Überplanmäßige Mittel für den Ausbau der Straßen Rothenburg, Königsstraße, Ludgeristraße einschl. Marienplatz

V/0465/2010 
DER OBERBÜRGERMEISTER 
Dezernat III, Tiefbauamt 
 
 
 
 
 
 
 
 
Betrifft 
 
Überplanmäßige Mittel für den Ausbau der Straßen Rothenburg, Königsstraße, Ludgeristraße 
einschl. Marienplatz 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
 
09.06.2010 Rat Entscheidung
 
Beschlussvorschlag: 
I. Sachentscheidung: 
 
1. Der Rat nimmt die geänderten Beschlussfassungen zu den Vorlagen V/0384/2010 und 
V/0412/2010 (Begründung Ziffer I) zur Kenntnis. 
 
2. Da die Deckung der Mehrkosten für diese Straßenbaumaßnahme in Höhe von ca. 640.000 € 
durch Verwendung von Geldbeträgen aus der Rücklage „Stellplatzablösebeträge“ nach rechtli-
cher Prüfung des Ministeriums für Bauen und Verkehr des Landes NRW (Anlage 1) sowie der 
Kanzlei Baumeister Rechtsanwälte (Anlage 2) nicht zulässig ist, lehnt der Rat eine überplan-
mäßige Mittelbereitstellung ab. 
 
3. Der Rat nimmt zur Kenntnis, dass durch den Beschluss zu Ziffer 2 dieser Vorlage der folgende 
Beschluss der Bezirksvertretung Münster-Mitte zum Tragen kommt: 
 
„Sollte der Rat die haushaltstechnische Umsetzung (s. Buchstabe A) nicht beschließen, wird 
der Ausbau auf der Basis des unveränderten Entwurfes vom 19. Mai 2010 (u. a. Pflasterung 
mit historischem Pflaster) und der bisherigen Ermächtigungen im Haushaltsplan durchgeführt“. 
 
II. Finanzielle Auswirkungen: 
 
Durch die Beschlussfassung entstehen keine zusätzlichen Kosten. 
 
Begründung: 
 
I. Beschlusslage 
 
I.1. Vorlage: V/0384/2010, Verkehrsführung Rothenburg / Königsstraße - Beschluss zur 
geänderten Planung, inkl. südlicher Ludgeristraße - 
 
In der gemeinsamen Sitzung des Ausschusses für Stadtplanung, Stadtentwicklung, Verkehr und 
Wirtschaft (ASSVW) und der Bezirksvertretung Münster-Mitte am 02.06.2010 brachten die Fraktio-
Vorlagen-Nr.: 
V/0465/2010 
Auskunft erteilt: 
Herr Schultheiß, Herr Grimm 
Ruf: 
492 7070, 492 66 00 
E-Mail: 
Grimm@stadt-muenster.de  
Datum: 
08.06.2010 
Öffentliche Beschlussvorlage

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nen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen/GAL im ASSVW einen gemeinsamen Änderungsantrag 
zur Vorlage V/0384/2010 ein, dem - nach ausführlicher Debatte und intensiver Diskussion - sowohl 
die Bezirksvertretung Münster-Mitte als auch der ASSVW mehrheitlich mit Für-Stimmen von SPD, 
Bündnis 90/Die Grünen/GAL und DIE LINKE bei Gegenstimmen von CDU und FDP zustimmten. 
 
Nachdem die Bezirksvertretung Münster-Mitte  mehrheitlich dem Ausschuss für Stadtplanung, 
Stadtentwicklung, Verkehr und Wirtschaft die Annahme des so geänderten Beschlussvorschlags 
empfohlen hatte, beschloss auch der ASSVW mehr heitlich mit Für-Stimmen von SPD, Bündnis 
90/Die Grünen/GAL und DIE LINKE bei Gegenstimmen von CDU und FDP die nachfolgend geän-
derten Beschlussvorschlag der Vorlage V/0384/2010: 
 
1. Der Ausschuss für Stadtplanung, Stadtentwicklung, Verkehr und Wirtschaft stimmt der 
Änderung der Verkehrsführung Rothenburg / Königsstraße zu. 
 
2. Der dementsprechend geänderten Planung zur Umgestaltung der Königsstraße sowie der 
Ludgeristraße bis zum Verspoel gemäß Anlage wird zugestimmt. 
 
3. Neu: Die Umgestaltung der Königsstraße sowie der Ludgeristraße bis zum Verspoel in 
ihrer Bedeutung für den historischen Charakter im Altstadtgefüge und in ihrer Bedeu-
tung als Haupterschließungsachse für den Radverkehr aus dem Süden Münsters zur 
Altstadt sowie unter Berücksichtigung der Bedürfnisse der Menschen mit Behinderun-
gen wird in Naturstein in geschnittener Ausführung vorgenommen. 
 
4. Die Detailanregungen der Bürgerschaft anlässlich der Informationsveranstaltung der 
Verwaltung am 26.05.2010 sind aufzubereiten und den zuständigen städtischen Gremien 
in einer Berichtsvorlage zur Kenntnis zu geben. 
 
5. Zur Finanzierung sind neben den bereits bestehenden Haushaltsermächtigungen Mittel 
aus der Stellplatzablöse zur Verfügung zu stellen, unter der Voraussetzung der Mittelbe-
reitstellung durch den Rat. 
 
I.2. V/0412/2010 „Ausbau der Straßen Rothenburg, Königsstraße, Ludgeristraße einschließ-
lich Marienplatz - Baubeschluss –„. 
 
Anschließend beriet die Bezirksvertretung Münster-Mitte die Vorlage V/0412/2010 „Ausbau der 
Straßen Rothenburg, Königsstraße, Ludgeristraße einschließlich Marienplatz 
- Baubeschluss –„. 
 
Die SPD-Fraktion und die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen/GAL stellten einen gemeinsamen Än-
derungsantrag, der mit 10 Ja-Stimmen (Fraktion Bündnis 90/Die Grünen/GAL, SPD-Fraktion, DIE 
LINKE.) bei 8 Nein-Stimmen (CDU-Fraktion, FDP) beschlossen wurde. 
 
Sodann beschloss die Bezirksvertretung Münster-Mitte mit 10 Ja-Stimmen (Fraktion Bündnis 
90/Die Grünen/GAL, SPD-Fraktion, DIE LINKE.) bei 8 Nein-Stimmen (CDU-Fraktion, FDP) die 
Vorlage in folgender geänderten Fassung: 
 
A) Unter dem Vorbehalt der Bereitstellung einer überplanmäßigen Auszahlung durch den 
Rat beschließt die Bezirksvertretung Münster-Mitte: 
 
1. Der Ausbau der Rothenburg, der Königsstraße, der Ludgeristraße einschließlich Marienplatz 
erfolgt auf der Grundlage des Entwurfes vom Mai 2010 mit folgender Änderung: auf der ge-
samten Länge der Königsstraße und dem Teilstück der Ludgeristraße zwischen 
Verspoel und Ludgeriplatz wird geschnittenes Pflaster wie es bisher nur an den barrie-
refreien Querungen vorgesehen war, verlegt. 
 
2. Es wird zur Kenntnis genommen, dass durch die Änderung im Baubeschluss 1 Mehr-

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kosten in Höhe von ca. 640.000 € entstehen. Der Rat wird gebeten, die erforderlichen 
Mittel in der Produktgruppe 1201 bei den Maßnahmeziffern 4044, 4062 und 4150 über-
planmäßig bereitzustellen. Als Deckung werden z. B. Mittel aus den Stellplatzablösebe-
trägen verwendet. 
 
B) Sollte der Rat die haushaltstechnische Umsetzung (s. Buchstabe A) nicht beschließen, 
wird der Ausbau auf der Basis des unveränderten Entwurfes vom  Mai 2010 (u. a. 
Pflasterung mit historischem Pflaster) und der bisherigen Ermächtigungen im Haus-
haltsplan durchgeführt. 
 
II. Stellungnahme der Verwaltung 
 
Die Bezirksvertretung Münster Mitte hat mit dem Beschluss der Vorlage V/0412/2010 den Ausbau 
der Rothenburg, Königsstraße, Ludgeristraße einschließlich Marienplatz auf der Basis der Planun-
gen des Stadtplanungsamtes (Vorlage V/0384/2010) mit der geänderten Verkehrsführung Rothen-
burg/Königsstraße grundsätzlich beschlossen. 
 
Unter dem Vorbehalt der Bereitstellung einer überplanmäßigen Auszahlung durch den Rat hat die 
BV Münster-Mitte beschlossen, den Ausbaubereich in kompletter Breite mit dem bisher für die bar-
rierefreien Querungshilfen genutzten geschnittenen Pflaster auszubauen. Dadurch entstehen 
Mehrkosten von rund 640.000 €.  
 
Die Verwaltung plädiert weiterhin dafür, das ausgebaute historische Pflaster in der Königsstraße 
bei der Neugestaltung zu nutzen, weil 
 
• der Altstadtcharakter erst abschließend durch eine Wiederverwendung der historischen Pflas-
terung des öff. Raumes entsteht.  
• mit der Wiederverwendung des Kopfsteinpflasters in der Königsstraße die konzeptionelle Um-
setzung der gleichartigen Gestaltung sämtlicher Innenstadtstraßen ihren Abschluss erfährt. 
• eine Wiederverwendung des ausgebauten Kopfsteinpflasters auch aus Nachhaltigkeitsgründen 
dringend empfohlen wird. 
• durch eine neuartige Verfugungstechnik des wieder zu verwendenden Kopfsteinpflasters eine 
bessere fahrradfreundlichere Bauweise erzielt und das beabsichtigte geringe Geschwindig-
keitsniveau im Innenstadtbereich maßgeblich unterstützt wird (Sicherheitsaspekte).  
• flächenhafte barrierefreie Querungen mit geschnittenem Pflaster an Platzsituationen umgesetzt 
werden, wo ohnehin vermehrt Querungen auftreten. 
 
Weiter schlagen die BV Münster-Mitte bzw. der ASSVW vor, Mittel aus der Stellplatzablöse zur 
Deckung der Mehrkosten zu verwenden. Dies ist nach einer ersten rechtlichen Prüfung durch die 
Verwaltung nicht möglich.  
 
Die Geldbeträge für die Stellplatzablöse sind nach § 51 Abs. 6 BauO NRW zweckgebunden und 
dürfen nur für die in § 51 Abs. 6 Buchst. a bis c BauO NRW abschließend aufgezählten Fall-
gruppen verwendet werden. Die Anwendung der Fallgruppen Buchst. a (Herstellung zusätzli-
cher Parkeinrichtungen) und Buchst. b (Maßnahmen zur Verbesserung ÖPNV) scheidet hier er-
kennbar aus. 
 
Die Fallgruppe nach Buchst. c setzt voraus, dass es sich beim Ausbau der Königsstraße um ei-
ne „investive Maßnahme zur Verbesserung des Radverkehrs“ handelt. Dies wäre nach der ein-
schlägigen Kommentierung z.B. die Herstellung von öffentlichen Abstellplätzen für Fahrräder 
(Gädtke; Temme, Heintz, Czepuk; Rn 114 zu § 51 BauO NRW) oder von Radwegen (Boed-
dinghaus,Hahn, Schulte; Rn. 199 zu § 51 BauO NRW). Im vorliegenden Fall erhält die Königs-
straße eine neue Fahrbahnbefestigung, ein separater Radweg ist nach der Ausbauplanung je-
doch nicht vorgesehen. Bei dieser Ausgestaltung der Königsstraße wird der vom Landesge-
setzgeber vorgeschriebene Verwendungszweck nicht erreicht. Damit ist eine Verwendung von

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Geldbeträgen aus der Rücklage „Stellplatzablösebeträge“ für diese Straßenbaumaßnahme 
nicht zulässig. 
 
Die Stellungnahmen des Ministeriums für Bauen und Verkehr des Landes NRW ( Anlage 1) sowie 
der Kanzlei Baumeister Rechtsanwälte ( Anlage 2) zur Zulässigkeit der Verwendung der Stellplatz-
ablösebeträge für die Verwendung eines geschnittenen Pflasters in der Königsstraße bestätigen 
die rechtliche Einschätzung der Verwaltung. 
 
Gleichzeitig hat die BV Münster-Mitte beschlossen, dass es bei der von der Verwaltung favorisier-
ten Wiederverwendung des historischen Altstadtpflasters unter Nutzung des geschnittenen Pflas-
ters in ausgesuchten Teilbereichen (Querungshilfen, Platzaufweitungen) bleibt, wenn der Rat die 
Mittel nicht überplanmäßig bereitstellen sollte. 
 
Da eine Finanzierung der Mehrkosten aus den Stellplatzablösebeträgen rechtlich nicht zulässig ist, 
sollten keine Mittel überplanmäßig bereitgestellt werden. Nach der Beschlussfassung der Bezirks-
vertretung Münster-Mitte kommt somit folgender Beschluss zur Ausführung:  
 
„Sollte der Rat die haushaltstechnische Umsetzung (s. Buchstabe A) nicht beschließen, 
wird der Ausbau auf der Basis des unveränderten Entwurfes vom 19. Mai 2010 (u. a. 
Pflasterung mit historischem Pflaster) und der bisherigen Ermächtigungen im Haus-
haltsplan durchgeführt.“ 
 
Sollten die Fraktionen in Kenntnis der prekären Haushaltslage (Vorlage V/0438/2010) dennoch 
eine überplanmäßige Mittelbereitstellung beantragen, ist dieser Antrag nach § 18 Abs. 2 der Ge-
schäftsordnung des Rates mit einem Deckungsvorschlag zu verbinden. Die für das Jahr 2010 er-
forderliche Deckung in Höhe von 103.000 € erfolgt durch eine Sperrung von Haushaltsmitteln in 
entsprechender Höhe bei der Produktgruppe 1201: 
 
Auszahlungen 
 
 Nr. Bezeichnung Haush.- 
jahr 
Betrag 
€ 
Bemerkungen 
 
Produktgruppe 1201 Bereitstellung von Verkehrsflächen 
 
Investitionsmaßnahme 4044 Rothenburg, Aegidiistraße bis 
Königsstraße 
 
 
 
 
 
Auszahlungen     2010 103.000 überplanmäßig 
Investitionsmaßnahme 4062 Königsstraße, Hötteweg bis  
Ludgeriplatz 
   
Auszahlungen     2011 439.000 zusätzlich, plan-
mäßig 
Investitionsmaßnahme 4150 Lud geristraße, Verspoel bis 
Promenade 
   
Auszahlungen     2012 98.000 zusätzlich, plan-
mäßig 
    Insgesamt  640.000  
 
Darüber hinaus wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine Ablehnung des Beschlussvor-
schlages nicht automatisch die überplanmäßige Bere itstellung von Mitteln zur Folge hat, sondern 
dass eine überplanmäßige Bereitstellung von Mitte ln unter Einbeziehung eines Deckungsvorschla-
ges ausdrücklich gefasst werden muss.    
 
In Vertretung 
 
Gez. 
Schultheiß 
Stadtdirektor

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V/0465/2010 
Anlagen: 
Anlage 1:  Stellungnahme des Ministeriums für Bauen und Verkehr des Landes NRW 
Anlage 2:  Stellungnahme der Kanzlei Rechtsanwälte Baumeister

BAUMEISTER

RECHTSANWÄLTE

Rechtliche Voraussetzungen für die Verwendung von Mitteln aus der Stell-
platzablöserücklage gem. 8 51 Abs. 6 BauO NW

Rechtsgutachtliche Stellungnahme

im Auftrage der Stadt Münster

von

Prof. Dr. Martin Beckmann
Fachanwalt für Verwaltungsrecht

und

Dr. Antje Wittmann
Fachanwältin für Verwaltungsrecht

Postfach 1308
48003 Münster ”
Münster, 08.06.2010
Königsstraße 51-53

“Kettelerscher Hof”

48143 Münster

Telefon 0251/484 88-0
Telefax 0251 /48488-80

www.baumeister.org

muenster@baumeister.org

BAUMEISTER

RECHTSANWÄLTE

A. Vorbemerkung

Der Ausschuss für Stadtplanung, Stadtentwicklung, Verkehr und Wirtschaft und
die Bezirksvertretung Mitte der Stadt Münster haben am 02.06.2010 beschlossen,
die bisherige Planung zur Umgestaltung der Königsstraße dahingehend zu än-
dern, dass anstelle der bislang vorgesehenen Wiederverwendung des historischen
Kopfsteinpflasters geschnittener Stein verwendet werden soll. Der Beschluss steht
unter dem Vorbehalt, dass der Rat die zusätzlichen Mittel für den mit der Ände-
rung verbundenen Mehraufwand zur Verfügung stellt. Zur Vorbereitung des ent-
sprechenden Ratsbeschlusses hat die Stadt Münster die Unterzeichner beauftragt,
rechtsgutachtlich zu prüfen, ob Mittel aus der Stellplatzablöserücklage für den
Mehraufwand der „glatten“ Pflasterung verwendet werden dürfen.

B. Sachverhalt

Am 02.06.2010 fasste der Ausschuss für Stadtplanung, Stadtentwicklung, Verkehr
und Wirtschaft in einer gemeinsamen Sitzung mit der Bezirksvertretung Mitte der

Stadt Münster folgenden Beschluss:

L..]

2. Neu: Die Umgestaltung der Königsstraße sowie der Lud-
geristraße bis zum Verspoel in ihrer Bedeutung für den histo-
rischen Charakter im Altstadtgefüge und in ihrer Bedeutung
als Haupterschließungsachse für den Radverkehr aus dem
Süden Münsters zur Altstadt sowie unter Berücksichtigung
der Bedürfnisse der Menschen mit Behinderungen wird in
Naturstein in geschnittener Ausführung vorgenommen.

3.[..]

4. Zur Finanzierung sind neben den bereits bestehenden
Haushaltsermächtigungen Mittel aus der Stellplatzablöse zur
Verfügung zu stellen, unter der Voraussetzung der Mittelbe-
reitstellung durch den Rat.

BAUMEISTER

RECHTSANWÄLTE
Anschließend fasste die BV Mitte folgenden Beschluss:

A. Unter dem Vorbehalt der Bereitstellung einer überplan-
mäßigen Auszahlung durch den Rat beschließt die Bezirks-
vertretung Münster-Mitte:

1. Der Ausbau der Rothenburg, der Königsstraße, der Lud-
geristraße einschließlich Marienplatz erfolgt auf der Grundla-
ge des Entwurfes vom Mai 2010 mit folgender Änderung: auf
der gesamten Länge der Königsstraße und dem Teilstück
der Ludgeristraße zwischen Verspoel und Ludgeriplatz wird
geschnittenes Pflaster wie es bisher nur an den barrierefrei-
en Querungen vorgesehen war, verlegt.

2. Es wird zur Kenntnis genommen, dass durch die Ände-
rung im Baubeschluss 1 Mehrkosten in Höhe von ca.
640.000 € entstehen. Der Rat wird gebeten, die erforderli-
chen Mittel in der Produktgruppe 1201 bei den Maßnahme-
ziffern 4044, 4062 und 4150 überplanmäßig bereitzustellen.
Als Deckung werden z. B. Mittel aus den Stellplatzablösebe-
trägen verwendet.

B. Sollte der Rat die haushaltstechnische Umsetzung (s.
Buchstabe A) nicht beschließen, wird der Ausbau auf der
Basis des unveränderten Entwurfes vom Mai 2010 (u. a.
Pflasterung mit historischem Pflaster) und der bisherigen
Ermächtigungen im Haushaltsplan durchgeführt.

Der Rat hat nun zu beschließen, ob eine Mittelbereitstellung aus der Stell-

platzablöserücklage in Betracht kommt.

I. Gesetzliche Vorgaben

Die Verwendung von Stellplatzablösezahlungen ist in 8 51 Abs. 6 BauO NW
geregelt. Nach dieser Vorschrift ist der Geldbetrag für die Herstellung zu-
sätzlicher Parkeinrichtungen im Gemeindegebiet, für investive Maßnahmen
zur Verbesserung des öffentlichen Personennahverkehrs oder für investive

Maßnahmen zur Verbesserung des Fahrradverkehrs zu verwenden. Die

BAUMEISTER

RECHTSANWÄLTE

Verwendung des Geldbetrags muss für die Erreichbarkeit des Bauvorha-

bens, das die Zahlungspflicht auslöst, einen Vorteil bewirken.

Als Rechtsgrundlage für die beabsichtigte Verwendung der Gelder kommt al-
lenfalls $ 51 Abs. 6 Satz 1 c) BauO NW in Betracht. In diesem Fall müsste
die Verwendung eines „glatten“ Pflasters anstelle des Kopfsteinpflasters eine

„Investive Maßnahme zur Verbesserung des Fahrradverkehrs“ darstellen.

Il. „Investive Maßnahme zur Verbesserung des Fahrradverkehrs“

Unzweifelhaft handelt es sich bei der beabsichtigten Mittelverwendung um
eine investive Maßnahme. Sie dient sicherlich auch zur Verbesserung des
Fahrkomforts für Fahrradfahrer auf der Königstraße. Der Wortlaut des $ 51
Abs. 6 Satz 1 c) BauO NW ist denkbar weit. Es ist nicht von der Hand zu
weisen, dass eine fahrradfreundliche, „glatte“ Gestaltung der Fahrbahnober-
fläche dem Fahrradverkehr zugute kommt und ihn daher im weitesten Sinne
auch „verbessert“. Angesichts der besonderen finanzverfassungsrechtlichen
Vorgaben für nichtsteuerliche Abgaben und der ratio des $ 51 Abs. 6 BauO
NW ist jedoch fraglich, ob die Norm in diesem weiten Sinne verstanden wer-
den darf.

Rechtsprechung, die sich zu dem Begriff der investiren Maßnahmen zur
Verbesserung des Fahrradverkehrs verhält, liegt nicht vor. Die Gesetzesbe-
gründung nennt als Beispiel für eine entsprechende Maßnahme den Bau von
Fahrradwegen. In der Kommentarliteratur werden als Beispiele die Errich-
tung von Öffentlichen Abstellplätzen für Fahrräder (Gädtke/Temme u.a.,
BauO NW, 8 51 Rn. 114) und Ausbaumaßnahmen des Radwegenetzes
(Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NW, 8 51 Rn. 199) genannt. Bei diesen
Beispielen handelt es sich jeweils um Maßnahmen, die ausschließlich dem
Fahrradverkehr zugute kommen und einen quantitativen Ausbau von Einrich-
tungen des Fahrradverkehrs zur Folge haben. Das gilt für eine glatte Her-

richtung der Straßenoberfläche, die zugleich von anderen Verkehrsteilneh-

BAUMEISTER

RECHTSANWÄLTE

mern genutzt wird und gerade nicht einen spezifischen Fahrradweg betrifft,

nicht.

1. Rechtscharakter der Stellplatzablöse

Bei der Stellplatzablöse nach $ 51 Abs. 6 BauO NW handelt es sich nach
der Vorstellung des Gesetzgebers um eine gruppennützige Sonderabgabe,
die deshalb zulässig ist, weil zwischen den von der Sonderabgabe bewirkten
Belastungen für die Bauherren und den mit ihr finanzierten Begünstigungen
eine sachgerechte Verknüpfung besteht (vgl. LT-Drucks. 12/3738, S. 80). Im
Unterschied zu allgemeinen Steuern dürften nicht-steuerliche Sonderabga-
ben nach ständiger Rechtsprechung nicht zur Gewinnung von Mitteln für den
allgemeinen Staatsbedarf, sondern nur zur Finanzierung besonderer Aufga-
ben eingesetzt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.08.1985 - 4 C 10.81, BRS
44, Nr. 114, S. 275, 276; BVerfG, Urt. v. 05.03.1974 - 1 BVL 27/72, BVerfGE
37,1):

Das Bundesverwaltungsgericht hat ursprünglich zu einer Stellplatzablösere-
gelung der Hamburgischen Bauordnung entschieden, dass die „besondere
Sachaufgabe“ des Ausgleichsbetrags in der Entlastung der Straßen vom ru-
henden Verkehr bestehe. Die Erhebung der Sonderabgabe setze eine be-
sondere Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabenpflichtigen und den mit
der Aufgabenerhebung verfolgten Zweck voraus. Die belastete Gruppe
müsste zu dem verfolgten Zweck eine größere Sachnähe haben als die All-
gemeinheit, so dass sich von daher eine besondere Gruppenverantwortung
begründen lässt (BVerwG, Urt. v. 30.08.1985 — 4 C 10.81, BRS 44, Nr. 114,
S. 275, 276). In einer späteren Entscheidung zum hamburgischen Recht hat
das Bundesverwaltungsgericht zwar die Auffassung vertreten, dass es sich
nicht (mehr) um eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion handle, son-
dern die Abgabe angesichts der offenen Formulierung des Verwendungs-
zwecks eher als Ausgleichsbetrag ohne Finanzierungsfunktion zu qualifizie-

ren sei, so dass auch eine gruppennützige Verwendung nicht sichergestellt

BAUMEISTER
RECHTSANWÄLTE

sein müsse (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.09.2004 — 4 C 5.05, NVwZ 2005, 215,
217). Das Bundesverfassungsgericht hat die Stellplatzablöse nach hambur-
gischem Recht in einer neueren Entscheidung als „Sonderabgabe im weite-
ren Sinne“ bzw. „Ausgleichsabgabe"“ qualifiziert, dabei aber ausdrücklich of-
fen gelassen, welchen Einschränkungen die Verwendung solcher Aus-
gleichsabgaben unterliegt (BVerfG, B. v. 05.03.2009 -— 2 BvR 1824/05,
NVwZ 2009, 837, 838).

Anders als das hamburgische Recht ist die nordrhein-westfälische Regelung
des $ 51 Abs. 6 BauO NW nach wie vor als gruppennützige Sonderabgabe
konzipiert, die nach der Gesetzesbegründung ausdrücklich eine sachgerech-
te Verknüpfung zwischen den durch die Sonderabgabe Belasteten und den
mit ihr finanzierten Begünstigungen erfordert (LT-Drs. 12/3738, S. 80). Die
Verwendung der Mittel muss im Rahmen des $ 51 Abs. 6 BauO NW - an-
ders als nach der hamburgischen Gesetzeslage - konkrete Vorteile für die
Erreichbarkeit des Bauvorhabens, das die Zahlungspflicht auslöst, bewirken.
Vor diesem Hintergrund ist u. E. bei Auslegung des 8 51 Abs. 6 BauO NW
nach wie vor zu berücksichtigen, dass die Stellplatzablöse als Sonderabga-
be konzipiert ist, deren Erhebung nur gerechtfertigt ist, wenn sie im Rahmen
der Verfolgung eines Sachzwecks geschieht, der über die bloße allgemeine
Mittelbeschaffung hinausgeht (so zuletzt ausdrücklich auch BVerfG, B. v.
05.03.2009 — 2 BvR 1824/05, NVwZ 2009, 837, 838). Angesichts des Aus-
nahmecharakters von Sonderabgaben sind die jeweiligen Zulässigkeitsvor-
aussetzungen im Zweifel eng auszulegen sind (so auch Schröer, NVwZ
1997, 141, 141).

2. Sinn und Zweck der Regelung

Nicht nur der Ausnahmecharakter der Sonderabgabe, sondern auch Sinn
und Zweck der Norm verlangen eine restriktive Auslegung der Tatbestands-
voraussetzungen in $ 51 Abs. 6 Satz 1 c) BauO NW. Letztlich tritt die Stell-
platzablöse als „Ersatz“ an die Stelle der ursprünglichen Verpflichtung des

BAUMEISTER

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Bauherrn, gemäß $ 51 Abs. 1 bis 3 BauO NW die notwendigen Stellplätze
und Garagen zu errichten, um den Zu- und Abgangsverkehr zu dem Bauvor-
haben aufzunehmen. Zentraler Zweck der Maßnahmen nach 8 51 BauO NW
ist es, eine Entlastungswirkung im Hinblick auf das öffentliche Verkehrsnetz
zu erreichen (vgl. LT-Drs. 12/3738, S. 80; auch BVerwG, Urt. v. 16.09.2005
— 4 C 5.03, NVwZ 2005, 215, 217). Dieser Zweck ist bei der teleologischen

Auslegung der Norm zu berücksichtigen.

Entsprechend diesem Zweck sieht 8 51 Abs. 6 a) BauO NRW zunächst vor,
dass die Gelder für die Herstellung zusätzlicher Parkeinrichtungen zu ver-
wenden sind. Zusätzlich erlaubt das Gesetz in b) und c) auch eine Verwen-
dung für investive Maßnahmen zur Verbesserung des ÖPNV oder des Fahr-
radverkehrs. In derartigen Maßnahmen liegt eine Mittelverwendung, die auf-
grund der weit gefassten, insbesondere auch Umweltbelange einschließen-
den Zielsetzung kaum noch einen unmittelbaren Bezug zu der ausschließlich
auf den Autoverkehr bezogenen Regelung und dem Zweck der Entlastung
öffentlicher Verkehrsflächen aufweist (vgl. Schröer, Erzwungene Ablösung
von Kfz-Stellplätzen verfassungswidrig?, NVwZ 1997, 140; auch Otto, Neue
Regelungen für die Stellplatzpflicht und ihre Ablösung in der Landesbauord-
nung NRW, ZfBR 2001, 21, 22/23). Bei weitem Verständnis der Norm könn-
ten über die Tatbestände des $ 51 Abs. 6 Satz 1 b) und c) BauO NRW Auf-
gaben wahrgenommen und finanziert werden, die nicht im spezifischen
Gruppeninteresse der Bauherren liegen und keinen konkreten Bezug mehr
zu dem von der Regelung verfolgten Zweck der Entlastung des Straßenver-
kehrsnetzes im Hinblick auf das konkrete Bauvorhaben aufweisen, sondern
im Interesse der Allgemeinheit liegen und zu deren Finanzierung dem Ge-
setzgeber ausschließlich das Steueraufkommen zur Verfügung steht. Um ei-
ner solchen, dem Sinn und Zweck der Regelung zuwiderlaufenden weiten
Anwendung der Norm vorzubeugen, ist die Regelung u. E. eng auszulegen.
Der Gesetzgeber hat mit $ 51 Abs. 6 Satz 2 BauO NRW deutlich gemacht,
dass zentrales Anliegen der Stellplatzablöse die konkrete Entlastungsfunkti-

on vor Ort sein soll. Vor diesem Hintergrund können nur solche Maßnahmen,

BAUMEISTER
RECHTSANWÄLTE

die eine echte Entlastungswirkung speziell durch die begünstigten Verkehrs-
träger ÖPNV und Fahrradverkehr mit sich bringen, als „Maßnahmen zur

Verbesserung des ÖPNV/Fahrradverkehrs“ angesehen werden.

3. Auslegung im konkreten Fall

Unter Berücksichtigung der oben dargelegten Auslegungsmaßstäbe kommt
eine Verwendung der Stellplatzablöse im Rahmen des $ 51 Abs. 6 b) und c)
BauO NW u. E. nur für solche Maßnahmen in Betracht, die ausschließlich
oder jedenfalls ganz überwiegend dem dort genannten Zweck, nämlich der
Entlastung des öffentlichen Verkehrsnetzes durch spezifische Verbesserung
des öffentlichen Personennahverkehrs oder des Fahrradverkehrs dienen.

Ob eine Entlastungswirkung überhaupt durch bloße qualitative Gestaltungs-
maßnahmen zugunsten des Fahrradverkehrs erreichbar ist, erscheint bereits
zweifelhaft, da die bloße Verbesserung des Fahrkomforts kaum zur Folge
haben dürfte, dass die Pkw-Nutzung spürbar abnimmt und Verkehrsteilneh-
mer auf das Fahrrad umsteigen.

Jedenfalls dienen Maßnahmen, die, wie die Verwendung eines „glatten“
Pflasters, lediglich „auch“ für den Fahrradverkehr von Vorteil sind, zugleich
aber auch Verbesserungen für den Pkw-Verkehr, für die Fußgängernutzung
(insbesondere durch Menschen mit Behinderungen) und die Lärmsituation
der Anwohner mit sich bringen, nicht ausschließlich dem Interesse des Fahr-
radverkehrs. Sie kommen verschiedenen öffentlichen und privaten Interes-
sen zugute und weisen demnach keinen spezifischen Bezug mehr zu der Er-
richtung einer baulichen Anlage und der dadurch ausgelösten Belastungen
des öffentlichen Verkehrsraums durch Zu- und Abgangsverkehr auf. Die wei-
te, nicht nur dem Fahrradverkehr dienende Funktion einer glatten Pflaste-
rung auf der Königsstraße wird bereits in der Beschlussfassung des Aus-
schusses für Stadtplanung, Stadtentwicklung, Verkehr und Wirtschaft deut-

lich. Der Ausschuss hat dort keinesfalls nur auf den erhöhten Fahrkomfort für

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Fahrradfahrer, sondern in gleicher Weise auf die Interessen behinderter
Menschen abgestellt. Dass mit der Maßnahme nicht nur eine Verbesserung
für den Fahrradverkehr beabsichtigt ist, zeigt sich auch darin, dass nicht et-
wa nur eine Fahrradspur mit glatter Pflasterung versehen werden soll (wie
beispielsweise zwischen Stadtbibliothek und Altem Steinweg), sondern die

gesamte Fahrbahn.

Würde man $ 51 Abs. 6 Satz 1 b) und c) BauO NW weit verstehen und es
ausreichen lassen, dass die investive Maßnahme als Nebenfolge „auch“
dem ÖPNV bzw. dem Fahrradverkehr zugute kommt, könnte jegliche Sanie-
rungsmaßnahme an der Straßenoberfläche, die letztlich auch für den ÖPNV
und die Fahrradfahrer als einer Gruppe von Verkehrsteilnehmern von Vorteil
ist, die Inanspruchnahme der Stellplatzablöse rechtfertigen. Damit würde die
Sonderabgabe aber entgegen dem Gesetzeszweck für Maßnahmen ver-
wendet, die im allgemeinen öffentlichen Interesse liegen und nach der Fi-
nanzverfassung der Bundesrepublik über allgemeine Steuern finanziert wer-
den sollen, nicht durch Sonderabgaben, die lediglich von einer bestimmten
Bevölkerungsgruppe erhoben werden. Das Bundesverfassungsgericht hat
festgehalten, dass die Erhebung einer Sonderabgabe immer eine Gegenleis-
tung voraussetzt. Anderenfalls würde die Abgabe wie die Steuer vorausset-
zungslos erhoben und diene nicht mehr nur der Abschöpfung eines dem Ab-
gabenschuldner zugewandten Vorteils. Das Heranziehen des Einzelnen zur
Finanzierung von Gemeinlasten sei nur im Wege der Steuer zulässig
(BVerfG, B. v. 07.11.1995 — 2 BvR 413/88, NVwZ 1996, 469, 471).

Der „Vorteil“, den der Abgabenpflichtige im Rahmen der Stellplatzablöse er-
hält, ist die Befreiung von der Pflicht zur Schaffung von Stellplätzen oder Ga-
ragen. Einen spezifischen Bezug zu dieser Gegenleistung weist die Verwen-
dung des Geldbetrags in erster Linie dann auf, wenn er tatsächlich für die
Herstellung von Parkeinrichtungen verwendet wird im Sinne des $ 51 Abs. 6
a) BauO NW. Ausnahmsweise kann der Bezug nach der Konzeption des $
51 Abs. 6 Satz 1 b) und c) BauO NW auch dadurch noch hergestellt werden,

BAUMEISTER
RECHTSANWÄLTE

dass investive Maßnahmen zur Verbesserung des ÖPNV oder des Fahrrad-
verkehrs ergriffen werden, die unmittelbar eine Entlastungswirkung für den
öffentlichen Verkehrsraum bewirken. Das gilt aber nur dann, wenn die Mittel
auch in spezifischer Weise und ausschließlich diesen beiden Verkehrsträ-
gern, die unzweifelhaft für den Zu- und Abgangsverkehr und die Inanspruch-
nahme öffentlichen Verkehrsraums eine Entlastungswirkung mit sich bringen

können, verwendet werden.

Letztlich wird auch der nach $ 51 Abs. 6 Satz 2 BauO NW angestrebte Vor-
teil für die Erreichbarkeit des konkreten Bauvorhabens und die mit den Maß-
nahmen angestrebte Entlastungswirkung für die örtlichen Verkehrsverhält-
nisse nur dann erzielt, wenn die investiren Maßnahmen sich in einer Weise
quantitativ auf den ÖPNV bzw. den Fahrradverkehr auswirken, dass Straßen
tatsächlich vom ruhenden Individualverkehr entlastet werden, wie vom Ge-
setzgeber mit Schaffung der Vorschrift angestrebt (vgl. LT-Drucks. 12/3738,
S. 80). Das ist der Fall, wenn die ÖPNV- bzw. Fahrradinfrastruktur quantita-
tiv verbessert wird. Eine rein qualitative Verbesserung des Fahrkomforts auf
dem vorhandenen Verkehrsweg, der allen Verkehrsteilnehmern in gleicher
Weise zugute kommt und keinen spezifischen Bezug allein zum Fahrradver-
kehr aufweist, dürfte daher keine Maßnahme im Sinne des $ 51 Abs. 6 c)
BauO NW darstellen.

4. Sanktionsmöglichkeiten bei fehlerhafter Mittelverwendung

Die Stadt Münster ist verpflichtet, die Stellplatzablösebeträge unter keinen
Umständen für andere als die in 8 51 Abs. 6 BauO NRW genannten Zwecke
zu verwenden., was eine sorgfältige Verwaltung der vereinnahmten Beträge
erfordert.

Die zweckmäßige Verwendung der Stellplatzablöse kann nach allgemeiner
Auffassung mit aufsichtsbehördlichen Maßnahmen durchgesetzt werden
(Gädtke/Temme u.a., BauO NW, 8 51 Rn. 120 m.w.N.). Angesichts der be-

BAUMEISTER
RECHTSANWÄLTE

stehenden Probleme der Auslegung des $ 51 Abs. 6 Satz 1 c) BauO NW,
der fehlenden Rechtsprechung zu dieser Frage und der vom zuständigen
Verkehrsministerium angedeuteten engen Rechtsauffassung besteht, sofern
die Mittel für die Pflasterung der Königsstraße mit geschnittenen Steinen
verwendet werden, das Risiko, dass die Stadt Münster verpflichtet wird, die
Mittel aus der Stellplatzablöse zweckentsprechend für andere, allein dem
Fahrradverkehr dienende Maßnahmen zu verwenden. In diesem Fall müss-
ten die zusätzlichen Mittel für das glatte Pflaster aus dem allgemeinen

Haushalt bereitgestellt werden.

Ob und inwieweit bei zweckwidriger Verwendung von Stellplatzablösebeträ-
gen ein Anspruch auf Rückerstattung entstehen kann, ist noch nicht ab-
schließend geklärt. Nach unserer Ansicht besteht ein solcher Anspruch nicht
(so auch Heintz, in: Gädtke/Temme, Kommentar zur BauO NRW, 8 51 Rn.
121). Das OVG Münster hat allerdings in der Vergangenheit die Frage, ob
ein solcher Rückerstattungsanspruch besteht, ausdrücklich offen gelassen
(OVG NRW, Urt. v. 05.05.1982 — 11 A 2554/79-, BRS 39, Nr. 128).

Münster, den 08.06.2010
Wa

Pro ann Dr. Wittmann
Rech t Rechtsanwältin

(08.06.2010) Reinhard Adams - Wtrlt: AW: Anfrage zur Verwendung von Stellplatzablösebeträgen Page 1 
Von: Dirk Lohaus 
An: Adams, Reinhard;  Thielen, Siegfried 
Datum: 6/8/2010 3:49 
Betreff: Wtrlt: AW: Anfrage zur Verwendung von Stellplatzablösebeträgen 
>>> < Georg.Hindermann@mbv.nrw.de > 08.06.2010 15:10 >>> 
Sehr geehrter Herr Lohaus, 
Wie bereits telefonisch mitgeteilt halte ich es nicht für zulässig, den geplanten Straßenbelag aus 
Stellplatzablösemitteln zu bezahlen, da die Voraussetzungen des § 51 Abs.6 Satz 1 Buchst. C BauO 
NRW nicht vorliegen. Die Baumaßnahme dient allgemein der Erleichterung des Verkehrs, nicht jedoch 
der in der Vorschrift geforderten Verbesserung des Fahrradverkehrs. Dass dieses Merkmal restriktiv zu 
verstehen ist, ergibt sich bereits aus Absatz 6 Satz 2, wonach die Verwendung des Geldbetrages jeweils 
auf das Bauvorhaben bezogen sein muss, für das Ablösebeträge erhoben wurden. 
Mit freundlichen Grüßen 
Im Auftrag 
Hindermann 
-----Ursprüngliche Nachricht----- 
Von: Dirk Lohaus 
[mailto:Lohaus@stadt-muenster.de]  
Gesendet: Dienstag, 8. Juni 2010 11:58 
An: Hindermann, Georg (MBV) 
Cc: Reinhard Adams; Siegfried Thielen 
Betreff: Anfrage zur Verwendung von Stellplatzablösebeträgen 
Sehr geehrter Herr Hindermann, 
ich bitte Sie um die rechtliche Einschätzung des Ministeriums zu folgendem Sachverhalt: 
In Münster ist nach Fertigstellung der Hochbaumaßnahmen Münster-Arkaden, Picassomuseum, 
Bebauung am Picassoplatz sowie Neugestaltung des Picassoplatzes nunmehr die Wiederherstellung der 
Straßen Rothenburg und Königsstraße inklusive geänderter Verkehrsführung vorgesehen. Die 
Bauarbeiten hierzu haben bereits begonnen. 
Für die Königsstraße war bislang eine Pflasterung der Fahrbahn mit einem Kopfsteinpflaster vorgesehen. 
Eigenständige Radwege sind hier nicht geplant, der Radverkehr wird auf der Fahrbahn geführt. Nunmehr 
liegt der Beschluss der politischen Gremien (Bezirksvertretung / 
Planungsausschuss) vor anstelle des vorgesehenen Kopfsteinpflasters ein geschnittenes Pflasters auf 
der gesamten Fahrbahn zu verlegen, um hier u.a. eine komfortablere Befahrbarkeit für Radfahrer zu 
erzielen. Die Mehrkosten sollen aus Stellplatzablösebeträgen getragen werden. 
Zur Vorbesprechung der Ratssitzung am 09.06. mit den Fraktionsvorsitzenden am heutigen Abend bitte 
ich Sie im Auftrag der Verwaltungsspitze um eine rechtliche Einschätzung. 
Mit freundlichen Grüßen  
Dirk Lohaus 
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Stadt Münster 
Der Oberbürgermeister 
- Bauordnungsamt -

(08.06.2010) Reinhard Adams - Wtrlt: AW: Anfrage zur Verwendung von Stellplatzablösebeträgen Page 2 
Albersloher Weg 33 
48155 Münster 
--------------------------------------------------- ------------------- 
Tel:     02 51/4 92-63 00 
Fax:    02 51/4 92-77 56 
Mail:   
Lohaus@stadt-muenster.de  
Internet: http://www.muenster.de/stadt/bauordnung/