Umsetzung des Verpackungsgesetzes (Wertstofftonne)

V/0928/2017 
DER OBERBÜRGERMEISTER 
Abfallwirtschaftsbetriebe Münster 
 
 
 
 
 
 
 
 
Betrifft 
 
Umsetzung des Verpackungsgesetzes (Wertstofftonne) 
Gemeinsamer Antrag der CDU-Fraktion und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen/GAL 
vom 27.06.2017, A-R/0044/2017 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
 
30.11.2017 Betriebsausschuss der Abfallwirtschaftsbetriebe Vorberatung 
30.01.2018 Ausschuss für Umweltschutz, Klimaschutz und Bauwesen Vorberatung 
31.01.2018 Haupt- und Finanzausschuss Vorberatung 
31.01.2018 Rat Entscheidung 
 
 
Beschlussvorschlag: 
I. Sachentscheidung: 
 
1. Der Rat nimmt den Zwischenbericht zur Umsetzung des Verpackungsgesetzes und zur Einfüh-
rung einer Wertstofftonne in Münster zur Kenntnis. 
 
2. Die Verwaltung wird beauftragt, Verhandlungen mit den in NRW festgestellten Dualen Syst emen 
mit dem Ziel aufzunehmen, in einem ersten Schritt die bisher in Münster für LVP durchgeführte 
Sacksammlung (gelber Sack) dur ch ein Tonnensystem zu ersetzen, das dem Standard der in 
Münster praktizierten Restmüllentsorgung entspricht. 
 Darüber hinaus sollen die Verhandlungen mit dem Ziel geführt werden, in Münster flächende-
ckend eine gemeinsame Wertstofftonne für restentleerte Kunststoff-, Metall- und Verbundverpa-
ckungen (LVP) aus privaten Haushaltungen sowie für stoffgleiche Nicht-Verpackungsabfälle ein-
zuführen. 
 
3. Für Haushalte, die keinen Stellplatz für ein weiteres Müllgefäß haben, sollen alternative Lö-
sungsmöglichkeiten verhandelt werden.  
 
4. Für den Fall, dass die Verhandlungen nicht in angemessener Zeit aufgenommen werden kö nnen 
bzw. sich konkret abzeichnet, dass sie nicht zum Erfolg führen werden, wird die Verwaltung beauf-
tragt zu prü fen, ob für die LVP -Sammlung bei privaten Haushaltungen eine Rahmenvorgabe g e-
genüber den Dualen Systemen gem. § 22 VerpackG zu erlassen ist. 
 
5. Eine abschließende satzungsrechtliche Entscheidung bleibt dem Rat vorbehalten. Die AWM we r-
den regelmäßig über den Fortgang der Verhandlungen mit den Dualen Systemen berichten. 
 
 
Vorlagen-Nr.: 
  
V/0928/2017 
Auskunft erteilt: 
Frau Beckmann 
Ruf: 
60 52-59 
E-Mail: 
BeckmannS@awm.stadt-
muenster.de  
Datum: 
16.11.2017 
Öffentliche Beschlussvorlage

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II. Finanzielle Auswirkungen: 
 
Bei einer reinen Umstellung der Sacksammlung auf ein Tonnensystem würden keine zusätzlichen 
Kosten für den Gebührenzahler anfallen. 
 
Mit der Einführung einer Wertstofftonne entstünden zusätzliche Kosten für die Erfassung, die 
Sammlung und den Transport der Behälter sowie Kosten für die Verwertung der Wertstoffe. Eine 
konkrete Belastung ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht zu ermitteln. 
 
 
Begründung: 
 
 
I. Ausgangslage 
 
Schon unter Geltung der Verpackungsverordnung hatten die AWM entsprechend dem Ratsbeschluss 
vom 05.06.2013, V/0338/2013, Verhandlungen mit den in Münster festgestellten Dualen Systemen 
mit dem Ziel aufgenommen, in Münster flächendeckend eine Wertstofftonne zur gemeinsamen Erfas-
sung von Wertstoffen aus privaten Haushaltungen, d.h. Leichtverpackungen (LVP) und sog. stoffglei-
che Nicht-Verpackungen (sNVP) einzuführen und dabei die praktizierte Sacksammlung durch ein 
Behältersystem zu ersetzen.  
Die Verhandlungen konnten jedoch nicht zum Erfolg geführt werden, da sich die Systembetreiber 
weigerten, das in Münster seit langem eingeführte kleinteilige Behältersystem und die damit einher-
gehende 14-tägliche Abfuhr auch für die Wertstofftonne zu akzeptieren. 
 
Zwischenzeitlich hat der Deutsche Bundestag das neue Gesetz über das Inverkehrbringen, die Rüc k-
nahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen (Verpackungsgesetz - VerpackG) b e-
schlossen, das die bisherige Verpackungsverordnung (VerpackV) ablösen wird. Das G esetz wurde 
am 05.07.2017 verkündet und wird am 01.01.2019 in seinen wesentlichen Teilen in Kraft treten. 
Da dieses Gesetz im Gegensatz zur Verpackungsverordnung nunmehr den öffentlich-rechtlichen Ent-
sorgungsträgern (örE) in gewissem Umfang die Möglichkeit  eröffnet, einseitig Vorgaben zum Sa m-
melsystem festzulegen, sollen die Verhandlungen mit den Systembetreibern wieder aufg enommen 
werden mit dem Ziel, nunmehr möglichst kurzfristig eine Umstellung von Sack - auf Behältersystem 
auch bei den LVP zu erreichen u nd darüber hinaus in einem zweiten Schritt die gemeinsame Erfa s-
sung der LVP und sNVP in einer Wertstofftonne.  
 
II. Grundsätze des Verpackungsgesetzes  
 
Nach diesem Gesetz bleibt es hinsichtlich der in Verkehr gebr achten Verpackungen bei der Pro dukt-
verantwortung der Hersteller und Vertreiber, die Verpackungen vorrangig vermeiden und sie da rüber 
hinaus einer Vorbereitung zur Wiederverwendung oder dem Recycling zuführen sollen,  § 1 Abs. 1 
und § 15 VerpackG. 
Hersteller von mit Ware befüllten Verkaufs - und Umverpa ckungen, die nach Gebrauch typischer -
weise beim privaten Endverbraucher als Abfall anfallen - § 3 Abs. 8 – haben sich mit diesen Ver -
packungen gem. § 7 Abs. 1 zur Gewährleistung der flächendeckenden Rücknahme an einem oder 
mehreren Systemen zu beteiligen. 
 
Die Systeme wiederum sind verpflichtet, im Einzugsgebiet der beteiligten Hersteller eine vom g e-
mischten Siedlungsabfall getrennte, flächendeckende Sammlung aller restentleerten Verpacku ngen 
bei den privaten Endverbrauchern per Hol- und/oder Bringsystem in ausreichender Weise und für den 
privaten Endverbraucher unentgeltlich sicherzustellen, § 14 VerpackG. 
Diese Sammlung ist gem. § 22 auf die vorhandenen Sammelstrukturen des örE, in deren Gebiet sie 
eingerichtet wird, abzustimmen, wobei die Belange des örE besonders zu berücksichtigen sind.

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III. Abstimmung, § 22 VerpackG 
 
Die zentrale Vorschrift für die Zusammenarbeit zwischen örE und den Betreibern dualer Systeme ist  
§ 22, der das Abstimmungsverhältnis ggü. dem bisherigen § 6 Abs. 4 VerpackV wesentlich umfan g-
reicher und in weiten Teilen anders regelt. 
 
1. Kooperations- bzw. Konsensualprinzip 
 
Grundsätzlich geht auch § 22 davon aus, dass die Abstimmung einvernehmlich und kooperativ zw i-
schen den Beteiligten erfolgt. Die Abstimmungspartner stehen sich bei der Abs timmung der Erfa s-
sungssysteme für LVP, PPK und Glas auf gleicher Stufe gegenüber. 
 
2. Rahmenvorgabe LVP 
 
Nur bei der Sammlung der restentleerten Kunststoff -, Metall- und Verbundverpackungen (LVP)  bei 
privaten Haushaltungen wird dieses Prinzip durchbrochen  und den örE die Möglichkeit eingeräumt, 
verbindliche Vorgaben zum Sammelsystem festzulegen. 
Die Festlegung erfolgt durch schriftlichen Verwaltungsakt, sog. Rahmenvorgabe, gegenüber jedem 
einzelnen Systembetreiber  
 
- zur Art des Sammelsystems: entweder Holsystem, d.h. Sammelbehälter, Bringsystem  
           (Recyclinghöfe) oder die Kombination aus beiden Sammelsystemen, 
- zu Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt, 
- sowie zur Häufigkeit und zum Zeitraum der Behälterentleerungen. 
 
Die Vorgabe muss dabei geeignet sein, eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung 
der Abfälle sicherzustellen, und die Befolgung der Vorgabe darf den Systembetreibern nicht technisch 
unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar sein. 
 
Schließlich darf die Rahmenvorgabe nicht über den Standard hinausgehen, welchen der örE den  in 
seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlungen der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten 
Haushaltungen, insbesondere der Restabfallentsorgung zugrunde legt. 
 
In Münster wird dieser Standard durch ein kleinteiliges, den örtlichen Verhältnissen angepasstes B e-
hältersystem (120 l -, 240 l - und 1.100 -l-Behälter), die daraus resultierende wöchentl iche oder 14 -
tägliche Abfuhr sowie den Full-Service und den Einsatz von Unterflurbehältern nach der Abfallsatzung 
definiert. Ziel der AWM ist es daher, in einem ersten Schritt die LVP -Sammlung  von den gelben S ä-
cken auf ein dem beschriebenen Standard entsprechendes Behältersystem umzustellen. 
 
3. Einheitliche Wertstoffsammlung/Wertstofftonne 
 
Anders als noch in der Verpackungsverordnung geregelt, können die örE nach dem Verpackungsge-
setz nicht mehr im Rahmen der Abstimmung verlangen, dass stoffgleiche Nicht -Verpackungsabfälle 
gegen ein angemessenes Entgelt miterfasst werden. Gem. § 22 Abs. 5 der Ne uregelung obliegt eine 
einheitliche Wertstofferfassung vielmehr dem Kooperationsprinzip, mithin der Einigung in der A b-
stimmungsvereinbarung, ohne dass der Gesetzgeber Einzelheiten zur Durchführung der Wertstof f-
sammlung vorgegeben hätte.  
Eine Rahmenvorgabe kann der örE für die gemeinsame Erfassung von LVP und stoffgleichen Nicht -
Verpackungsabfällen nicht erlassen.

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IV. Auswirkungen der Regelungen für Münster 
 
Im gemeinsamen Antrag der CDU -Fraktion und der Fraktion Bündnis 9 0/Die Grünen/GAL                 
vom 07.06.2017, A-R/0044/2017 wird die Verwaltung u.a. damit beauftragt, die Wertstofftonne so bald 
wie möglich, spätestens zum 1. Januar 2019 einzuführen. 
 
Das Verpackungsgesetz tritt grundsätzlich zum 01.01.2019 in Kraft. 
 
Die bestehenden Verträge zur LVP -Abfuhr zwischen den Dualen Systemen und Remondis enden 
allerdings erst zum 31.12.2019. Für den dann folgenden Vertragszeitraum ab 2020 ist die Ausschre i-
bung im 1. Quartal 2019 zu erwarten. 
 
1. Zur Rahmenvorgabe 
 
Eine frühere, schon im laufenden Vertragszeitraum erfolgende Einführung einer gelben Tonne bzw. 
einer Wertstofftonne hat nach Einschätzung der AWM wenig Aussicht auf Realisierung. Zum einen 
müssten die anfallenden zusätzlichen Kosten (Beschaffung von Behältern, andere  Abfuhrrhythmen, 
Steigerung der Personal - und Fahrzeugkosten) voraussichtlich über den allgemeinen Haushalt bzw. 
über den Gebührenzahler gedeckt werden. Zum anderen wäre eine Kündigung bzw. einvernehmliche 
Änderung der Verträge zwischen Remondis und RKD al s dem derzeit für Münster zuständigem Sy s-
tembetreiber erforderlich. Schließlich müsste die Umstellung entweder im Verhandlungswege erfo l-
gen oder aber schon vor 2020 eine unanfechtbare Rahmenvorgabe wirksam werden können. Da es 
sich bei der Rahmenvorgabe aber um einen Verwaltungsakt handelt, der jedem einzelnen Systemb e-
treiber zuzustellen ist, stehen auch jedem einzelnen Systembetreiber Rechtsbehelfe wie Widerspruch 
und Klage zur Verfügung, die das Inkrafttreten der Vorgabe auf mehrere Jahre hinauszögern können. 
 
2. Zur Abstimmungsvereinbarung 
 
Zudem muss nach der Neuregelung grds. bis zum 01.01.2019 eine neue Abstimmungsvereinb arung 
mit den Systembetreibern verhandelt werden. Die Übergangsregelung des § 35 Abs. 3 Ve rpackG 
greift in Münster nicht, da hier seit g eraumer Zeit keine Abstimmungsvereinbarung, auf die für e inen 
Übergangszeitraum zurückgegriffen werden könnte, mehr vorliegt.    
 
Die Verwaltung ist nach den Erfahrungen aus der Vergangenheit und im Einklang mit den Empfe h-
lungen der kommunalen Spitzenverbände bestrebt, die einzelnen Fraktionen nicht separat abzusti m-
men, sondern auch die PPK - und die Glassammlung in die Verhandlungen über LVP einzub eziehen. 
Verweigern sich die Systembetreiber dann den Vorgaben der Stadt zu LVP, riskieren sie ggf. selbst 
bei Übereinkunft über die anderen Sammelstrukturen gem. § 18 VerpackG die Gene hmigung durch 
die zuständige Landesbehörde. 
 
Für die Abstimmungsverhandlungen haben die Systembetreiber, anders als bei der Rahmenvo rgabe,  
einen gemeinsamen Vertreter zu benennen, der im Falle einer Einigung die Zustimmung von mindes-
tens zwei Dritteln der beteiligten Systeme  einholen muss. 
 
Damit möglichst frühzeitig die Abstimmungsverhandlungen durchgeführt und nötigenfalls eine Ra h-
menvorgabe erlassen werden kann, haben die AWM die  Dualen Systeme bereits im August und im 
Oktober 2017 zur Benennung eines Verhandlungs - und eines Ausschreibungsführers au fgefordert 
und sie von ihrer Absicht  einer umfassenden Systemumstellung im Bereich LVP und der gemeins a-
men Erfassung der stoffgleichen Nicht-Verpackungen mit LVP in Kenntnis gesetzt. 
 
Es sind bisher nur zwei Reaktionen von Systembetreibern eingegangen, beide mit dem Inhalt, zu e i-
ner Benennung von Ausschreibungs- und Verhandlungsführer derzeit noch nicht in der Lage zu sein. 
Zwischenzeitlich steht sogar im Raum, dass die Systeme vor dem 01.01.2019 gar keinen gemeins a-
men Vertreter benennen und damit umfassende Verhandlungen im Jahr 2018 verhindern.

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Diese Situation dürfte darauf zurückzuführen sein, dass die Systembetreiber untereinander e rneut 
wegen des sog. Mengenclearings heftig zerstritten sind. Nach 2015 bestehen auch für 2016 erhebl i-
che Differenzen (rund 90.000 Tonnen) bei der Meldung der Lizenzmengen an das DIHK-Register und 
an die Clearingstelle. Hierdurch soll, wie man der einschlä gigen Fachpresse entnehmen kon nte, ein 
Schaden von ca. 50 bis 60 Millionen Euro entstanden sein. 
 
 
V.  Weiteres Vorgehen 
 
Sollte sich konkret abzeichnen, dass sich die Systembetreiber tatsächlich einer zügigen Umse tzung 
des Verpackungsgesetzes verweigern u nd damit kurzfristig eine Abstimmung der Samme lstrukturen 
nicht zu erreichen ist, werden die AWM prüfen, ob für die künftige LVP -Sammlung, sprich die Umstel-
lung vom gelben Sack auf eine im Regelfall 120 l -Tonne und eine 14 -tägliche Abfuhr eine Rahme n-
vorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG mit Wirkung zum 01.01.2020 erlassen werden kann. 
 
Die Verwaltung weist darauf hin, dass die im gemeinsamen Antrag der CDU -Fraktion und der Frakti-
on Bündnis 90/Die Grünen/GAL v. 27.06.2017 (A -R/0044/2017) genannten Terminvorgaben  voraus-
sichtlich nicht eingehalten werden können. 
 
Wegen der aufgezeigten Rechtsschutzmöglichkeiten der Systembetreiber gegen eine Rahmenvorg a-
be wird in erster Linie eine Verhandlungslösung angestrebt, die dann auch die gemeinsame Entso r-
gung von Verpackungs- und stoffgleichen Nicht-Verpackungsabfällen beinhalten soll. 
 
 
 
I. V. 
 
gez. 
 
Peck 
Stadtrat