Finanzstabilität als Voraussetzung für eine zukunftsfähige Stadt

V/0253/2024 
V/0253/2024 
 
 
Öffentliche Berichtsvorlage 
Betrifft 
 
Finanzstabilität als Voraussetzung für eine zukunftsfähige Stadt 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
   23.04.2024 Ausschuss für Wohnen, Liegenschaften, Finanzen und Wirtschaft Bericht 
   24.04.2024 Hauptausschuss Bericht 
   24.04.2024 Rat Bericht 
 
 
Bericht: 
 
Die haushalterische Lage der Kommunen ist so prekär wie seit vielen Jahren nicht mehr und hat 2023 
zu einem Einbruch des Finanzierungssaldos geführt. Der Finanzierungssaldo aller Gemeinden und 
Gemeindeverbände ist erstmals seit vielen Jahren im letzten Jahr wieder dramatisch negativ ausge-
fallen mit -6,8 Mrd. Euro. Multiple Krisensituationen mit einer in der Folge nachlassenden Wirtschafts-
kraft, sprunghaft angestiegenen Inflationsraten und einem hohen Zinsniveau zur Eindämmung dieser 
sowie Rekord -Tarifabschlüssen haben insbesondere in den Kommunalhaushalten sehr deutliche 
Spuren hinterlassen. Die Zahlen des Statistischen Bundesamtes bestätigen insofern objektiv, was bei 
Aufstellung der kommunalen Haushalte spätestens seit dem vergangenen Jahr deutlich wurde: Ein 
Ausgleich aus eigener Kraft ohne eine substanziell verbesserte Finanzausstattung durch Bund und 
Länder ist für viele Kommunen nicht mehr möglich. 
 
Diesen aktuellen Herausforderungen sieht sich auch die Stadt Münster gegenübergestellt (vgl. 
V/0354/2023). Bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplans 2024 waren Budgetveränderungen zu 
berücksichtigen, die weit jenseits früher bekannter Größenordnungen liegen. Allein der Finanzrahmen 
des Amtes für Kinder, Jugendliche und Familien musste gegenüber dem ursprüngl ichen Planungs-
rahmen um annähernd 80 Mio. Euro und damit um fast 20 Mio. Euro pro Haushaltsjahr erhöht wer-
den, der Finanzrahmen für das Sozialamt um 10 Mio. Euro. Hieraus resultierend bewegt sich die 
Haushaltsplanung der Stadt Münster nur geringfügig von der Haushaltssicherung (Inanspruchnahme 
der Allgemeinen Rücklage > 5 % in zwei aufeinanderfolgenden Jahren) entfernt. In der Mittelfristpla-
nung sind die Puffer bis zur Haushaltssicherung – vor allem vor dem Hintergrund der aktuellsten Ent-
wicklungen im Berei ch der Trägeranteile von Kindertageseinrichtungen (vgl. V/0182/2024) und der 
Brandschutzbedarfsplanung - definitiv zu gering. Insofern sind erhebliche Anstrengungen erforderlich, 
die ihren ersten Niederschlag bereits in der Haushaltsplanaufstellung 2025 finden müssen.  
Dezernat für Finanzen, 
Beteiligungen und Integration 
 
16.04.2024 
 
Ihr/e Ansprechpartner/in:  
Frau Weber, Frau Tingelhoff,  
Herr Möller 
Telefon: 492-2000 
MoellerFrank@stadt-
muenster.de

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Trotz erfolgter Konsolidierungsmaßnahmen, zuletzt in den Jahren 2009 (V/0743/2009), 2012 
(V/0702/2012) und 2016 (V/0700/2015), wurde eine nachhaltige Stabilisierung und ein Ausgleich des 
strukturell vorhandenen Defizits im Münsteraner Haushalt nicht erreicht. Spielräume, die sich insbe-
sondere durch steigende Steuererträge boten dienten weit überwiegend der Finanzierung eines 
wachsenden Aufgabenportfolios und neuer bzw. höherer Leistungsstandards. Ein nachhaltiger Auf-
bau der Ausgleichsrücklage erfolgte hingegen nicht; eine Situation, die sich in den aktuell herausfor-
dernden Zeiten besonders belastend darstellt. 
 
Um den sich daraus ergebenden haushalterischen Konsequenzen entgegen zu wirken, wurde bereits 
für den Haushalt 2022 durch die Einführung der Dezernatsbudgets im Investitionsprogramm und das 
Setzen eines Ämterfinanzrahmens im Ergebnisplan ab 2023 die Ergebnisentwicklung gesteuert und 
die Inanspruchnahme des Eigenkapitals auf das maximal Mögliche begrenzt. 
 
So konnte das Investitionsprogramm auf ein Volumen reduziert werden, das zunächst die faktische 
Realisierbarkeit berücksichtigt und sich insofern von den Wunschlisten der Vorjahre absetzt und im 
Weiteren insbesondere die Perspektive der Folgelasten deutlich einnimmt. Die mittelfristige Ergebnis-
planung 2023 konnte erstmals wieder eine konkret positive Tendenz aufweisen.  
 
 
 
Insbesondere die aktuell bereits erkennbare Dimension des erheblichen Aufwandsanstiegs in den 
Sozialtransfers wird trotz der bisher zielführenden Maßnahmen zu einem eklatanten Missverhältnis 
zwischen Erträgen und Aufwand i n den kommenden Haushalten führen. Insofern bedarf es für eine 
dauerhafte Finanzstabilität weiterer Instrumente. Allein mit der soliden Steuerkraft konnte der Haus-
haltsplan 2024 fiktiv ausgeglichen aufgestellt werden.  
 
Die Tendenz steigender sozialer Leistungen ist dabei keine münstertypische, sondern zei gt sich in 
gleicher Weise für die gesamte kommunale Ebene, wie der Deutsche Städtetag in seinen Beiträgen 
zur Stadtpolitik zum Thema „Stadtfinanzen 2023“ darstellt:

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Dabei plädiert der Städtetag für ein „atmendes“ Finanzierungssystem, das die kommunalen Bedarfe 
stärker als bislang in den Blick nimmt. Hilfreich für die kommunale Ebene wäre auch die stringente 
Einhaltung des Konnexitätsgrundsatzes durch die anderen Gebietskörperschaftsebenen, damit das 
Selbstverwaltungsrecht der Kommunen nicht immer weiter eingeschränkt bzw. ausgehöhlt wird.  
  
Ohne derlei systemische Änderungen verbleiben die haushalterischen Konsequenzen der aktuellen 
Herausforderungen jedoch in den Kommunen. Der Haushaltsplan 2024 in Münster weist einen hohen 
Jahresfehlbetrag von - 56,7 Mio. Euro aus. Die Jahresfehlbeträge sinken in den Folgejahren, sind 
aber für 2025 mit - 44,3 Mio. Euro, für 2026 mit - 34,3 Mio. Euro und für 2027 mit - 26,6 Mio. Euro auf 
einem weiterhin hohen Niveau. Obwohl es gelungen ist, sinkende Defizite in den kommenden Jahren 
zu planen, besteht für die Stadt enormer Handlungsdruck, da bereits ab dem Jahr 2026 die Aus-
gleichsrücklage vollständig verzehrt sein wird. Ab diesem Zeitpunkt belastet jeder Euro des Defizits 
die allgemeine Rücklage.

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Position (Beträge in Mio. Euro) 2023 2024 2025 2026 2027 2028
Allgemeine Rücklage am 01.01. 690,1 689,1 689,1 677,0 642,8 616,1
Ausgleichsrücklage am 01.01. 144,1 88,9 32,3 0,0 0,0 0,0
(voraussichtliches bzw. geplantes) Jahresergebnis -55,2 -56,7 -44,3 -34,3 -26,6 -26,6 
Verrechn. mit der Allg. Rücklage gem. § 44 KomHVO -1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Zuführung/Entnahme Allgemeine Rücklage 0,0 0,0 -12,1 -34,3 -26,6 -26,6 
Zuführung/Entnahme Ausgleichsrücklage -55,2 -56,7 -32,3 0,0 0,0 0,0
Allgemeine Rücklage am 31.12. 689,1 689,1 677,0 642,8 616,1 589,5
Ausgleichsrücklage am 31.12. 88,9 32,3 0,0 0,0 0,0 0,0
Schwellenwert gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 2 GO (5,0%) 34,5 34,5 34,5 33,9 32,1 30,8
Puffer/Abstand bis zum Schwellenwert 34,5 34,5 22,4 -0,4 5,5 4,2
Schwellenwert % % % % % %
Inanspruchnahme der Allgemeinen Rücklage 0,0% 0,0% 1,8% 5,1% 4,1% 4,3%
 
 
Das Erfordernis eines finanziellen Stabilisierungsprozesses auch in Münster ist unbestritten. Dieser 
muss aufgabenkritisch im Rahmen einer Diskussion zwischen Verwaltung, Politik und Stadtgesell-
schaft zu strategischer Steuerung von priorisierten Handlungsfeldern und damit Schwerpunktsetzun-
gen bei der Ressourcenbereitstellung geführt werden, um eine dauerhafte Finanzstabilität erreichen 
zu können. 
 
Hierzu ist verwaltungsseitig ein Prozess angestoßen worden, der die dauerhafte Stabilisierung der 
städtischen Finanzen zum Ziel hat.  Dieser Prozess der Finanzstabilität wurde vom Verwaltungsvor-
stand beschlossen, um kurzfristig die finanzielle Handlungsfähigkeit zu erhalten und in jedem Fall die 
Notwendigkeit zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes zu vermeiden. Neben dieser 
kurzfristig ausgerichteten Zielsetzung steht insbesondere die nachhaltige Balance der städtischen 
Finanzlage im Fokus. Hier wird nun die Finanzstabilität im Einklang mit dem anstehenden Transfor-
mationsprozess der Verwaltung strukturiert, um dauerhaft die städtische Handlungsfähigkeit zu erhal-
ten. Das Selbstverständnis dabei muss sein diesen Prozess als Chance zu begreifen, um die Stadt 
von morgen weiterhin aktiv gestalten zu können.  
 
Um die Zielsetzungen zu erreichen wurde ein zweistufiges Verfahren konzipiert: In der ersten Stufe ist 
über Sofortmaßnahmen ein Umfang von 20 Mio. Euro an Aufwandssenkungen (oder Ertragssteige-
rungen) zu ermitteln, der sukzessive bis zum Jahr 2028 auf 40 Mio. Euro erhöht wird.  
 
Dieser Betrag entspricht rd. zwei Prozent des Haushaltsvolumens und o rientiert sich damit an dem Wert, 
den das Land NRW mit dem jüngst in Kraft getretenen dritten Weiterentwicklungsgesetz des Neuen Kom-
munalen Finanzmanagements (3. NKFWG) für die Aufnahme eines sog. globalen Minderaufwands in den 
Fokus rückt. Wird dieser glo bale Minderaufwand im Haushalt veranschlagt, sind durch die unterjährige 
Bewirtschaftung entsprechende Einsparungen in den Budgets zu realisieren.

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Um das Volumen von 20 Mio. Euro bereits für die Haushaltsplanung 2025 zu erreichen, ist die ge-
samte Verwaltung gefordert mit Hilfe des Finanzdezernats geeignete Maßnahmen zu erarbeiten. 
 
Erste potenzielle Maßnahmen, die einen Beitrag zur Stabilisierung des Haushalts leisten können, 
wurden bereits identifiziert, werden derzeit v on den beteiligten Ämtern konkretisiert und sollen an-
schließend durch ein ämterübergreifendes Projektteam plausibilisiert werden, bevor sie dem Verwal-
tungsvorstand und den politischen Gremien vorgelegt werden. 
 
Das Thema Aufgabenkritik im Bereich der freiwilligen Leistungen wird eine zentrale Rolle einnehmen. 
Hier werden ebenso quantitative wie qualitative Fragestellungen zu beantworten sein. Standards, die 
über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehen, werden identifiziert und auf eine mögliche Absen-
kung hin geprüft. Gleichzeitig wird der Spielraum auf der Ertragsseite analysiert. Bei allem steht die 
Wirkung und die langfristige Tragfähigkeit vor dem Hintergrund einer nachhaltigen Haushaltsführung 
im Fokus.  
 
Die Einbindung der Politik erfolgt über einen interfraktionellen Arbeitskreis und weitere Vorlagen zum 
Prozess. 
Aus den Gesprächen, die bereits im ersten Quartal 2024 begonnen wurden, ergeben sich Maßnah-
menvorschläge, die derzeit intensiv unter der Maßgabe der finanziellen Auswirkungen, Pflichtigkeit,  
Konsequenzen auf die Handlungsschwerpunkte, Digitalisierung sowie grundsätzliche Umsetzbarkeit 
erörtert werden. 
 
Geplant ist ein zeitliches Vorgehen anhand der folgenden Meilensteine: 
 
Mai 2024  Interfraktioneller Arbeitskreis 
Juni 2024  Entscheidung Verwaltungsvorstand über die Maßnahmenvorschläge 
Sommer  Interfraktioneller Arbeitskreis

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Oktober 2024  Einbringung Haushaltsplanentwurf und Maßnahmenvorschläge 
Dezember 2024 Beschluss Haushaltsplan 
 
Das Thema der Finanzstabilität endet jedoch nicht mit der Ben ennung von Sofortmaßnahmen. Die 
erforderlichen Einsparungen der Jahre ab 2026 werden in der zweiten Stufe in Verknüpfung mit dem 
Transformationsprozess von allen Ämtern und eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen entwickelt. Hier-
zu hat die Vorlage V/0328/2023  ausgeführt, dass die öffentlichen Verwaltungen in Deutschland auf 
allen Gebietskörperschaftsebenen bis heute zumeist von hergebrachten Strukturen und Prozessen 
gekennzeichnet sind. Für die Lösung komplexer Sachverhalte fehlen noch zu häufig die passgenauen 
Instrumente, Prozessoptimierung und Digitalisierung können nicht zügig genug umgesetzt werden. 
Haltung und Denkweise in den öffentlichen Verwaltungen müssen sich noch stärker auf die sich wan-
delnden Rahmenbedingungen ausrichten. Eine weitere Herausforderung stellt aktuell der Blick auf die 
Ressourcen dar, sowohl in finanzieller als auch in personeller Hinsicht (Stichwort Fachkräftemangel). 
 
Übergeordnetes Ziel des Transformationsprozesses ist daher die Anpassung und Optimierung der 
Verwaltungsleistungen. Das Setzen von Prioritäten, eine adäquate Ressourcensteuerung und eine 
jederzeitige Transparenz über Projekte und Vorhaben sind dabei elementare Bestandteile. Die Steue-
rung von Wirkung und Wirksamkeit von städtischen Maßnahmen muss in den Vordergrund gerüc kt 
werden. Gleichzeitig stehen Aspekte einer effizienten Aufgabenerfüllung und damit auch die Berück-
sichtigung der Wirtschaftlichkeit im Fokus. Hier greifen beide Projekte ineinander und können optimal 
miteinander wirken. Damit die Chancen der Transformation dauerhaft wirken, wird der Prozess unter 
Einbindung einer externen Beratung vorangetrieben. Die Verwaltung ist davon überzeugt, dass der 
Prozess der Transformation ein agileres und effektiveres Arbeiten ermöglicht und dabei auch unter 
Effizienzgesichtspunkten nennenswerte Verbesserungen entstehen werden.   
 
 
Neuerung im Haushaltsrecht 
 
Haushaltsstabilisierung und Transformation sind mithin kein Selbstzweck, sondern dringend erforder-
liche Schritte zur Erhaltung der Handlungsfähigkeit der Stadt Münster. Dies gilt auch und insbesonde-
re angesichts der Novelle des nordrhein -westfälischen Haushaltsrechts durch das Dritte Gesetz zur 
Weiterentwicklung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements im Land Nordrhein -Westfalen (3. 
NKF-Weiterentwicklungsgesetz Nordrhein-Westfalen – 3. NKFWG NRW), das rückwirkend zum 
31.12.2023 in Kraft getreten ist. 
 
Die GO NRW erleichtert nun Verlustvorträge, fordert jedoch weiterhin eine eigenkapitalschonende 
Haushaltsbewirtschaftung: So bleibt die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskon-
zepts bei Rückgriff auf die Allgemeine Rücklage um mehr als fünf Prozent in zwei aufeinanderfolgen-
den Haushaltsjahren bestehen.  
Mit dem neu geschaffenen § 79 Abs. 3 Satz 1 GO NRW enthält das Gemeindehaushaltsrecht zwar 
nun die Möglichkeit, globalen Minderaufwand zu veranschlagen, wenn der Ausgleich des Jahreser-
gebnisses trotz Ausnutzung von Spar - und Ertragsmöglichkeiten nicht erreicht werden kann: In die-
sem Fall kann im Ergebnisplan eine pauschale Kürzung von Aufwendungen bis zu einem Betrag von 
zwei Prozent der Summe der ordentlichen Aufwendungen veranschlagt werden; anstelle dessen oder 
zusätzlich kann die Ausgleichsrücklage verwendet werden. Satz 2 formuliert sodann die Möglichkeit, 
einen etwaigen verbleibenden Fehlbetrag zum Ausgleich des Jahresergebnisses in der mittelfristigen 
Ergebnis- und Finanzplanung längst ens in die drei folgenden Haushaltsjahre vorzutragen. Dieses 
Vorgehen bedarf allerdings gem. § 84 Abs. 2 Satz 1 GO NRW der Genehmigung der Aufsichtsbehör-

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de, die die Kommune zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verpflichten kann, wenn 
die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben nicht gesichert erscheint.  
§ 95 Abs. 2 GO NRW sieht zudem vor, dass ein sich im Jahresabschluss ergebender Fehlbetrag un-
verzüglich gedeckt werden soll, vorrangig durch Entnahme aus der Ausgleichsrücklage. Ein danach 
verbleibender Fehlbetrag ist spätestens nach drei Jahren mit der allgemeinen Rücklage zu verrech-
nen, soweit er nicht mit Jahresüberschüssen in einem vorangehenden Haushaltsjahr gedeckt werden 
kann. 
 
Insgesamt enthält die Novellierung hauptsächlich formale Erleichterungen; die neu eingeführten In-
strumente in Bezug auf die Haushaltsaufstellung und –bewirtschaftung sind auf eine kurzfristige Wir-
kung ausgelegt und allein zur kurzfristigen Aufrechterhaltung der haushalterischen Handlungsfähig-
keit geeignet. Dringend erforderliche nachhaltige und strukturelle Lösungen für die Haushaltsproble-
me der Kommunen sind hingegen ebenso wenig vorgesehen wie dringend notwendige zusätzliche 
finanzielle Ausstattung durch Land und Bund. Erleichterungen im Haushaltsrecht, z.B. in Bezug auf 
den relevanten Schwellenwert und die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskon-
zepts haben in dieser Novellierung keinen Niederschlag gefunden. Der Blick auf das Eigenkapital der 
Kommunen, über das die Aufgabenerfüllung jederzeit sicherzustellen ist, bleibt bestehen.  
Hierdurch wird deutlich, dass der Landesgesetzgeber die Kommunen wie bisher zu einer nachhalti-
gen Handlungsweise verpflichtet und weiterhin in der Eigenverantwortung hierfür sieht.  
Auch unter Berücksichtigung dessen ist eine konsequente Stabilisierung des städtischen Haushalts 
unumgänglich. 
 
 
I.V. 
 
 
gez. 
Christine Zeller  
Stadtkämmerin