesse der Stadt Eingang finden sollten. 
 
 
 
In der oben stehenden Grafik werden 5 Zielebenen und 2 Steuerungsebenen unterschieden. Die 
obere Steuerungsebene
 fasst die oberen 3 Zielebenen zusammen, kann als normativ-strategisch  
bezeichnet werden und wird in einem Strategiepapier jährlich behandelt. Die untere Steuerungs-
ebene fasst die unteren 3 Zielebenen zusammen, kann als operative  Ebene bezeichnet werden 
und wird in 17 Produktbereichs-Strategien jährlich behandelt. Die Produktbereichsebene  ist die 
Verzahnungsebene zwischen beiden Steuerungsebenen und stellt den Zusammenhang bzw. die 
Durchgängigkeit zwischen beiden Steuerungsebenen her (damit nicht beides nebeneinander her 
läuft).  
 
Die bedeutsamen Wirkungsziele
 werden auf den oberen drei Zielebenen beschränkt. Darunter wird 
nur festgestellt, ob und inwieweit die einzelnen Produktgruppen und Produkte die Wirkungsziele 
unterstützten. Bei der modellhaften Umsetzung wurde festgestellt, dass es Produktgruppen und 
Produkte gibt, die viele oder zumindest einige Wirkungsziele unterstützten und auch, dass be-
stimmte Produktgruppen und Produkte überhaupt keine Wirkungsziele unterstützten. Letztere ent-
halten teilweise gesetzliche Aufgaben. 
 
Für den zukünftigen Prozess der Haushaltsplanung erscheint es bedeutsam, das Strategiepapier
 
(normativ-strategisch) bereits zur Grundlage der eigentlichen Haushaltsplanung zu machen und

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daher vorab zu beschließen (siehe hierzu auch Beschlusspunkt 4.4 sowie die Begründung dazu). 
Grundsätzlich gilt es, jeder Zieldiskussion einen Bericht über die Erreichung der bisherigen Ziele 
voran zu stellen. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 4.2: Mitwirkungsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger 
 
Die Verwaltung schlägt vor, die Mitwirkungsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger
 vor der 
Verabschiedung des Haushalts durch den Rat weiter zu stärken. 
 
Bislang können sich die Bürgerinnen und Bürger im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten wäh-
rend des Haushaltsverfahrens einbringen. Hier sind beispielsweise Haushaltsanträge, Anregungen 
gemäß § 24 GO NRW oder Einwendungen gegen den Haushaltsplanentwurf zu nennen. In der 
Vergangenheit ist von diesen Instrumenten zum Teil reger Gebrauch gemacht worden. 
 
Für die Haushaltsjahre ab 2011 wird die Verwaltung einen noch intensiveren Dialog mit den Bürge-
rinnen und Bürgern suchen . Unter dem Schlagwort „Bürger_Haushalt_Münster“ (Arbeitstitel) soll 
ein Konzept entwickelt werden, welches die folgenden Aspekte umfassen könnte: 
- Einrichtung eines Internetauftritts und einer E-Mail-Hotline 
- Erstellung von Informations- und Umsetzungsbroschüren / Flyern (inklusive einer Postkar-
tenaktion) 
- Einrichtung von Bürgersprechstunden zum Haushalt 
- Durchführung von Informations- / Diskussionsveranstaltungen zu ausgewählten Schwer-
punktthemen 
- Ratssitzung zur Diskussion der besten durch die Verwaltung zusammengestellten Vor-
schläge. 
 
Da die genannten Aspekte Ressourcen binden werden (oder Ressourcen gegebenenfalls sogar 
erweitert werden müssten), ist jeder Teilaspekt einer Detailprüfung zu unterziehen, bei der zu klä-
ren sein wird, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang er aufgegriffen wird. 
 
Außerdem ist zu prüfen, ob und inwieweit zukünftig Bürger, Vereine, Verbände oder Initiativen sel-
ber über die Verwendung von Mitteln des städtischen Haushalts für bestimmte Aufgaben im sozia-
len, sportlichen oder kulturellen Bereich entscheiden. Eine solche Vorgehensweise hätte den Vor-
teil, dass sich die Bürgerinnen und Bürger nicht zwingend mit dem gesamten komplexen Regel- 
und Zahlenwerk des Haushalts auseinandersetzen müssten, sondern sich auf die Bereiche kon-
zentrieren könnten, die ihnen besonders wichtig erscheinen. Ein weiterer Vorteil wäre, dass durch

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V/0743/2009 
diese Strategie das in der Bürgerschaft bereits vorhandene hohe Engagement weiter ausgebaut  
werden könnte. 
 
Die Erfahrungen anderer Städte haben gezeigt, dass es sinnvolle Wege gibt, die Mitwirkungsmög-
lichkeiten der Bürgerinnen und Bürger im Rahmen der Beratungen zum Haushalt weiter zu stär-
ken, ohne dabei den Fokus ‚Sparbemühungen / Konsolidierungserfordernisse’ aus den Augen zu 
verlieren. Gleichzeitig muss der Mitteleinsatz
, der bei der Begleitung verstärkten Bürgerengage-
ments durch die Verwaltung anfällt, im angeme ssenen Verhältnis zu den zu erwartenden Ergeb-
nissen bzw. Erkenntnissen stehen.  
 
Das bedeutet zunächst, dass die Verwaltung dem Rat im Frühjahr 2010 ein Konzept „Bür-
ger_Haushalt_Münster“ vorlegen wird, das als erster Umsetzungsschritt
 verstanden werden sollte. 
Bei hoher Akzeptanz sind Erweiterungen bzw. Ergänzungen selbstverständlich möglich und sollten 
dann für die Folgejahre in das Konzept eingearbeitet werden. Insofern wird die Verwaltung dem 
Rat nach Beschluss über den Haushalt 2011 die gesammelten Erfahrungen mit dem neuen Kon-
zept darstellen und einen entsprechenden Entscheidungsvorschlag unterbreiten. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 4.3: Jährlichkeitsprinzip 
 
Das sogenannte Jährlichkeitsprinzip
 ist ein Grundsatz der Haushaltswirtschaft, der sich aus § 80 
Abs. 5 Gemeindeordnung NRW (GO NRW) ableitet. Danach soll der Haushaltsplanentwurf so 
rechtzeitig den parlamentarischen Gremien zur Beratung vorliegen, dass ein Beschluss über den 
Haushalt vor dem eigentlichen Haushaltsjahr möglich ist . Konkret heißt es in § 80 Abs. 5 GO 
NRW: „Die vom Rat beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist der Aufsichtsbehörde 
anzuzeigen. Die Anzeige soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen.“ 
 
Die bislang geübte Praxis
, den Haushaltsplanentwurf erst im Dezember des Vorjahres  in den Rat 
einzubringen, hatte vor allem einen Hintergrund: So konnte abgewartet werden, in welcher Höhe 
die Stadt Schlüsselzuweisungen und Pauschalzuweisungen aus dem kommunalen Finanzaus-
gleich zwischen Land NRW und Kommunen in NRW erhält. Die voraussichtliche Höhe stand in 
den zurückliegenden Jahren regelmäßig im November des Vorjahres fest und konnte so noch im 
Etatentwurf berücksichtigt werden. 
 
Allerdings spielte dieses Argument in den letzten Jahren zunehmend weniger eine Rolle, weil die 
Stadt Münster häufig abundant war, d. h. keine Schlüsselzuweisungen erhalten hat. Darüber hin-
aus sind auch am kommunalen Finanzausgleich Änderungen vorgenommen worden, die dazu

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geführt haben, dass seit vorletztem Jahr die voraussichtliche Höhe der Zuweisungen bereits früher 
im Jahr, nämlich bereits im September, feststeht. 
 
Vor diesem Hintergrund schlägt die Verwaltung vor, ab dem Haushaltsjahr 2011 wieder zum Jähr-
lichkeitsprinzip überzugehen und durch frühzeitige Einbringung des Haushaltsplanentwurfes einen 
Beschluss über den Haushaltsplan noch vor Beginn des Haushaltsjahres zu ermöglichen. 
 
Dies bedeutet auch, dass die Etatberatungen
 der Fraktionen, Gruppen und fraktionslosen Mitglie-
der im Rat zu einem früheren Zeitpunkt als bisher durchgeführt werden müssten. 
 
Ein möglicher Zeitplan
 für den Haushalt 2011 könnte wie folgt aussehen, die genauen Zeitpunkte 
wären noch mit den Mitgliedern des Rates und der Bezirksvertretungen abzustimmen: 
 
September 2010: Einbringung des Haushaltsplanentwurf 2011 in den Rat 
Oktober/November 2010: Etatberatungen der Fraktionen, Gruppen und Einzelmitglieder des 
Rates 
November/Dezember 2010: Beratung des Haushaltsplans in den parlamentarischen Gremien / 
Bezirksvertretungen 
Anfang Dezember 2010: Verabschiedung des Haushaltsplans 2011 
 
 
Zu Beschlusspunkt 4.4: „Gegenstromprinzip“ 
 
Die Verwaltung schlägt außerdem vor, das Verfahren von der Haushaltsaufstellung bis zur Verab-
schiedung durch den Rat anzupassen , um einerseits dem Steuerungsgedanken im Neuen Kom-
munalen Finanzmanagement (NKF) stärker Rechnung tragen zu können und andererseits das 
Zusammenspiel von Rat und Verwaltung zu intensivieren. 
 
Mit der Einführung des NKF sollen strategische Steuerungsaspekte in den Vordergrund
 treten, um 
dauerhaft eine effiziente Arbeitsteilung zwischen Verwaltung und Parlament zu gewährleisten. In 
der 3. Handreichung des Innenministeriums NRW zum NKF ist hierzu auf S. 88 zu lesen: 
 
„Zur Ausfüllung der Haushaltsgrundsätze im NKF gehört auch, dass die Gemeinden nicht mehr ihre Haus-
haltswirtschaft nach den eingesetzten Finanzmitteln, Sa chmitteln und Personaleinsatz (Input) ausrichten, 
sondern vor allem nach den erbrachten und zu er bringenden gemeindlichen Leistungen (Output). Diese 
neue Steuerung soll unter Einbeziehung des Ressource naufkommens und des Ressourcenverbrauchs vor-
genommen werden (Ressourcenverbrauch skonzept), das in der fachlichen Ausführung möglichst eigenver-
antwortlich in einer Hand liegen soll (dezentrale Ressourcenverantwortung).“

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Zu diesem Zweck sollte am Anfang jeder Haushaltsberatung die Gesamtbetrachtung des Haus-
halts stehen. Ausgangspunkt wäre die Höhe der gesamten Erträge, an denen sich dann die Ge-
samtaufwendungen bzw. die Aufwendungen in einzelnen Produktbereichen / -gruppen auszurich-
ten hätten. Sicherlich wird es in den nächsten Jahren nicht gelingen, die Aufwendungen vollständig 
durch die Erträge zu decken und damit auf den Rückgriff auf das Eigenkapital zu verzichten. Dies 
muss aber zwingend langfristig erreicht werden (vgl. auch Beschlusspunkt 4.5). Dabei ist die Fra-
gestellung zu berücksichtigen, ob alle bisher  kommunal erbrachten Leistungen auch weiterhin zu 
erbringen sind und wie die Leistungen auch bei einem engeren Budgetrahmen erfüllt werden kön-
nen. Denn nur so wird es gelingen, die Aufwendungen den Erträgen anzupassen. 
 
Die Umstellung des Haushaltsaufstellungsverfahrens
 würde bedeuten, dass der oben dargestellte 
Zeitplan (vgl. S. 13) etwas abgeändert werden müsste. Die Verwaltung würde dann dem Rat zu-
nächst eine Budgetvorgabe auf Ebene der Produktbereiche bzw. -gruppen  vorlegen (ca. Mai / Juni 
2010). Die Budgetvorgaben wären verwaltungsseitig um konkrete Maßnahmen  zu ergänzen, wie 
diese Budgetvorgaben grundsätzlich erreicht werden könnten. Auf dieser Grundlage träfe der Rat 
dann die Budgetvorgaben für die einzelnen Produktbereiche bzw. -gruppen (ca. Juni 2010), und 
die Verwaltung erarbeitete aufgrund der Budgetvorgaben den konkreten Haushaltsplanentwurf
, der 
den parlamentarischen Gremien zur Beratung (ca. September 2010) und Beschlussfassung  (An-
fang Dezember 2010) vorgelegt würde. 
 
Die Umstellung des Verfahren würde dazu führen, dass die Fraktionen, Gruppen und Mitglieder 
des Rates zweimal über den Haushaltsplan
 zu beraten  hätten: Anfangs über die Festlegung der 
„Grobstruktur“ (durch Beschluss über die Höhe der einzelnen Produktbereiche bzw. -gruppen), 
danach über die Festlegung der „Feinstruktur“ (durch Beschluss über den eigentlichen Haushalts-
planentwurf). Die Verwaltung geht davon aus, dass die Etatberatungen insgesamt nicht länger 
dauern werden als bislang. 
 
Vor Festlegung der Budgetvorgaben auf Produktbereichs- bzw. -gruppenebene sollte eine Diskus-
sion der politischen Prioritäten  erfolgen, die dann für den jeweiligen Konsolidierungsbeitrag ent-
scheidend wären. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 4.5: Erträge = Aufwendungen 
 
Die Verwaltung schlägt diesen Beschlusspunkt als entscheidendes mittel- bis langfristiges Ziel der 
Konsolidierung der städtischen Finanzen vor. Nur wenn es gelingt, dauerhaft die Aufwendungen

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den Erträgen (gegebenenfalls auch umgekehrt) anzupassen , wird ein generationengerechter Res-
sourcenverbrauch erzielt. Nur dann lebt die Stadt nicht „über ihre Verhältnisse“. Hierzu möge eine 
Verhältniszahl dienen, die als plakatives Beispiel gedacht ist: Wollte man für den Haushalt 2010 
bereits einen echten Haushaltsausgleich erzielen (also ohne das strukturelle Defizit in Höhe von 87 
Mio. Euro auskommen) und dies nur über die Ertragsseite des Haushalts erreichen, müsste jede 
Einwohnerin und jeder Einwohner in Münster im Jahr 2010 einen „Solidarbeitrag“ von rund 300 
Euro zahlen, mithin eine vierköpfige Familie 1.200 Euro! Und damit wäre nur der Haushalt 2010 
ausgeglichen, nicht die Folgejahre! 
 
Der Zeitpunkt für die (späteste) Erreichung eines ausgeglichenen Haushalts
 ist bewusst auf das 
Jahr 2020 gelegt worden. Hintergrund dafür ist, dass sich auch Bund und Länder dieses Zieldatum 
gesetzt haben, um ihre Verschuldung deutlich einzugrenzen. 
 
Dazu soll die neue Schuldenregel  dienen, auf die sich Bund und Länder  kürzlich verständigt ha-
ben. Der Bundestag hatte Ende Mai 2009 eine Änderung des Grundgesetzes (GG) beschlossen, 
der Bundestag stimmte den Änderungen in seiner Juni-Sitzung zu, im Juli / August wurde die Neu-
fassung des Grundgesetzes im Bundesgesetzblatt verkündet.  
 
Konkret wurden in das Grundgesetz neue Regelungen für die Begrenzung der Kreditaufnahme von 
Bund und Ländern verankert. Ausgangspunkt der neuen Schuldenregel ist der Grundsatz, dass die 
Haushalte von Bund und Ländern ohne Einnahmen aus Kr editen auszugleichen sind. Dazu wird 
zunächst die Verschuldung in eine konjunkturelle und eine nicht konjunkturbedingte (sogenannte 
strukturelle) Komponente aufgeteilt. Die strukturelle Verschuldung des Bundes darf nicht höher als 
0,35 Prozent des Bruttoinlandsproduktes ausfallen, die Bundesländer müssen ohne strukturelle 
Verschuldung auskommen. Für Notsituationen existiert eine Ausnahmeregelung, nach der in kon-
junkturell schlechten Zeiten zusätzliche Kredite aufgenommen werden können, die aber mit der 
Verpflichtung verknüpft ist, in konjunkturell guten Zeiten entsprechende Überschüsse zu erwirt-
schaften. 
 
Zu ergänzen ist noch, dass die neue Schuldenregel von Bund und Ländern im Gegensatz zum 
alten Art. 115 GG keine reine „Aufstellungsregel“ ist, d. h., sie muss nicht nur bei Aufstellung des 
Haushalts, sondern auch bei dessen Vollzug berücksichtigt werden. 
 
Nicht nur aufgrund der aktuellen Finanz- und Wirtschaftskrise befinden sich die Haushalte des 
Bundes und der Mehrzahl der Länder in einem Zustand, der es nicht erlaubt, die neuen Regelun-
gen ab sofort und ohne Abweichungsmöglichkeiten anzuwenden. Deshalb ist das Regelwerk mit 
einer Übergangsregelung versehen worden. Die neue Schuldenregel ist erstmalig für das Haus-

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haltsjahr 2011 anzuwenden, allerdings dürfen die Länder noch bis zum 31.12.2019 von einzelnen 
Vorgaben abweichen. In der Übergangsphase haben die Bundesländer ihre Haushalte so auszu-
richten, dass sie (spätestens) im Haushaltsjahr 2020 ohne strukturelle Verschuldung auskommen 
werden. 
 
Betrachtet man die obigen Ausführungen, so ist es geradezu angezeigt, eine ähnliche Herange-
hensweise auch auf kommunaler Ebene  zu wählen. Angesichts der Schwierigkeit, die Verschul-
dung auf lokaler Ebene in einen konjunkturellen und einen nicht konjunkturellen Teil aufzuteilen, 
schlägt die Verwaltung eine weitergehende Regel als auf Ebene des Bundes und der Länder vor. 
So sollen (spätestens) ab dem Haushaltsjahr 2020 nicht nur keine Kreditaufnahmen mehr erforder-
lich sein, vielmehr sollen sämtliche Aufwendungen durch sämtliche Erträge gedeckt werden. An-
gesichts der aktuell hohen Defizite ist dies ei n anspruchsvoller, aber – wegen der Übergangsfrist 
bis 2020 – auch ein realistischer Weg. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 4.6: Flächenverringerung 
 
Die Stadt Münster verfügt (immer noch) über zahlreiche Flächen im gesamten Stadtgebiet, die für 
vielfältigste Nutzungen vorgehalten bzw. benötigt werden. Dabei soll an dieser Stelle der Fokus auf 
die mit Gebäuden und Anlagen bebauten Flächen  gerichtet werden, weil mit der Bewirtschaftung 
eben dieser Flächen in der Regel besonders hohe Aufwendungen  einhergehen, die den städti-
schen Haushalt dauerhaft belasten. 
 
Um diese dauerhafte Haushaltsbelastung signifikant zurückzuführen, ist der einzige Ausweg, durch 
sinnvolle und vertretbare Lösungsvorschläge und deren konsequente Umsetzung eine nachhaltige 
Reduzierung der Flächeninanspruchnahme  zu erreichen. Nachhaltigkeit muss in diesem Zusam-
menhang so verstanden werden, dass im gesamtstädt ischen Portfolio signifikant mehr Flächen 
verringert als neu geschaffen werden. 
 
Nur wenn eine Flächenreduzierung gelingt, kann eine dauerhafte Konsolidierung des städtischen 
Haushalts erreicht werden. Scheitert die signifikante Flächenreduzierung, scheitert auch die Haus-
haltskonsolidierung. 
 
In einem ersten Schritt schlägt die Verwaltung deshalb vor, dass der Rat einen Grundsatzbe-
schluss zur Flächenverringerung  beschließt (Beschlusspunkt 4.6). Dies soll (in dieser Vorlage) 
noch nicht mit konkreten Einsparvorgaben verknüpft werden. Gleichwohl wird anhand der nachfol-

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genden Übersicht deutlich, dass die Flächenverri ngerung nur gelingen kann, wenn möglichst alle 
der aufgeführten Fachbereiche in die Flächenverringerungsstrategie eingebunden werden. 
 
Fachbereich  Nettogrundfläche  Anteil 
 Aufwand
(ink. anteiliger 
Zinszahlungen und 
Personal) 
Betriebsgebäude           16.662,64   2,0%              1.767.631   
Bildung         478.311,83   57,1%            50.740.999   
Feuerwehr           27.162,65   3,2%              2.881.509   
Gesundheit             2.504,17   0,3%                 265.651   
Jugend           17.174,76   2,1%              1.821.959   
Kindergärten/Kita           27.639,46   3,3%              2.932.091   
Kultur         110.471,08   13,2%            11.719.160   
Sozial           11.159,68   1,3%              1.183.858   
Sport           46.851,81   5,6%              4.970.205   
Verkehr           12.488,84   1,5%              1.324.860   
Verwaltung           86.859,40   10,4%             9.214.350   
Summe         837.286,32   100,0%           88.822.274   
Hinweis: In der Aufwandsspalte sind nicht die tatsächlichen Aufwendungen je Fachbereich aus der 
Kostenrechnung dargestellt. Der jeweilige Aufwand ergibt sich vielmehr als Multiplikation von Anteil und 
Gesamtaufwand (88,8 Mio. €).
 
 
Die Flächenverringerung darf dabei nicht einseitig mit Schließung von Einrichtungen / Standorten 
verwechselt werden. Vielmehr wird es darauf ankommen, geeignete Strategien  zu entwickeln, um 
für die Flächenverringerung eine Akzeptanz in der Bürgerschaft herbeizuführen. 
 
Zu einer solchen Strategie gehören sicherlich  
- die Bündelung von Einrichtungen / Kompetenzen an einem (neuen) Standort,  
- die Kombination von unterschiedlichen Nutzungsinteressen an einem Standort, 
- die Verringerung von Grundstücksgrößen (zur Vermarktung dieser Teilgrundstücke) ohne 
Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten für die Nutzer der Gebäude, 
- die Entwicklung von Einzellösungsansätzen, die auf besondere örtliche Gegebenheiten, 
Anforderungen und / oder Besonderheiten zugeschnitten sind, und auch 
- die Aufgabe einzelner Standorte. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 4.7: Kompensation bei Flächenausbau 
 
Für die politischen Entscheidungsträger ist es bislang bei Beschluss über einzelne Vorlagen, die 
eine Ausweitung der Flächeninanspruchnahme beinhalten, schwierig, das städtische Gesamtport-
folio im Blick zu halten und festzustellen, ob diese einzelne Flächenausweitung auch insgesamt zu

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V/0743/2009 
einer Flächenerweiterung führt oder ob diese Ausweitung durch Verringerung an anderer Stelle 
kompensiert wird. 
 
Vor diesem Hintergrund schlägt die Verwaltung vor, zukünftig in allen Vorlagen, die Flächenaus-
weitungen nach sich ziehen, zeitgleich eine Reduzierung des flächenbedingten Aufwandes  in Hö-
he der Aufwendungen der angestrebten Flächenausweitung vorzuschlagen , zu beschließen und 
umzusetzen. Maßstab für diese Kompensation ist die Betrachtung des flächenbedingten Aufwan-
des, da eine reine Betrachtung der Flächengrößen (Ersatz einer „günstigen“ Fläche durch eine 
„teure“) das Erreichen des Konsolidierungszieles nicht sicherstellt. Die Kompensation muss dabei 
nicht dem gleichen „Fachbereich“ entstammen. 
 
Ferner muss der Kompensationsvorschlag über die im Rahmen des Beschlusspunktes 4.6 darge-
stellte signifikante Senkung städtisch genutzter Flächen hinausgehen. Ansonsten ist zu befürchten, 
dass diese Flächenreduzierungen für die Kompensation von Flächenausweitungen herangezogen 
und somit die Aufwendungen für die städtische Flächeninanspruchnahme und -nutzung insgesamt 
nicht gesenkt werden können.  
 
Für die Koordinierung dieser Aufgabe wird eine Stabsstelle im Amt für Immobilienmanagement 
eingerichtet. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 4.8: Keine unterjährigen Haushaltsbelastungen 
 
Auch dieser Beschlusspunkt ist vor dem Hintergrund der Neuregelungen auf Bundes- und Länder-
ebene (vgl. Begründung zu Beschlusspunkt 4.5) aufgenommen worden. Mit Beschluss über den 
Haushalt dokumentiert der Rat sein Bestreben, im Haushaltsjahr einerseits den gesetzlichen An-
forderungen genüge zu tun und andererseits eigene Schwerpunkte zu setzen. Im Rahmen des 
Haushaltsvollzugs setzt die Verwaltung diese Vorgaben um. 
 
Unterjährige Beschlüsse führen
 jedoch häufig dazu, dass weitere Haushaltsbelastungen entste-
hen. Damit solche unterjährigen Haushaltsbelastungen möglichst vermieden werden, schlägt die 
Verwaltung vor, im Regelfall bis auf Weiteres auf solche Beschlüsse  zu verzichten . Das bedeutet 
selbstverständlich auch, dass die Verwaltung auf die Erstellung entsprechender Vorlagen verzich-
ten wird – es sei denn, es handelt sich um neue rechtliche Verpflichtungen oder außergewöhnliche 
Umstände. Und auch in diesen Fällen soll die zusätzliche Belastung des Haushalts durch eine ent-
sprechende zusätzliche Konsolidierung im laufenden Jahr oder spätestens im Folgejahr ausgegli-
chen werden.

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Nur so wird ein Haushaltsvollzug gewährleistet, der das mittel- bis langfristige Ziel eines ausgegli-
chenen Haushalts im Auge behält. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 4.9: Risikomanagementsystem 
 
Die auf kommunaler Ebene bestehenden Risiken sind vielfältig und komplex. Vorab sei gesagt, 
dass in der Regel dort, wo Risiken bestehen können, auch Chancen existieren.  
 
Betrachtet man die Risikostruktur einer Kommune
, so können beispielsweise Finanzrisiken aus 
Derivatgeschäften, Steuerrisiken aus Betriebsprüfungen oder Immobilienrisiken aus fehlerhafter 
Baudurchführung vorliegen. Darüber hinaus führen unerwartete Zunahmen der Bedarfsgemein-
schaften nach dem Zweiten Sozialgesetzbuch oder – bei Konzernbetrachtung – Gewinnausfälle 
bei kommunalen Unternehmen zu finanzbezogenen Risiken im kommunalen Haushalt. 
 
Ziel eines Risikomanagementsystems
 ist die langfristige Steuerung der Kommune durch Identifika-
tion, Analyse und Bewertung von Risiken , um hieraus Handlungsstra tegien zur Vermeidung, Ver-
minderung, Begrenzung und Überwälzung der Risikopotenziale abzuleiten. Risiken sollten frühzei-
tig identifiziert, dokumentiert und möglichst in ihrem Umfang begrenzt oder zumindest beherrsch-
bar gemacht werden. Das kommunale Risikoprofil sollte regelmäßig überwacht, die Risikotragfä-
higkeit geprüft werden. 
 
Neben einem Risikomanagementsystem sollte ei ne Kommune auch über ein sogenanntes „Inter-
nes Kontrollsystem (IKS) “ verfügen. Im Unterschied zum Risikomanagementsystem liegt der 
Schwerpunkt des IKS auf der Sicherung der Wirksamkeit und der Wirtschaftlichkeit des Verwal-
tungshandelns, der Ordnungsmäßigkeit und Verlässl ichkeit der Rechnungslegung sowie die Ein-
haltung der maßgeblichen gesetzlichen und inter nen Regelungen (sogenanntes Compliance). Ty-
pische Beispiele für ein IKS sind allgemeine Dienst- und Geschäftsanweisungen, Geschäftsvertei-
lungspläne, die Dienstanweisung für die Finanzbuchhaltung und die Zahlungsabwicklung oder die 
Inventurrichtlinie. Typische Beispiele für Kontrollmaßnahmen sind die jährliche Kassenprüfung, die 
regelmäßige Abstimmung der Konten der Finanzrechnung mit den Ergebnissalden der Anlagen-
buchhaltung oder eine gezielte Rechtevergabe im DV-System.

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Zu Beschlusspunkt 4.10: Konsolidierung im „Konzern“ 
 
Die städtischen Gesellschaften tragen bereits zum jetzigen Zeitpunkt dazu bei, den städtischen 
Haushalt zu stützen. Dies gilt insbesondere für die Stadtwerke Münster GmbH, für die 
Wohn+Stadtbau GmbH und die Westfälische Bauindustrie GmbH (über die Stadtwerke Münster). 
 
Daneben gibt es aber auch zahlreiche städtische Tochterunternehmen, die einer Unterstützung 
durch den städtischen Haushalt bedürfen. Die Finanzverflechtungen zwischen Stadt und ihren 
Töchtern werden ausführlich im städtischen Beteiligungsbericht
 (vgl. z. B. Vorlage V/0843/2008 
oder V/0766/2009) dargestellt, so dass an dieser Stelle auf weitere Erläuterungen verzichtet wird. 
 
Angesichts der dramatischen Krise der kommunalen Haushalte – insbesondere bedingt durch ho-
he Ausfälle bei den Steuererträgen – sind auch die städtischen Beteiligungen gefordert, einen An-
teil zur langfristigen Konsolidierung des Haushalts zu leisten. 
 
Die Verwaltung steht bereits im intensiven Gespräch mit mehreren städtischen Gesellschaften, 
hieraus ist auch der zu prüfende Vorschlag (Erwerb eigener Geschäftsanteile durch städtische 
Gesellschaften) zur Konkretisierung des „globalen Mehrertrags“ von 20 Mio. Euro hervorgegangen 
(siehe Begründung zu Beschlusspunkt 2.5). 
 
Darüber hinaus schlägt die Verwaltung vor, die Gespräche mit den städtischen Gesellschaften 
fortzuführen bzw. auf weitere Gesellschaften auszudehnen, um so zu Konsolidierungsvorschlägen 
zu kommen, die ab dem Haushaltsjahr 2011 (möglichst dauerhafte) Wirkung entfalten. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 5: Politische Arbeitsgruppe 
 
In Anbetracht der schwierigen Haushaltslage und des Erfordernisses, umfassende Konsolidie-
rungsanstrengungen zu unternehmen, hält die Verwaltung die Einrichtung einer politischen Ar-
beitsgruppe für Ziel führend.  
 
Die politische Arbeitsgruppe sollte in regelmäßigen Abständen zumindest bis zur Verabschiedung 
des Haushalts 2011 tagen und sich – gemeinsam mit der Verwaltung – insbesondere mit folgen-
den Aufgaben beschäftigen: 
- Aufbau bzw. Erweiterung des Zielsystems zur zukünftigen Nutzung als Steuerungsinstru-
ment 
- Aufbau des Konzepts „Bürger_Haushalt_Münster“

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- Planung des Zeitablaufs für die Haushaltsaufstellung 2011 
- Konkretisierung des „Gegenstromprinzips“ (Aufbau, Ablauf, Detailtiefe, etc.) 
- Vorstellung von Konsolidierungsvorschlägen der Kernverwaltung sowie im Konzern 
- Aufbau von Rahmenvorgaben zur Erreichung des Ziels, ab dem Jahr 2020 kein Defizit im 
Haushalt mehr auszuweisen (Erträge = Aufwendungen) 
- Begleitung des Konzepts zur Flächenverringerung. 
 
Die Arbeitsgruppe soll
 dabei keine wesentlichen Entscheidungen selbst treffen, sondern die von 
den parlamentarischen Gremien zu treffenden Entscheidungen vorbereiten. 
 
Die Verwaltung schlägt vor, dass die Größe
 der Arbeitsgruppe und  ihre Zusammensetzung zwi-
schen den Parteien im Rat  der Stadt Münster abgestimmt  werden. Verwaltungsseitig wird Frau 
Stadtkämmerin Bickeböller die Sitzungstermine der Arbeitsgruppe koordinieren und an den Sit-
zungen der Arbeitsgruppe – gegebenenfalls unter Hinzuziehung weiterer Beigeordneter bzw. Ver-
waltungsmitarbeiter – teilnehmen. Selbstverständlich ist es möglich, zu ausgewählten Fragestel-
lungen auch externe Hilfe hinzuzuziehen (z. B. zum Thema „Bürger_Haushalt_Münster“ oder zum 
Konzept zur Flächenverringerung). 
 
 
Zu Beschlusspunkt 6.1: Beauftragung zur Entwicklung eines Zielsystems 
 
Der Rat hat am 26.05.2004 das „Integrierte Stadtentwicklungs- und Stadtmarketingkonzept Müns-
ter (ISM)“ beschlossen, das bereits Ziele im Sinne von Leitbildzielen enthält (siehe Anlage 1).  
 
Die Verwaltung wird die bisherigen Erkenntnisse und Erfahrungen zu einem neuen Zielsystem 
vollständig auswerten und in einer eigenen Vorlage an den Rat zusammenfassen.  
 
 
Zu Beschlusspunkt 6.2: Erstellung einer „Budgetvorgaben-Vorlage“ 
 
Bei Einführung des „Gegenstromprinzips“ (siehe Beschlusspunkt 4.4) wird es erforderlich, dass die 
Verwaltung im Frühjahr bzw. Frühsommer den parlamentarischen Gremien einen Vorschlag unter-
breitet, wie mögliche Budgetvorgaben auf Ebene der Produktbereiche bzw. -gruppen aussehen 
können.  
 
Solche Budgetvorgaben müssen mit prozentualen bzw. absoluten Einsparbeiträgen einhergehen
, 
um das mittel- bis langfristige Ziel eines ausgeglichenen Haushalts erreichen zu können. Gleich-

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zeitig müssen die jeweiligen Einsparbeiträge auch mit konkreten Maßnahmen hinterlegt  werden, 
damit die Wirkung entsprechender Budgetvorgaben durch den Rat bereits vor der Beschlussfas-
sung verdeutlicht werden kann. 
 
Wichtig wäre auch, dass über die Budgetvorgaben die Relation der unterschiedlichen Produktbe-
reiche bzw. -gruppen zueinander erkennbar würde. 
 
Exemplarisch
 soll die nachstehende Übersicht verdeutlichen, wie eine solche Budgetvorgabe auf 
Ebene eines Produktbereichs bzw. mehrerer Produktgruppen aussehen könnte. Die Übersicht 
stellt lediglich einen ersten Einstieg in die Thematik dar. 
 
Ordentliche Aufwendungen insgesamt: 743,3 Mio. €
Konsolidierungsziel: 10 Mio. €
Prozentualer Konsolidierungsbetrag: 1,3 %
Nr. Produktbereich Erträge Aufwendungen Saldo
gemäß obigen 
%-Satz
bei strategischer 
Gewichtung
Gewichtungs-
satz
in Mio. € in Mio. € in Mio. € in Mio. € in Mio. €
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
01 Innere Verwaltung 27,882 114,615 -86,733 1,542 2,292 2,00%
Produktgruppe
0101 Bezirksvertretungen 0,000 0,326 -0,326 0,004 0,001 0,20%
0102 Geschäftsf. f. politische Gremien, Städte-
partnerschaften 0,032 3,194 -3,162 0,043 0,013 0,40%
0103 OBM, BM und Verwaltungsführung 0,050 3,046 -2,996 0,041 0,018 0,60%
0104 Gleichstellung von Mann und Frau 0,005 0,584 -0,579 0,008 0,005 0,80%
0105 Personal- und Schwerbehindertenvertretung 0,103 0,688 -0,585 0,009 0,007 1,00%
0106 Wirtschaftlichkeitsprüfung u. Revision 0,065 1,090 -1,025 0,015 0,013 1,20%
0107 Public Relations 0,087 1,173 -1,086 0,016 0,016 1,40%
0108 Personal- und Organisationsmanagement 0,865 6,174 -5,309 0,083 0,099 1,60%
0109 Finanz- u. Beteiligungsmanagement 1,400 7,754 -6,354 0,104 0,140 1,80%
0110 Recht 0,535 2,250 -1,715 0,030 0,045 2,00%
0111 Immobilienmanagement 16,560 23,364 -6,804 0,314 0,514 2,20%
0112 Gebäudemanagement 6,792 60,639 -53,847 0,816 1,455 2,40%
0113 Zentrale Dienste 0,888 3,100 -2,212 0,042 0,081 2,60%
Konsolidierungsbeitrag
Veranschaulichung von Budgetvorgaben
 
 
Die beispielhafte Übersicht ist wie folgt zu lesen. Setzt man das Konsolidierungsziel (im Beispiel 10 
Mio. Euro) ins Verhältnis zu den ordentlichen Aufwendungen des Gesamthaushalts, erhält man 
einen festen prozentualen Konsolidierungsbetrag (im Beispiel 1,3 %). Dieser feste Satz wird für 
den jeweiligen absoluten Betrag in Spalte 6 zugrunde gelegt. Im Beispiel müsste der Produktbe-
reich „Innere Verwaltung“ also einen Konsolidierungsbetrag von 1,542 Mio. Euro erbringen.

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Alternativ dazu wäre die Vorgehensweise, wenn man zuvor Prioritäten im Haushalt (idealerweise 
abgeleitet aus der Zieldiskussion) festgelegt hat. Dann könnte ein differenzierter Prozentsatz je 
Produktbereich bzw. je Produktgruppe zugrunde gelegt werden. Im Beispiel wird der „strategische 
Gewichtungssatz“ für den Produktbereich „Innere Verwaltung“ auf 2 % festgelegt (Spalte 8), das 
entspricht einem absoluten Konsolidierungsbeitrag von 2,292 Mio. Euro (Spalte 7). Für die darge-
stellten Produktgruppen sind in der Übersicht willkürlich Gewichtungssätze von 0,20 % bis 2,60 % 
(Spalte 8) eingetragen worden. 
 
Wie bereits dargestellt, müssten die verwaltungsseitigen Vorschläge für Budgetvorgaben mit kon-
kreten Einzelmaßnahmen hinterlegt werden. Im obigen Beispiel müsste also eine Aufschlüsselung 
erfolgen, mit welchen Maßnahmen beispielsweise die Einsparung im Produktbereich „Innere Ver-
waltung“ von 1,542 Mio. Euro (Spalte 6) erreicht werden könnte. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 6.3: Konzept zur Verringerung des städt. Flächenverbrauchs 
 
Das bereits auf S. 17 skizzierte Konzept
 sollte die Aspekte 
- Bündelung von Einrichtungen / Kompetenzen an einem (neuen) Standort,  
- Kombination von unterschiedlichen Nutzungsinteressen an einem Standort, 
- Verringerung von Grundstücksgrößen (zur Vermarktung dieser Teilgrundstücke) ohne Ein-
schränkung der Nutzungsmöglichkeiten für die Nutzer der Gebäude, 
- Entwicklung von Einzellösungsansätzen, die auf besondere örtliche Gegebenheiten, Anfor-
derungen und / oder Besonderheiten zugeschnitten sind, und auch 
- Aufgabe einzelner Standorte 
beinhalten. 
 
Da eine Flächenverringerung in der Regel ein mittel- bis langfristiges Unterfangen ist und eines 
zeitlichen Vorlaufs
 (vom Beschluss über die Flächenverringerung bis zur effektiven Flächeneinspa-
rung) bedarf, wird die Verwaltung den parlamentarischen Gremien möglichst zeitnah einen konkre-
ten Konzeptvorschlag unterbreiten, auf dessen Basis dann Umsetzungsvorschläge erarbeitet wer-
den können. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 6.4: Entwicklung eines Risikomanagementsystems 
 
Bei der Entwicklung eines geeigneten Risikomanagementsystems
 ist eine Vielzahl von Fragen  zu 
klären:

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- Welche Anforderungen sind an das Risikomanagementsystem zu stellen? 
- Welche Risikofelder sind auf kommunaler Ebene zu identifizieren? 
- Wie wird ein solches System sinnvolle rweise ausgestaltet, wo wird es angebunden? 
- Wie kann eine Risikobewältigung funktionieren? 
- Können vorhandene DV-technische Lösungen (z. B. SAP) für ein solches System genutzt 
werden? 
 
Die Verwaltung wird den parlamentarischen Gremien hierzu einen geeigneten Vorschlag
 unterbrei-
ten. Die Erfahrungen, die die städtischen Gesellschaften bereits mit Risikomanagementsystemen 
gesammelt haben, sollen in diesen Vorschlag einfließen, um ein stimmiges Gesamtsystem zu er-
halten. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 6.5: Abstimmung von Haushaltsstützungsmaßnahmen im Konzern 
 
Die Abstimmungsgespräche mit den städtischen Eigenbetrieben und Gesellschaften sind dahinge-
hend weiter zu führen, dass eine dauerhafte Stärkung des städtischen Haushalts
 erreicht werden 
kann. Dies darf wie bereits dargestellt nicht auf diejenigen Unternehmen beschränkt sein, die Ge-
winne erwirtschaften, sondern muss möglichst alle Gesellschaften im „Konzern Stadt Münster“ 
umfassen. 
 
 
Zu Beschlusspunkt 6.6: Prüfung alter Ratsbeschlüsse 
 
Um das Ziel zu erreichen, Aufwendungen und Erträge in Einklang zu bringen, wird die Verwaltung 
geeignete frühere Ratsbeschlüsse daraufhin untersuchen, ob und inwieweit dem Rat alternative 
Entscheidungsvorschläge unterbreitet werden können, die die bisherigen Haushaltsbelastungen 
reduzieren. 
 
 
 In Vertretung 
 
gez. gez. 
Lewe Bickeböller 
Oberbürgermeister Stadtkämmerin 
 
 
Anlagen: 
Anlage 1: Profil und Leitorientierungen aus dem „Integrierten Stadtentwicklungs- und Stadtmarke-
tingkonzept Münster (ISM)“

Profil und Leitorientierungen aus dem „Integrierten Stadtentwicklungs- und 
Stadtmarketingkonzept Münster (ISM)“ 
 
 
 
 Profil 
 
Wissenschaft und Lebensart 
 
 
 Leitorientierungen 
 
Wir werden einer der führenden Bildungs-, Wissensch afts-, Forschungs- und 
Entwicklungsstandorte in Europa 
 
Wir werden als Wirtschaftsstandort die Stadt des dy namischen Mittelstandes in Nordrhein-
Westfalen 
 
Wir wollen das Zentrum für Verwaltungen und Institu tionen sowie für öffentliche und private 
Dienstleistungen in Westfalen bleiben und an ihrer Modernisierung aktiv mitwirken 
 
Wir werden als ein kulturelles Zentrum unseres Landes Projekte mit internationaler Ausstrahlung 
entwickeln 
 
Wir werden das unverwechselbare Stadtbild bewahren und die City als Ort der Begegnung, als 
Marktplatz und als Motor der Stadtentwicklung stärken 
 
Wir werden Münster zu einer Stadt mit höchster Lebens- und Erlebnisqualität weiterentwickeln: 
- mit hoher Umwelt- und Freizeitqualität 
- mit breitem Freizeit- und Sportangebot 
- mit hohem Wohnwert, Familienfreundlichkeit und so zialer Balance in der Stadtgesellschaft 
 
Wir werden Münster auf der Basis unserer Geschichte  und des Prinzips von „Toleranz durch 
Dialog“ zu einer weltoffenen Stadt weiterentwickeln 
 
Wir setzen uns weiterhin dafür ein, dass Münster na chhaltig lebenswert bleibt – als Stadt 
im Gleichgewicht! 
 
Vom Rat der Stadt Münster am 26. Mai 2004 beschlossen. 
Anlage 1 zur Vorlage V/0743/20009