1. Ordnungsbehördliche Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen für das Jahr 2017

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle 
I/32/321 
I-32-321 
Vorlagen-Nummer 
 0690/2017 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Bezirksvertretung 1 (Innenstadt) 16.03.2017 
Bezirksvertretung 2 (Rodenkirchen) 20.03.2017 
Bezirksvertretung 3 (Lindenthal) 20.03.2017 
Bezirksvertretung 4 (Ehrenfeld) 20.03.2017 
Bezirksvertretung 5 (Nippes) 23.03.2017 
Bezirksvertretung 8 (Kalk) 23.03.2017 
Bezirksvertretung 7 (Porz) 28.03.2017 
Bezirksvertretung 6 (Chorweiler) 11.05.2017 
Bezirksvertretung 9 (Mülheim) 29.05.2017 
 
1. Ordnungsbehördliche Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen für das Jahr 
2017 
Das Ladenöffnungsgesetz NRW (LÖG NRW) lässt jährlich bis zu 4 verkaufsoffene Sonn- oder Feier-
tage zu (Öffnungszeit jeweils 5 Stunden), die auf einzelne Bezirke, Stadtteile oder Handelszweige 
beschränkt werden können. Gemäß § 6 Abs. 1 und 4 LÖG NRW sind die örtlichen Ordnungsbehör-
den ermächtigt, die Freigabe der Sonn- oder Feiertage durch Verordnung zu regeln. Bereits seit 2005 
werden für das Stadtgebiet Köln nur jährlich 3 der gesetzlich möglichen 4 verkaufsoffenen Sonn- oder 
Feiertage für jeden Stadtteil freigegeben. Diese Regelung wurde zuletzt mit Ratsbeschluss vom 
13.12.2007 (Session-Nr. 4823/2007) bestätigt. 
 
Gemäß LÖG NRW dürfen innerhalb einer Gemeinde insgesamt nicht mehr als 11 Sonn- oder Feier-
tage je Kalenderjahr für Verkaufsstellenöffnungen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen 
oder ähnlichen Veranstaltungen freigegeben werden. Bei stadtweiter Öffnung darf nur 1 Advents-
sonntag berücksichtigt werden oder 2 Adventssonntage, wenn die Sonntagsöffnungen wie in Köln seit 
Jahren Praxis, je Stadtteil freigegeben werden. 
 
Der Landesgesetzgeber hat damit die vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 01.12.2009 zum 
Berliner Ladenöffnungsgesetz aufgestellten Leitlinien berücksichtigt und mit dem neugefassten La-
denöffnungsgesetz einen Kompromiss zwischen dem Sonntagsschutz, dem Recht der Gewerbefrei-
heit und dem Recht der freien Entfaltung der Persönlichkeit, jedoch mit deutlichem Übergewicht des 
Sonntagsschutzes, gefunden. 
 
Dem vom Bundesverfassungsgericht geforderten Mindestschutzniveau für den arbeitsfreien Sonntag 
wird der Landesgesetzgeber insbesondere dadurch gerecht, dass er neben dem Anlassbezug die

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Freigabe verkaufsoffener Sonntage auf nur 4 Sonntage mit lediglich jeweils 5 Stunden Öffnungszeit 
beschränkt hat und nur 1 Adventssonntag bei stadtweiter Öffnung und 2 Adventssonntage bei stadt-
teilbezogenen Sonntagsöffnungen freigegeben werden dürfen. 
 
Das Bundesverfassungsgericht hebt in dem Urteil besonders hervor, dass für Eingriffe in den verfas-
sungsrechtlich garantierten Sonn- und Feiertagsschutz ein ausreichender Anlass erforderlich ist. Dem 
Regel-Ausnahme-Gebot des Urteils entsprechend kommt diesem Anlass umso mehr Bedeutung zu, 
je weiter die Ausnahmen ausgestaltet sind. Deshalb müssen bei einer flächendeckenden und den 
gesamten Einzelhandel erfassenden Freigabe der Ladenöffnung rechtfertigende Gründe von beson-
derem Gewicht vorliegen. Das Gericht führt klarstellend dazu aus, dass eine Sonntagsöffnung in ei-
nem örtlich beschränkten Bereich „wegen ihrer engen örtlichen Begrenzung ohnehin von geringer 
prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist. Es kann hingenommen werden, 
dass die im Gesetz geforderten Voraussetzungen lediglich von eingeschränktem Gewicht sind, weil 
sie jeweils auf konkrete Verkaufsstellen und ein Jubiläum oder auf Feste im Straßenzugsbereich ab-
heben.“ „Dass damit gerade in einem überwiegend städtisch strukturierten Land ein so genannter 
Flickenteppich entstehen kann, auf dem aufs Jahr gesehen irgendwelche Verkaufsstellen mit unein-
geschränktem Warenangebot immer geöffnet haben, erscheint bei dieser Lösung unvermeidlich, aber 
hinnehmbar. Daher lässt sich nicht sagen, diese Ausnahme unterschreite ein als hinreichend zu er-
achtendes Mindestschutzniveau“. 
 
In Köln wird das vom Bundesverfassungsgericht geforderte Mindestschutzniveau sogar noch weiter 
gefasst. Von den gesetzlich möglichen 4 verkaufsoffenen Sonntagen wurden seit 2005 lediglich 3 im 
Rahmen einer Rechtsverordnung freigegeben.  
 
Die Arbeitnehmerinnen und die Arbeitnehmer haben zumindest in den mit Betriebsräten ausgestatte-
ten Einzelhandelsbetrieben als weiteres Instrumentarium des Arbeitnehmerschutzes die Möglichkeit, 
im Rahmen des für die Sonntagsöffnungen erforderlichen Mitbestimmungsverfahrens das Bestmögli-
che für den einzelnen betroffenen Beschäftigten zu regeln. Hierbei darf nicht vergessen werden, dass 
bei Ausschöpfung der in Köln möglichen 3 Sonntage lediglich an insgesamt 15 Öffnungsstunden im 
Jahr Arbeiten durch das eingesetzte Personal geleistet werden müssten. 
 
Mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG 8 CN 2.14 vom 11.11.2015) wurden die Grenzen 
für eine Freigabe verkaufsoffener Sonntage noch enger gefasst. Das Urteil entfaltet Wirkung auf die 
Anwendung des LÖG NRW. Als Kernaussage ist zu entnehmen, dass der Anlass (= Markt, Fest etc.) 
für sich genommen – also nicht erst die Ladenöffnung – einen beträchtlichen Besucherstrom anzie-
hen muss, der prognostisch die zu erwartende Anzahl der Ladenbesucher übersteigt. Bei einer an-
lassbezogenen Sonntagsöffnung nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW muss daher der Anlass an sich schon 
eine große Besucherresonanz erwarten lassen, aus der die Freigabe der Sonntagsöffnung abgeleitet 
werden kann. Die Verwaltung hat die eingegangenen Anträge nach ihrer Rechtsauffassung stringent 
auf Basis der dargestellten Rechtsprechung geprüft und gewertet. 
 
Der Rat hat in seiner Sitzung am 17.11.2016 die 1. Ordnungsbehördliche Verordnung für das Offen-
halten von Verkaufsstellen für das Jahr 2017 mit Änderungen beschlossen (Vorlagen-Nr. 2297/2016). 
 
Die Verwaltung hatte aufgrund des Beschlusses des Rates in seiner Sitzung am 17.11.2016 und ins-
besondere nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichtes Köln vom 02.01.2017 (s. Anlage 02) auf 
Antrag der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di hinsichtlich der Ladenöffnung am 08.01.2017 in Porz-
Eil, zwischenzeitlich zu einer erweiterten Konsensrunde, der die Interessensgemeinschaften des be-
zirklichen- und City-Einzelhandels, die Verwaltung, die Gewerkschaften, die Kirchen und die Vertre-
tungen der im Wirtschaftsausschuss bzw. AVR stimmberechtigen Fraktionen angehören, für den 
01.03.2017 eingeladen. 
 
In dieser Konsensrunde sollte über mögliche Konsequenzen aus der aktuellen Rechtsprechung die 
Rechtsverordnung 2017 und künftige Jahre betreffend beraten und Kriterien als Voraussetzungen für 
die Genehmigung von Sonntagsöffnungen erarbeitet werden. 
 
Am 09.02.2017 hat im Wirtschaftsministerium NRW der Runde Tisch „Verkaufsoffene Sonntage“ 
stattgefunden.

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Die Beteiligten, bestehend aus Spitzenvertretern von Einzelhandel, Gewerkschaften, kommunalen 
Verbänden, Wirtschaftskammern, Kirchen und Bezirksregierungen, haben eine gemeinsame Arbeits-
gruppe geschaffen, die innerhalb der nächsten Wochen einen Handlungsleitfaden für die Kommunen 
erstellen soll. Das Wirtschaftsministerium NRW gibt darüber hinaus ein Gutachten zur Prognoseer-
stellung möglicher Besucherzahlen bei zukünftigen verkaufsoffenen Sonntagen in Auftrag. 
 
Vor diesem Hintergrund war die Einberufung einer eigenen städtischen Konsensrunde zum jetzigen 
Zeitpunkt entbehrlich geworden. Eine Einladung wird erfolgen, sobald der Handlungsleitfaden und 
das in Auftrag gegebene Gutachten zur Prognoseerstellung veröffentlicht worden sind. 
 
Am 08.02.2017 ist bei der Verwaltung eine Klage der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di eingegan-
gen. Die Dienstleistungsgewerkschaft ver.di hat beim Verwaltungsgericht Köln Klage mit dem Ziel 
erhoben, dass die vom Rat der Stadt Köln in seiner Sitzung am 17.11.2016 beschlossene Rechtsver-
ordnung vom 25.11.2016 (Vorlagen-Nr. 2297/2016) aufgehoben wird. 
 
Vor dem Hintergrund der bisherigen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen in Nordrhein-Westfalen 
sowie dem gesamten Bundesgebiet gegen entsprechende Rechtsverordnungen auf Grundlage der 
Ladenöffnungsgesetze ist die Verwaltung nach nochmaliger juristischer Prüfung zu dem Schluss ge-
kommen, dass das aktuelle verwaltungsgerichtliche Verfahren keine hinreichende Aussicht auf Erfolgt 
hätte. Es ist zum jetzigen Zeitpunkt keine der Rechtsprechung genügende Prognoseentscheidung 
über die Besucherzahlen der in Frage stehenden Veranstaltungen möglich, die den gerichtlichen An-
forderungen in ausreichendem Maße genügen würde. Zudem stehen der Handlungsleitfaden des 
Wirtschaftsministeriums NRW für die Kommunen sowie das diesbezügliche Gutachten noch aus, die 
die Verwaltungsentscheidung für das sonntägliche Offenhalten von Verkaufsstellen zukünftig konkre-
tisieren werden. 
 
Zum jetzigen Zeitpunkt hat die Prüfung der Verwaltung ergeben, dass die Aufhebung der Ordnungs-
behördlichen Verordnung den einzig rechtssicheren Weg darstellt. 
 
Die Verwaltung hat daher dem Hauptausschuss zu seiner Sitzung am 13.03.2017 zur Vorlagen-
Nummer 0597/2017 unter Berücksichtigung aller bekannten Urteile und dem beim Wirtschaftsministe-
rium zur Kenntnis genommenen Schwierigkeiten der Kommunen, die zur Bildung einer Arbeitsgruppe 
zur Erstellung eines Handlungsleitfadens und der Beauftragung eines Gutachtens zur Prognoseer-
stellung geführt hat, die Aufhebung der 1. Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten 
von Verkaufsstellen für das Jahr 2017 empfohlen. 
 
Als Alternative wird die Genehmigung von sieben Veranstaltungen empfohlen, bei denen die Verwal-
tung zumindest eine realistische Möglichkeit sieht, dass diese einer verwaltungsgerichtlichen Über-
prüfung standhalten können. 
 
Dies sind die Veranstaltungen am 28.05.2017 in Nippes und Rath/Heumar, am 11.06.2017 in Neu-
stadt/Süd und Chorweiler, am 25.06.2017 in Neu-Ehrenfeld und Kalk und am 06.08.2017 in Deutz. 
 
Die Prognoseentscheidung über die zu erwartenden Besucherzahlen wurde insbesondere aufgrund 
der detaillierten Auswertung letztjähriger Medienberichterstattungen über die jeweiligen Veranstaltun-
gen getroffen.  
Gleichwohl hat die Verwaltung ausdrücklich auf die rechtlichen Risiken hingewiesen, da eine solche 
Entscheidungsgrundlage bislang in verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht erfolgreich durchge-
drungen war.