Entwicklung von Leitbildzielen und strategischen Zielen im Rahmen der Einführung einer zielrientierten Steuerung und weiteren Haushaltsentwicklung

V/0161/2010 
DER OBERBÜRGERMEISTER 
Personal- und Organisationsamt 
 
 
 
 
 
 
 
 
Betrifft 
 
Entwicklung von Leitbildzielen und strategischen Zielen im Rahmen der Einführung einer 
zielorientierten Steuerung und weiteren Haushaltsentwicklung 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
 
28.04.2010 Hauptausschuss Vorberatung 
28.04.2010 Rat Entscheidung
 
 
Beschlussvorschlag: 
I. Sachentscheidung: 
1. Der Rat nimmt zur Kenntnis, dass  
 
1.1 Ziele und Kennzahlen in den bisherigen Haushalten der Jahre 2002 bis 2010 sys-
tematisch eingeführt und mit Hinweisen aus Politik, Verwaltung und interkommuna-
ler Erfahrung weiterentwickelt worden sind, und bekräftigt, diese als Ausgangsbasis 
für weitere Entwicklungsschritte zum Aufbau einer an Zielen orientierten Steuerung 
zu nutzen. 
 
1.2 vor dem Hintergrund der Vielzahl von Zielen auf Produktgruppen- und Produktebene 
sowie des breiten Leistungsspektrums der Stadt Münster übergreifende Ziele (Leit-
bildziele, strategische Ziele, Produktbereichsziele) für eine zentrale Steuerung uner-
lässlich sind.  
 
1.3 in Anbetracht der hohen öffentlichen Erwartungen zu bestehenden und neuen 
kommunalen Dienstleistungen einerseits und der knappen Ressourcen (Finanzen, 
Personal, Vermögen) andererseits eine Priorisierung mit Hilfe von übergreifenden 
Zielen erforderlich ist, wenn die Aufstellung und Steuerung der zukünftigen städti-
schen Haushalte nachhaltig und generationengerecht gelingen soll. 
 
2. Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse beschließt der Rat, das in der Begründ ung be-
schriebene Zielsystem (mit Leitbildzielen und strategischen Zielen an der Spitze) für eine zu-
künftige an Zielen orientierte Steuerung bzw. Haushaltssteuerung einzuführen.       
 
3.  Leitbildziele im Sinne des neuen Zielsystems sind die in den Jahren 2002 bis 2004 entwi-
ckelten Leitorientierungen (Anlage 1; siehe auch Vorlage 118/2004 vom 10.03.2004 plus 
Ergänzungsvorlage).    
 
Vorlagen-Nr.: 
V/0161/2010 
Auskunft erteilt: 
Herr Etienne 
Ruf: 
492-1114 
E-Mail: 
Etienne@stadt-muenster.de  
Datum: 
12.04.2010 
Öffentliche Beschlussvorlage

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4.  Als strategische Ziele im Sinne des neuen Zi elsystems werden zunächst Ziele mit vorläufi-
gem Charakter entwickelt. Sie dienen der Erprobung einer systematischen Umsetzung in 
dem neuen Zielsystem.        
 
5. Es wird so bald wie möglich - spätestens aber im 2. Halbjahr 2010 zur Vorbereitung des 
Haushaltes 2012 - ein Gremium eingerichtet, dem Ratsmitglieder, der Oberbürgermeister 
und Vertreter/innen der Verwaltung angehören. Aufgabe des Gremiums ist es, Verfahren 
zur Einführung des Zielsystems abzustimmen und entsprechende Beratungen in den politi-
schen Gremien vorzubereiten.       
 
6. Bei Vorschlägen der Verwaltung zur Konsolidierung des städtischen Haushaltes werden  
 
6.1 in diesem Jahr die voraussichtlichen Auswirkungen auf die Erreichung der vorläufi-
gen strategischen Ziele beschrieben und 
 
6.2  in den folgenden Jahren eine Verträglichkeit mit dem Zielsystem von vornherein be-
reits durch die Verwaltung geprüft werden.              
 
 
 
 
II. Kosten/Folgekosten 
 
Es wird zur Kenntnis genommen, dass für externe Unterstützung (Moderation, Dokumentation, 
etc.) der Prozesse mit Honoraraufwendungen von bis 12.000 € jeweils in 2010 und 2011 gerechnet 
wird.   
 
III. Finanzierung/Mittelbereitstellung 
 
Die Mehraufwendungen werden aus vorhandenen Mitteln der Produktgruppe 01.08 „Personal- und 
Organisationsmanagement“ finanziert.      
 
 
 
Begründung: 
 
1. Einleitung  
 
Mit dem Ratsbeschluss vom 09.12.2009 über eine „Strategische Haushaltsentwicklung und 
Haushaltssteuerung in Münster“ (Vorlage V/0743/2009 vom 19.11.2009) wurden im vergangenen 
Dezember wesentliche Eckpunkte einer neuen kommunalen Steuerung, insbesondere Haushalts-
steuerung, gefasst. Die hiermit begonnene Diskussion zwischen Rat und Verwaltung wurde unter 
anderem am 19.03.2010 mit einem gemeinsamen Hearing zum so genannten „Gegenstromverfah-
ren“ fortgesetzt.  
 
In Anbetracht der Verlagerung der Beratungen des Haushaltsplans 2011 auf das 4. Quartal 2010 
sind alle vorbereitenden Aktivitäten in diesem Jahr einem besonderen Zeitdruck ausgesetzt. Da 
der Haushalt 2011 und damit eine weitere Haushaltskonsolidierung soweit möglich bereits auf der 
Grundlage der Ergebnisse einer Zieldiskussion aufges tellt werden sollen, sollten bestimmte Ver-
fahrensentscheidungen bereits in der April-Sitzung des Rates getroffen werden. Gleichwohl kön-
nen zum Haushalt 2011 nicht mehr alle Ansätze einer zielorientierten Steuerung aufgegriffen und  
umgesetzt werden. Methodische „Lücken“ sollten aber so bald wie möglich – spätestens zum 
Haushalt 2012 - geschlossen werden.

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Mit der Umsetzung der vorgenannten Beschlussvorschläge können auch bereits wesentliche Eck-
punkte des so genannten Gegenstromverfahrens realisiert werden. Die weitere Ausgestaltung des 
Gegenstromverfahrens ist dann im Zuge des weiteren Einführungsprozesses möglich und erforder-
lich.                                     
  
Bereits mit Einführung der doppelten Buchführung (Doppik; im Pilotbetrieb ab dem Haushalt 2002) 
und des Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF; schrittweise ab dem Haushalt 2006) hat 
die Stadt Münster begonnen, die so genannte Output-Seite des „neuen“ Haushaltes mit aufzubau-
en. Es wurden systematisch Produkte als Ergebnisbündel von Verwaltungsleistungen definiert, die 
in einem Produktplan zu Produktgruppen und Produktbereichen zusammengefasst wurden. We-
sentlicher Bestandteil der Beschreibungen der Produkte sind Ziele, Zielkennzahlen und ergänzen-
de Leistungsdaten. Vor allem die Entwicklung von Zielen stellte sich als eine anspruchsvolle Auf-
gabe dar. Nach dem so genannten smart-Prinzip gebildet, sollten sie s
pezifisch, messbar, ange-
messen, realistisch und terminiert sein.  
 
Die Verwaltung hat bereits im Vorbericht zum Doppik-Haushalt 2002 und in den nachfolgenden 
Haushalten darauf hingewiesen, dass die bereits gebildeten Ziele in ein konsistentes, in sich 
schlüssiges Zielsystem eingebaut werden müssen. Nur auf diese Weise können Produkte, Ziele 
und Kennzahlen für die zentrale Steuerung nutzbar gemacht werden und kann eine wesentliche 
Intention der Einführung des NKF verwirklicht werden.        
 
 
2. Zielsystem für die zukünftige Steuerung (Beschlussziffer 2) 
 
Wie bereits im Vorbericht zum Haushaltsplanen twurf 2010 berichtet, hat die Verwaltung im Jahre 
2009 zwei Modellprojekte durchgeführt. Ziel beider Projekte war es, Erkenntnisse zum Aufbau und 
der Funktion eines konsistenten Zielsystems zu erhalten und damit eine wesentliche Grundlage für 
eine zielorientierte Steuerung zu erschließen. Aus den Ergebnissen der Projekte wurde folgendes 
Zielsystem entwickelt:        
 
Zielebenen 
 
 
Die bislang im Haushalt enthaltenen Ziele sind auf der Ebene der Produkte (insgesamt 193 im 
Haushaltsplanentwurf 2010) und Produktgruppen (i nsgesamt 70 im Haushaltsplanentwurf 2010) 
platziert. Zukünftig sollen oberhalb der Produktgruppen noch auf der Ebene der Produktbereiche 
(insgesamt 17 gem. landesrechtlicher Vorgaben), auf strategischer Ebene und auf Leitbildebene 
Ziele hinzukommen (siehe nachfolgende Grafik).      
 
Ziele auf der Ebene der Produktbereiche bieten sich an, weil gem. der landesrechtlichen Vorga-
ben alle Produktgruppen (Teilhaushalte, -budgets) des Haushaltes bereits in 17 Produktbereichen 
zusammengefasst sind. Damit stehen auf dieser Ebene bereits heute Finanzinformationen (Er-
trags- und Aufwandsdaten) zur Verfügung, denen Zielaussagen gegenüber gestellt werden könn-
ten. Die Ebene der Produktbereiche eignet sich damit auch in besonderer Weise zur zukünftigen 
Festlegung der Finanzeckwerte.  
      
Strategische Ziele erscheinen darüber hinaus geeignet, ohne eine rechtliche Gliederungsvorgabe 
die mittelfristig gewünschte Entwicklung zu formulieren. Die Entscheidung über strategische Ziele 
ist gem. § 41 Abs. 1 Buchst. t der Gemeindeordnung NRW Angelegenheit des Rates, die er nicht 
übertragen kann. Leitbildziele als höchste Zielebene sollen die langfristige Vision der gewünsch-
ten Entwicklung wiedergeben. Sie sollten daher auch längerfristig unverändert bleiben.

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Der Sinn dieser 5 Zielebenen ist es, die zentrale Steuerung des komplexen Systems Stadtverwal-
tung mit seinen vielfältigen Leistungen entscheidend zu verbessern. Die Ausgestaltung von Gestal-
tungsspielräumen auf allen Ebenen soll sich an zentralen Zielen orientieren. Hierzu bedarf es einer 
konsequent hierarchischen Ableitung inhaltlich Zielaussagen von oben nach unten . Aus den 
langfristigen Leitbildzielen sind die mittelfristigen strategischen Ziele abzuleiten, aus den strategi-
schen Zielen wiederum die Produktbereichsziele, etc.. Damit würde die mit dem NKF beabsichtigte 
Entwicklung von einer inputorientierten Ressourcensteuerung zu einer outputorientierten Ergeb-
nissteuerung vollzogen.  
 
Zur Kontrolle von Funktion und Wirksamkeit der definierten Ziele muss ein Berichtswesen instal-
liert werden. Dieses kann den Erfolg einmal gesteckter Ziele nur von unten nach oben feststellen. 
So kann z. B. eine erfolgreiche Umsetzung von strategischen Zielen nur ermittelt werden, wenn  
zuvor die erfolgreiche Umsetzung der Ziele auf Produktbereichsebene beurteilt werden konnte.          
 
   
Steuerungsebenen
 
 
Zur praktischen Handhabung der 5 Zielebenen bietet es sich an, diese in 2 Steuerungsebenen zu 
gliedern (siehe nächste Grafik). Zur oberen, normativ-strategischen Ebene sollten die Leitbildziele, 
die strategischen Ziele und die Ziele auf Produktbereichsebene zählen. Zur unteren, operativen  
Steuerungsebene sollten die Ziele auf der Produktbereichs-, der Produktgruppen- und der Pro-
duktebene gehören.  
 
Den Zielen auf der Produktbereichsebene kommt die entscheidende Funktion zu, die normativ-
strategische mit der operativen Ebene zu verbinden, so dass beides nicht nebeneinander her läuft. 
Die Produktbereichsebene stellt damit eine Verzahnungsebene dar.

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Praktische Handhabung  
 
Die obere Steuerungsebene (normativ-strategische Ebene) mit den Zielen auf den oberen 3 Ziel-
ebenen sollte einmal jährlich rechtzeitig vor Erstellung des Haushaltsplanentwurfes des kommen-
den Jahres beschlossen werden. Das bedeutet nich t, dass Leitbildziele, strategische Ziele und 
Produktbereichsziele jährlich verändert werden müssen, sie sollten aber jeweils erneut bestätigt 
werden. Ergänzt um Finanzeckwerte auf Produktbereichsebene stellt diese gesamtstädtische 
„Strategie“ dann eine geeignete Vorgabe zur Erstellung des Haushaltsplanentwurfes dar.           
 
Die untere Steuerungsebene (operative Ebene) mit den Zielen auf den unteren 3 Zielebenen sollte 
in 17 einzelnen Produktbereichsstrategien dokumentiert werden. Diese Produktbereichsstrategien 
könnten den Charakter von Haushaltsbegleitpapieren erhalten und damit gemeinsam mit dem jähr-
lichen Haushaltsplanentwurf in den zuständigen Fachausschüssen beraten werden.       
 
Die detaillierte zeitliche Schrittfolge der pr aktischen Handhabung von gesamtstädtischer Strategie 
und Produktbereichsstrategien sollte jedoch im Rahmen der Diskussion um das so genannte „Ge-
genstromverfahren“ festgelegt werden.        
 
 
3. Leitbildziele (Beschlussziffer 3) 
 
Kritiker von Leitbildern argumentieren einerseits häufig mit dem erheblichen Aufwand zur Erstel-
lung von Leitbildern und andererseits mit einer vermeintlichen mangelnden praktischen Bedeutung 
von Leitbildern für das alltägliche Handeln. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungs-
management (siehe u. a. KGSt-Bericht 9/2000: Strategisches Management II, Wege zur Gesamt-
strategie) stellt zwei wesentliche Aspekte von Leitbildern heraus:       
 
 I. Zum einen wird der konstruktiven Auseinandersetzung über Leitbildziele einen bedeu-
tenden eigenen Wert zugesprochen. Standpunkte und Denkweisen der Beteiligten 
werden transparenter. Die Diskutanten entwickeln ihre Positionen im Gespräch weiter. 
Es bildet sich ein Grundkonsens heraus. (KGSt: „Wichtiger als das schriftliche Leitbild 
ist der konstruktive „Streit“ über die wesentlichen Ziele, Prinzipien, Normen und Spiel-

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regeln. Das Leitbild ist nicht das Ziel eines Entwicklungsprozesses, sondern nur die 
schriftliche Zusammenfassung der vereinbarten Handlungsgrundlage.“).  
 
 II. Zum anderen ist es mit der Entwicklung eines Leitbildes nicht getan. Es muss ein In-
strumentarium geschaffen werden, dass seine Umsetzung sicherstellt. Darüber hinaus 
ist der Frage systematisch nachzugehen, ob die Umsetzung tatsächlich voranschreitet.    
 
In Anbetracht dieser Erkenntnisse erscheint es sinnvoll, von den bislang vorliegenden Leitbildziele 
(= Leitorientierungen des Integrierten Stadtentwicklungs- und Stadtmarketingkonzeptes gem. Rats-
vorlage 118/2004 vom 10.03.2004 plus Ergänzungsvorlage) auszugehen, da diese in einem brei-
ten Konsens entwickelt wurden. Eine Weiterentwicklung dieser Leitbildziele (siehe auch Seite 9 der 
o. g. Vorlage) sollte ins Auge gefasst werden,  wenn deren systematische Umsetzung in die kon-
krete kommunale Praxis mit dem neuen Zielsystem erprobt ist.  
 
 
4. Strategische Ziele (Beschlussziffer 4)  
 
Der Begriff „Strategie“ bzw. „strategisch“ genießt eine breite Anwendung. Im Rahmen des unter 
Ziffer 2 beschriebenen Zielsystems sollen den strategischen Zielen eine eindeutige Position zuge-
wiesen werden (siehe oben). Sie sollen die Lücke zwischen den langfristig, visionären Leitbildzie-
len und den bereits am Leistungsspektrum der Verwaltung orientierten Produktbereichszielen 
schließen und mittelfristige Aussagen treffen.          
 
Die Entwicklung von strategischen Zielen muss sich an den vorhandenen Leitbildzielen orientieren, 
aus denen sie sich ableiten. Daher können strategische Ziele erst dann verlässlich erarbeitet wer-
den, wenn bereits belastbare Leitbildziele vorliegen. Da das Instrumentarium zur Umsetzung von 
Leitbildzielen und strategischen Zielen – das oben genannte Zielsystem – noch weder vollständig 
eingeführt noch in der Praxis erprobt ist, macht es jedoch Sinn, zunächst vorläufige strategische 
Ziele für einen Erfahrungsbetrieb zur Verfügung zu stellen.  
 
Vorgeschlagen wird, dass der unter Beschlussziffer 5 einzurichtende Strategiebeirat in 1 bis 3 
Workshops möglichst bis Ende Mai 2010 vorläufige strategische Ziele vor dem Hintergrund der 
bisherigen ISM-Leitorientierungen entwickelt. Inhaltliche Hinweise könnten die bereits in 2006 von 
der Verwaltung formulierten „strategischen Zielen“ liefern. Dies ist aber nicht zwingend.          
 
 
5. Gremium (Beschlussziffer 5)  
 
Dem einzurichtenden Gremium
 könnten 10 Ratsmitglieder angehören. In Anlehnung an die Beset-
zung des Integrationsrates könnten 2 Sitze von der CDU, 2 Sitze von der SPD, 2 Sitze von Bünd-
nis 90/Die Grünen, 1 Sitz von der FDP, 1 Sitz von den Linken, 1 Sitz von den Piraten, 1 Sitz von 
den ÖDP/UWG besetzt werden.        
 
 
6. Haushaltskonsolidierung und Zielsystem (Beschlussziffer 6)  
 
Aufgrund der zeitlichen Enge in diesem Jahr insbesondere auch im Hinblick auf die akute Notwen-
digkeit zur weiteren Haushaltskonsolidierung so llte die Entwicklung von vorläufigen strategischen 
Zielen zügig vorangetrieben werden. Trotz der aktuellen „Zeitfalle“ wird die Verwaltung bemüht 
sein, Konsolidierungsvorschläge auf entwickelte Zielprioritäten abzustimmen. Sollte die Entwick-
lung von vorläufigen strategischen Zielen nicht zeitnah gelingen, wird die Verwaltung die Auswir-
kungen von Konsolidierungsmaßnahmen auf die Erreichung von vorläufigen strategischen Zielen  
beschreiben, so bald diese vorliegen.           
 
 
gez. Markus Lewe

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