Grundsatzbeschluss Umsetzungsmodell Kreuzfeld / Vorzugsvariante

Köln-Kreuzfeld 
Planung, Beteiligung und 
Realisierung
Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023

1.  Die Planungsschiene
2. Die Beteiligungsformate
3.  Die Realisierungsphase
Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023
INHALT

Leitbildprozess Wettbewerblicher 
Dialog Integrierte Planung Technische 
Masterplanung Bauleitplanung
Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023
1. Die Planungsschiene
DIE PLANUNGSPHASEN
Kontinuierliche Einbindung der Bürger*innen 
DIE PRODUKTE
Leitbild Städtebaulicher Entwurf Städtebaulicher Rahmenplan Masterplan Bebauungsplan (Beispieldarstellung)
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2028 +2019 2026 2027

Leitbildprozess Wettbewerblicher 
Dialog Integrierte Planung Technische 
Masterplanung Bauleitplanung
Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023
2. Die Beteiligungsformate
DIE PLANUNGSPHASEN
Kontinuierliche Einbindung der Bürger*innen 
Kontinuierliche Einbindung der Bürger*innen 
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2028 +2019 2026 2027

Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023
2. Beteiligung - Leitbildprozess
Öffentliches Forum in Blumenberg

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2. Beteiligung - Wettbewerblicher Dialog Phase 1
Forum auf dem Marktplatz 
6 Städtebauliche Entwürfe

Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023
2. Beteiligung - Wettbewerblicher Dialog Phase 2
3 Städtebauliche Entwürfe
Forum auf dem Marktplatz

Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023
2. Beteiligung - Integrierte Planung Teil 1
Vor-Ort-Safari 
Vorläufiges Ergebnis

Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023
2. Beteiligung - Integrierte Planung Teil 2
Zwischenpräsentation
Vorläufiges Ergebnis

Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023
2. Beteiligung - Integrierte Planung Teil 3
Abschlusspräsentation
Vorläufiges Ergebnis
Bitte vormerken:
Samstag, 
09.09.2023

Technischer Masterplan Bauleitplanung
3. Die Realisierungsphase
Realisierungsphase
2022 2023 2024 2025 2026
Kontinuierliche Einbindung der Bürger*innen 
Gründung 
städtische 
Gesellschaft
Vorbereitende 
Maßnahmen 
zur baulichen 
Realisierung
Kooperative 
Entwicklung mit 
Grundstücks-
eigentümern
(Umlegungsverfahren)
2027 2028 +
Bauliche 
Realisierung
DER PLANUNGSPROZESS
Integrierte Planung 
Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!
Dezernat Planen und Bauen - Verfahren Köln-Kreuzfeld                08.05.2023

Geschäftsführung  
Rat 
Frau Lange 
Telefon:  (0221) 221-22058 
Fax:   (0221) 221-26570 
E-Mail:  maria.lange@stadt-koeln.de 
Datum: 19.06.2023 
Auszug 
aus dem Entwurf der Niederschrift der 26. Sitzung des Rates vom 
15.06.2023  
öffentlich 
10.27 Entwicklung des neuen Stadtteils Kreuzfeld -  
Hier: Grundsatzbeschluss Umsetzungsmodell / Vorzugsvariante  
0574/2023 
Änderungsantrag der Fraktion Die Linke. 
AN/1248/2023 
I. Abstimmung über den Änderungsantrag 
Beschluss:  
1. Der Rat beschließt das Umsetzungsmodell für Kreuzfeld nach Maßgabe des 
dieser Vorlage beigefügten Konzeptpapiers (Stand 22.05.2023 – Anlage 1).  
2. Der Rat beauftragt die Verwaltung, alle notwendigen Schritte zur Umsetzung 
der Vorzugsvariante des Umsetzungsmodells Kreuzfeld zu ergreifen, insbeson-
dere  
a) vorbereitende Maßnahmen zur Gründung einer städtischen Eigengesell-
schaft (GmbH) zur Umsetzung des Projekts Kreuzfeld zu ergreifen;  
b) die kooperative Entwicklung des Projekts Kreuzfeld mit dem Forum Kreuz-
feld sowie einem hohen Anteil an Konzeptvergaben unter Berücksichtigung 
der Grundsatzbeschlüsse der Stadt Köln zur Vergabe städtischer Grundstü-
cke und zur vorrangigen Nutzung des Erbbaurechts (Vorlagen-Nr. 
1775/2016, ergänzt durch Beschluss zu Vorlagen-Nr. 1304/2020 in der 
Fassung des Liegenschaftsausschusses vom 16.03.2022) zu betreiben. 
wird ergänzt um:  
3. Der Rat beauftragt die Verwaltung, zur nächsten Sitzung des Stadtentwick-
lungsausschusses darzulegen, wie eine Beteiligung der Politik an den Auf-
sichtsgremien der zu gründenden städtischen Eigengesellschaft (GmbH) zur 
Umsetzung des Projekts Kreuzfeld ausgestaltet werden kann. 
Abstimmungsergebnis: 
Mehrheitlich mit den Stimmen der Fraktionen Bündnis 90/Die Grünen, SPD, Die

Linke., FDP, Volt, Die FRAKTION sowie von RM Gabriel (KLIMA FREUNDE) und RM 
Zimmermann (GUT Köln) bei Stimmenthaltung der CDU-Fraktion zugestimmt. 
II. Abstimmung über die Vorlage in der so ergänzten Fassung unter dem Vor-
behalt der Zustimmung der Bezirksvertretung 6 (Chorweiler) am 31.08.2023 
Beschluss: 
1. Der Rat beschließt das Umsetzungsmodell für Kreuzfeld nach Maßgabe des die-
ser Vorlage beigefügten Konzeptpapiers (Stand 22.05.2023 – Anlage 1). 
2. Der Rat beauftragt die Verwaltung, alle notwendigen Schritte zur Umsetzung der 
Vorzugsvariante des Umsetzungsmodells Kreuzfeld zu ergreifen, insbesondere  
a) vorbereitende Maßnahmen zur Gründung einer städtischen Eigengesellschaft 
(GmbH) zur Umsetzung des Projekts Kreuzfeld zu ergreifen; 
b) die kooperative Entwicklung des Projekts Kreuzfeld mit dem Forum Kreuzfeld 
sowie einem hohen Anteil an Konzeptvergaben unter Berücksichtigung der 
Grundsatzbeschlüsse der Stadt Köln zur Vergabe städtischer Grundstücke und 
zur vorrangigen Nutzung des Erbbaurechts (Vorlagen-Nr. 1775/2016, ergänzt 
durch Beschluss zu Vorlagen-Nr. 1304/2020 in der Fassung des Liegenschafts-
ausschusses vom 16.03.2022) zu betreiben. 
3. Der Rat beauftragt die Verw altung, zur nächsten Sitzung des Stadtentw icklungs-
ausschusses darzulegen, w ie eine Beteiligung der Politik an den Aufsichtsgremien 
der zu gründenden städtischen Eigengesellschaft (GmbH) zur Umsetzung des 
Projekts Kreuzfeld ausgestaltet w erden kann. 
Abstimmungsergebnis: 
Einstimmig bei Stimmenthaltung der Fraktion Die FRAKTION und von RM Gabriel  
(KLIMA FREUNDE) zugestimmt.

Das Umsetzungsmodell 
für Kreuzfeld
Konzeptpapier
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023

Inhaltsverzeichnis
Dezernat Planen und Bauen
1. Das Großprojekt Kreuzfeld
2. Zeitplan
3. Eigentumsverhältnisse Kreuzfeld
4. Geprüfte Umsetzungsmodelle
5. Die Vorzugsvariante für Kreuzfeld
6. Kooperative Entwicklung mit dem Konsortium
7. Erbbaurechtsvergabe an GAG / Konsortium
8. Mögliche Erschließungsträgerschaft
9. Wohnnutzungen: Kompetenzen des Konsortiums
10. Geschäftszweck der neuen Gesellschaft
11. Unternehmensaufbau 
12. Aufgaben- und Personalplanung
13. Liegenschaftspolitik
14. Finanzplanung der Gesellschaft 
15. Chancen / Risiken einer neuen Gesellschaft
16. Die Hauptaufgaben 2023
17. Die Hauptaufgaben 2024+
18. Die nächsten Schritte
22.05.2023 2

 Ein neuer Stadtteil für eine wachsende Stadt
 Rund 3.400 Wohneinheiten
 Ein vernetzter und gesunder Stadtteil
 umfassende Bildungsinfrastruktur 
 Ergänzendes Angebot für Chorweiler
 Multimodales Mobilitätskonzept
 Klimaneutral, nachhaltig gebaut
 Ausbau Blumenbergsweg und S-Bahn-Halt
1. Das Großprojekt Kreuzfeld
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
 3

2. Zeitplan
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023 4

3. Eigentumsverhältnisse Kreuzfeld
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
RheinEnergie
Rund 80% der Flächen 
befinden sich im 
städtischen Eigentum.
Die Im Kreuzfeld GmbH 
hat 20 Flurstücke von 
Privateigentümern 
erworben.
Mit den weiteren 
Grundstückseigentümern 
(RheinEnergie, DB Netz, 
Sonstige) im Plangebiet 
werden Gespräche geführt, 
alle werden im weiteren 
Prozess beteiligt.
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Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
4. Geprüfte Umsetzungsmodelle
Variante 1 Stadteigene, für den Projektzweck gegründete Gesellschaft
Pro Maßprodukt, gängigste Methode, volle Kontrolle, 100% städtische Vorgaben, kann bei 
Bedarf fortgeführt werden. 
Die Gesellschaft kann ausgerichtet werden als
a) Dienstleister im Auftrag und auf Rechnung der Stadt oder 
b) als Eigenentwickler mit Einlage der Grundstücke in die Gesellschaft und Finanzierung 
durch den Verkauf von Grundstücken
Contra Bedarf Neugründung/Personalbesetzung, könnte als Konkurrenz zu moderne stadt
gesehen werden. Da in Kreuzfeld vorrangig Erbbaurecht vorgesehen ist, scheidet die 
Option b) aus.
Bewertung Für Kreuzfeld wird eine Dienstleistungsgesellschaft bevorzugt, welche durch die Stadt 
selbst finanziert wird. Die Einnahmen durch Vergabe von Erbpacht (nachrangig Verkauf) 
der Grundstücke fließen an die Stadt. Die Anfangsfinanzierung erfolgt durch ein 
Gesellschafterdarlehen bzw. Betriebskostenzuschuss.
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Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
4. Geprüfte Umsetzungsmodelle
Variante 2 Treuhändermodell im Auftrag der Stadt durch moderne stadt oder neue Gesellschaft
Pro Beauftragung von Moderne stadt wäre schnell durchführbar, ist eine etablierte Gesellschaft und hat 
bereits einige große Vorhaben der Stadt umgesetzt. 
Contra Im Hinblick auf die Rechnungslegung kein geeignetes Umsetzungsmodell, da es für die Stadt Köln 
mit einer deutlichen Belastung in der Finanzbuchhaltung verbunden ist. Alle Geschäftsvorfälle, die 
der Treuhänder (egal, ob moderne stadt oder eine neue Gesellschaft) für die Rechnung der 
Treugeberin tätigt, werden im Haushalt, im Jahresabschluss und in der Bilanz erfasst. Das 
bedeutet, dass die dem Treuhänder für die Erfüllung seiner Verpflichtungen zur Verfügung 
gestellten Mittel im Haushalt zu planen und die erzielten Erträge und entstandenen Aufwendungen 
zu buchen sind. Darüber hinaus bleibt die Treuhänderin wirtschaftliche Eigentümerin der 
Vermögensgegenstände. Die Stadt hat das Treuhandvermögen zu inventarisieren und in der 
Anlagenbuchhaltung auszuweisen. Moderne stadt ist mit den Projekten Deutzer Hafen und 
Parkstadt Süd ausgelastet. 
Bewertung Im Ergebnis ist das Treuhandmodell in jedem Fall stark an den Haushalt, den Jahresabschluss und 
die Bilanz gebunden, ist nicht flexibel, für die Stadtverwaltung sowohl bei der Fachdienststelle 
Stadtplanungsamt als auch zentral bei der Kämmerei sehr arbeitsaufwändig und daher keine 
Vorzugsvariante für die Umsetzung.
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Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
4. Geprüfte Umsetzungsmodelle
Variante 3 Kooperative Entwicklung mit dem Konsortium mit Vergabe von (vorrangig) Erbbaurechten
Pro Stärken der privatwirtschaftlichen Partner könnten genutzt werden, Einbindung der stadtnahen 
Gesellschaft GAG durch Erbbaurechtsvergabe und Einbindung der Eigentümer im Gebiet möglich. 
Contra Nicht ALLE Maßnahmenrealisierungen (Infrastruktur) sind allein durch das Konsortium möglich. Das 
Konsortium ist nicht inhousefähig aufgrund Beteiligung privater Dritter. Fehlende städtische 
Steuerung und ggf. mangelnde Akzeptanz. 
Bewertung Für Kreuzfeld ist die Einbindung des Konsortiums ausdrücklich gewünscht, das Konsortium kann 
die gewünschten Leistungen zur Unterstützung der Stadt nicht in Gänze übernehmen. 
Variante 4 (Vorrangig) Erbbaurechtsvergabe von Baufeldern an Dritte, Infrastruktur durch Stadt
Pro Hoher Nutzungsmix und hohe Akzeptanz durch Anwendung von Konzeptvergaben möglich.
Contra Erfordert höchstes Maß an städtischen Ressourcen, die nicht vorhanden sind. Die Entwicklung 
eines ganzen Stadtteils mit anschließender Einzelvergabe ist höchst komplex, sehr zeitintensiv, 
sehr kleinteilig und nicht wirtschaftlich. 
Bewertung Die Stadtverwaltung der Stadt Köln ist für eine solche Entwicklungsmaßnahme nicht aufgestellt. Für 
Kreuzfeld wird ein Umsetzungsmodell benötigt, dass die Stadtverwaltung ergänzt und entlastet.
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Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
4. Geprüfte Umsetzungsmodelle
Variante 5 Eine Mischlösung aus den Varianten 1, 3 und 4
Pro Vereint alle Vorteile, daher Vorzugsvariante
Contra Durch Grundstücksvergaben nach Konzept und vorrangig im Erbbaurecht kann die Entwicklung 
nicht durch Verkäufe finanziert werden. Die Entwicklung muss daher finanziell maßgeblich 
durch die Stadt Köln getragen werden. 
Bewertung  100% städtische Kontrolle über die Gesellschaft und die Entwicklung, inhousefähig
 Zeitliche Abfolge, Ziele und Vorgaben der Entwicklung kontrollierbar und anpassbar
 Hoher Anteil an Konzeptvergaben, gemeinwohlorientierte Projekte und Infrastruktur möglich
 Kooperation mit GAG, DORNIEDEN und VIVAWEST möglich
 Realisierung von städtischen Projekten in enger Zusammenarbeit mit Stadt und Dritten, z.B. 
Bildungscampus, Ausbau Mobilität um S-Bahn-Halt, Ausbau Blumenbergsweg etc.
 Optimale Entlastung und Ergänzung der Stadtverwaltung 
 Hoher Anspruch an Qualität, Nutzungsmix und innovativen Städtebau 
 Rechnungslegung nicht direkt über den städtischen Haushalt sondern über Gesellschaft 
 Quartiers- und Bestandsmanagement und neue Projekte über Gesellschaft möglich
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5. Die Vorzugsvariante für Kreuzfeld
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
Neue städtische Gesellschaft als 
Dienstleister 
zur Unterstützung der 
Gesamtentwicklung von Kreuzfeld 
insbesondere bei:
Stadt Köln 
Kooperative Entwicklung mit dem 
Konsortium gemäß Planung
Die hoheitlichen Aufgaben sowie städtische Grundstücke verbleiben bei der Stadt 
beauftragt
Infrastrukturprojekten
Innere und äußere Erschließung
Bodenmanagement 
Konzeptvergaben
Qualitätssicherung
Eigenentwicklung als Bestandshalter 
und zur Veräußerung 
Beteiligung im Umlegungsverfahren
Erschließungsträgerschaft z.B. für ein 
Hood möglich
vereinbart
kooperieren und 
ergänzen sich
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6. Kooperative Entwicklung mit dem Konsortium
Dezernat Planen und Bauen
 Ziel ist es, 100% Umsetzung von Kreuzfeld zu ermöglichen, Ankäufe sind weit fortgeschritten, 
Abwendungsvereinbarung wurde unterzeichnet
 GAG bildet mit DORNIEDEN und VIVAWEST, denen 20% der Flächen gehören, ein Konsortium
 Planung und Umsetzung soll nach städtischen Vorgaben kooperativ erfolgen
 enge Zusammenarbeit der städtischen Gesellschaft und dem Konsortium, GAG ist für das Konsortium 
Ansprechpartner
 Leistungsfähige Ergänzung in der Projektsteuerung und Umsetzung, zeitlich optimierte Entwicklung mit 
Konsortium als möglicher Erschließungsträger und „Zugpferd“ der Hochbauentwicklung
 Durchführung eines amtlichen Umlegungsverfahrens, so dass alle Eigentümer fair und transparent gemäß 
Einlage auf die neue Planung abgestimmte Flurstücke erhalten
 Anteilige Vergabe von (vorrangig) Erbbaurecht an die GAG / das Konsortium, so dass definierte Bereiche 
durch das Konsortium entwickelt werden können, ggf. auch als Erschließungsträger z.B. für ein Hood
 Realisierung und Betreuung von städtischen Projekten über die städtische Gesellschaft wie 
Bildungslandschaft, Ausbau Mobilität um S-Bahn-Halt, Ausbau Blumenbergsweg etc.
22.05.2023 11

7. Erbbaurechtsvergabe an GAG / Konsortium
Dezernat Planen und Bauen
 GAG, DORNIEDEN und VIVAWEST bilden bereits das Konsortium „Forum Kreuzfeld“
 GAG ist größter Bestandshalter von Wohnimmobilien in Köln, ist in Chorweiler stark vertreten und dort sehr 
engagiert 
 Die städtische Beteiligungsgesellschaft GAG soll als nachhaltig orientierte Bestandshalterin und 
Quartiersmanagerin Grundstücke erwerben können (vorrangig Erbbaurecht, altern. Kauf) und mit einem 
bezahlbaren und diversifiziertem Wohn- und Nutzungsangebot zu einer sozial stabilen Entwicklung von 
Kreuzfeld beitragen 
 Ein kooperatives Verfahren erleichtert die Umlegung der Grundstücke und eröffnet Möglichkeiten zur 
Vorfinanzierung durch das Konsortium
 Effiziente und umsetzungsorientierte Unterstützung bei der Planung und optimaler Partner bei der 
Umsetzung z.B. als Erschließungsträger für definierte Bereiche
22.05.2023 12

8. Mögliche Erschließungsträgerschaft
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
Entwicklungsbereich 
Kreuzfeld
Innere Erschließung
öffentliche Nutzungen
Hood 1
Hood 2
Hood 3
Hood 4
Hood 5
Die innere Erschließung von 
Teilquartieren in 
Erschließungsträgerschaft 
durch die städtische 
Gesellschaft und/oder das 
Konsortium ist möglich. 
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9. Wohnnutzungen: Kompetenzen des Konsortiums
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
Nutzung Auslobung Konsortium
Öffentlich geförderter Geschosswohnungsbau √ √
Mehrgenerationenwohnen (Beteiligungswohnen) √ √
Mischnutzung Wohnen/Arbeiten √ √
Experimenteller Wohnungsbau √ (√)
Sonderformen (tiny houses, Baumhäuser u.ä.) √
Wohnen f. pflegebedürftige Personen √ √
Altersgerechtes Wohnen √ √
Wohnen für Jugendliche und Studenten √ √
Diverse Wohngruppen u.a. für inklusives Wohnen √
Jugendeinrichtungen, Gartenclubs √
Schaffung von Wohneigentum √
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10. Geschäftszweck der neuen Gesellschaft
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
 Die StadtBau Kreuzfeld GmbH hat einen klar definierten Zweck:
 im Auftrag der Stadt Köln einen neuen Stadtteil bauen
 ist verantwortlich für die (kooperative) Umsetzung aller Maßnahmen des städtebaulichen Großprojekts
 ergänzt und entlastet die Stadtverwaltung
 arbeitet im Auftrag und auf Rechnung der Stadt
 handelt gemeinwohlorientiert
 arbeitet kooperativ mit der Privatwirtschaft
 profitiert von städtischem know-how und privatwirtschaftlicher Effizienz und Agilität
 ist Organisator und Ansprechpartner für alles, was mit Kreuzfeld zu tun hat
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11. Unternehmensaufbau
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
 Gesellschaftsform: GmbH (kann bei Bedarf später zu einer GmbH & Co KG werden)
 Mitarbeitende: rund 15, stufenweise Entwicklung mit dem Projekt und in Abhängigkeit der Aufgabenteilung 
mit der Stadt Köln und dem Konsortium
 Personalgewinnung durch Werbung und Agentur, außertarifliche Verträge, Beauftragung Dritter im 
Rahmen von Werk- oder Dienstleistungsverträgen
 Sitz der Gesellschaft: Köln
 Eigentümerin: Stadt Köln
Aufsichtsgremien:
 Gesellschafterversammlung 
 Fachbeirat zur Qualitätssicherung und Beratung 
 Lenkungskreis – städtische Führungsebene für strategische und komplexe operative Themen
 Entscheiderkreis – Stadtvorstandsebene und weitere Entscheider
Kompetenzen:
 Verantwortlich für die Realisierung des gesamten Städtebauprojekts Kreuzfeld 
 Umsetzung der stadtentwicklungspolitischen Ziele, Kooperationspartner mit Konsortium 
 Finanzierung, Vergaben, Projektmanager/Bauherr(-envertretung) von Infrastrukturprojekten
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12. Aufgaben- und Personalplanung
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
•Zielvereinbarungen, Zeit-Maßnahmenpläne
•Aufbau und Leitung der Projektstruktur, Projekthandbuch, Leitung von Teilprojekten
•Durchführung und Kontrolle von eigenen Vergaben
•Unterstützung der beteiligten Ämter z.B. mit Vorbereitung von Ausschreibungen
•Koordination, Protokollierung aller Gremien (Lenkungskreise, Projektgruppen, Jour fixe) 
•Aktive Verlinkung mit Dienststellen, Dezernaten, Externen
•Management von Sonderbausteinen
Strategisches + operatives 
Management
4-5 Mitarbeitende Vollzeit
•Entwicklung und Durchführung des Vergabe- und Erschließungskonzepts
•Durchführung und Qualitätskontrolle von Konzeptvergaben
•Erstellung von Quartiershandbüchern
•DGNB-Zertifizierung, Taxonomie o.ä.
•Koordination von Wettbewerben und des Fachbeirats
•Bodenmanagement (3 Säulen-Modell) inkl. Erschließung
•Kooperative Entwicklung mit Konsortium
•Entwicklung und Durchführung Infrastrukturprojekte
•Finanzplanung, Rechnungslegung
•Wirtschaftsplan 
•Ressourcenplanung für Projekt und Abgleich der Spiegelorganisation bei der Stadt 
•Jahresabschlussbericht / Bilanz
•Fortlaufende Kommunikation, Absprache mit Kommunikationsbüro
•Beratungen und Fachgespräche
•Beschlussvorlagen
•Öffentlichkeitsveranstaltungen, social media, Infopoint etc.
Grundstücksvergaben & 
Qualitätssicherung
2-3 Mitarbeitende Vollzeit
Realisierung
4-5 Mitarbeitende Vollzeit
Controlling & Reporting
2 Mitarbeitende Vollzeit
Gremien & Kommunikation
2  Mitarbeitende Vollzeit
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13. Liegenschaftspolitik
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
 Rund 80% der Liegenschaften in Kreuzfeld sind städtisch
 Städtische Grundstücke verbleiben bei der Stadt 
 Vergabekonzept auf Basis bestehender Beschlüsse:
- Koop BLM (2014 ff)
- Konzeptvergaben (2016) 
- Vorrangig Erbbaurecht (2022) 
 Erbbauzins fließt an die Stadt
 Bodenordnung auf Basis der neuen Planung erfolgt 
durch ein amtliches Umlegungsverfahren 
 In diesem nach dem BauGB geregelten Grundstückstauschverfahren wird das Grundeigentum neu 
geordnet, so dass für die bauliche und sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen
 Erbbaurechtsvergabe weicht von „klassischer“ Projektfinanzierung und Exit-Strategie durch Verkauf ab, 
daher ist der Übertrag von Grundstücken in die Gesellschaft steuerlich und finanztechnisch nicht sinnvoll
 Steuerlich optimiertes Vorgehen, Grunderwerbssteuer durch nicht erforderliche Übertragung und 
Rückübertragung öffentlicher Flächen wird vermieden
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14. Finanzplanung der Gesellschaft
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
 Gesellschaft ist 100% städtisch, 100% im Auftrag und auf Rechnung der Stadt agierend
 Geschäftsbesorgungsvertrag auf Basis Projektvereinbarung inkl. Aufgabenteilung zwischen Stadt und 
Gesellschaft und Rahmenparameter wie Masterplan, Wirtschaftsplan, Vergabe- und Erschließungskonzept
 Anwendung von vornehmlich Erbbaurecht weicht von „klassischer“ Projektfinanzierung und Exit-Strategie 
durch Verkauf ab, daher Übertrag von Grundstücken in die Gesellschaft steuerlich und finanztechnisch 
nicht sinnvoll
 Grundstücke verbleiben bei der Stadt, Gesellschaft finanziert sich aus Dienstleistungsentgelten der Stadt
 Finanzierung der Gesellschaft auf Basis Rechnungsstellung, Dienstleistungsentgelt (Schwarze Null) 
 sachlich-rechnerische Prüfung durch Gesellschaft
 Die im Haushalt veranschlagten Mittel sind als Anschubfinanzierung der Gesellschaft sowie 
Dienstleistungsentgelten angesetzt 
 Die Gesellschaft soll mit einem ausreichenden Eigenkapital ausgestattet werden 
 Der tatsächliche Finanzierungsbedarf wird (fortlaufend) im Rahmen des Wirtschaftsplans ermittelt 
19

15. Chancen/Risiken einer neuen Gesellschaft
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
Chancen Risiken
 Könnte sehr gute Akzeptanz finden, da 
Maßprodukt für das komplexe Projekt
× Könnte als Konkurrenz zu moderne stadt gesehen 
werden
 Könnte die Linie sehr gut entlasten und 
ergänzen
× Personalgewinnung wie überall schwierig und nur 
übertariflich möglich
 Dienstleister im alleinigen Auftrag der Stadt, 
inhousefähig, flexibel und bedarfsgerecht
× Bei Treuhändermodell ist die Finanzierung im 
Haushalt abzubilden
 Fokus auf gemeinwohlorientierte Entwicklung 
legen, auf Rechnung der Stadt tätig (Schwarze 
Null)
× Wenn Gewinnausschüttungen vorgesehen sind, 
würde die Wirtschaftlichkeit in den Vordergrund 
rücken
 Gründung und Aufbau könnte bei politischem
Willen relativ schnell gehen
× In Aufbauphase ist die Effizienz einer neuen 
Gesellschaft teilweise eingeschränkt
 Verpflichtet sich uneingeschränkt den 
städtischen Zielen und Aufgaben
× Kann nicht auf bestehende Konzernstruktur 
zugreifen
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16. Die Hauptaufgaben 2023: 
Planung und umsetzungsvorbereitende Maßnahmen
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
Integrierte Planung und Technische Masterplanung
Finanzierungsplanung
Ausarbeitung und Gründung der Gesellschaft
Entwurf Vergabe- und Erschließungskonzept
Arbeitskreis Stakeholder
Teilprojekte und Sonderbausteine
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17. Die Hauptaufgaben 2024+ : Planung und Realisierung 
durch Stadt Köln, StadtBau Kreuzfeld GmbH und Konsortium
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
Bauleitplanung und Qualitätssicherung
Controlling und Finanzierung
Vergabe und Entwicklung der Baufelder  
Realisierung stadteigener Projekte
Bodenmanagement ( 3-Säulen-Modell)
Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit
Quartiers- und Bestandsmanagement
Die Aufgabenteilung ist grundsätzlich wie folgt vorgesehen:
 Die Stadt Köln ist und bleibt Eigentümerin und 
Auftraggeberin
 Die StadtBau Kreuzfeld GmbH übernimmt nicht-hoheitliche 
Aufgaben vornehmlich in der Projektentwicklung und dem 
Projektmanagement, unterstützt und arbeitet der Stadt 
Köln ganz nach Bedarf zu (Dienstleister)
 Die hoheitlichen Aufgaben verbleiben bei der Stadt, die 
StadtBau Kreuzfeld GmbH arbeitet auch hier bei Bedarf zu, 
die stadtinterne Federführung übernimmt VI/61
 Das Konsortium bringt immobilienwirtschaftliche Expertise 
ein, setzt erste Projekte als „Zugpferd“ um, ggf. inklusive 
der Erschließung eines Hoods, bietet Wohnungsbau zum 
Kauf und zur Miete an und bleibt als Bestandshalter im 
Quartier
22

18. Die nächsten Schritte
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023
Kontinuierliche Weiterplanung und Umsetzung des Projekts in Arbeitsteilung zwischen der Stadt Köln, der StadtBau 
Kreuzfeld GmbH und dem Konsortium
2024/2025 - Beginn Bauleitplanung, Durchführung liegenschaftlicher Verfahren (Umlegung, Vergabe von 
Erbbaurechten von zu definierenden Flächen an GAG / Forum Kreuzfeld) 
September 2023 - Gründungsbeschluss und Verfahrensleitender Beschluss (Abschluss Integrierte Planung)
Danach Anzeige und Gründung der Gesellschaft, Aufbau der Gesellschaft und Technische Masterplanung und 
Vorbereitung des Umlageverfahrens 
Juni 2023 - Grundsatzbeschluss für das Umsetzungsmodell 
Danach Abschluss eines LOI mit Konsortium, Ausarbeitung u.a. Wirtschaftsplan, Gesellschaftervertrag 
Mai 2023 - Vorstellung des Konzepts im Verwaltungsvorstand und im politischen Raum
23

Vielen Dank !
Dezernat Planen und Bauen 22.05.2023 24

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Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse....
Sachverhalt

Rechtliche Ausführungen

Vl.

CBH

RECHTSANWÄLTE

Aufgabenstellung
Die untersuchten Varianten .

Verwaltungsnähe und Governance der Gesellschaft....
1; Rechtsformvergleich GmbH und AG
2. Ausgestaltung der GmbH als gemeinnützige GmbH? ..

3. _ Vorsorglich: Vorteile der Vorzugsvariante auch gegenüber Regie-
JEigenbetrieb

Finanzierung
1. Rechnungslegung
2. Assets / Liegenschaften....
a) Ausgangslage
b) Denkbare Gestaltungen

c) Vereinbarkeit mit möglichen Umlegungsverfahren und
bauabschnittsweiser Planung

3. Steuern
a)  Ertragsteuern
b) Umsatzsteuer
©)

4. _Förderungsfähigkeit Ar:

Insolvenzfähigkeit / Insolvenzfestigkeit

1.  Insolvenzfähigkeit ist abstrakt zu bejahen

2. Konkret aber kein erhöhtes Insolvenzrisiko

Vergabe-, Beihilfen- und Förderrecht

8 Vergaberecht.

2. _ Beihilfenrecht
a) _Kernaussagen zum Beihilfenrecht
b) Erforderliche Absicherungsmaßnahmen...

aa) Erläuterung zu 1. - Erfordernis einer
Trennungsrechnung . 23

bb) Erläuterung zu 2. - der Private Investor Test: 24

c) Handlungsempfehlung: Was muss bereits im Rahmen der
Gründung der Gesellschaft EU-beihilfenrechtlich beachtet
werden?...

8. Förderrecht.

Offenheit bzgl. möglicher Kooperationen mit Dritten / Forum
Kreuzfeldiernn esse eeesesenneeeeeerannansann ee nnnnet Tanne da enenesattnona san nTanneae seltene

Schnittstellen zur Verwaltung / Kompetenzverteilung
1. _ Vertretung der Stadt in der Gesellschafterversammlung
2. Ergänzend: Möglichkeit der Einrichtung eines Beirates
3. _ Einbindung des Lenkungskreises der Stadt

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CBH

RECHTSANWÄLTE
VII. Gründungsmodalitäten und (Mindest-) Personalausstattung ............. 28
VII. Aus Kommunal- und Haushaltsrecht folgende
Rahmenbedingungen........-:.:-::r.s2..=:240sss00«sascnnööesssnnsnnunanennenessnnensenenunannes 29
A 29

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RECHTSANWÄLTE

Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse

Die zu untersuchende und zu evaluierende Vorzugsvariante wird hier als Mischlösung
bestehend aus einer eigens für den Projektzweck gegründeten stadteigenen Gesell-
schaft, der „StadtBau Kreuzfeld GmbH“ (Variante 1), aus einer kooperativen Entwicklung
gemeinsam mit dem Konsortium Kreuzfeld (Variante 3) sowie aus dem Verkauf / der Er-
teilung von Erbbaurechten hinsichtlich der einzelnen Baufelder an Dritte mittels (Konzept-
)vergaben und der Schaffung der nötigen Infrastruktur durch die Stadt Köln selbst (Vari-
ante 4) verstanden. Soweit vorstehend und im Weiteren von der Vorzugsvariante die
Rede ist, ist mithin das so beschriebene Modell einer „Mischlösung“ gemeint. Wir nehmen
ergänzend Bezug auf das uns überlassene und nach Ihren Angaben politischen Raum
bereits vorgestellten Konzeptpapier „Das Umsetzungsmodell für Kreuzfeld‘, Stand
20.04.2023, in welchem die verschiedenen Varianten aufgezeigt werden.

Die Vorzugsvariante bietet u.E. im Vergleich zu den weiteren untersuchten Varianten die
besten Rahmenbedingungen, um die Projektziele rechtskonform und unter größtmögli-
cher Beachtung der städtischen Vorstellungen und Zielvorgaben zu erreichen. Die durch
die Stadt Köln getroffenen Annahmen sind plausibel und nachvollziehbar. Rechtliche Be-
denken bestehen nicht.

Sofern aus rechtlicher Sicht bestimmte Gesichtspunkte zu beachten sind, gilt dies für alle
in Betracht kommenden Umsetzungsmodelle gleichermaßen. Ebenfalls stellen sich et-
waige Rechtsfragen in vergleichbarer Weise bei den untersuchten Varianten und bietet
die Vorzugsvariante jeweils gute Möglichkeiten, damit umzugehen. Wir erläutern dies je-
weils im Nachgang im Detail.

Die ins Auge gefasste Rechtsform der GmbH bietet nach unserem Dafürhalten den bes-
ten Rahmen, um die rechtlichen Anforderungen mit den seitens der Stadt Köln verfolgten
Zielen bestmöglich in Übereinstimmung zu bringen. Da die Gesellschaft selbst keine
Grundstücke erwerben bzw. übertragen soll, stellt sich keine andernfalls zu untersu-
chende Grunderwerbsteuerthematik.

Die Rechtsform der GmbH erweist sich in unseren Augen namentlich vorzugswürdig ge-

genüber alternativ denkbarer Gestaltungen in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft

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RECHTSANWÄLTE

oder einer gemeinnützigen GmbH (gGmbH) als „Unterform“ der GmbH. Wir erläutern
auch dies nachstehend näher im Detail.

Die gewünschte Beteiligung aller Interessensträger kann über die bei einer GmbH flexibel
gestaltbare Gremienstruktur der Gesellschaft, die praktisch durch den / die Gesellschaf-

ter frei bestimmt werden kann, ohne weiteres sichergestellt werden.

Sofern aus vergabe- und/oder beihilferechtlicher Sicht Besonderheiten zu beachten sind,
gilt dies ebenfalls rechtsformunabhängig bzw. es kann mittels der Rechtsform einer
GmbH noch am ehesten sachgerecht darauf reagiert werden. In der Gesamtschau sind
bei der Vorzugsvariante'im Vergleich zu anderen Gestaltungsvarianten vergaberechtlich
Vorteile zu erkennen, zumal für die bereits vorhandenen städtischen bzw..stadtnahen
Gesellschaften, die für das Projekt in Betracht kommen könnten (beispielsweise die mo-
derne stadt GmbH oder die GAG Immobilien AG) ebenfalls mit einer Bindung an das
europäische Vergaberecht zu rechnen ist. Anders als die Rechtsform AG (wie z.B. GAG
Immobilien AG) ist die Rechtsform „GmbH“ ideal für eine Inhouse-Vergabe von mögli-
chen Planungsleistungen an die Projektgesellschaft.

Das Beihilfenverbot wird im deutschen Recht über die Rückführungspflicht der Mittel
streng sanktioniert und muss daher zur Vermeidung von Rechtsnachteilen in allen Ge-
staltungsvarianten strikt beachtet werden. Die erforderlichen beihilfenrechtlichen Absi-
cherungsmaßnahmen können in der Rechtsform GmbH jedoch besser umgesetzt
werden als bei einem Verbleib des Projekts in der Verwaltung, die für die wirtschaftlichen
Betätigungen einen wirtschaftlich und organisatorisch abgrenzbaren Betrieb gewerbli-
cher Art oder einen Regie- oder Eigenbetrieb einrichten müsste.

Die Vorzugsvariante stellt schließlich einen flexiblen Rahmen bereit, um mit dritten Akt-
euren, etwa dem Konsortium Kreuzfeld, flexibel zusammenarbeiten zu können. Auch in-
soweit sprechen aus unserer Sicht keine Bedenken gegen den mittels der Vorzugsvari-

ante vorgeschlagenen Weg.

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RECHTSANWÄLTE

Sachverhalt

Aufgabenstellung

Mit E-Mail vom 30.09.2022 haben Sie uns mit der Erbringung von Rechtsberatungsleis-
tungen für die rechtliche Beratung und Unterstützung zum Umsetzungsmodell für Kreuz-
feld beauftragt. Stufe 2 der Projektbeschreibung sieht dabei namentlich „die Ausarbeitung
und Begründung der Vorzugsvariante“ vor. Sie haben uns insoweit beauftragt, die Vor-
zugsvariante rechtlich zu überprüfen, insbesondere im Vergleich mit den weiteren geprüf-
ten öffentlichen und privatrechtlichen Organisationsformen unter Berücksichtigung der Ih-
rerseits bereits ausgearbeiteten Vor- und Nachteile.

Die hier vorliegende Ausarbeitung bildet insoweit Stufe 2 der beauftragten Rechtsbera-
tungsleistungen ab und setzt auf dem uns überlassenen und nach Ihren Angaben im po-
litischen Raum bereits vorgestellten Konzeptpapier „Das Umsetzungsmodell für Kreuz-
feld“, Stand 20.04.2023, auf.

Die zu untersuchende und zu evaluierende „Vorzugsvariante“ wird im vorgenannten Kon-
zeptpapier als Mischlösung bestehend aus einer eigens für den Projektzweck gegründe-
ten stadteigenen Gesellschaft, der „StadtBau Kreuzfeld GmbH“ (Variante 1), aus einer
kooperativen Entwicklung gemeinsam mit dem Konsortium Kreuzfeld (Variante 3) sowie
aus dem Verkauf/der Erteilung von Erbbaurechten hinsichtlich der einzelnen Baufelder
an Dritte mittels (Konzept-)vergaben und der Schaffung der nötigen Infrastruktur durch
die Stadt Köln selbst (Variante 4) beschrieben.

Die untersuchten Varianten

Im Rahmen unserer Prüfung haben wir zunächst bezüglich der Variante 1 neben den
bereits im Konzeptpapier genannten denkbaren Rechtsformen GmbH und GmbH & Co.
KG auch die weitere mögliche Rechtsform einer Aktiengesellschaft (AG) und die Ausge-
staltung der GmbH als einer gemeinnützigen GmbH (gGmbH) in unsere Beurteilung ein-
bezogen.

Wir haben sodann dieser Variante die im Konzeptpapier als Variante 2 bezeichnete Struk-
tur einer „Treuhandlösung“ entweder in Zusammenarbeit mit der moderne stadt Gesell-

schaft zur Förderung des Städtebaues und der Gemeindeentwicklung mit beschränkter

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RECHTSANWÄLTE

Haftung (hiernach moderne stadt Gmbh) oder einer anderen Gesellschaft gegenüberge-
stellt.

Ferner haben wir die Vorzugsvariante mit der als Variante 3 bezeichneten ausschließli-
chen Entwicklung des Vorhabens Kreuzfeld durch eine Kooperation mit dem Forum
Kreuzfeld verglichen sowie schließlich auch die Möglichkeit der Einzelvergabe durch Ver-
käufe/Erbbaurechte einzelner Baufelder an Dritte bei Schaffung der nötigen Infrastruktur
durch die Stadt Köln selbst (Variante 4) in die Betrachtung einbezogen.

Die Vorzugsvariante erweist sich in unseren Augen gegenüber den weiteren in den Blick
genommenen Möglichkeiten stets als vorteilhafter. Wir führen dies im Einzelnen nachste-
hend im Detail aus, möchten aber bereits an dieser Stelle jeweils die wesentlichen
Kernargumente voranstellen: j

Die „maßgeschneiderte“ Gründung einer eigenen, auf den Projektzweck „zugeschnitte-
nen“ städtischen Projektgesellschaft „StadtBau Kreuzfeld GmbH" erweist sich in unseren
Augen gegenüber einem „Treuhändermodell* im Sinne der Variante 2 als vorteilhaft, weil
die angestrebte „Arbeitserleichterung“ für die Stadtverwaltung nur mittels einer eigenen
Projektgesellschaft, deren Gesellschaftszweck auf das Projekt zugeschnitten ist, erreich-
bar sein dürfte. Im Übrigen würden die finanziellen Konsequenzen im Falle einer Umset-
zung durch ein Treuhandmodell jeweils unmittelbar im Haushalt eintreten. Wir haben Sie
so verstanden, dass dies gerade (insbesondere wegen der Langfristigkeit des Projekts)
nicht gewünscht ist. Mit Blick auf eine mögliche Zusammenarbeit im Rahmen dieser Va-
riante mit der moderne stadt GmbH ist zudem darauf hinzuweisen, dass diese Gesell-
schaft ausweislich der von uns eingesehenen jüngsten elektronisch abrufbaren Gesell-
schafterliste nur zu 49 % im unmittelbaren Anteilsbesitz der Stadt Köln steht. 51 % der
Gesellschaftsanteile werden durch die Stadtwerke Köln GmbH gehalten. Ein „unmittelba-
rer Durchgriff“ der Stadt Köln ist daher regelmäßig nur „über den Umweg“ des weiteren
Gesellschafters Stadtwerke Köln GmbH möglich.

Die Vorzugsvariante im Sinne einer für den Projektzweck gegründeten städtischen Pro-
jektgesellschaft setzt sich unseres Erachtens auch gegenüber der Variante 3, einer ko-
operativen Entwicklung gemeinsam mit dem Konsortium, durch. Mitglied des Konsorti-
ums ist neben zwei privaten Baufträger)-gesellschaften u. a. auch die GAG Immobilien
AG (hiernach GAG AG), sodass hier zwar zunächst zumindest ein „stadtnaher“ Partner

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X

RECHTSANWÄLTE
beteiligt ist. Die GAG AG ist allerdings schon qua ihrer Rechtsform als Aktiengesellschaft
nicht in gleicher Weise wie beispielsweise eine GmbH geeignet, städtische „Vorgaben“
bzw. die städtischen Vorstellungen „1 zu 1“ umzusetzen. Dies liegt daran, dass bei einer
Aktiengesellschaft der Vorstand die Geschäfte der Gesellschaft in eigener Verantwortung
führt, $ 76 Abs. 1 AktG. Anders als bei einer GmbH besteht im Rahmen einer AG vorbe-
haltlich des Bestehens eines Beherrschungsvertrags im Sinne der 88 291 AktG ff. keine
Möglichkeit, den Vorstand zur Vornahme oder zum Unterlassen bestimmter Rechtsge-
schäfte direkt anzuweisen. Diese Möglichkeit gibt es indes bei einer GmbH, bei der die
Geschäftsführung jederzeit den rechtmäßigen Weisungen der Gesellschafterversamm-
lung Folge leisten muss, $ 37 GmbHG. Dies spricht im Übrigen auch dagegen, die Pro-
jektentwicklung insgesamt bei der GAG AG anzusiedeln (also quasi „anstelle“ der Grün-
dung einer Projektgesellschaft).

Die GAG AG ist zudem „nur“ eines der am Konsortium beteiligten Unternehmen - die
Interessen des Konsortiums müssen daher nicht mit den Interessen der GAG AG gleich-
laufend sein und erst Recht nicht notwendigerweise mit den Interessen der Stadt Köln
übereinstimmen.

Die GAG AG ist schließlich auch nicht inhouse-fähig, weil sie eine inhouse-schädliche
Beteiligung privater Dritter aufweist. Dies schließt eine Inhouse-Vergabe nach $ 108 GWB
definitiv aus.

Im Übrigen müssten bei einer vollständig mittels einer Kooperation mit dem Konsortium
durchgeführten Entwicklung jedenfalls die Maßnahmen zur Schaffung der notwendigen
Infrastruktur (über die Erschließung hinaus sind dies insbesondere die Kindertagesstät-
ten, Schulen, Bürgerzentren etc.) doch von der Stadt selbst durchgeführt werden. Wiede-
rum kann mittels der Einschaltung der allein in der Vorzugsvariante vorgesehenen stadt-

eigenen Projektgesellschaft hier die städtische Verwaltung entlastet werden.

Die Rechtsform einer „normalen“ GmbH dürfte auch im Vergleich zur denkbaren Ausge-
staltung als gemeinnützige GmbH vorzugswürdig sein, zumal die gesetzlichen Anforde-
rungen an den steuerlichen Status der Gemeinnützigkeit, namentlich die Verfolgung ei-
nes nach der Abgabenordnung als gemeinnützig im steuerlichen Sinne anerkannten

Zwecks (vgl. $ 52 Abgabenordnung), von der Gesellschaft nicht erfüllt werden. Ganz un-

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RECHTSANWÄLTE

abhängig von ihrem steuerlichen Status wird die Gesellschaft schon aufgrund der ge-
meinderechtlichen Vorgaben für Kommunalunternehmen einen „öffentlichen Zweck“ er-

füllen müssen und damit letztlich im weiteren Sinne „gemeinnützig“ tätig sein.

Gegen die Variante 4 spricht in unseren Augen ebenfalls, dass mittels einer „Einzel-
vergabe“ der Baufelder, sei es durch einen Verkauf oder durch die Einräumung von Erb-
baurechten, zwar einerseits ein hoher Nutzungsmix nach den Vorstellungen .der Stadt
erreicht werden könnte. Umgekehrt aber ist in dieser Variante die Inanspruchnahme von
städtischen Ressourcen als am höchsten einzustufen. Die gesamte Entwicklung des Ge-
biets bis zur „Baureife“ müsste durch die Stadt selbst erfolgen. Der gewünschte Entlas-
tungseffekt träte also gerade nicht ein — der erwünschte hohe Nutzungsmix kann hinge-
gen auch mittels der in der Vorzugsvariante vorgesehenen Projektgesellschaft erreicht
werden.

Die Vorzugsvariante erweist sich mithin gegenüber den übrigen im Konzeptpapier bereits
‚angesprochenen Varianten auch nach unserem Dafürhalten als vorzugswürdig.

Rechtliche Ausführungen

Verwaltungsnähe und Governance der Gesellschaft

An die unterschiedlichen denkbaren Rechts- und Betriebsformen knüpft das Gesetz un-
terschiedliche Rechtsfolgen: i

Dies sind zum einen Zweckmäßigkeitskriterien wie etwa betriebswirtschaftliche, gesell-
schafts- und unternehmensrechtliche, personal- und steuerrechtliche Aspekte, Finanzie-
rungsmöglichkeiten, Offenlegungsvorschriften oder Kooperationsmöglichkeiten mit Drit-
ten. Zum anderen aber haben die Rechts- und Betriebsformen Konsequenzen für den
kommunalpolitischen Einfluss auf das Unternehmen.

Im Kern besteht ein Zielkonflikt dergestalt, einerseits dem Unternehmen durch Verselb-
ständigung die erforderliche Handlungsfreiheit zugestehen zu wollen, einhergehend mit
der beabsichtigten Entlastung der Verwaltung, andererseits aber dem kommunalen Un-
ternehmensträger die notwendigen Möglichkeiten der Einflussnahme zu sichern, um eine

ordnungsgemäße Erfüllung der kommunalen Aufgabe gewährleisten zu können.

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ES
RECHTSANWÄLTE
Im Rahmen der zu treffenden gesellschaftsvertraglichen Festlegungen ist es aber ohne
weiteres möglich, eine dauerhafte städtische Kontrolle zu „verankern“, etwa indem bereits
in der Satzung der Gesellschaft festgehalten wird, dass die Stadt Köln immer mindestens
die Mehrheit der Anteile halten oder - noch enger - immer Alleingesellschafterin der Ge-
sellschaft sein muss. Im Gründungsbeschluss könnte dies zudem dergestalt abgesichert
werden, dass eine wesentliche Änderung des Gesellschaftsvertrags bezüglich der Betei-
ligungsverhältnisse wiederum eines Ratsbeschlusses bedarf. Auf diese Art und Weise

kann die gewünschte „Verselbständigung“ erreicht und zugleich die dauerhafte städtische
Kontrolle abgesichert werden.

Rechtsformvergleich GmbH und AG

So gewährleistet etwa die Rechtsform der Aktiengesellschaft (AG) ein hohes Maß an un-
ternehmerischer Freiheit, ermöglicht aber gegenüber dem grundsätzlich weisungsfreien
Vorstand nur einen eingeschränkten kommunalen Einfluss. Auch sind Anpassungen
durch.den Gesellschaftsvertrag nur sehr eingeschränkt möglich, die Kompetenzverteilung
ist weitgehend durch das Aktiengesetz (AktG) vorgegeben und zwingendes Recht. Aus
diesem Grund ordnet die Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO) eine Subsidiarität
der Rechtsform der Aktiengesellschaft an; die Gründung oder Beteiligung an einer Akti-
engesellschaft ist nur dann zulässig, wenn der öffentliche Zweck nicht ebenso gut in
einer anderen Rechtsform erfüllt werden kann, $ 108 Abs. 4 GO.

Zwar gilt diese Nachrangigkeit nicht bei der Übertragung von Aufgaben an bereits beste-
hende kommunale Aktiengesellschaften und wäre damit eine Übertragung der Aufgaben
auf die GAG AG nicht von vornherein ausgeschlossen, doch spricht die vergleichsweise
geringe Einflussnahme-Möglichkeit auf die bestehenden Organe und Gremien dagegen,
die GAG AG mit der gesamten Entwicklung von Kreuzfeld zu betrauen. Neben die
Rechtsformbedenken tritt der Umstand, dass die Stadt nicht Alleingesellschafterin der
GAG AG ist und auch dieser Umstand eine Kontrolle und insbesondere eine Verwaltungs-
nähe nur sehr bedingt zulässt; so erscheint insbesondere die Schaffung „maßgeschnei-
derter“ Gremien in einer bestehenden Gesellschaft mit multiplen Aufgaben und weiteren
Aktionären nur bedingt möglich. Vorzugswürdig ist demgegenüber die Kooperation einer
neu gegründeten städtischen Gesellschaft mit dem Forum Kreuzfeld, dessen Mitglied die.
GAG AG ist.

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x
RECHTSANWÄLTE
Demgegenüber stellt das GmbHG einen den kommunalen Einfluss sichernden und
zudem sehr flexiblen Rahmen für die Ausgestaltung einer Gesellschaft in der Rechts-
form einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) zur Verfügung. Neben die be-
stehende Weisungsabhängigkeit der Geschäftsführung tritt die Möglichkeit neben Ge-
schäftsführung und Gesellschafterversammlung weitere Gesellschaftsorgane und
- gremien zu etablieren, sowohl in Anlehnung an die Vorschriften des Aktienrechts als
auch durch Schaffung eigener Regelungen. So kann der Gesellschaftsvertrag etwa einen
überwachenden oder einen beratenden Beirat vorsehen, und damit im Ergebnis eine
Gremienstruktur „maßschneidern“. Ein’ nur beratender Beirat kann auch außerhalb
des Gesellschaftsvertrags auf nur schuldrechtlicher Grundlage geschaffen werden (siehe
dazu auch noch unten aus kommunalrechtlicher Sicht). Auch kann außerhalb des Gesell-
schaftsvertrags, beispielsweise in einer Geschäftsordnung für die Geschäftsführung, bei-
spielsweise die Verpflichtung der Geschäftsführung verankert werden, regelmäßig dem

städtischen Lenkungskreis zu berichten bzw. an den entsprechenden Sitzungen teilzu-
nehmen. i

Die vom Rat der Stadt Köln im Public Corporate Governance Kodex der Stadt Köln
(PCGK,) in der Fassung vom 20.09.2020 definierten Standards zur Steigerung der Effizi-
enz, Transparenz und Kontrolle bei den Gesellschaften mit städtischer Beteiligung sind
in einer Gesellschaft in Rechtsform der GmbH umzusetzen.

Ausgestaltung der GmbH als gemeinnützige GmbH?

Die Gesellschaft sollte als „normale“ GmbH und nicht als gemeinnützige Gesellschaft
(gGmbH) ausgestaltet werden.

Die Rechtsfigur der gemeinnützigen Körperschaft stellt einen steuerrechtlichen Status
dar, der für bestimmte, dem Allgemeinwohl dienende Zwecke Steuervorteile gewährt. Die
hier zu prüfende Stadtentwicklungsgesellschaft verfolgt schon keinen steuerlich als ge-
meinnützig oder mildtätig anerkannten Zweck im Sinne des abschließenden Katalogs der
88 52 Abs. 2, 53 AO. Zudem ist ihre Tätigkeit auf die Erzielung von Einnahmen - nicht
notwendig von Gewinnen(!) - gerichtet, da die Gesellschaft nicht unentgeltlich tätig wird,
so dass ein wirtschaftlicher Geschäftsbetrieb im Sinne von $ 14 AO vorliegt, der selbst

bei Vorliegen eines gemeinnützigen Unternehmenszwecks die mit der Gemeinnützigkeit

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RECHTSANWÄLTE
verbundenen Steuerbegünstigungen insoweit ausschließen würde. Aus diesen rechtli-
chen Gründen ist somit die Ausgestaltung der Gesellschaft als gemeinnützige GmbH im

Sinne der Abgabenordnung und die Ausnutzung der damit verbundenen Steuervorteile
ausgeschlossen.

Zudem ist darauf hinzuweisen, dass die mit der steuerlichen Gemeinnützigkeit verbunde-
nen Steuervorteile an die Einhaltung strenger Vorgaben geknüpft sind, unter anderem
das Gebot der zeitnahen und zweckgebundenen Mittelverwendung, was insbesondere
die Bildung von Rücklagen erschwert. Dem - hier wegen der Einnahmenerzielung schon
nicht realisierbaren — steuerlichen Vorteilen der Gemeinnützigkeit stünden also auch
Nachteile in Gestalt von Beschränkungen im wirtschaftlichen Handeln gegenüber:

Daraus folgt aber nicht, dass die Gesellschaft - gleich in welcher Rechtsform - nicht ge-
meinnützig im allgemeinen Sinne, also in einer dem Wohl der Allgemeinheit dienenden
Weise, tätig werden kann. Die Ausrichtung am Gemeinwohl ergibt sich schon daraus,
dass die Gesellschaft eine 100 % ige Tochtergesellschaft der Stadt Köln ist, die als Ge-
bietskörperschaft des öffentlichen Rechts die Belange der Allgemeinheit im Stadtgebiet
wahrnimmt und sich auch nur im Rahmen ihrer öffentlichen-rechtlichen Aufgaben in pri-
vatwirtschaftlicher Form betätigen darf. Als Alleingesellschafterin kann die Stadt Köln zu
jeder Zeit die geschäftliche Tätigkeit der Gesellschaft steuern und insbesondere deren
wirtschaftliche Ziele festlegen und dabei beispielsweise als betriebliches Ergebnis ledig-
lich die Kostendeckung/“schwarze Null‘ anstreben statt eine Gewinnmaximierung zu ver-
folgen.

Vorsorglich: Vorteile der Vorzugsvariante auch gegenüber Regie-/Eigenbetrieb

Bei einer eigenständigen GmbH haftet für die Verbindlichkeiten der Gesellschaft den
Gläubigern nur das Gesellschaftsvermögen, $ 13 Abs. 2 GmbHG. Die Kehrseite dieser
Haftungsbeschränkung auf das Gesellschaftsvermögen sind die „Benachteiligung“ einer
eigenständigen Gesellschaft gegenüber Regie- oder Eigenbetrieben oder auch Anstalten
des öffentlichen Rechts hinsichtlich ihrer Finanzierungsmöglichkeiten im Vergleich zur
Kommune selbst und das (jedenfalls abstrakt) bestehende Insolvenzrisiko (dazu nach-
stehend noch ausführlicher). Die Vorzugsvariante begegnet diesem Nachteil allerdings
bereits durch die Schaffung eines als Haftungsmasse zur Verfügung stehenden Gesell-
schaftsvermögens (etwa durch die Stellung von etwaig erforderlichen Sicherheiten zum

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RECHTSANWÄLTE

Zwecke der Finanzierung durch die Stadt, unter Beachtung der insoweit bestehenden
beihilferechtlichen Rahmenbedingungen). Das Insolvenzrisiko ist in zudem durch die Al-
leingesellschafterin Stadt Köln beherrschbar. Schließlich dürfen wir auf unsere nachste-
henden Ausführungen zum EU-Beihilfenrecht verweisen: eine eigenständige GmbH kann
EU-beihilfenrechtlich besser als ein Eigenbetrieb quasi als „Schutzschild“ der Imple-
mentierung beihilfenrechtlicher Absicherungsmaßnahmen dienen.

Finanzierung

Rechnungslegung

Die Rechnungslegung in Gesellschaften privater Rechtsform in öffentlicher Hand ist der
Stadt Köln bzw. der Beteiligungsverwaltung bekannt. Wir beschränken uns daher hier auf
die folgenden Hinweise:

Maßgeblich für das Rechnungswesen juristisch verselbständigter kommunaler Unterneh-
men in Privatrechtsform sind in erster Linie die Bestimmungen des Handelsgesetzbu-
ches, wobei nach kommunalrechtlichen Vorgaben regelmäßig die Vorschriften für große
Kapitalgesellschaften im Dritten Buch des HGB anzuwenden sind (in NRW siehe
$ 108 Abs. 1 Nr. 8 GO), so dass die für kleine und mittelgroße Kapitalgesellschaften (zum
Begriff siehe $ 267 HGB) und Personengesellschaften eingeräumten Bilanzierungs- und
Bewertungserleichterungen nicht zum Tragen kommen (ausführlich dazu Breitenbach, in:
Wurzel/Schraml/Gaß, Rechtspraxis der kommunalen Unternehmen, 4. Aufl. 2021, E. Ver-
antwortung und Kontrolle Rn. 9ff., zitiert nach beck-online).

Für die GmbH sind daher insbesondere die Pflichten zu nennen, in den ersten drei Mo-
naten des Geschäftsjahrs für das vergangene Geschäftsjahr einen Jahresabschluss auf-
zustellen ($ 242 Abs. 1 HGB), der aus der Jahresbilanz und der Gewinn- und Verlust-
rechnung besteht und zudem nach $ 264 Abs. 1 HGB ihren Jahresabschluss um einen
Anhang zu erweitern (8$ 284 f. HGB) und einen Lage- oder Geschäftsbericht aufzustellen
(8 289 HGB).

Jahresabschluss und Geschäftsbericht sind darüber hinaus von einem sachverständigen
Prüfer (Abschlussprüfer) zu prüfen (88 316 ff. HGB). Die Prüfungspflicht folgt kommunal-

rechtlich auch aus $ 112 GO in Verbindung mit $ 53 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG).

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a)

ES

RECHTSANWÄLTE
Aus diesem Grund ist der Prüfungsauftrag bei einer kommunalen Gesellschaft um die
Prüfung nach $ 53 HGrG zu erweitern. Während der Abschlussprüfer nach den allgemei-
nen handelsrechtlichen Bestimmungen die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung
nicht aktiv überprüfen muss, sondern nur die Pflicht hat, gem. $ 321 Abs. 1 Satz 3 HGB
über solche Gesetzesverstöße oder Unregelmäßigkeiten zu berichten, die ihm bei der
vorgeschriebenen Abschlussprüfung aufgefallen sind, muss er nach 8 53 HGrG die Prü-
fung der „Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung“ auch darauf erstrecken, ob unge-
wöhnliche oder risikoreiche Geschäfte getätigt wurden und ob Gesetze, Satzung, Ge-
schäftsordnung sowie Beschlüsse der Gesellschafterversammlung und des Aufsichtsrats
eingehalten wurden (siehe dazu ausführlich Weber, in Wurzel/Schraml/Gaß, Rechtspra-
xis der kommunalen Unternehmen, 4. Aufl. 2021, D. Rechts- und Betriebsformen
Rn. 504 ff., beck-online).

Die allein in der Vorzugsvariante vorgesehene Gründung einer Projektgesellschaft er-
möglicht es aufgrund der für die Gesellschaft selbst vorzunehmenden Rechnungslegung
und Buchführung, die wirtschaftlichen Konsequenzen des Entwicklungsvorhabens Kreuz-
feld (zunächst) außerhalb des städtischen Haushalts abzubilden. Bei den übrigen Vari-
anten 2 - 4 wäre dies nicht der Fall. Wir weisen aber darauf hin, dass in der Planungs-
phase des Projektes Verluste anfallen dürften. Diese Verluste wird die Gesellschaft nicht
vollständig allein tragen können, da jedenfalls zunächst keinerlei Einnahmen gegeben
sein werden, so dass hier die Gesellschafterin Stadt Köln zur Vermeidung einer finanzi-
ellen Schieflage der Gesellschaft die entsprechenden Verluste wird ausgleichen müssen.

Assets / Liegenschaften

Ausgangslage

Im Konzeptpapier „Das Umsetzungsmodell für Kreuzfeld“ vom 20.04.2023 ist ausgeführt,
dass die städtischen Grundstücke im Plangebiet im Eigentum der Stadt verbleiben - allein
die Stadt nimmt auch etwaige Erbbauzinsen ein. Weiter sind wir über den Grundsatzbe-
schluss der Stadt Köln informiert worden, wonach dem Grunde nach die Vergabe von

Erbbaurechten einer Veräußerung städtischer Flächen vorgezogen werden soll. Ausnah-

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b)

RECHTSANWÄLTE
men sind zwar möglich, aber entsprechend zu begründen. Hinsichtlich der benötigen Flä-

chen für Erschließung, Freiräume und Schulen/Kitas ist davon auszugehen, dass diese
ohnehin bei der Stadt verbleiben.

Denkbare Gestaltungen

Die Vorzugsvariante lässt auch mit Blick auf die Assets größtmögliche Flexibilität zu.

Die Gestaltung, bei der die städtischen Flächen vollständig im Eigentum der Stadt ver-
bleiben, ist mittels der Vorzugsvariante ohne weiteres umzusetzen. Die im Rahmen der
Vorzugsvariante gegründete Gesellschaft wird dann gewissermaßen „als Dienstleister“
für die Entwicklung des Gebiets, die Schaffung des Baurechts etc. in Kooperation mit dem
Konsortium Kreuzfeld für die Stadt Köln als Auftraggeberin tätig werden. Die Stadt Köln
könnte dann ab „Baureife“ und dem Grundsatzbeschluss folgend einzelne Baufelder qua
Erbbaurecht an dritte Interessenten (Bauträger, Wohngruppen etc.) vergeben, begleitet
und unterstützt durch die Gesellschaft. Im Rahmen einer solchen Gestaltung ist indes zu
berücksichtigen, dass die Gesellschaft dann keine „externen“ eigenen Einnahmen hat,
aus denen sie ihre Aufwände finanzieren könnte. Die „klassische“ Exitstrategie einer Pro-
jektgesellschaft (Verkauf des entwickelten Projekts nach Abschluss) steht der Gesell-
schaft nicht zur Verfügung. Die erbrachten Dienstleistungen müssen daher von der Stadt
Köln durch Dienstleistungsentgelte vergütet werden bzw. die notwendigen Finanzmittel
müssten seitens der Stadt Köln als Gesellschafterin zur Verfügung gestellt werden. Die
Stadt Köln könnte zudem die stadteigenen Flächen als Sicherheiten zur Verfügung stel-
len, um damit etwaige von der Gesellschaft für die laufende Finanzierung aufgenommene
Darlehen zu besichern. Auch die dann irgendwann notwendige Ablösung dieser Darlehen
müsste der Gesellschaft dann freilich ermöglicht werden.

Die zunächst noch ins Auge gefasste Variante, dass die stadteigenen Flächen noch vor
Beginn der Planungen und der Schaffung von Baureife/Baurecht der gegründeten
Gesellschaft zu Eigentum übertragen werden, kommt ausweislich des Konzeptpapiers
nicht zum Tragen. Nach unserem Verständnis wäre damit der Grundsatzbeschluss der
Stadt Köln zwar noch nicht berührt, denn die Flächen stünden nach wie vor zu 100 %
unter städtischer Kontrolle. Im Rahmen der Übertragung der Flächen auf die Gesellschaft
würde indes - sofern die Rechtsform einer GmbH gewählt wird - Grunderwerbssteuer

anfallen, so dass die konkrete Ausgestaltung jeweils auch eng steuerlich begleitet werden

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e)

RECHTSANWÄLTE
sollte. Nicht zwingend notwendige Flächenübertragungen sollten nach Möglichkeit ver-

mieden werden. Der Verzicht auf die Übertragung von Grundflächen auf die Gesellschaft
ist unseres Erachtens daher nachvollziehbar.

Ebenfalls möglich wäre noch, dass die Gesellschaft zunächst das Erbbaurecht an den
entsprechenden Flächen erhält und dieses nach Abschluss der Planungen wieder an die
Stadt zurücküberträgt. Auch hier gilt aber unser Hinweis, dass nicht zwingend erforderli-
che Übertragungsvorgänge zu vermeiden sind, damit nicht „ohne Not“ ein Grunderwerb-
steuertatbestand erfüllt wird. Zu beachten ist schließlich noch, dass die Erteilung von Un-
ter- oder Teilerbbaurechten sehr kritisch zu bewerten ist, denn die vertragliche Verzah-
nung der in diesen Konstellationen gegebene verschiedenen Vertragsbeziehungen ist
außerordentlich komplex und höchst streitanfällig. Zudem würde dies unserer Einschät-
zung nach einem sehr hohen Verwaltungsaufwand bei der Stadt bzw. der Gesellschaft
führen.

Vereinbarkeit mit möglichen Umlegungsverfahren und bauabschnittsweiser Pla-
nung

Nach Ihrer Mitteilung werden im Rahmen der weiteren Planungen Umlegungsverfahren
erforderlich bzw. „Mittel der Wahl“ sein, um hinsichtlich der notwendigen Infrastruktur- und
Erschließungsflächen die Flächen, die seitens der Stadt und der privaten Eigentümer da-
für zur Verfügung gestellt werden müssen, entsprechend „zuzuschneiden“. Die Umlegung
dient zudem nicht nur zur Bereitstellung von Erschließungsflächen, sondern in erster Linie
zur Bereitstellung baureifer Grundstücke, die nach Lage und Zuschnitt zu den Festset-
zungen des Bebauungsplans passen. Sämtliche in diesem Zusammenhang notwendigen
Flächentausche können über das Umlegungsverfahren erfolgen, ohne eine Grundsteu-
erpflicht auszulösen. Die Vorzugsvariante lässt sich mit diesen Umlegungsverfahren und
auch mit der ins Auge gefassten bauabschnittsweisen Planung gut vereinbaren. Insbe-
sondere sind Kooperationen mit Dritten schon in der Planungsphase ohne weiteres mög-
lich.

Mittels der Vorzugsvariante hält sich die Stadt Köln insoweit alle Möglichkeiten offen.
Auch das spricht für diese Variante.

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a)

b)

RECHTSANWÄLTE

Steuern

Ertragsteuern

Eine GmbH unterliegt mit ihren Gewinnen der Körperschaftsteuer und der Gewerbe-
steuer. Insoweit werden ihre Erträge in gleicher Weise besteuert wie die Betriebe ge-
werblicher Art der Stadt. Gewinne und Verluste entstehen dabei im Rahmen der Vorzugs-
variante zunächst nur auf Ebene der Projektgesellschaft und wirken sich steuerlich
erst im Falle von Gewinnausschüttungen oder bei der Liquidation der Gesellschaft als

Aufgabegewinn oder -verlust auf die Stadt als Alleingesellschafterin aus.

Bezüglich der primär anzustrebenden Verwertung der Grundstücke durch Einräumung
von Erbbaurechten wären ggfs. entstehende Gewinne, die die Projektgesellschaft aus
den Erbbauzinsen erzielt, nach Ausgleich der in der Entwicklungsphase zu erwartenden
Verluste körperschaftsteuerpflichtig. Eine Gewährung der Erbbaurechte unmittelbar
durch die Stadt Köln könnte demgegenüber als reine Vermögensverwaltung im hoheitli-
chen, nicht der Ertragsbesteuerung unterworfenen Bereich geführt werden. Das spricht
dafür, Erbbaurechte direkt durch die Stadt zu vergeben — ohne „Umweg“ über die Gesell-
schaft.

Im Falle von Grundstücksveräußerungen unterläge bei der Projektgesellschaft ein Ge-
winn aus dem Wertzuwachs, den die Grundstücke mit Erlangung der Baureife erfahren,
der Körperschaftsteuer. Grundstücksverkäufe durch die Stadt Köln stellen dagegen kei-
nen - steuerpflichtigen — gewerblichen Grundstückshandel dar, da Verkäufe im Rahmen
der kommunalen Boden- und Siedlungspolitik dem hoheitlichen Bereich zugeordnet wer-
den (vgl. OFD NRW, Verfügung vom 27.11.1980, S 2705 — 45 - St 13 - 33).

Umsatzsteuer

Die Umsatzsteuerpflicht knüpft an die Ausführung von Lieferungen und Leistungen gegen
Entgelt an und ist somit grundsätzlich rechtsformneutral. Alle entgeltlichen Leistungen der
Projektgesellschaft unterliegen, sofern keine Steuerbefreiung greift, damit der Umsatz-
steuer. Im Gegenzug kann die Vorsteuer für Eingangsumsätze, die zur Erbringung um-
satzsteuerpflichtiger Leistungen bezogen werden, in Abzug gebracht werden.

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e)

5 5

RECHTSANWÄLTE
Im Falle einer unmittelbaren Umsetzung des Projekts Kreuzfeld durch die Stadt Köln
selbst könnte gegenüber der Umsetzung durch eine Gesellschaft Umsatzsteuer gespart
werden, indem die Leistungen, die die Projektgesellschaft gegen Entgelt —- und damit um-
satzsteuerpflichtig — an die Stadt erbringt, als nicht steuerbare Innenumsätze innerhalb
der Stadtverwaltung erbracht würden. Diesem Vorteil stünde aber der Verlust der Vor-

steuerabzugsberechtigung für die Eingangsumsätze, also die Kosten für Leistungen, die
von Dritten erbracht werden, als Nachteil gegenüber.

Allerdings ist auch die Projektgesellschaft nicht automatisch in vollem Umfang vorsteuer-
abzugsberechtigt, denn ein Recht zum Vorsteuerabzug besteht nur insoweit, als die be-
zogenen Leistungen wiederum zur Ausführung umsatzsteuerpflichtiger Umsätze verwen-
det werden. So sind Geschäfte, die der Grunderwerbsteuer unterliegen, also insbeson-
dere die Übertragung von Grundstücken und die Einräumung oder Veräußerung von Erb-
baurechten, gem. $ 4 Nr. 9a) UStG von der Umsatzsteuer befreit. Auf diese Steuerbefrei-
ung kann zur Erhaltung des Vorsteuerabzugs verzichtet werden, wenn der Umsatz an
einen anderen Unternehmer für dessen Unternehmen ausgeführt wird ($ 9 Abs. 1 UStG)
— bei einem Grundstücksgeschäft mit einem Nicht-Unternehmer, namentlich privaten Ver-
brauchern oder der öffentlichen Hand, ist diese Gestaltung dagegen nicht möglich,
ebenso bei Geschäften mit Unternehmern, die umsatzsteuerfreie Leistungen ausführen.
Dies stellt aber keinen rechtsformspezifischen Nachteil der Projektgesellschaft in der
Rechtsform einer GmbH dar.

' Eine umsatzsteuerliche Organschaft zwischen der Stadt Köln und der Projektgesellschaft

kommt hier schon mangels der dazu (unter anderem) erforderlichen personellen Verflech-
tung nicht in Betracht, denn die Geschäftsführung. der Projektgesellschaft soll ein von
außen kommender Dritter übernehmen. Auf eine nähere Darstellung dieser Rechtsfigur
wird daher an dieser Stelle verzichtet.

Grunderwerbsteuer

Eine ausführliche Darlegung der Rechtslage zur Grunderwerbsteuer ist an dieser Stelle
ebenfalls nicht erforderlich, da die Gesellschaft selbst weder von der Stadt Grundstücke
noch Erbbaurechte erhalten und an Dritte weder Grundstücke veräußern oder Erbbau-
rechte einräumen soll.

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CBH

RECHTSANWÄLTE

„Für Grundstücksgeschäfte mit Dritten, namentlich den Investoren, entsteht freilich in je-

dem Fall eine Grunderwerbsteuerpflicht, und zwar sowohl bei Übertragung der Grundstü-
cke als auch bei Bestellung von Erbbaurechten, auch wenn dies durch die Stadt Köln
selbst erfolgt. Diese Steuer wird aber üblicherweise vom Erwerber/Investor getragen und

kann daher bei den weiteren Überlegungen außer Acht gelassen werden.

Förderungsfähigkeit

Hinsichtlich der Förderungsfähigkeit stellen sich bezüglich der Vorzugsvariante keine
spezifischen Fragen. Es müssen freilich passende Förderprogramme identifiziert werden.
Wir dürfen an dieser Stelle aber auf unsere nachstehenden Ausführungen zum Förder-
recht verweisen, welches im Rahmen einer jedweden Förderung zu beachten sein wird.

Insolvenzfähigkeit / Insolvenzfestigkeit

Auch unter dem Blickwinkel des Insolvenzrechts spricht u. E. nichts gegen die Vorzugs-
variante.

Insolvenzfähigkeit ist abstrakt zu bejahen

Zwar ist zunächst festzustellen, dass eine zu 100 % im Anteilsbesitz der Stadt Köln ste-
hende Gesellschaft privater Rechtsform dem Grunde nach insolvenzfähig ist.

Im Vergleich zu Eigen- oder Regiebetrieben besitzt etwa eine GmbH eigenes Vermögen
als Voraussetzung für eine Beschränkung der Haftung auf das Unternehmensvermögen
und eine Insolvenzfähigkeit. i

Eine GmbH wie auch eine GmbH & Co. KG kann insolvent werden, wenn die entspre-
chenden Voraussetzungen der Insolvenzordnung vorliegen - vgl. 88 11ff. InsO, insbeson-
dere $$ 15 und 15a InsO. Auch ist festzustellen, dass etwaiges Eigentum der jeweiligen
Gesellschaft dann in die Insolvenzmasse fiele und vom Insolvenzverwalter zugunsten der

Gläubigergesamtheit verwertet werden müsste.

Konkret aber kein erhöhtes Insolvenzrisiko

Wir meinen aber, dass dies vorliegend doch rein abstrakte Risiken sein sollten.

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RECHTSANWÄLTE

Die Stadt Köln als 100%-Gesellschafterin „ihrer Gesellschaft‘ hat es jederzeit in der Hand,
den Eintritt einer Insolvenz zu verhindern.

Im Übrigen sind auch die weiteren untersuchten Varianten insolvenzrechtlich nicht „fisi-
kolos‘. Beispielsweise könnte etwa hinsichtlich der denkbaren Variante 3 (kooperative
Entwicklung mit dem Konsortium) ein Mitglied des Konsortiums seinerseits insolvent wer-
den. Im Eigentum dieses Konsortiumsmitglieds stehende Flächen im Entwicklungsgebiet
wären dann ebenfalls dem Zugriff eines Insolvenzverwalters ausgesetzt und die weitere
reibungslose Umsetzung des Projekts wäre jedenfalls in Frage gestellt.

Rein isoliert mit Blick auf die Stadt Köln betrachtet könnte ein theoretisches Insolvenzri-
siko nur dann ausgeschlossen werden, wenn die Stadt Köln das Entwicklungsvorhaben
komplett selbst „stemmen“ würde. Als Kommune kann die Stadt Köln von Rechts wegen

nicht insolvent werden, siehe $ 12 Abs. 1 Nr. 2 InsO in Verbindung mit $ 128 GO.

Vergabe-, Beihilfen- und Förderrecht

Vergaberecht

Bei der Vorzugsvariante sind im Vergleich zu anderen. Gestaltungsvarianten vergabe-
rechtlich Vorteile zu erkennen, zumal für die bereits vorhandenen Gesellschaften eben-
falls mit einer Bindung an das europäische Vergaberecht zu rechnen ist..

Der Gesellschaftsvertrag der „StadtBau Kreuzfeld GmbH“ kann in einer Weise gestaltet
werden, bei der die Inhouse-Fähigkeit der Projektgesellschaft sichergestellt ist. Da die
Stadt Köln 100 % der Gesellschaftsanteile in der Rechtsform GmbH halten soll, ist die
Erfüllung des Kontrollkriteriums sichergestellt. Ebenso gibt es keine Beteiligung Privater.

Offen ist insoweit nur noch eine wesentliche Betätigung (mehr als 80 %) der Gesellschaft

im Zusammenhang mit Aufgaben, mit denen die Gesellschaft von der Stadt Köln „betraut“
wird (vgl. $ 108 Abs. 1 Nr. 2 GWB).

Nach h. M. genügt als „Betrauungsakt‘ i. S. d. $ 108 Abs. 1 Nr. 2 GWB der Gesellschafts-
vertrag. Hierin wäre das Betätigungsfeld der GmbH entsprechend zu definieren. Wenn
die GmbH insoweit zu mehr als 80 % mit Aufgaben für die Stadt Köln befasst ist, sind die
Voraussetzungen für Inhouse-Vergaben erfüllt. Anders als die Rechtsform AG (wie z.B.

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.a)

RECHTSANWÄLTE

GAG AG;) ist die Rechtsform „GmbH“ mithin ideal für eine Inhouse-Vergabe von mögli-
chen Planungsleistungen an die Projektgesellschaft.

Demgegenüber ist davon auszugehen, dass eine Inhouse-Fähigkeit bei der GAG AG
nicht gegeben ist. Zunächst handelt es sich um eine Aktengesellschaft; sofern kein Be-
herrschungsvertrag oder eine vergleichbare Regelung existiert, dürfte keine Kontrolle der
Stadt Köln wie über eine eigene Dienststelle bestehen. Ausweislich des von uns einge-
sehen Handelsregisters ist kein Beherrschungsvertrag gegeben. Zudem sind neben der
Stadt Köln verschiedene private Aktionäre an der Gesellschaft beteiligt, deren Beteiligung
nicht gesetzlich vorgeschrieben sein dürfte (vgl. $ 108 Abs. 1 Nr. 3 GWB). Spätestens
daran scheitert die Inhouse-Fähigkeit der GAG AG.

Die StadtBau Kreuzfeld GmbH wird voraussichtlich die Voraussetzungen für eine Einstu-
fung als öffentlicher Auftraggeber gemäß $ 99 Nr. 2 GWB erfüllen. Mit der Entwicklung
eines neuen Stadtteils erfüllt sie eine im Allgemeininteresse liegende Aufgabe. Von einer
echten Gewinnerzielungsabsicht ist im Zusammenhang mit der Stadtteilentwicklung un-
serer Einschätzung nach nicht auszugehen. Vielmehr dürfte die Stadt Köln eine Zah-
lungsunfähigkeit der GmbH voraussichtlich nicht in Kauf nehmen, sondern würde, soweit
erforderlich, eine Rekapitalisierung der Gesellschaft durchführen.

Die StadtBau Kreuzfeld GmbH wäre mithin an das europäische Vergaberecht, als ju-
ristische Person des Privatrechts allerdings nicht an das nationale Vergaberecht gebun-
den; auch darin besteht ein Vorteil gegenüber dem Verbleib des Projekts in der Ver-
waltung.

Beihilfenrecht

Kernaussagen zum Beihilfenrecht

Unabhängig von der Rechts- und Organisationsform werden bei der Gründung und wäh-
rend des „Lebenszyklus“ der Projektgesellschaft EU-beihilfenrechtliche Absiche-
rungsmaßnahmen erforderlich sein.

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b)

RECHTSANWÄLTE
Ohne vorherige, ausdrückliche Genehmigung aus Brüssel oder eine andere EU-rechtlich

anerkannte Freistellung sind staatliche Beihilfen an Unternehmen grundsätzlich verbo-
ten (es gilt das Beihilfenverbot). ;

Das Beihilfenverbot wird im deutschen Recht über die Rückführungspflicht der Mittel
streng sanktioniert und muss daher zur Vermeidung von Rechtsnachteilen in allen Ge-
staltungsvarianten strikt beachtet werden.

Als öffentliches Unternehmen kann die Projektgesellschaft unabhängig von ihrer Rechts-
form gleichzeitig Empfänger als auch Geber verbotener Beihilfen sein, wenn keine
Absicherungsmaßnahmen ergriffen werden.

Das gilt somit für alle Varianten und selbst dann, wenn das Projekt in der Verwaltung
selbst verbliebe, weil es für das Beihilfenrecht nur darauf ankommt, ob ein Betätigung in
einem wettbewerblichen Markt stattfindet; letzteres trifft auf das Projekt teilweise zu.

Das Beihilfenrecht muss im Übrigen auf allen Marktebenen und während des gesamten
Lebenszyklus der Gesellschaft beachtet werden, also bei Gründung, während des Tätig-
keitszeitraums und auch gegenüber den potentiellen Vertragspartnern der Gesellschaft
bis hin zur Abwicklung der Gesellschaft.

Die erforderlichen beihilfenrechtlichen Absicherungsmaßnahmen können in der Rechts-
form GmbH jedoch besser umgesetzt werden als, bei einem Verbleib des Projekts in
der Verwaltung, die für die wirtschaftlichen Betätigungen einen wirtschaftlich und organi-
satorisch abgrenzbaren Betrieb gewerblicher Art oder einen Regie- oder kommunalen
Eigenbetrieb einrichten müsste; die GmbH ist insofern nicht nur ein zivilrechtliches
Haftungsschild für die Stadt Köln, sondern auch ein EU-beihilfenrechtliches.

Erforderliche Absicherungsmaßnahmen

Die Projektgesellschaft wird unabhängig der Rechtsform zwei wesentliche EU-beihilfen-
rechtliche Absicherungsmaßnahmen umsetzen müssen, nämlich

Seite 22/30

1.

aa

z

RECHTSANWÄLTE
eine Abgrenzung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Betätigungen
der Gesellschaft über eine strikte Trennungsrechnung, weil bestimmte (nichtwirt-

schaftliche) Tätigkeiten der Gesellschaft nicht dem EU-Beihilfenverbot unterliegen
und insoweit keine Grenzen für ihre Finanzierbarkeit erfahren;

eine Bewertung sämtlicher verbleibender wirtschaftlicher Betätigungen der Gesell-
schaft anhand des sog. „Private Investor Tests“, um stets nachweisen zu können,
dass mit der Finanzierung oder Besicherung jener Betätigungen durch den Gesell-
schafter Stadt Köln keine EU-rechtlich verbotenen Vorteile verbunden sind.

Erläuterung zu 1. - Erfordernis einer Trennungsrechnung

Selbst in einer privatisierten Einheit gelten nicht alle Betätigungen der öffentlichen
Hand als Unternehmen im Sinne des EU-Beihilfenrechts; die Finanzierung jener Tä-
tigkeiten ist damit per se keine verbotene Beihilfe an ein Unternehmen. Nicht als
Unternehmen gelten z.B. das bloße Halten von Kapital und Vermögen (bspw.
Grundstücke) ohne Marktbezug (Urteil des Gerichtshofs vom 10.01.2006, Cassa di
Risparmio di Firenze SpA u. a., C-222/04, ECLI:EU:C:2006:8, Rn. 107 bis 118 und
125), die Erschließung und Revitalisierung von Grundstücken (vgl. Bekanntma-
chung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinn des Artikels107
AEUV, 2016/C 262/01, Ziffer 2.2. dort Rn. 17), die bloße Mittelweiterleitung ohne
Marge und Gewinn sowie untrennbar mit der Ausübung hoheitlicher Aufgaben
(z.B. Stadt- und Regionalentwicklung) verbunden Organisationstätigkeiten (Ur-
teil des Gerichtshofs vom 12.07.2012, Compass-Datenbank, Rs. C 138/11, EU: C:
2012: 44). Solche nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten können auch in der Rechtsform
einer GmbH im beliebigen Umfang finanziert werden, ohne in den Anwendungsbe-
reich des EU-Beihilfenverbots zu geraten.

Wichtig ist’jedoch, dass die vorgenannten „nichtwirtschaftlichen“ Tätigkeiten
strikt von den eindeutig unternehmerischen Betätigungen, wie z.B. Vermarktung,
Verpachtungen, Vermietung, etc., buchhalterisch abgrenzt werden; das muss
über eine Trennungsrechnung geschehen; über diese kann sichergestellt werden,
dass die Finanzierung der nichtwirtschaftlichen Bereiche nicht die „kommerziellen“,
marktfähigen Tätigkeiten subventioniert.

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RECHTSANWÄLTE

bb) Erläuterung zu 2. - der Private Investor Test:

Für alle verbleibenden, „echten“ wirtschaftlichen Tätigkeiten der Gesellschaft muss
über einen sog. „Private-Investor-Test“ (PIT) nachgewiesen werden, dass es sich
bei der jeweiligen Transaktion lediglich um marktübliche Investitionen oder eine
marktübliche Zurverfügungstellung von Liquidität (über Einlagen oder verbürgte
Darlehen), Sachmittel oder sonstige marktübliche Transaktionen handelt, die ein
privater Dritter in gleichem Umfang getätigt hätte (Urteil des Gerichtshofs vom
11.07.1996, SFEI u. a., C-39/94, ECLI:EU:C:1996:285, Rn. 60 und 61).

Der PIT kann zudem nicht allgemein, sondern er muss immer „transaktions-
scharf“ durchgeführt werden, also für jede konkrete Betätigung als „Investor“, „Ver-
käufer‘, „Verpächter“, „Vermieter“, etc., muss der einzelne „Business Case“ darauf-
hin untersucht werden, ob er marktüblich ist, also ob ein privater, langfristig den-
kender Investor die Entscheidung ebenfalls getroffen hätte (Urteil des Gerichts-
hofs vom 05.06.2012, Kommission/EDF, C-124/10 P, ECLI:EU:C:2012:318, Rn. 82
bis 85. Siehe auch Urteil des Gerichtshofs vom 24.10.2013, Land Burgenland/Kom-
mission, verbundene Rechtssachen C-214/12 P, C-215/12 P und C-223/12 P, E-
CLI:EU:C:2013:682, Rn. 61).

In gleicher Weise muss auch bei allen Transaktionen gegenüber Dritten verfahren
werden: Waren und Dienstleistungen dürfen nur zu marktüblichen Preisen einge-
kauft oder angeboten werden. Idealerweise werden die Preise über wettbewerbli-
che Verfahren ermittelt, zumal die Gesellschaft als öffentliche Auftraggeberin gemäß
8 99 GWB gelten dürfte (siehe dazu unsere vorstehenden Ausführungen).

. Handlungsempfehlung: Was muss bereits im Rahmen der Gründung der Gesell-
schaft EU-beihilfenrechtlich beachtet werden?

Es sollte bereits im Gesellschaftsvertrag deutlich gemacht werden, dass von der Gesell-
schaft auch Aufgaben übernommen werden, die EU-wettbewerbsrechtlich der „hoheitli-
chen Sphäre“ zuzurechnen sind. Hierbei müssen ggf. steuerrechtliche Implikationen be-
rücksichtigt werden, vgl. $ 2b UStG.

Um Kosten und Erlöse den „wirtschaftlichen“ und „nichtwirtschaftlichen“ Betätigungen der

GmbH zuordnen zu können, sollte eine Verpflichtung zur entsprechenden Abgrenzung

Seite 24/30

RECHTSANWÄLTE

dieser Bereiche über eine Trennungsrechnung gemäß den Grundsätzen des Transpa-

renzrichtlinie-Gesetz - TranspRLG im Gesellschaftsvertrag verankert werden.

Förderrecht

Ein spezifisches Förderprogramm, dessen Voraussetzungen im aktuellen Projektstatus
beachtet werden muss, ist aktuell noch nicht erkennbar; insofern kann eine konkrete Be-
wertung der Förderfähigkeit vorerst noch nicht erfolgen. Soweit ein Förderprogramm sich
nicht ohnehin ausschließlich an Kommunen richtet, ist es jedoch in der Regel von Vorteil,
wenn es sich bei dem Antragsteller um eine 100 %ige Eigengesellschaft einer Kommune
handelt, die Inhouse-fähig ist; solche Eigengesellschaften sind oft förderrechtlich privile-
giert.

Vorteil einer 100%igen Eigengesellschaft in der Rechtsform einer GmbH ist es zudem,
dass der Gesellschaftsvertrag durch den Alleingesellschafter jederzeit an besondere
Förderbedingungen angepasst werden kann, um die Antragsvoraussetzungen des
Programms erfüllen zu können; schließlich wird in jedem Fall eine Förderung nur dann
zulässig sein, wenn der Antragsteller einerseits EU-beihilfenrechtliche Restriktionen er-
füllen kann und anderseits Vergaberecht beachtet; auch deswegen sind die vorbeschrie-
benen Restriktionen und Kautelen des EU-Vergabe- und Beihilfenrechts im Rahmen des
Gesellschaftsvertrags zu beachten.

Offenheit bzgl. möglicher Kooperationen mit Dritten / Forum Kreuzfeld

Als Körperschaft des privaten Rechts kann ein Unternehmen in der Rechtsform der
GmbH - anders als ein Eigenbetrieb oder Regiebetrieb (hier müsste jeweils die Stadt
selbst Kooperationspartner werden, unter Beachtung der insoweit bestehenden rechtli-
chen Vorgaben) - eine Kooperation mit Dritten eingehen (vgl. Gaß/Wurzel, in: Wur-
zel/Schraml/Gaß, Rechtspraxis der kommunalen Unternehmen, 4. Aufl. 2021, K. Ent-
scheidungskriterien für die Wahl der Rechtsform, Rn. 28, zitiert nach beck-online: „Grund-
sätzlich uneingeschränkte Kooperationsmöglichkeiten bestehen bei Privatrechtsformen
wie der GmbH [...].“)

Seite 25/30

Vı.

RECHTSANWÄLTE
Die in der Vorzugsvariante vorgesehene enge Zusammenarbeit und Abstimmung mit dem
Konsortium Kreuzfeld (diese ist mit Blick auf die Tatsache, dass ca. 20 % der im Plange-
biet liegenden Flächen im Eigentum des Konsortiums stehen, bereits aus tatsächlichen

Gründen zwingend) kann daher mittels der geplanten Projektgesellschaft verwirklicht
werden.

Schnittstellen zur Verwaltung / Kompetenzverteilung

Die im Rahmen der Vorzugsvariante zu gründende GmbH wäre eine der Stadt gegenüber
eigenständige Juristische Person des Privatrechts, die nicht unmittelbar in die Stadtver-
waltung eingegliedert ist.

Die Steuerung und Kontrolle dieser Gesellschaft würde so erfolgen wie auch die Steue-
rung und Kontrolle der anderen Gesellschaften privaten Rechts, deren Gesellschafterin
die Stadt ist. Maßgeblich sind insofern die $$ 107 ff. GO), der Public Corporate Gover-
nance Kodex (PCGkK) der Stadt Köln (Fassung Ratsbeschluss 10. September 2020 mit
Stand: Juni 2020) sowie die Geschäftsordnung des Rates und der Bezirksvertretung der
Stadt Köln (insbesondere $ 41 - Unterrichtung des Rates gem. $ 113 Abs. 5 GO).

Hierzu im Einzelnen:

Vertretung der Stadt in der Gesellschafterversammlung

Die Stadt würde in den Gremien der GmbH (Gesellschafterversammlung, ggf. Aufsichts-
rat und weitere Gesellschaftsgremien) durch eine vom Rat bestellte Vertreterin oder einen
vom Rat bestellten Vertreter ($ 113 Abs. 2 Satz 1 i. V.m. Abs. 1 Satz 1 GO) vertreten.
Die Vertreteririnen und Vertreter i. S. d. $ 113 Abs. 2 Satz 1 GO sind gem. $ 113 Abs. 1
Satz 2 GO an die Beschlüsse des Rates und seiner Ausschüsse gebunden.

Welche Person der Rat zur Vertreterin oder zum Vertreter bestellt, steht ihm frei. Dies
könnte beispielsweise die Oberbürgermeisterin, die Stadtkämmerin, der Planungs- und

Baudezernent oder ein anderes Mitglied des Verwaltungsvorstandes sein.

Sollte gesellschaftsrechtlich (in der Satzung der GmbH) vorgesehen sein, dass die Gre-
mien der GmbH sich aus mehreren Personen zusammensetzen, muss die Oberbürger-

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CBH

RECHTSANWÄLTE

meisterin oder eine Bedienstete, ein Bediensteter der Stadt, die oder der von der Ober-
bürgermeisterin vorgeschlagen ist, zu den Gremienmitgliedern zählen (8 113 Abs. 2
Satz 1 GO).

Der Rat hat am 07.06.2018 einen Grundsatzbeschluss hinsichtlich der Vertretung der
Stadt in den Haupt- und Gesellschafterversammlungen sämtlicher Gesellschaften, an de-
nen die Stadt unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist, 'gefasst. Dieser Grundsatzbeschluss
gilt (als eine Art Vorratsbeschluss) auch für neu hinzukommende Eigengesellschaften
und Beteiligungsunternehmen (Vorlage 1753/2018). Der Beschluss bestimmt, dass Ver-
treterinnen die Oberbürgermeisterin und die Stadtkämmerin sind und dass, soweit sich
die Oberbürgermeisterin die Vertretung nicht im konkreten Einzelfall selbst vorbehält, die
Vertretung von der Stadtkämmerin wahrgenommen wird. Zudem trifft der Beschluss eine
Regelung zur Stellvertretung.

Die Vertretung übt ihre Funktion auf der Grundlage der Beschlüsse des Rates und seiner
Ausschüsse aus (Nr. 1.1.1 PCGK).

Ergänzend: Möglichkeit der Einrichtung eines Beirates

In Ergänzung zu den Kompetenzen des Rates und der Vertretung gem. & 113 GO in den
Gremien der GmbH kann die Stadt einen Beirat in Bezug auf die GmbH einrichten. Die
Stadt ist hinsichtlich der Bestimmung der Mitglieder des Beirats frei — sofern der Beirat
allerdings als satzungsmäßiges Gremium der Gesellschaft eingerichtet wird, sind, inso-
weit einschränkend, die Regelungen des $ 113 GO zu beachten.

Dem Beirat könnten etwa Mitglieder des Verwaltungsvorstandes, leitende Bedienstete
der Stadt oder auch externe Fachleute o. ä. angehören. Dem Beirat könnte etwa die Be-
ratung der Geschäftsführung in gestalterischen Fragen oder im Zusammenhang mit spä-
teren Grundstücksvergaben übertragen werden oder auch Aufgaben der „Qualitätssiche-
rung“ bzgl. der Erfüllung des Gesellschaftszwecks bzw. hinsichtlich der Vorgaben des
geplanten Vergabe- und Nutzungskonzepts. Rechtlich wäre ein solcher Beirat entweder
in der Satzung der GmbH zu verankern oder er könnte auf rein schulrechtlicher Ebene

etabliert werden. Dort oder auch in einer Geschäftsordnung für die Geschäftsführung

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VI.

RECHTSANWÄLTE
könnte beispielsweise auch eine Informationspflicht der GmbH-Geschäftsführung gegen-

über dem Beirat und/oder die Verpflichtung der Mitglieder der Geschäftsführung, an Sit-
zungen des Beirats teilzunehmen, verankert werden.

Einbindung des Lenkungskreises der Stadt

Wie bereits oben unter I. 2. Ausgeführt, kann außerhalb des Gesellschaftsvertrags auch,
beispielsweise in einer Geschäftsordnung für die Geschäftsführung, die Verpflichtung der
Geschäftsführung verankert werden, regelmäßig dem städtischen Lenkungskreis als ver-

waltungsinternem Gremium zu berichten bzw. an den entsprechenden Sitzungen teilzu-

‚nehmen.

Gründungsmodalitäten und (Mindest-) Personalausstattung

Zur Vorbereitung der Gründung der Gesellschaft durch notarielle Beurkundung des Ge-
sellschaftsvertrags der GmbH sind die notwendigen „Grundlagendokumente" zu erstel-
len.

Der eigentliche Gesellschaftsvertrag respektive die Satzung der Gesellschaft wird unter
Berücksichtigung der 100 %-Beteiligung der Stadt Köln im Grundsatz „schlank“ gehalten
werden können. Jedoch bedarf die Ausarbeitung der Regelungen zur Governance und
zum Zusammenspiel mit dem denkbaren Beirat (das ist noch final zu bestimmen, es be-
steht hier letztlich „freie Hand“) und dem Lenkungskreis der Stadt großer Sorgfalt und
Aufmerksamkeit, damit die Gesellschaft „gut“ agieren kann und die Gremien reibungslos
ihrer jeweiligen Aufgabe nachkommen können.

Für die Gremien (Geschäftsführung, Beirat) sind namentlich Geschäftsordnungen für de-
ren interne Struktur zu erarbeiten, die die gewünschten Kompetenzen der jeweiligen Gre-
mien abbilden und die Gremien „arbeitsfähig“ machen.

Als Mindestpersonalausstattung bedarf die gegründete GmbH zunächst „nur“ mindes-
tens eines Geschäftsführers / einer Geschäftsführerin, der/die im Zeitpunkt der Grün-
dung zu bestellen ist. Weitere Mitarbeitende können dann mit zunehmendem Tätigkeits-
umfang „anwachsen. Eine GmbH ist insoweit flexibel in der Personalwirtschaft; sie unter-

liegt nicht dem öffentlichen Dienstrecht, namentlich nicht der öffentlichen Tarifbindung

Seite 28/30

VI.

RECHTSANWÄLTE

und kann damit dem Fachkräftemangel besser begegnen als ein öffentlich-rechtliches
Unternehmen, weil auch eine außertarifliche Vergütungsstruktur möglich ist.

Aus Kommunal- und Haushaltsrecht folgende Rahmenbedingungen

Hinsichtlich der Gründung der GmbH sowie der Ausgestaltung der Satzung der GmbH
sind die Vorgaben der 88 107 ff. GO zu beachten. Dies gilt insbesondere für die Vorga-
ben, die in $ 108 GO zur Gestaltung des Gesellschaftsvertrages (hier: der GmbH-Sat-
zung) einer städtischen Gesellschaft getroffen werden (Festlegung des öffentlichen
Zwecks als Unternehmensgegenstand, Verankerung von Steuerungs- und Kontrollrech-
ten der Stadt etc.). Wir würden hier anraten, den Gesellschaftsvertrag nach dem Vorbild

der Gesellschaftsverträge der anderen städtischen Gesellschaften aufzusetzen, die sich

in der Praxis der Beteiligungsverwaltung bereits bewährt haben.

Hinsichtlich der Befriedigung des Finanzbedarfs der GmbH durch die Stadt würden die
allgemeinen Vorgaben der Gemeindeordnung zur Planung und Ausführung des städti-
schen Haushalts (8 55 ff. GO) gelten.

Fazit

Aus den vorstehend dargestellten Gründen ist die erarbeitete Vorzugsvariante als
Mischlösung, wie oben näher beschrieben, die u. E. am besten geeignete Struktur für die
Realisierung des neuen Stadtteils Kreuzfeld.

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CBH

RECHTSANWÄLTE

Sollten Sie zu einzelnen der angesprochenen Gesichtspunkte noch weitere bzw. vertiefende
Ausführungen wünschen, sprechen Sie uns bitte gern jederzeit an. Auch stehen wir für Rückfra-

gen natürlich gern zur Verfügung.

Mit freundlichen Grüßen

Seite 30/30

Dezernat, Dienststelle  
VI/VI 
 
Vorlagen-Nummer 
 0574/2023 
Freigabedatum 
25.05.2023  
Beschlussvorlage zur Behandlung in öffentlicher Sitzung 
Betreff 
Entwicklung des neuen Stadtteils Kreuzfeld - 
Hier: Grundsatzbeschluss Umsetzungsmodell / Vorzugsvariante  
Beschlussorgan 
Rat 
Gremium Datum 
 
Beschluss: 
1. Der Rat beschließt das Umsetzungsmodell für Kreuzfeld nach Maßgabe des dieser 
Vorlage beigefügten Konzeptpapiers (Stand 22.05.2023 – Anlage 1). 
 
2. Der Rat beauftragt die Verwaltung, alle notwendigen Schritte zur Umsetzung der Vor-
zugsvariante des Umsetzungsmodells Kreuzfeld zu ergreifen, insbesondere  
 
a) vorbereitende Maßnahmen zur Gründung einer städtischen Eigengesellschaft (GmbH) 
zur Umsetzung des Projekts Kreuzfeld zu ergreifen; 
b) die kooperative Entwicklung des Projekts Kreuzfeld mit dem Forum Kreuzfeld sowie 
einem hohen Anteil an Konzeptvergaben unter Berücksichtigung der Grundsatzbeschlüsse 
der Stadt Köln zur Vergabe städtischer Grundstücke und zur vorrangigen Nutzung des Erb-
baurechts (Vorlagen-Nr. 1775/2016, ergänzt durch Beschluss zu Vorlagen-Nr. 1304/2020 in 
der Fassung des Liegenschaftsausschusses vom 16.03.2022) zu betreiben. 
 
Stadtentwicklungsausschuss 01.06.2023 
Bezirksvertretung 6 (Chorweiler) 06.06.2023 
Finanzausschuss 12.06.2023 
Rat 15.06.2023

2 
Haushaltsmäßige Auswirkungen 
 Nein 
Auswirkungen auf den Klimaschutz 
 
  Nein    
  Ja, positiv (Erläuterung siehe Begründung)  
  Ja, negativ (Erläuterung siehe Begründung)  
 
 
Begründung: 
Der Rat hat in seiner Sitzung am 06.02.2020 das Leitbild Kreuzfeld „Ein gutes Stück Köln“ 
(Vorlagen-Nr. 3588/2019 – mit Änderungen) beschlossen.  
Im neuen Stadtteil „Köln-Kreuzfeld“ im Stadtbezirk Chorweiler sollen auf einer Fläche von rund 
80 Hektar mindestens 3.000 Wohneinheiten sowie neue Arbeitsplätze entstehen. Ziel ist es, 
mehrfach nutzbare Freiräume, Sozial-, Kultur- und Bildungseinrichtungen sowie unterschiedli-
che Möglichkeiten des Arbeitens zu entwickeln. Auch Infrastruktur und Klimaschutz werden 
dabei berücksichtigt. 
Im Anschluss hieran hat die Stadt Köln, wie vom Rat in seiner Sitzung am 12.12.2019 (Vorla-
gen-Nr. 3536/2019 – mit Änderungen) beschlossen, ein wettbewerbliches Dialogverfahren 
durchgeführt, aus dem im Dezember 2021 der städtebauliche Siegerentwurf „The Woodhood 
– Kreuzfeld Gartenstadt 2.0“ (Anlage 2) hervorgegangen ist.  
Derzeit wird die Integrierte Planung erarbeitet, bei der der Siegerentwurf auf viele Teilaspekte 
hin nochmals überprüft, verfeinert und ausdetailliert in einen städtebaulichen Masterplan ent-
wickelt wird. Dieses Ergebnis der Integrierten Planung wird als Basis der weiteren (städtebau-
lichen) Planung für den neuen Stadtteil Kreuzfeld im dritten Quartal 2023 separat in einem 
sog. Weiterplanungsbeschluss in die politische Beratung eingebracht. Da aktuell die Inte-
grierte Planung finalisiert wird, referenziert die vorliegende Beschlussvorlage auf den Pla-
nungsstand aus dem wettbewerblichen Dialog. 
Seit Beginn des Planungsprozesses werden die Bürgerinnen und Bürger sowie Fachexpert*in-
nen und Stakeholder intensiv eingebunden, wie auch aus der folgenden Auflistung sowie der 
Kurzpräsentation Kreuzfeld Verfahren (Anlage 4) hervorgeht. Umfangreiche Informationen 
und Dokumentationen werden kontinuierlich auf der städtischen webseite https://www.stadt-
koeln.de/artikel/68620/index.html eingestellt. 
 
Chronologie der Beteiligung: 
 
21.09.2019 Beteiligung Leitbildprozess - Öffentliches Forum in Blumenberg 
 Präsentation des Leitbildes 
 Wandelformat zu den drei Leitthemen 
 Übergabe des Projektes an das Stadtplanungsamt 
 
12.12.2020 Informationsveranstaltung (Livestream) 
 Vorstellung des Planungsverfahren 
 Podiumsdiskussion mit Beantwortung von Bürgerfragen 
 Alle Bürgerfragen wurden im Nachgang beantwortet 
 
27.03.2021 Infoforum (Livestream) 
 Vorstellung des Moderationsteams 
 Aufgabenstellung Land Stadt X-Feld 
 Vorstellung der digitalen Safari 
 
27.03. – 10.04.2021 digitale Safari

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07.06.2021 Auftaktveranstaltung (Livestream) 
 Einführung Ziele/ Prozess/ Aufgabenstellung 
 Visions-Talk Kreuzfeld 
 Vorstellung der Planungsteams 
 Ergebnisse der digitalen Safari, Vorschau Impulsvorträge 
 
21.08.2021 Beteiligung -Wettbewerblicher Dialog Phase 1 
 Online Entwurf Vorstellung durch die Planungsteams  
 Onlinebeteiligung 
 Forum auf dem Marktplatz mit den sechs Planungsteams 
 
27.11.2021 Beteiligung Wettbewerblicher Dialog Phase 2 
 Onlinebeteiligung 
 Forum auf dem Marktplatz mit den drei Planungsteams 
 
10.09.2022 Verkündung des Siegerentwurfs durch Frau OB Reker im Livestream 
 
10.09.2022 Beteiligung Integrierte Planung Teil 1 
 Ort-Safari mit dem Planungsteam 
 
11.03.2023 Beteiligung Integrierte Planung Teil 2 
 Zwischenpräsentation mit dem Planungsteam 
 Onlinebeteiligung 
 
Angekündigt: 09.09.2023 Beteiligung Integrierte Planung Teil 3 
 Abschlusspräsentation 
 
Nach erfolgreichem Abschluss der Integrierten Planung geht die Entwicklung des neuen 
Stadtteils Kreuzfeld in eine neue Planungsphase über: Die Produkte der Integrierten Planung 
bilden die Vorlage und Basis für die folgende Bauleitplanung. Die Bauleitplanung hat das Ziel, 
Baurecht im Sinne des städtebaulichen Masterplans zu schaffen. 
Neben einer Änderung des Flächennutzungsplans werden der Größe und Komplexität des 
Projekts entsprechend mehrere Bebauungsplanverfahren für Kreuzfeld erforderlich. Damit 
diese zielführend durchgeführt werden können, ist als vorbereitender Einstieg die technische 
und funktionale Konkretisierung und Überprüfung des städtebaulichen Masterplans unum-
gänglich. Die sog. Technische Masterplanung liefert detaillierte Antworten insbesondere zu 
den Themen Energieversorgung und Versorgungsleitungen, Regenwassermanagement, Ab-
wasserentsorgung und Kanalplanung, natur- und artenschutzrechtlicher Eingriff und Aus-
gleich, mikroskalige Klimasimulation, Lärm (entwurfsangepasste schalltechnische Untersu-
chung) sowie der (verkehrlichen) Erschließungsplanung (siehe hierzu Mitteilung 0073/2023). 
Parallel zu diesen Planungsschritten bereitet die Stadt schon die Projektrealisierung vor. Hier-
durch soll die zügige und bestmögliche Verwirklichung der städtebaulichen und politischen 
Ziele gewährleistet werden. Zu diesen gehören u.a. die Schaffung eines großen Anteils von 
gemeinwohlorientierten Projekten sowie Infrastrukturprojekten, die Gewährleistung weitrei-
chender und zugleich effizienter Steuerungsmöglichkeiten der Stadt sowie die Berücksichti-
gung der Vorgaben der Grundsatzbeschlüsse der Stadt Köln zur Vergabe städtischer Grund-
stücke und zur vorrangigen Nutzung des Erbbaurechts (Vorlagen-Nr. 1775/2016, ergänzt 
durch Beschluss zu Vorlagen-Nr. 1304/2020 in der Fassung des Liegenschaftsausschusses 
vom 16.03.2022).  
Angesichts dessen stellen sich zahlreiche städtebauliche, wirtschaftliche und rechtliche Her-
ausforderungen, die es schrittweise zu bewältigen gilt. Zunächst ist die Grundsatzentschei-
dung zu treffen, bei wem die Zuständigkeit für die Projektverwirklichung liegen soll. Hieran an-
schließend sind – unter Einschluss der Finanzierung – entsprechende Organisationsmaßnah-
men zu treffen. Mit Blick darauf, dass die Grundstücke in Kreuzfeld nicht ausschließlich der 
Stadt gehören, sondern rd. 20 % der Fläche im Eigentum weiterer Akteure steht, muss des 
Weiteren ein frühzeitiger Austausch mit diesen Akteuren erfolgen. Ziel ist die Absicherung der

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Gesamtrealisierung und Erarbeitung möglichst konsensualer Lösungen mit den Beteiligten. 
Der Verwirklichung der gemeinwohlorientieren Projekte sowie der zeitgerechten Verwirkli-
chung der Infrastrukturprojekte kommt hierbei eine hervorgehobene Bedeutung zu. 
Die Stadtverwaltung hat unter diesen und weiteren Gesichtspunkten mehrere Umsetzungsmo-
delle geprüft: 
1. die Gründung einer für den Projektzweck maßgeschneiderten städtischen Eigengesell-
schaft;  
2. ein Treuhändermodell im Auftrag der Stadt;  
3. die Entwicklung des Projekts durch ein Konsortium, das Forum Kreuzfeld (GAG sowie 
privatwirtschaftliche Partner/Grundstückseigentümer DORNIEDEN, VIVAWEST) mit anteili-
gem Vergabe von Erbbaurecht an die privatwirtschaftlichen Partner;  
4. Vergabe von Erbbaurecht an Private per Konzeptvergabe, Infrastrukturentwicklung 
durch die Stadt; 
5. eine Mischlösung der oben genannten Modelle. 
Siehe zu den Varianten im Einzelnen: Dezernat für Planen und Bauen, „Das Umsetzungsmo-
dell für Kreuzfeld“, Konzeptpapier, Stand 22.05.23 – Anlage 1).  
Als Vorzugsvariante hat die Stadtverwaltung eine Mischlösung aus den Varianten 1, 3 und 4 
identifiziert, die wie folgt gestaltet ist:  
Die Gründung einer städtischen Eigengesellschaft (GmbH) mit der Stadt Köln als alleiniger 
Gesellschafterin (Variante 1) in Kombination mit einer kooperativen Entwicklung gemeinsam 
mit dem Forum Kreuzfeld (Variante 3) und anteiliger Vergabe von Erbbaurechten hinsichtlich 
einzelner Baufelder an Private mittels (Konzept-)Vergaben. 
Die Vorzugsvariante ist im Auftrag der Stadt extern rechtlich evaluiert und bestätigt worden 
(siehe CBH Rechtsanwälte Cornelius Bartenbach Haesemann & Partner, Schreiben vom 
25.04.2023, Beratung zum Umsetzungsmodell Kreuzfeld, Rechtliche Evaluierung der Vor-
zugsvariante – Anlage 3).  
Die Vorzugsvariante gewährleistet eine optimale Entlastung und Ergänzung der Stadtverwal-
tung durch die städtische Eigengesellschaft. Die Gesellschaft arbeitet als Dienstleister im Auf-
trag und auf Rechnung der Stadt. Die Gesellschaft erhält eine Anschubfinanzierung, die Rech-
nungslegung erfolgt über die Gesellschaft. Dies ermöglicht eine flexible und agile Planung, die 
der langen Laufzeit des Projekts und sich ggf. ändernder Anforderungen entspricht. Die Vor-
gaben der Grundsatzbeschlüsse der Stadt Köln zur Vergabe städtischer Grundstücke und zur 
vorrangigen Nutzung des Erbbaurechts (Vorlagen-Nr. 1775/2016, ergänzt durch Beschluss zu 
Vorlagen-Nr. 1304/2020 in der Fassung des Liegenschaftsausschusses vom 16.03.2022) wer-
den berücksichtigt. Die 100%ige Beteiligung der Stadt an der städtischen Eigengesellschaft 
gewährleistet eine städtische Kontrolle der Gesellschaft und damit eine hervorragende Mög-
lichkeit, das Projekt den hohen städtischen Ansprüchen an Qualität, Nutzungsmix und innova-
tiven Städtebau entsprechend zu steuern und bei Bedarf Anpassungen vorzunehmen. Die 
(100%ige) städtische Eigengesellschaft wäre zudem inhousefähig, d. h., die Stadt Köln könnte 
Aufträge an diese ohne öffentliche Ausschreibung vergeben.  
Zugleich eröffnet die Vorzugsvariante zahlreiche Möglichkeiten, in Bezug auf Teilflächen bzw. 
bestimmte Projekte mit dem Konsortium Kreuzfeld zu kooperieren oder städtebauliche Ziele 
durch Konzeptvergaben umzusetzen. Ihre Steuerungs- und Einwirkungsmöglichkeiten werden 
es der Stadt erlauben, einen hohen Anteil gemeinwohlorientierter Projekte sowie Infrastruktur-
projekte zu verwirklichen. Eine detaillierte Ausarbeitung erfolgt in dieser Hinsicht durch das 
noch zu erstellende Vergabe- und Erschließungskonzept. Ein besonderer Fokus wird auf die 
zeitgerechte Realisierung von städtischen Infrastrukturprojekten gelegt. Dies wird durch die 
Projektsteuerung der städtischen Eigengesellschaft in enger Zusammenarbeit mit der Stadt-
verwaltung und weiteren Akteuren gewährleistet, z. B. für den Bildungscampus, den Ausbau 
des Mobilitätsangebots in Kreuzfeld, den S-Bahn-Halt Blumenberg sowie den Ausbau des 
Blumenbergswegs.  
Die wesentlichen nächsten Schritte zur Umsetzung der Vorzugsvariante sind die Vorbereitung 
der Gründung der städtischen Eigengesellschaft (die Gründung selbst erfordert eine erneute

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Beschlussfassung des Rats) sowie weitere Abstimmungen und Verhandlungen mit dem Kon-
sortium Forum Kreuzfeld, mit dem die Stadt Köln beabsichtigt, einen Letter of Intent abzu-
schließen. Die Gestaltung des Gesellschaftsvertrags der städtischen Eigengesellschaft soll 
entsprechend dem Vorbild der bereits bestehenden städtischen Gesellschaften mit be-
schränkter Haftung und in Umsetzung des Public Corporate Governance-Kodex der Stadt 
Köln erfolgen. Im weiteren Verlauf der Gründungsvorbereitung werden auch die Finanzie-
rungsmodalitäten geklärt. 
Anlagen 
 
 Dezernat Planen und Bauen, „Das Umsetzungsmodell für Kreuzfeld“, Konzeptpa-
pier (Stand 22.05.2023 – Anlage 1) 
 Planung – Wettbewerbsergebnis (Anlage 2)  
 CBH Rechtsanwälte Cornelius Bartenbach Haesemann & Partner, Schreiben vom 
25.04.2023, Beratung zum Umsetzungsmodell Kreuzfeld, Rechtliche Evaluierung 
der Vor-zugsvariante (Anlage 3) 
 Kurzpräsentation Verfahren Kreuzfeld (Anlage 4) 
 
Begründung der Dringlichkeit: 
Der Grundsatzbeschluss bekräftigt die Stadtverwaltung, die Umsetzung parallel zur Planung 
voranzutreiben, um baldmöglichst mit der Realisierung des neuen Stadtteils zu beginnen. Um 
den ambitionierten Zeitplan für Planung und Entwicklung von Kreuzfeld halten zu können, be-
nötigt die Stadtverwaltung den Grundsatzbeschluss, um darauf aufbauend die für den Grün-
dungsbeschluss notwendigen Unterlagen umgehend zu erarbeiten sowie die Ausarbeitung 
und Unterzeichnung einer Absichtserklärung zur kooperativen Entwicklung mit dem Forum 
Kreuzfeld vorzunehmen. Eine Vertagung in die nächste Sitzungsfolge würde eine dreimona-
tige Verzögerung des Projekts bedeuten. Der Liegenschaftsausschuss wird im weiteren Ver-
fahren durch eine Mitteilung informiert.

Anlage 2
© ADEPT ApS + Karres en Brands
Köln-Kreuzfeld 
„The Woodhood – Kreuzfeld Gartenstadt 2.0“
Planungsstand: Wettbewerblicher Dialog, Dezember 2021 (ohne Maßstab)