Inhalt und Ablauf von Planfeststellungsverfahren

Dezernat, Dienststelle  
III/62/621 
 
Vorlagen-Nummer 02.03.2026 
 0532/2026 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Mobilitätsausschuss 03.03.2026 
 
Inhalt und Ablauf von Planfeststellungsverfahren 
In der Sitzung des Mobilitätsausschusses vom 20.01.2026 hat die Verwaltung zuge-
sagt, im Rahmen einer Mitteilung Inhalt und Ablauf von Planfeststellungsverfahren zu 
erläutern. 
 
I. Grundsätzliches 
 
Planfeststellungsverfahren dienen der Genehmigung großer Infrastrukturvorha-
ben, wie z. B. dem Bau von Eisenbahnanlagen, Fernstraßen und Höchstspan-
nungsleitungen. Der Planfeststellungsbeschluss bündelt sämtliche erforderlichen 
Einzelgenehmigungen und schafft die Grundlage für die ggf. erforderliche Enteig-
nung der für die Umsetzung des Vorhabens erforderlichen Grundstücke, die nicht 
im Eigentum der Vorhabenträgerin stehen. 
 
Ein Planfeststellungsverfahren wird nur durchgeführt, wenn es gesetzlich für die 
Genehmigung eines Vorhabens ausdrücklich vorgeschrieben ist, wie z. B. im All-
gemeinen Eisenbahngesetz (AEG) oder im Bundesfernstraßengesetz (FernstrG). 
 
Eine ausführliche Darstellung zu Inhalt und Ablauf von Planfeststellungsverfahren 
am Beispiel der Bundesfernstraßen findet sich auf der Seite des Fernstraßenbun-
desamts. 
 
FBA - Planfeststellung 
 
Im Nachfolgenden wird der Verfahrensablauf im Hinblick auf die Rolle der Stadt 
Köln bei Planfeststellungsverfahren Dritter (also bei Verfahren, bei denen die 
Stadt nicht selbst Vorhabenträgerin ist) dargestellt. 
 
II. Stellung der Gemeinden im Verfahren 
 
Die Gemeinden können in Planfeststellungsverfahren in zweifacher Weise betrof-
fen bzw. beteiligt sein:

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1) Trägerinnen öffentlicher Belange 
 
In jedem Verfahren sind die räumlich betroffenen Gemeinden als Trägerinnen 
öffentlicher Belange zu beteiligen. 
 
Die Gemeinden, auf deren Gebiet das Vorhaben ausgeführt werden soll, wer-
den von der Anhörungsbehörde (z. B. dem Eisenbahn-Bundesamt) als Behör-
den im Rahmen des § 73 Verwaltungsverfahrensgesetz beteiligt. Aufgrund der 
Bündelungsfunktion des Planfeststellungsbeschlusses können die Gemeinden 
in dem Verfahren beispielsweise keine eigenen Genehmigungen erteilen oder 
Auflagen festsetzen, wie sie es normalerweise im Rahmen ihrer Zuständigkei-
ten täten. Die formelle Beteiligung im Planfeststellungsverfahren als Behörde 
stellt sicher, dass gemeindliche Kompetenzen, gemeindliches Wissen und Inte-
ressen in die Entscheidung der Genehmigungsbehörde einfließen können und 
soll, soweit möglich, den Verlust der Entscheidungskompetenz kompensieren. 
Diese Beteiligung bezieht sich ausschließlich auf öffentlich-rechtliche Belange, 
die sich beispielsweise aus dem Bundesnaturschutzgesetz oder bestehendem 
Planungsrecht ergeben. 
 
Bei dieser Form der Beteiligung geht es dementsprechend nicht um eigene 
Rechte der Gemeinden. Sie dient im Ergebnis dazu, dass die von der Geneh-
migungsbehörde zu treffenden Entscheidungen auf dem Gebiet des öffentli-
chen Rechts unter Berücksichtigung aller abwägungsrelevanten Aspekte getrof-
fen werden können. 
 
Bei einem Planfeststellungsbeschluss handelt es sich rechtlich um einen Ver-
waltungsakt. Verwaltungsakte können zulässigerweise nur gerichtlich ange-
fochten werden, wenn die Klägerin die Verletzung eigener Rechte geltend 
macht, § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Hierunter fallen 
nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht die Belange der 
durch ein Vorhaben betroffenen Einwohner*innen oder Anforderungen, die die 
Rechtsordnung allgemein an das Vorhaben stellt, wie beispielsweise solche 
aus dem Bereich des Umwelt- und Naturschutzes Das Bundesverwaltungsge-
richt (Urteil vom 09.11.2017, 3 A 2.15) führt hierzu aus: 
 
„Dass der Planfeststellungsbeschluss gegen zwingende Vorschriften des Arten-
schutzrechts …. verstößt, kann die Klägerin nicht geltend machen, weil sie 
durch einen solchen Verstoß nicht in eigenen Rechten verletzt würde (§ 113 
Abs. 1 Satz 1 VwGO). 
….. 
Eine Gemeinde ist im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes 
auch nicht befugt, als Sachwalterin von Rechten Dritter bzw. des Gemeinwohls 
Belange ihrer Bürger, wie z.B. Lärmschutzinteressen oder den Schutz vor visu-
ellen Beeinträchtigungen oder des Naturschutzes, geltend zu machen (st. Rspr, 
vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 
13 m.w.N.). Die Vorschriften des Artenschutzrechts dienen allein dem Schutz 
der wildlebenden Tier- und Pflanzenarten. Sie sind nicht dazu bestimmt, das 
Grundeigentum einer Gemeinde (zu privaten Anwohnern vgl. BVerwG, Urteil 
vom 26. April 2007 - 4 C 12.05 - BVerwGE 128, 358 Rn. 31) oder das gemeind-
liche Selbstverwaltungsrecht zu schützen. Für die naturschutzrechtliche Ein-
griffsregelung (§§ 13 ff. BNatSchG) gilt nichts anderes.“ 
 
Auch wenn daher die Genehmigungsbehörde im Planfeststellungsbeschluss

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den Hinweisen, Forderungen oder Bedenken einer Gemeinde aus der Behör-
denbeteiligung nicht folgt, ergibt sich daraus kein Klagerecht der Gemeinde. 
 
Betroffene Einwohner*innen müssen ihre Rechte in eigenen Klageverfahren 
gelten machen. Im Umweltbereich haben anerkannten Vereinigungen im Rah-
men des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) auch ohne eigene Rechts-
verletzung Klagerechte. 
 
2) Trägerin eigener Rechte 
 
Wie jede*r andere*r Betroffene kann eine Gemeinde durch ein planfeststel-
lungsbedürftiges Vorhaben auch in eigenen Rechten betroffen sein. Bei Ge-
meinden betrifft dies im Wesentlichen die Planungshoheit und das Grundeigen-
tum. Hierzu führt das oben genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 
aus: 
 
„Eine Gemeinde kann sich im Rechtsstreit gegen einen Planfeststellungsbe-
schluss auf das aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG folgende gemeindliche Selbstver-
waltungsrecht, insbesondere in der Form der gemeindlichen Planungshoheit, 
und auf ihr zivilrechtlich geschütztes Eigentum berufen.“ 
Beansprucht beispielsweise ein planfestgestelltes Vorhaben Flächen im Gel-
tungsbereich eines Bebauungsplans und macht damit die Umsetzung des 
Plans unmöglich oder beeinträchtigt diese, hätte die betroffene Gemeinde ein 
Klagerecht. Gleiches gilt, wenn ein planfestgestelltes Vorhaben auf gemeindli-
chen Grundstücken umgesetzt werden soll. 
 
III. Verfahrensablauf 
 
1) Verfahren mit besonderen Umweltauswirkungen 
 
Bei Verfahren mit besonderen Umweltauswirkungen (im Rahmen des Umwelt-
verträglichkeitsprüfungsgesetzes – UVPG – oder aufgrund anderer Gegeben-
heiten) finden im Vorfeld des eigentlichen Planfeststellungsverfahrens Behör-
denbeteiligungen statt, in denen Untersuchungsräume und Untersuchungsge-
genstände festgelegt bzw. abgefragt werden. 
 
2) Planfeststellungsverfahren 
 
a) Offenlage und Anhörung 
 
Nachdem die Vorhabenträgerin die Genehmigungsunterlagen eingereicht 
hat, führt die Anhörungsbehörde (im Regelfall identisch mit der Genehmi-
gungsbehörde, z. B. das Eisenbahn-Bundesamt oder die Bezirksregierung) 
die Öffentlichkeitsbeteiligung durch. Hierbei werden die Antragsunterlagen 
nach entsprechender öffentlicher Bekanntmachung für einen Monat zur Ein-
sichtnahme offengelegt. Die Einwendungsfrist endet im Regelfall zwei Wo-
chen nach Ende der Offenlage. Mit Ablauf der Einwendungsfrist sind später 
erhobene Einwendungen, die die Geltendmachung eigener Rechte betreffen, 
ausgeschlossen, d.h. sie werden nicht Gegenstand der Entscheidung der 
Genehmigungsbehörde. Im Rahmen des allgemeinen Anhörungsverfahrens 
können auch die oben genannten anerkannten Vereinigungen aus dem Um-
weltbereich Stellungnahmen einreichen. 
Parallel dazu beteiligt die Anhörungsbehörde die betroffenen Behörden, die 
innerhalb der Einwendungsfrist ebenfalls Stellungnahmen einreichen kön-
nen.

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Das Bauverwaltungsamt koordiniert hier die städtische Beteiligung. 
 
Hier werden 
 
 die betroffenen Dienststellen um Stellungnahme zu dem Vorhaben gebe-
ten, 
 die eingehenden Stellungnahmen, falls erforderlich, inhaltlich aufeinan-
der abgestimmt und zu einer Gesamtstellungnahme zusammengefasst, 
 die Gesamtstellungnahme, fristgerecht an die Anhörungsbehörde über-
sandt. 
 
Die Entscheidung über die Stellungnahme liegt gemäß § 23 Abs. 1 Ziffer 5 
der Zuständigkeitsordnung der Stadt Köln beim Ausschuss für Stadtentwick-
lung und regionale Zusammenarbeit. Die räumlich betroffene Bezirksvertre-
tung ist gem. § 2 Abs. 2 Ziffer 6.1 der Zuständigkeitsordnung anzuhören. Die 
Beteiligung weiterer Fachausschüsse sieht die Zuständigkeitsordnung nicht 
vor. 
 
Da die Abgabefristen für die Stellungnahmen einerseits und die Ausschuss-
termine und die hierfür geltenden Abgabefristen andererseits eine Be-
schlussfassung vor Ablauf der Abgabefrist regelmäßig ausschließen, erfolgt 
die Abgabe der Stellungnahme unter dem Vorbehalt der nachträglichen Ge-
nehmigung durch den Ausschuss für Stadtentwicklung und regionale Zusam-
menarbeit. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass allein der Umfang der 
Genehmigungsunterlagen insbesondere bei Vorhaben mit großflächiger 
räumlicher Betroffenheit eine kurzfristige Bearbeitung durch die in der Regel 
15-18 Fachdienststellen, insbesondere hinsichtlich der betroffenen Umwelt-
belange, unmöglich macht. Die Unterlagen für die Genehmigung des Re-
tentionsraums Worringen haben beispielsweise 27 Aktenordner umfasst. Die 
erforderliche Beschlussvorlage fertigt das Bauverwaltungsamt. Für den Aus-
schuss bestehen trotz Ablauf der Einwendungsfrist die Möglichkeiten, gel-
tend gemachte Bedenken im Bereich der Behördenbeteiligung nach eigener 
Abwägung zu streichen bzw. zusätzliche Bedenken zu ergänzen, soweit sie 
für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Genehmigungsbehörde von 
Belang sind und nicht eigene Rechte betreffen. 
 
b) Gegenäußerung der Vorhabenträgerin 
 
Zu den im Rahmen der Anhörung eingegangenen Stellungnahmen fertigt die 
Vorhabenträgerin eine Gegenäußerung. Hier wird Punkt für Punkt darge-
stellt, ob die Vorhabenträgerin bereit ist, den Anregungen und Bedenken 
ganz oder teilweise zu folgen bzw. warum sie hierzu nicht bereit ist. Diese 
Gegenäußerung wird von der Anhörungsbehörde zur Stellungnahme über-
sandt und vom Bauverwaltungsamt an die betroffenen Dienststellen weiter-
geleitet. Im Regelfall erledigen sich in diesem Verfahrensschritt aufgrund der 
Zusagen der Vorhabenträgerin ein Großteil der städtischerseits geltend ge-
machten Punkte. 
 
 
c) Erörterungstermin 
 
Falls erforderlich, führt die Anhörungsbehörde einen Erörterungstermin mit

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den Einwender*innen und der Vorhabenträgerin durch. Die städtischen Inte-
ressen werden dort von Mitarbeiter*innen des Bauverwaltungsamts und der 
betroffenen Dienststellen vertreten. 
 
d) Deckblattverfahren 
 
Sofern die eingegangenen Stellungnahmen dies nach Bewertung der Anhö-
rungsbehörde erfordern (bereits vor oder nach Durchführung des Erörte-
rungstermins), wird ein sogenanntes Deckblattverfahren durchgeführt. Hier 
ist die Vorhabenträgerin aufgefordert, die Antragsunterlagen unter Berück-
sichtigung eingegangener Bedenken zu ergänzen bzw. zu ändern. Das wei-
tere Verfahren entspricht grundsätzlich demjenigen nach a) – c), wobei je 
nach Gegenstand der Änderung die erneute Beteiligung auf die von der Än-
derung Betroffenen begrenzt werden kann. 
 
e) Planfeststellungsbeschluss und Rechtsmittel 
 
Nach Abschluss des Anhörungsverfahrens entscheidet die Genehmigungs-
behörde über die Zulässigkeit des Vorhabens. Ergeht ein das Vorhaben ge-
nehmigender Planfeststellungsbeschluss, wird in ihm über die geltend ge-
machten Einwendungen entschieden, wobei diese ggf. zu entsprechenden 
Auflagen in dem Beschluss führen. Der Beschluss wird ebenfalls nach öffent-
licher Bekanntmachung offengelegt.  
 
Rechtsmittel ist die Klage vor dem jeweils zuständigen Verwaltungsgericht, 
die Klagefrist beträgt einen Monat. Die Zulässigkeit einer Klage setzt, wie 
oben ausgeführt, voraus, dass die Verletzung eigener Rechte geltend ge-
macht wird. 
 
Ob der Planfeststellungsbeschluss eigene Rechte der Stadt Köln verletzt, 
wird verwaltungsseitig geprüft. 
 
Die Verwaltung informiert über den Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses 
mit einer Mitteilung an die Gremien, die über die Gesamtstellungnahme der 
Stadt beraten haben. 
 
 
Gez. Egerer