Rahmenbedingungen für die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen

Anlage zur öffentlichen Beschlussvorlage an .den Hauptausschuss V/0643/2011

Amt des Rates und des Oberbürgermeisters " ABV/0001/2011

Anregung der Bezirksvertretung Münster-West an den Rat der Stadt

Die Bezirksvertretung Münster-West hat in ihrer Sitzung am 05.05.2011 folgende Anre-
gung an den Rat beschlossen: .

” Der Rat der Stadt Münster wird gebeten, die Rahmenbedingungen für die Errichtung und den
Betrieb von Spielhallen wie folgt zu verändern:

« Baurecht
o Ausschluss von Spielhallen durch Änderung der entsprechenden Bebauungspläne,
bis an die äußerste Grenze der gesetzlichen Zulässigkeit.
o Die Aufenthaltsqualität in den Spielhallen (Entertainment-Center) wird durch bauliche
Auflagen / Maßnahmen verringert.
oDas gültige - Baurecht wird mit dem Ziel einer Eindämmung der
Spielhallenkonzessionen konsequent umgesetzt.

« Erhöhung der .Steuer für Glückspielgeräte auf, den höchstmöglichen „gerichtsfesten‘ Satz
(zurzeit in der Stadt Münster bei 15 %, Steinfurt, Ochtrup 20 %, Emsdetten 19).

* Spielgeräte und Aufstellungsorte sind intensiv auf die
o Einhaltung des Jugendschutzgesetzes
o Einhaltung der Spielverordnung
zuüberprüfen. Das Ordnungsamt berichtet jährlich über durchgeführte Kontrollen und
: Maßnahmen, Festgestellte Zuwiderhandlungen insbesondere gegen die Vorschriften des
Jugendschutzgesetzes werden scharf geahndet.

* Mindestens der „Mehrwert“ der erhöhten Steuereinnahmen aus dem Spielbetrieb wird für die
Suchtprävention insbesondere. für Jugendliche und für zusätzliche Kontrollen durch das
Ordnungsamt in den Spielhallen verwandt.

* Die Anzahl der Aufsichtspersonen in den Spielhallen wird erhöht.

V/0643/2011 
DER OBERBÜRGERMEISTER 
Ordnungsamt 
 
 
 
 
 
 
 
 
Betrifft 
 
Rahmenbedingungen für die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen 
Anregung der BV Münster-West (ABV/001/2011) 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
 
14.12.2011 Hauptausschuss Entscheidung
 
 
Beschlussvorschlag: 
I. Sachentscheidung: 
 
Der Hauptausschuss nimmt die Antwort der Verwaltung auf die Anregung der BV Münster-West 
(ABV/001/2011) zur Kenntnis. 
 
Die Anregung der BV Münster-West (Anlage) ist damit erledigt. 
 
II. Finanzielle Auswirkungen: 
 
Es entstehen keine Kosten und keine Folgekosten. 
 
 
Begründung: 
 
Die Bezirksvertretung Münster-West hat in ihrer Sitzung am 05.05.2011 folgende Anregung be-
schlossen: 
 
Der Rat der Stadt Münster wird gebeten, die Rahmenbedingungen für die Errichtung und den Be-
trieb von Spielhallen wie folgt zu verändern: 
 
1. Baurecht:  
• Ausschluss von Spielhallen durch Änderung der entsprechenden Bebauungspläne, 
bis an die äußerste Grenze der gesetzlichen Zulässigkeit. 
• Die Aufenthaltsqualität in den Spielhallen (Entertainment-Center) wird durch bauli-
che Auflagen/Maßnahmen verringert. 
• Das gültige Baurecht wird mit dem Ziel einer Eindämmung der Spielhallenkonzessi-
onen konsequent umgesetzt.   
Vorlagen-Nr.: 
V/0643/2011 
Auskunft erteilt: 
Frau Lengers 
Ruf: 
492-3270 
E-Mail: 
Lengers@stadt-muenster.de  
Datum: 
02.11.2011 
Öffentliche Beschlussvorlage

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V/0643/2011 
2. Erhöhung der Steuer für Glücksspielgeräte auf den höchstmöglichen „gerichtsfesten“ Satz 
(zurzeit in der Stadt Münster 15 %, Steinfurt, Ochtrup 20 %, Emsdetten 19%) 
 
3. Spielgeräte und Aufstellungsorte sind intensiv auf die 
 
• Einhaltung des Jugendschutzgesetzes 
• Einhaltung der Spielverordung 
 
zu überprüfen. Das Ordnungsamt berichtet jährlich über durchgeführte Kontrollen und 
Maßnahmen. Festgestellte Zuwiderhandlungen insbesondere gegen die Vorschriften des 
Jugendschutzgesetzes werden scharf geahndet. 
 
4. Mindestens der „Mehrwert“ der erhöhten Steuereinnahmen aus dem Spielbetrieb wird für 
die Suchtprävention insbesondere für Jugendliche und für zusätzliche Kontrollen durch das 
Ordnungsamt in den Spielhallen verwandt. 
 
5. Die Anzahl der Aufsichtspersonen in den Spielhallen wird erhöht. 
 
 
Zu 1. Baurecht: 
 
Ausschluss von Spielhallen bis an die äußerste Grenze der Zulässigkeit 
 
Spielhallen im bauplanungsrechtlichen Sinn fallen unter die in der Baunutzungsverordnung 
(BauNVO) durch den Bundesgesetzgeber vorgegebene Nutzungskategorie der Vergnügungsstät-
ten. Diese wiederum sind – völlig unabhängig von einer moralischen oder gesellschaftspolitischen 
Bewertung – den Gewerbebetrieben zuzurechnen. 
 
Bezogen auf die damit gegebene grundsätzliche Baufreiheit in faktischen oder durch Bebauungs-
pläne festgesetzten Gewerbegebieten sind Spielhallen einer bestimmten Größenordnung insofern 
im Regelfall allgemein oder ausnahmsweise zulässig (abhängig  von der Größenordnung und der 
jeweils zeitlich geltenden BauNVO). 
 
In Kerngebieten sind Vergnügungsstätten im Regelfa ll allgemein zulässig. Vor dem Hintergrund 
der zentralen Funktion und für die Typik als Kerngebiet prädestinierten Nutzungsmischung gehö-
ren Vergnügungsstätten per se und aktiv positiv zum zulässigen Nutzungskanon – insofern ist bis 
auf Einzelfälle (z. B. Umfeld Bahnhof) hier dem Grunde nach ein Spielhallenausschluss rechtlich 
extrem problematisch. 
 
Die Ausschöpfung maximaler Spielhallenausschlüsse in den verschiedensten Stadträumen, primär 
in Gewerbegebieten, ist daher aus Sicht der Stadtplanung nur sehr schwierig möglich und im Zwei-
fel rechtlich sehr komplex zu analysieren und zu unterlegen. Voraussetzung für eine stadtweite 
Sicht wäre vergleichbar dem Einzelhandelskonzept der Stadt ein Spielhallenkonzept, welches 
Grundlage für aktive Ansiedlungsräume wie auch Ausschlussräume begründet, definiert und als 
Leitlinie fixiert. Dieses inhaltlich hinreichend zu hinterlegen, ist analog des Einzelhandelskonzeptes 
eine gesamtstädtische Expertise mit einer feinte iligen Analyse des rechtlichen Status Quo, der 
Nutzungsstrukturen sowie der Auswirkungen im Ansiedlungsfall von Spielhallen erforderlich. Die 
Entscheidung für Positiv- und Negativräume in Punkto Spielhallenansiedlung müsste zudem trans-
parent kriteriengeleitet getroffen werden, so z. B.  
 
• Größe und Robustheit des Gebietes 
• heutige Nutzungsprägung im Gebiet 
• direkte/unmittelbare Nachbarschaft zu sensiblen (Wohn-)Nutzungen 
• nachzuweisende/konkret zu befürchtende Trading-down-Effekte insbesondere in 
               Zentren-Lagen

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• verkehrliche Erreichbarkeit des Gebietes 
 
Selbst ein solches aufwendig zu analysierendes und aufzustellendes Konzept dürfte die grundsätz-
lich zu unterstellende gesetzliche Ansiedlungsfreiheit und Gewerbefreiheit nicht über Gebühr ein-
schränken. Insofern dürften absehbar insbesondere an Hauptverkehrsstraßen gelegene (z. B. 
Hammer Str., Weseler Str., Schiffahrter Damm,…) und/oder großflächige strukturell robuste Ge-
werbegebiete ohne Stadtteilbezug (z. B. Siemensstraße, Höltenweg,…) schwierig für einen gene-
rellen Vergnügungsstättenausschluss begründbar sein. 
 
Die Aufenthaltsqualität in den Spielhallen (Entertainment-Center) wird durch bauliche Auf-
lagen/Maßnahmen verringert. 
 
Für den Neubau von Spielhallen bzw. die Nutzungsänderung bestehender Gebäude zu einer 
Spielhalle ist eine Baugenehmigung erforderlich.  
Für die Genehmigung und funktionale Innengestaltung von Spielhallen können keine über die Re-
gelungen der Bauordnung NRW (Landesrecht)  hinausgehenden (städtischen) bauordnungsrecht-
lichen Regelungen greifen.  
Im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens bestimmt dann der Bauantragsteller, was genau 
Gegenstand der baurechtlichen Prüfung im Baugenehmigungsverfahren sein soll (z. B. hinsichtlich 
der Einzelheiten der Bauausführungen). Besondere Maßnahmen bzw. Anforderungen z. B. an die 
Ausgestaltung der Räumlichkeiten von Spielhallen, die dann eventuell auch als Auflagen Bestand-
teil der Baugenehmigung werden könnten, können nur aufgrund einer Ermächtigung in öffentlich-
rechtlichen Vorschriften wie z. B. der Bauordnung NRW gefordert werden. Dabei handelt es sich 
aber in der Regel um Vorschriften mit dem Ziel der Gefahrenabwehr (z. B. Vorschriften zum 
Brandschutz). Unabhängig davon würden die mit der Anregung der Bezirksvertretung geforderten 
bauliche Auflagen voraussichtlich den Gegenstand des Bauantrages für die Spielhalle derart modi-
fizieren, dass bei einer Erteilung einer Baugenehmigung von deren Rechtswidrigkeit ausgegangen 
werden muss („aliud“). 
 
Zusammenfassend ist festzustellen, dass in der bauaufsichtlichen Prüfung vorliegender Anträge 
gesellschaftspolitische Bewertungen und Meinungen keine Rolle spielen können und dürfen. Ent-
spricht die Genehmigungslage den Bestimmungen und Verordnungen der Bauordnung, sind keine 
weiteren oder addierbaren Auflagen oder Maßgaben rechtlich zulässig und durchsetzbar. 
 
Das gültige Baurecht wird mit dem Ziel einer Eindämmung der Spielhallenkonzessionen 
konsequent umgesetzt.  
 
Bei Vorlage eines Bauantrages für den Neubau von Spielhallen bzw. die Nutzungsänderung eines 
bestehenden Gebäudes zu einer Spielhalle prüft das Bauordnungsamt die Vereinbarkeit des Vor-
habens mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften wie z. B. dem Baugesetzbuch und der Bauord-
nung NRW. Sofern das Bauvorhaben dann im Einklang mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften 
steht, hat der Antragsteller einen - einklagbaren - Rechtsanspruch auf Erteilung der Baugenehmi-
gung. 
Stellt das Bauordnungsamt fest, dass eine Spielhalle ohne die erforderliche Baugenehmigung oder 
abweichend von der erteilten Baugenehmigung betrieben wird und auch keine Baugenehmigung 
nachträglich erteilt werden kann, untersagt es mit ordnungsrechtlichen Maßnahmen die Nutzung 
der Spielhalle.  
 
Wie bereits o. a. löst weder das Bauplanungs- noch das Bauordnungsrecht die hinter der Anre-
gung stehende „Soziale Frage“. Die bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Beurteilungen sind 
alleinig an stadtstrukturellen und städtebaulichen Gesichtspunkten sowie an den technischen An-
forderungen an Bauweisen, Statik und Sicherheit auszurichten. Eine Verknüpfung mit einer Positiv- 
oder Negativbewertung dürfte absehbar bereits zur Unzulässigkeit von neuen oder geänderten 
Bebauungsplänen oder erteilten oder nichterteilten Baugenehmigungen führen.

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Eine Zunahme von Ansiedlungswünschen und Ansiedlungen für Spielhallen, primär in Großkate-
gorien als sog. Entertainment-Center, ist ohne Frage zu konstatieren. Dies hat in Kenntnis der ins-
besondere im Bereich der BV-West zum einen bereits zur dortigen Zielrichtung der Änderung be-
stehenden Planungsrechts geführt, zum anderen zu verstärkter Sensibilität und Abstimmung in-
nerhalb der Verwaltung im Falle von Ansiedlungswünschen und eingereichten Bauvoranfragen 
oder Bauanträgen. 
 
Die Verwaltung kann vor dem Hintergrund der oben beschriebenen Komplexität, eingeschränkter 
Steuerungsmöglichkeiten und deutlich beschränkter Personalressourcen derzeit wie bisher „nur“ 
anbieten: 
 
1. Besonders sensible, einzelfallbezogene Prüfung neuer Fallkonstellationen zur Ansied-
lung von Spielhallen und Vorstellung und Entscheidung im Planungsausschuss (als 
fachlichem zuständigen Ratsausschuss), 
2. in Zweifelsfällen bauleitplanerisches Reagieren durch Vorbereitung eines Bebauungs-
planes-Aufstellungs- oder Änderungsbeschlusses für den Rat (unter bestimmten Um-
ständen auch Dringlichkeitsbeschluss). 
 
Mögliche Bedingungen für ein durch den Rat vorzugebendes noch stärkeres Engagement der 
Verwaltung in der planungsrechtlichen Vergnügungsstättensteuerung als bisher wären jedoch: 
 
A. Die Aufstellung eines stadtweiten Spielhallenkonzeptes, realistisch unter Bereitstellung  
entsprechender Finanzmittel für eine externe Vergabe dieser Leistung und
 
B. mindestens für einen mittelfristigen Zeitraum zusätzliche Personalressourcen zur Um-
setzung von Neuaufstellungen und Änderungen von Bebauungsplänen analog den Er-
gebnissen bzw. in aktuellen Fällen im Vorgriff auf die absehbaren Ergebnisse dieses 
Konzepts. 
 
Zu 2. Erhöh
 ung der Steuer für Glücksspielgeräte auf den höchstmöglichen  „gerichtsfesten“ 
Satz (zurzeit in der Stadt Münster 15 %, Steinfurt, Ochtrup   20 %, Emsdetten 19%) 
 
Mit Wirkung zum 01.01.2011 wurde der Steuersatz für Apparate mit Gewinnmöglichkeit von 12 v. 
H. auf 15 v. H. erhöht. Damit besetzt die Stadt Münster im Vergleich mit anderen kreisfreien Städ-
ten in NRW eine Spitzenposition.  
 
Geldspielgeräte werden beispielsweise in  
 
• Bielefeld                   mit 13 v. H. 
• Bonn                         mit 14 v. H. 
• Gelsenkirchen          mit 14 v. H. 
• Krefeld                      mit 12 v. H. 
• Mönchengladbach    mit 13 v. H. 
 
besteuert, während kleinere Umlandgemeinden (Borken 20/10 v. H., Emsdetten 19 v. H., Greven 
19 v. H., Gronau 19/10 v. H., Ochtrup 20 v. H., Steinfurt 20 v. H.) höhere Steuern erheben. Dabei 
wird in Borken und Gronau die Vergnügungssteuer für Apparate mit Gewinnmöglichkeit in Spielhal-
len und an sonstigen Orten unterschiedlich bemessen. 
 
Die Höhe des Steuersatzes findet dort seine Grenze, wo eine Steuer erdrosselnde Wirkung entfal-
tet. Eine unzulässige Erdrosselungswirkung wird dann angenommen, wenn die Steuer dazu 
führt, dass die betroffenen Automatenaufsteller in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirt-
schaftlich nicht mehr in der Lage wären, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur Grundlage 
ihrer Lebensführung zu machen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die schwächsten An-

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bieter aus dem Markt scheiden, ohne, dass neue ihre Plätze einnehmen. Es müsse praktisch eine 
Tendenz zum Absterben der Spielgeräteaufstellerbranche erkennbar werden. 
Bei der Erdrosselungswirkung wird dabei nicht auf die Situation eines einzelnen Betriebes, son-
dern auf die Breitenwirkung des Steuersatzes im jeweiligen Satzungsgebiet  abgestellt. Gegen 
Vergnügungssteuerbescheide der Stadt Ochtrup sind zurzeit 2 Klagen anhängig; der Steuersatz 
der Stadt Emsdetten wurde vom Verwaltungsgericht Münster bestätigt.   
 
Für alle Städte und Gemeinden gilt: Ein allgemeingültiger „gerichtsfester“ Höchstsatz exis-
tiert nicht. Dieser kann ggf. nur durch ein Gerichtsverfahren geklärt bzw. festgesetzt werden. Da-
bei ist mit einem erheblichen rechtlichen Risiko und einem beträchtlichen Verwaltungsaufwand zu 
rechnen. 
 
Zu 3. Spielgeräte und Aufstellungsorte 
 
Kontrollen zur Einhaltung des Jugendschutzes und zur Einhaltung der Spielverordnung werden 
regelmäßig und nach Hinweisen auf Verstöße durchgeführt. Jugendschutzverstöße wurden bislang 
nicht bekannt. Verstöße gegen die Spielverordnung werden im Rahmen des Ordnungswidrigkei-
tenrechts geahndet. Das Ordnungsamt wird hierüber im Ausschuss für Personal, Recht und Ord-
nung berichten. 
 
Zu 4. Mindestens der „Mehrw
 ert“ der erhöhten Steuereinnahmen aus dem Spielbetrieb wird 
für die Suchtprävention insbesondere für Jugendliche und für zusätzliche Kontrollen 
durch das Ordnungsamt in den Spielhallen verwandt. 
 
Gemäß § 3 Absatz 1 Abgabenordnung ist der primäre Zweck der Steuern die Erzielung von Ein-
nahmen, untergeordnet kann die Erhebung einer Steuer auch bestimmten Leistungszwecken (z.B. 
Eindämmung der Spielsucht)  dienen. Die Verwendung der Steuereinnahmen darf aber nicht 
zweckgebunden sein.  
Erhebungszeitraum für die Vergnügungssteuer ist das Kalenderjahr (§ 11 Absatz 1 Vergnügungs-
steuersatzung). Eine unterjährige Änderung des Steuersatzes scheidet damit aus. Eine Erhöhung 
müsste dann zum 01.01.2012 vom Rat beschlossen werden. 
 
Haushaltsrechtlich sind Steuern Zahlungen in Geld ohne Gegenleistung und allgemeine De-
ckungsmitteln (§ 77 GO NRW). Sofern das Ziel besteht, Geld in Höhe der Steuermehreinnahmen 
für zusätzliche Kontrollen durch das Ordnungsamt  zu verausgaben, ist der Haushaltsansatz ins-
besondere für Personalaufwendungen in entsprechender Höhe der Steuermehreinnahmen beim 
Ordnungsamt zu verstärken.  
 
Zu 5. Die Anzahl der Aufsichtspersonen in den Spielhallen wird erhöht. 
 
Die Spielhallenbetreiber haben Ihrer Aufsichtpf licht im Rahmen des Jugendschutzes nachzukom-
men. Solange dieses der Fall ist und eine dauerhafte Aufsicht sichergestellt ist, gibt es keine recht-
liche Möglichkeit, die Betreiber zur Erhöhung des Aufsichtspersonals zu veranlassen. 
 
I. V. 
 
gez. 
Dr. Heinrichs 
Stadtrat 
 
Anlage