Finanzielle Risiken der Corona-Pandemie und Maßnahmen zur Gegensteuerung

V/0334/2020 
V/0334/2020 
 
 
Öffentliche Berichtsvorlage 
Betrifft 
 
Finanzielle Risiken der Corona-Pandemie und Maßnahmen zur Gegensteuerung 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
   13.05.2020 Haupt- und Finanzausschuss Bericht 
   13.05.2020 Rat Bericht 
 
 
Bericht: 
 
Der Rat der Stadt Münster wird mit dieser Vorlage über erste Einschätzungen der Verwaltung zu F i-
nanzrisiken, die sich infolge der Corona -Pandemie für den städtischen Haushalt ergeben, und zum 
Umgang mit diesen Risiken informiert.  
 
 
Corona-bedingte Ausgangslage in Deutschland und speziell in Münster 
 
Die durch das Corona-Virus ausgelösten Verwerfungen sind sowohl weltweit als auch in Deutschland 
enorm. Die Wirtschaftsforschungsinstitute in Deutschland gehen von massiven wirtschaftlichen Ei n-
brüchen in vielen Branchen aus und sprechen von einer bevorstehenden schweren Rezession. 
 
Der vom ifo-Institut veröffentlichte Index der Produktionserwartungen in der deutschen Industrie ist im 
März 2020 von +2,0 auf –20,8 Punkte abgestürzt. Das ist der schärfste Einbruch seit Bestehen des 
Index. Auch die Stimmung in den deutschen Unternehmen hat sich dramatisch verschlechtert. Der ifo 
Geschäftsklimaindex ist von 96,0 auf 86,1 Punkte eingebrochen, was ebenfalls der stärkste jemals 
gemessene Rückgang im wiedervereinigten Deutschland ist. 
 
Nach Einschätzung des DIW werden d ie derzeitigen Einschränkungen des ö ffentlichen Lebens die 
Wertschöpfung erheblich belasten. Erste Abschätzungen des DIW legen nahe, dass der Rückgang 
der Wirtschaftsleistung dadurch im zweiten Quartal 2020 drastisch ausfällt – das Minus könnte nahe-
zu zweistellig ausfallen. 
 
Die Einschränkungen des öffentlichen Lebens werden in Münster wie in allen anderen Städten und 
Gemeinden konkret, wenn beispielsweise Schulen und Kindertageseinrichtungen geschlossen sind, 
die Geschäfte sowie Gastronomie - und Hotelbetriebe keine Kundinnen und Kunden empfa ngen dür-
fen, Lieferketten von Unternehmen empfindlich gestört oder unterbrochen sind, Kurzarbeit angeordnet 
werden muss oder der private Konsum nur noch sehr eingeschränkt möglich ist. 
 
Amt für Finanzen und 
Beteiligungen 
 
20.04.2020 
 
Ihr/e Ansprechpartner/in: 
Herr Schetter 
Telefon: 492-2000 
Schetter@stadt-muenster.de

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Kurzdarstellung der Maßnahmen der staatlichen Ebenen 
 
Alle staatlichen Ebenen arbeiten derzeit mit Hochdruck daran, die wirtschaftlichen Folgen der Corona-
Pandemie abzumildern. Die Bundesregierung hat umfangreiche Maßnahmen auf den Weg gebracht, 
um die Folgen der Corona -Pandemie zu bewältigen. 156 Milliarden Euro stehen bere it zur Unterstüt-
zung des Gesundheitssystems, von Bürgerinnen und Bürgern und der Wirtschaft. Darin enthalten ist 
das Programm zur Soforthilfe von Kleinstunternehmen aus allen Wirtschaftsbereichen (sowie Sol o-
selbständige und Angehörige der freien Berufe) im  Umfang von bis zu 50 Milliarden Euro. Bis zu 
9.000 Euro als Einmalzahlung für 3 Monate erhält, wer bis zu 5 Beschäftigte hat, bis zu 15.000  Euro, 
wer bis zu 10 Beschäftigte hat. 
 
Auch die Landesregierung NRW hat ein weitreichendes Maßnahmenpaket beschloss en, das durch 
ein Nachtragshaushaltsgesetz umgesetzt werden soll. Kernstück ist die Errichtung eines Sonderve r-
mögens in Höhe von bis zu 25 Mrd.  €, dessen Befüllung durch eine Kreditaufnahme im Landeshau s-
halt erfolgt. Ein wesentliches Element ist die Ermäch tigung, Haushaltsmittel als Soforthilfe für Unte r-
nehmen mit 10 bis 50 Beschäftigten, Kleinunternehmen, Angehörige der Freien Berufe, Gründern und 
Solo-Selbstständigen zu leisten. Weitere Bausteine der Landesmaßnahmen sind Erleichterungen von 
Kreditaufnahmen für die Wirtschaft (insbes. hinsichtlich Bürgschaften). Offen ist derzeit, ob auch den 
Kommunen der Rückgriff auf das Sondervermögen zur Deckung krisenbedingter Steuerminderei n-
nahmen eröffnet werden oder aber ein anderes, vergleichbares Instrument zur la ngfristigen Kredit-
aufnahme geschaffen werden soll.  
 
 
Erste Abschätzungen über finanzielle Auswirkungen für den städtischen Haushalt 
 
Höhe, Art und Umfang von Mindererträgen und Mehraufwendungen, die im städtischen Haushalt i n-
folge der Corona -Pandemie entstehen werden, lassen sich derzeit noch nicht seriös ermitteln. Aus 
einer verwaltungsweiten Abfrage ergeben sich Mehraufwendungen – insbesondere bei sozialen Leis-
tungen – und Mindererträge, z.B. infolge des Wegfalls von Gebühren. Diese werden zwar durch g e-
genläufige Effekte, z.B. Minderaufwendungen wegen nicht zu erbringender Leistungen, in einem g e-
ringen Rahmen kompensiert. Im Saldo ergibt sich gleichwohl für den Bereich der laufenden Verwa l-
tungstätigkeit derzeit eine prognostizierte Ergebnisbelastung in Höhe von rund 20 Mio. €. 
 
Effekte aus entfallenden Steuereinnahmen sind dabei noch nicht berücksichtigt. Hier sind je nach 
Szenario noch erheblich gravierendere Auswirkungen zu befürchten. Vergleiche zur Finanzkrise 
2008/2009 zeigen, dass gerade bei der für Münster so wichtigen Gewerbesteuer Rückgänge deutlich 
oberhalb der üblicherweise genutzten, allgemeinen Kennziffern, z.B. die Entwicklung des Bruttoi n-
landsprodukts, zu verzeichnen waren. Vor diesem Hintergrund wäre angesichts vorliegender Gutac h-
ten, z.B. des Sachverständigenrates, des ifo-Instituts und des Finanzwissenschaftlers Dr. Busch, eine 
Bandbreite möglicher Rückgangsszenarien zwischen 10% und 30% zugrunde zu legen; dies führt 
rechnerisch zu Rückgängen zwischen 30 und 100  Mio. €. Zum Vergleich: in de r Finanzkrise 
2008/2009 ging die Gewerbesteuer im Jahresvergleich um rund 16,5% zurück, das entsprach rund 
46 Mio. €. 
 
Aber auch bei weiteren Steuerarten, die für den münsterschen Haushalt bedeutungsvoll sind, best e-
hen erhebliche Risiken. Unter der Annahme  eines rund 10%igen Rückgangs, der im jüngst vera b-
schiedeten Nachtragshaushalt des Bundes gewählt wurde, ergibt sich für die anteiligen Einkommen - 
und Umsatzsteuern ein Risikovolumen in Höhe von bis zu 30  Mio. €. Ebenso sind Mindereinnahmen 
im unteren eins telligen Millionenbereich bei den weiteren konjunkturabhängigen, betraglich weniger 
bedeutungsvollen Steuern nach aktueller Einschätzung nicht unrealistisch. 
 
Eine zuverlässige Einschätzung über die Dauer aller Maßnahmen bis zur Überwindung der Corona -
bedingten Risiken ist derzeit nicht möglich. Eine baldige und vollständige Lösung ist jedoch nicht zu 
erwarten. Es ist deshalb davon auszugehen, dass sich die vorgenannten Risiken im abschwächenden 
Umfang auch in den Folgejahren auswirken werden.

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Verwaltungsinterne Maßnahmen 
 
Auf Ebene der Stadt Münster hat Oberbürgermeister Lewe einen Krisenstab Wirtschaft ins Leben 
gerufen, um Auswirkungen der Krise und Maßnahmen zur Gegensteuerung auf breiter Basis zu di s-
kutieren.  
 
Informationen rund um Wirtschaftshilfen hat die Stadtverwaltung auf der folgenden Internetseite z u-
sammengefasst: https://www.muenster.de/corona_wirtschaftshilfen.html  
 
In Anlehnung an entsprechende Hinweise seitens des Bundesfinanzministeriums und der obersten 
Finanzbehörden der Länder hat die Verwaltung die verwaltungsinterne Stundungsregelung im Hi n-
blick auf Corona -bedingte Steuer- und Abgabestundungen angepasst, so dass auch im Bereich der 
kommunalen Steuern großzügig e Stundungsmöglichkeiten eröffnet werden.  Corona-bedingte Stun-
dungen werden zinslos gewährt, können also von den Unternehmen ohne zusätzliche Kosten in A n-
spruch genommen werden. 
 
Angesichts (zunächst) ausbleibender Steuer - und Abgabezahlungen muss auch die  Stadtverwaltung 
ihre Liquiditätssituation derzeit besonders in den Blick nehmen, um gerade im Hinblick auf Corona -
bedingte Mehrbedarfe jederzeit handlungsfähig zu bleiben. Gleichzeitig muss die Gratwanderung 
gelingen, Haushaltssperren und Haushaltssicheru ngen nachhaltig zu verhindern, um stimulierende 
Effekte für die heimische Wirtschaft nicht zu unterdrücken. Um dies vollumfänglich zu erreichen, sind 
zunächst sämtliche konsumtiven und investiven Vorhaben mit Sachaufwendungen bzw. Auszahlu n-
gen über 100.000 Euro mindestens zwei Wochen vor Beginn der Maßnahme bzw. der Auftragsverga-
be dem Finanzdezernat mit einer ausführlichen Begründung vorzulegen. Ausgenommen von dieser 
Vorgabe sind 
- Corona-bedingte Aufwendungen bzw. Auszahlungen 
- Wahrnehmung von Pflichtaufgaben (dem Grunde und der Höhe nach) 
- Aufgaben mit bereits vor dem 01.04.2020 bestehender rechtlicher Verpflichtung aufgrund von 
o  Verträgen / Leistungsvereinbarungen 
o  Bewilligungsbescheiden 
o  Aufträgen 
- bereits begonnene Baumaßnahmen, für die bereits der Baubesc hluss bzw. weitergehende B e-
schlüsse vorliegen 
- Beschaffungsmaßnahmen, die im Zusammenhang mit den vorgenannten Baumaßnahmen stehen 
- kostendeckende Vorhaben (bei 100 %iger Refinanzierung) 
- durchlaufende Gelder. 
 
Zu weiteren Maßnahmen gehören auch 
- die Beschränk ung der über - und außerplanmäßigen Mittelbereitstellung (Ausnahme: Corona -
bedingt), 
- das Aussetzen der konsumtiven Ermächtigungsübertragungen von 2019 nach 2020. 
 
Mindestens in diesem Jahr ist eine Beschränkung der über - und außerplanmäßigen Mittelbereitste l-
lung auf ein Mindestmaß angezeigt. Bereits die Bewirtschaftung des Haushaltes bis zur Höhe der 
jeweiligen Aufwands- bzw. Auszahlungsermächtigung wird herausfordernd, eine darüber hinausg e-
hende Mittelbereitstellung ist derzeit nur schwer vorstellbar. Ausna hme bilden hier erneut Corona -
bedingte über- und außerplanmäßige Mittelbereitstellungen, für die es bereits vielfältige Bedarfe im 
Bereich der Feuerwehr gibt, da die Feuerwehr die zentrale Beschaffung von Schutzbekleidung wie 
Atemschutzmasken übernimmt. 
 
Auch die in den vergangenen Jahren üblichen Übertragungen von Haushaltsermächtigungen des 
Vorjahres in das aktuelle Jahr können in der derzeitigen Krisensituation nicht stattfinden und sind d a-
her ausgesetzt worden. Konsumtive Ermächtigungen werden insofern derzeit nicht in das laufende

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Jahr 2020 übertragen. Bei Bedarfen in den Ämtern sind Finanzierungen zunächst aus den laufenden 
Budgets des Jahres 2020 vorzunehmen. 
 
 
Isolation der Corona-bedingten Schäden im kommunalen Haushaltsrecht 
 
Das Ministerium für He imat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein -Westfalen 
(MHKBG) hat mit Datum vom 6. April 2020 einen Erlass zum o.g. Thema versandt. Gegenstand sind 
Ausführungen zum laufenden Haushaltsjahr 2020, zum Sonderhilfengesetz Stärkungspakt, zur H aus-
haltsplanung 2021 ff. sowie zum kommunalen Jahresabschluss 2020. 
 
In dem Schreiben heißt es u.a.: „ Die pandemiebedingten haushaltswirtschaftlichen Folgen in Form 
erheblicher Ertragsrückgänge bei gleichzeitig steigenden Aufwendungen werden dazu führen, d ass 
zahlreiche Kommunen die in den Haushaltsplänen vorgegebenen Ziele weder erreichen können noch 
die Möglichkeit haben, im laufenden Vollzug durch eigene Anstrengungen in ausreichender Weise 
gegensteuern zu können. 
In der Folge droht ein Zustand, in der d ie Mehrzahl der nordrhein-westfälischen Kommunen für einen 
absehbar langen Zeitraum haushaltssicherungspflichtig und in ihrer Handlungsfähigkeit stark eing e-
schränkt würden.“ 
 
Von besonderer Bedeutung für die Stadt Münster sind folgende Punkte: 
- Bilanzielle Aktivierungshilfe 
- Über-/außerplanmäßige Aufwendungen bzw. Auszahlungen 
- Umgang mit den Instrumenten „Haushaltssperre“ und „Nachtragshaushalt“ 
- Liquiditätsseitige Auswirkungen. 
 
Auf diese Punkte soll im Folgenden näher eingegangen werden. 
 
- Bilanzielle Aktivierungshilfe 
 
Die Landesregierung wird dem Landta g einen Gesetzentwurf zur Ergän zung des kommunalen 
Haushaltsrechts vorlegen. Mit diesem Gesetzentwurf soll das Instrument der „bilanziellen Aktivi e-
rungshilfe“ eingeführt werden. Ziel ist es dabei, die C orona-bedingten finanziellen Schäden im 
städtischen Haushalt an einer Stelle zu bündeln und in der Bilanz in einem gesonderten Posten 
auszuweisen. Vorteil dieses Verfahrens ist, dass dieser Bilanzposten linear über einen langen Zeit-
raum abgeschrieben werden darf. 
 
Konkret und mit Beispielzahlen unterlegt bedeutet der Vorschlag Folgendes: 
 
Würde der Gesamtjahresfehlbetrag des Jahres 2020 bei -140 Mio.  Euro liegen und davon der 
Corona-bedingte Fehlbetrag -100 Mio. Euro betragen, würden diese 100 Mio. Euro nicht wie sonst 
üblich das städtische Eigenkapital im Jahresabschluss 2020 auf einen Schlag verringern, sondern 
dieser Betrag könnte über einen Zeitraum von bis zu 50 Jahren „abgeschrieben“ werden. Die Fo l-
ge wäre eine gleichmäßige Haushaltsbelastung der Folgejahre von jährlich 2 Mio. Euro. 
 
Weitere Details zur bilanziellen Aktivierungshilfe wird der Gesetzentwurf der Landesregierung r e-
geln. Natürlich geht mit dieser bilanziellen Hilfe keine unmittelbare finanzielle Hilfe seitens des 
Landes einher, die neben allen bislang bekannten Maßnahmen weiterhin zwingend geboten ist.  
 
Damit die finanziellen Auswirkungen verlässlich gemessen werden, wird die Verwaltung alle 
Corona-bedingten Belastungen dokumentieren. Das wird einerseits in der Finanzbuchhaltung s-
software, andererseits dezentral in den Ämtern geschehen. Über die finanziellen Auswirkungen der 
Corona-Pandemie wird die Verwaltung zukünftig regelmäßig berichten.  
 
Die Abbildung der Corona -bedingten Belastungen ist auch deshalb wichtig, weil auf Ebene des

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Landes NRW Maßnahmen für die Kommunen aufgrund der Corona -bedingten Sondersituation in 
die Wege geleitet wurden bzw. werden (unter anderem die in dieser Vorlage genannten Maßna h-
men) und für die Umsetzung / Nutzung der Maßnahmen verlässliches Datenmaterial unabding bar 
ist. 
 
 
- Über-/außerplanmäßige Aufwendungen bzw. Auszahlungen 
 
Über-/außerplanmäßige Aufwendungen kommen regelmäßig dann in Betracht, wenn die im städti-
schen Haushaltsplan veranschlagten  Ansätze für Aufwendungen nicht ausreichen („überplanm ä-
ßig“) bzw. Haushaltsansätze überhaupt nicht vorhanden sind („außerplanmäßig“). 
 
Hierzu heißt es im Schreiben des MHKBG: „ Soweit zur Bewältigung der COVID -19-Pandemie 
Aufwendungen und Auszahlungen erforderlich werden, die in der Haushaltssatzung nicht ab -
gebildet sind, sind diese in der Regel unabweisbare Aufwendungen und Auszahlun gen nach § 83 
Absatz 1 Satz 1 GO NRW.“ 
 
Damit verdeutlicht das MHKBG bereits, dass die Unabweisbarkeit für über -/außerplanmäßige Auf-
wendungen immer gegeben ist, wenn es sich um Corona -bedingte Aufwendungen handelt. Der 
Anlass, solche Aufwendungen zu genehmigen, wird deshalb voraussichtlich steigen. Sofern erfo r-
derlich, wird die Verwaltung eine Vorlage zur Änderung der Zuständigkeitsordnung erstellen, um 
praktikable Abläufe in der Zusammenarbeit mit dem Rat zu gewährleisten. Dazu sollen zunächst 
auch etwaige Empfehlungen des MHKBG abgewartet werden. 
 
 
- Umgang mit den Instrumenten „Haushaltssperre“ und „Nachtragshaushalt“ 
 
Das „Gesetz zur konsequenten und solidarischen  Bewältigung der COVID -19-Pandemie in Nor d-
rhein-Westfalen und zur Anpassung des Landesrechts im Hinblick auf die Auswirkungen einer 
Pandemie“ umfasst neben zahlreichen anderen Maßnahmen auch haushaltsrechtliche Änderu n-
gen. 
 
Geändert werden soll, dass der Rat im Haushaltsjahr 2020 keine Haushaltssperre anordnen darf. 
Dazu soll § 81 Gemeindeordnung NRW entsprechend angepasst werden. 
 
Zum Thema Nachtragshaushalt heißt es in dem Schreiben des MHKBG: „Da die Auswirkungen der 
Corona-Pandemie auf die kommunalen Haus halte derzeit nicht verlässli ch abgeschätzt werden 
können, ist es gerechtfertigt, der ggf. eintretenden Verpflichtung zur Aufstellung eines Nachtrag s-
haushaltes bis auf weiteres – mangels Verlässlichkeit der Ermittlung von Finanzdaten - nicht nach-
zukommen.“ 
 
Auch in Münster ist die Dat enlage aktuell nicht hinreichend konkret und belastbar, als dass die 
Aufstellung eines Nachtragshaushalts geboten wäre. 
 
 
- Liquiditätsseitige Auswirkungen 
 
Das MHKBG betont, dass es i n der aktuellen Situation nicht auszuschließen  ist, dass eine Ko m-
mune ihren Auszahlungsverpflichtungen nicht ohne eine ( gegebenenfalls nicht nur vorübergehen-
de) Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung wird nachkommen können. 
 
Dabei kann auch die Situation entstehen, dass ein höherer als der in der Haushaltssatzung festge-
legte Höchstbetrag für Liquiditätskredite erforderlich wird. Nach der städtischen Haushaltssatzung 
liegt der Höchstbetrag für Liquiditätskredite bei 200 Mio.  Euro. Aktuell ist davon auszugehen, dass 
die bestehende Ermächtigung ausreichend ist; ein Bedarf zu m Nachsteuern ist noch nicht zu e r-
kennen.

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Nach dem Schreiben des MHKBG ist es „ beabsichtigt zuzulassen, dass für Nachträge zur Hau s-
haltssatzung 2020, welche ausschließlich die Anpassung des Höchstbetrages der Kredite zur L i-
quiditätssicherung zum Inhalt haben, der Beschluss durch das kommunale Vertretungsorgan nach 
der Einbringung auch ohne die weiteren in § 81 Absatz 1 Satz 2 in Verbindung mit § 80 GO NRW 
benannten Verfahrensschritte gefasst werden kann.“ 
 
Zur Verdeutlichung sei gesagt, dass hier eben nicht das formale Verfahren zur Aufstellung eines 
Nachtragshaushalts gemeint ist, sondern dass lediglich ein Ratsbeschluss zur Änderung der 
Haushaltssatzung (bzw. Beschluss über eine Nachtragssatzung) erforderl ich ist. Voraussetzung 
ist, dass nur der Höchstbetrag der Liquiditätskredite geändert wird. In diesem Fall ist eine Anzeige 
der beschlossenen Nachtragshaushaltssatzung bei der Kommunalaufsicht ausreichend. 
 
Analog zur oben bereits erwähnten bilanziellen Ak tivierungshilfe ist es laut MHKBG -Schreiben zu-
lässig, dass für neu aufgenommene Liquiditätskredite im Zuge der COVID -19-Pandemie ein bilan-
zieller Ausweis im Rahmen einer gesonderten Position der Verbindlichkeiten aus Krediten für I n-
vestitionen erfolgt. Auch hier ist geplant, dass diese Verbindlichkeiten über einen Zeitraum von bis 
zu 50 Jahren zurückgeführt werden dürfen.  
 
 
Fazit 
 
Der Haushalt der Stadt Münster steht infolge direkter und indirekter Wirkungen der Corona-Pandemie 
vor erheblichen, möglicherweise historisch einmaligen Belastungen. Detaillierte Einschätzungen über 
Mindererträge und Mehraufwendungen werden jedoch erst im Laufe der nächsten Monate vorliegen. 
Gleichwohl ist es zwingend erforderlich, so früh wie möglich Maßnahmen zur Stabilisierung und Si-
cherung der städtischen Finanzen auf den Weg zu bringen. Die sich ergebenden finanziellen Kons e-
quenzen und Einschränkungen sind auch bei der Haushaltsplanung für 2021 ff zu berücksichtigen. 
 
Das Land schafft mit den in dieser Vorlage dargestellten ha ushaltsrechtlichen Änderungen einen 
Baustein, damit die Corona -bedingten Schäden in den kommunalen Haushalten buchhalterisch tra g-
bar bleiben. Dieser Schritt ist wichtig und richtig und vermeidet insbesondere für Münster ein Aufze h-
ren der noch vorhandenen A usgleichsrücklage als Puffer für die kommende Haushaltsplanung. E r-
gänzt werden die landesseitigen Änderungen durch die in dieser Vorlage ebenfalls aufgezeigten 
haushalterischen Schritte in Münster, die die wirtschaftliche Handlungsfähigkeit der Stadt sichern.  
 
Ungeachtet dessen bleiben Land und Bund gefordert, auch faktische Liquiditätshilfen zu leisten und 
Kernhaushalte, aber insbesondere auch die kommunalen Unternehmen, zu stützen. Hier besteht b e-
reits ein enger Austausch gemeinsam mit den anderen Großst ädten über den Städtetag NRW mit 
dem zuständigen Ministerium. 
 
 
In Vertretung 
 
gez. 
Christine Zeller 
Stadtkämmerin