Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum in Köln

Zweckentfremdung von Wohnraum 
in Köln 
 
3. Bericht 
 
(2. Halbjahr 2019) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dezernat für Soziales, Umwelt, Gesundheit und Wohnen 
 
Amt für Wohnungswesen  
 
 
 
Stand 31.12.2019

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2. Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 31.12.2019 
Inhaltsverzeichnis 
1. Anlass und Zweck der Mitteilung 
 
2. Politische Schwerpunktsetzung 
 
3. Ziele des Wohnraumschutzes und rechtliche Rahmenbedingungen 
 
4. Wiederzuführungsverfahren 
 
5. Antragsverfahren 
 
6. Wiederzuführungsverfahren - Im Ferkulum 16, Altstadt Süd 
 
7. Entwicklung der Zweckentfremdung von Wohnraum seit der Einführung der 
Wohnraumschutzsatzung in Zahlen

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2. Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 31.12.2019 
 
1. Anlass und Zweck der Mitteilung 
Der Rat der Stadt Köln hat in seiner Sitzung am 27.09.2018 beschlossen, dass die 
Verwaltung eine regelmäßige Berichterstattung über die Zweckentfremdung von Wohnraum 
in Köln sowie die Maßnahmen, die zu einer Unterbindung von illegaler Nutzung führen, 
gegenüber dem Ausschuss für Soziales und Senioren vorzunehmen hat. Die Verwaltung legt 
hierzu einen halbjährlichen Bericht vor. 
2. Politische Schwerpunktsetzung 
Die Nachfrage nach bezahlbarem Wohnraum steigt bereits seit einigen Jahren kontinuierlich 
an, insbesondere in den Städten. Langfristige demographische Trends, wie die Zunahme 
des Anteils der Single-Haushalte, ein höherer Quadratmeterverbrauch pro Wohnung und das 
„Schwarmverhalten“ der 25 bis 35-jährigen, die in den großen Städten wohnen wollen, weil 
es „in“ ist, sind die Ursache dafür, dass die Nachfrage nach Wohnraum das Angebot bei 
weitem übersteigt. Dazu kommen explodierende Mietpreise, die bezahlbares Wohnen zur 
Mangelware machen. Diese Wohnungsmarktsituation erschwert auch vielen 
Wohnungsuchenden in Köln die Versorgung mit angemessenem und bezahlbarem 
Wohnraum.  
Auf Grund der nachhaltig angespannten Situation am Wohnungsmarkt kommt deshalb dem 
Schutz des bestehenden Wohnraums vor zweckfremden Nutzungen eine hohe Bedeutung 
zu. Wohnraumentzug durch langfristige Leerstände oder die dauerhafte Nutzung als 
Ferienwohnung müssen deshalb konsequent bekämpft werden. Bereits 2014 hat der Rat der 
Stadt Köln mit der Beschlussfassung einer Wohnraumschutzsatzung auf diese Entwicklung 
und die anhaltende Wohnungsknappheit reagiert. Mit der seit dem 01.07.2019 in Kraft 
getretenen Neufassung der Wohnraumschutzsatzung hat der Rat der Stadt Köln mit 
deutlichen Verschärfungen die Voraussetzungen für einen noch umfassenderen 
Wohnraumschutz geschaffen. 
3. Ziele des Wohnraumschutzes und rechtliche Rahmenbedingungen 
Der Wohnraumschutz setzt sich aus zwei verwandten Bereichen zusammen, der 
Wohnungspflege und dem Zweckentfremdungsrecht. Das Wohnungsaufsichtsrecht ist im 
Wohnungsaufsichtsgesetz (WAG NRW) geregelt. Es gewährleistet im öffentlichen Interesse, 
dass der Wohnungsbestand Mindestanforderungen erfüllt. Damit schützt es Bewohner und 
Nachbarn von Wohnraum vor Gefahren oder unzumutbaren Belästigungen. Die Verwaltung 
kann bei erheblicher Beeinträchtigung der Eignung von Wohnraum zum Wohngebrauch 
einschreiten, um die Erfüllung von Mindestanforderungen an erträgliche Wohnverhältnisse 
sicherzustellen. 
Das Zweckentfremdungsrecht steht neben dem Recht der Wohnungspflege und stellt sicher, 
dass bestehende Wohnungen dem Wohnungsmarkt erhalten bleiben und nicht zu anderen 
Zwecken, beispielsweise als Ferienwohnung, genutzt werden, leer stehen oder abgebrochen 
bzw. zerstört werden. In § 10 WAG NRW findet sich auch die Ermächtigung für den Erlass 
von Wohnraumschutzsatzungen. 
Der Rat der Stadt Köln hat die Verwaltung am 21.05.2019 im Rahmen der Beschlussfassung 
der neuen Wohnraumschutzsatzung beauftragt, in die Wohnraumschutzsatzung für die

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2. Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 31.12.2019 
Anbieter von Ferienwohnung und Wohnungen zur Fremdenbeherbergung eine Anzeige- und 
Registrierungspflicht aufzunehmen. 
Auch wenn die Einführung einer Registrierungspflicht und deren Zulässigkeit von Seiten der 
Verwaltung bejaht werden, wurde aus Gründen der Rechtssicherheit und 
dementsprechendem Klärungsbedarf Kontakt zum Ministerium für Heimat, Kommunales, 
Bauen und Gleichstellung (MHKBG) aufgenommen. 
Auf Einladung des MHKBG wurden im Oktober 2019 sodann mit den Fachbereichen der 
Städte Köln, Düsseldorf und Bonn sowie Vertretern der kommunalen Spitzenverbände in 
einem fachlichen Austausch die rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen zur Einführung einer 
Registrierungspflicht sowie zur Regelung von Zweckentfremdungstatbeständen auf der 
Grundlage von § 10 WAG NRW erörtert. Nach Auffassung des MHKBG ist die Einführung 
einer Anzeige- und Registrierungspflicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 10 WAG 
NRW ausreichend gedeckt. Nach derzeitiger Rechtslage ist es jedoch nicht möglich, 
Eigentümer oder Vermieter, die der Verpflichtung zur Registrierung nicht nachkommen, 
durch Bußgelder zu sanktionieren. Zudem ist es beinahe unmöglich, Anbieter von 
Ferienwohnungen auf Onlineportalen, die gegen die Wohnraumschutzsatzung verstoßen, zu 
identifizieren. Eine Registrierungspflicht kann nur in Verbindung mit entsprechenden Kontroll- 
und Sanktionsmöglichkeiten die gewünschte Wirkung entfalten. Aus Sicht der Verwaltung ist 
eine weitere Konkretisierung des § 10 WAG NRW erforderlich und diese sollte sich an den 
Regelungen des Hamburgischen Wohnraumschutzgesetzes orientieren. Eine ausführliche 
Stellungnahme der Verwaltung hierzu liegt unter der Vorlagennummer 0382/2020 vor. 
Die Wohnungsaufsicht stellt auch im zweiten Halbjahr 2019 eine steigende Tendenz bekannt 
werdender Verdachtsfälle der Überlassung von Wohnraum zu touristischen Zwecken fest.  
Die neue Wohnraumschutzsatzung wurde optimiert und weiter konkretisiert. Die Stadt Köln 
hat mit diesem Instrument eine wirksame wohnungsmarktregulierende Handlungsmöglichkeit 
für den frei finanzierten Wohnungsmarkt. Die neue Satzung stellt klar, dass auch 
Einfamilienhäuser und Eigentumswohnungen unter den Genehmigungsvorbehalt fallen. 
Um die vermehrt auftretende Zweckentfremdung effektiver zu Bekämpfen und dem 
erweiterten Schutzbereich der neuen Wohnraumschutzsatzung Rechnung zu tragen, wurden 
dem Fachbereich im Jahr 2018 neun Stellen zugesetzt. Im Berichtszeitraum konnten 
sämtliche Stellen besetzt werden. 
 
4. Wiederzuführungsverfahren 
Das Amt für Wohnungswesen drängt angesichts der steigenden Wohnungsnot im Kölner 
Stadtgebiet verstärkt auf die Wiederzuführung zweckentfremdeten Wohnraums.  
Ein Wiederzuführungsverfahren wird immer dann eingeleitet, wenn der Verdacht entsteht, 
eine Wohnung könnte ohne entsprechende Genehmigung zweckentfremdet werden. Dabei 
sind die mit Abstand häufigsten Formen der Zweckentfremdung von Wohnraum einerseits 
die illegale Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung und andererseits der mehr als 
drei Monate währende Leerstand von Wohnraum. 
Eine eigenständige Recherche und Überprüfung zweckentfremdeten Wohnraums von Amts 
wegen konnte in der Vergangenheit wegen des bekannten Personalmangels nur vereinzelt

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2. Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 31.12.2019 
erfolgen (ca. 8 % der eingeleiteten Verfahren). Insofern ist die Mehrzahl der eingeleiteten 
Verfahren (ca. 73 %) Meldungen aus der Bevölkerung zuzuschreiben. 
Um eine noch größere Sensibilisierung für das Thema in breiten Bevölkerungsschichten zu 
erreichen, hat das Amt für Wohnungswesen parallel zum Inkrafttreten der neuen Satzung 
eine Neugestaltung der Internetseite mit vielen wichtigen Hinweisen und Antworten zu häufig 
gestellten Fragen zum Thema Wohnraumschutz eingerichtet. Darüber hinaus ist es möglich, 
über ein dort eingestelltes Meldeportal den Verdacht auf Zweckentfremdungen an das Amt 
für Wohnungswesen zu melden. Die Seite wurde seit der Einführung am 01.07.2019 1.500 
Mal aufgerufen. 
 
Nach einem starken Anstieg der Wiederzuführungsverfahren – insbesondere bei 
Umwandlungen und Ferienwohnungen – im zweiten Halbjahr 2018, wurden im ersten 
Halbjahr 2019 weniger neue Wiederzuführungsverfahren eingeleitet. Dabei überwiegt 
erstmals die Zweckentfremdung von Wohnraum durch Leerstand, gemessen an den zum 
Verfahren gehörenden Wohneinheiten. Dahingehend unterscheidet sich das zweite Halbjahr 
2019 vom ersten, da der größte Anteil der Wiederzuführungsverfahren mutmaßliche 
Ferienwohnungen betrifft. 
Die meisten eingeleiteten Verfahren münden in mehrmonatige Ermittlungen, sodass sich die 
Zahl der offenen Verfahren im zweiten Halbjahr 2019 weiter erhöht hat. 
 
5. Antragsverfahren 
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
01.01.2018-30.06.2018
01.07.2018-31.12.2018
01.01.2019-30.06.2019
01.07.2019-31.12.2019
Eingeleitete Wiederzuführungsverfahren seit 01.01.2018 
(Anzahl der Wohneinheiten)
ZE-Umwandlung (inkl. Ferienwohnungen) ZE-Leerstand ZE-sonstige
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
ZE-offene Verfahren

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2. Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 31.12.2019 
Beim Amt für Wohnungswesen gingen im 2. Halbjahr 2019 102 Anträge auf 
Zweckentfremdung von Wohnraum ein. Den größeren Teil machen dabei Anträge auf 
Abbruch eines Wohngebäudes aus. In der Regel werden die Genehmigungen in diesen 
Fällen erteilt, wenn vom Antragssteller geeigneter Ersatzwohnraum im Kölner Stadtgebiet 
geschaffen wird. 
Der kleinere Teil der Anträge richtet sich auf Erteilung einer Genehmigung zur 
Zweckentfremdung von Wohnraum durch Umwandlung der Wohneinheiten in 
Gewerbeeinheiten. Hier werden Genehmigungen in aller Regel erteilt, wenn ein hohes 
öffentliches Interesse an der Umwandlung besteht, beispielsweise Facharztpraxen, KITAs 
oder Sozialbüros. 
Bei den Antragsverfahren ist ein deutlicher Anstieg der zu den Verfahren gehörigen 
Wohneinheiten zu verzeichnen. Der Grund dafür liegt darin, dass die Genehmigung zum 
Abbruch einzelner Gebäude mit vielen Wohneinheiten beantragt wurde. 
 
Die steigende Anzahl eingehender Anträge, kombiniert mit den erweiterten Prüfkriterien bei 
der Genehmigung von Abbrüchen aufgrund der Schaffung von Ersatzwohnraum, zieht eine 
starke Bindung personeller Ressourcen nach sich. 
Im Vergleich zu der vor dem 01.07.2019 gültigen Wohnraumschutzsatzung ist der folgende 
Passus neu aufgenommen worden: 
Familiengerechter Wohnraum soll durch ebensolchen Wohnraum ersetzt werden. Der 
ursprüngliche Standard darf nicht erheblich überschritten werden (kein Luxus-Wohnraum), 
damit der Ersatzwohnraum für Menschen mit mittleren und niedrigen Einkommen 
erschwinglich bleibt. 
Daraus folgt einerseits die Prüfung der Wohneinheiten des abzubrechenden Gebäudes, um 
zu ermitteln, ob es sich um familiengerechten Wohnraum handelt und anderseits die Prüfung 
des geplanten Ersatzwohnraumes, um sicherzustellen, dass auch wieder familiengerechter 
Wohnraum entsteht. Außerdem muss der Ersatzwohnraum nach dessen Fertigstellung und 
Neuvermietung dahingehend überprüft werden, ob es sich um Luxuswohnraum handelt bzw. 
der Mietzins für Menschen mit mittleren und niedrigen Einkommen erschwinglich bleibt. 
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
01.01.2018-30.06.2018
01.07.2018-31.12.2018
01.01.2019-30.06.2019
01.07.2019-31.12.2019
Antragsverfahren
Anzahl der Wohneinheiten Anzahl der Verfahren

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2. Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 31.12.2019 
 
 
6. Wiederzuführungsverfahren - Im Ferkulum 16, Altstadt Süd 
 
Der medial besonders bedeutsame Fall „Im Ferkulum 16“ wurde im Frühjahr 2018 
eingeleitet. Nach umfangreichen Ermittlungen vor Ort und verwaltungsmäßigen Recherchen, 
konnte der Verdacht der Zweckentfremdung bestätigt werden. Im Herbst 2018 wurde gegen 
den Mieter des Gebäudes ein Bußgeldbescheid in Höhe von 50.000 Euro wegen 
Zweckentfremdung von Wohnraum durch Umwandlung in Ferienwohnungen in 5 Fällen 
erlassen. Gegen den Bußgeldbescheid legte der Mieter fristgerecht Einspruch ein. Daraufhin 
wurde der Vorgang an die Staatsanwaltschaft Köln abgegeben, da dem Einspruch nicht 
stattgegeben werden konnte. Diese schloss sich der Rechtsauffassung der Stadt an, so dass 
die Angelegenheit durch das Amtsgericht Köln zu entscheiden war. Das Amtsgericht Köln 
hat ohne Hauptverhandlung mit schriftlichem Beschluss vom 06.07.2019 (525 QWi-922 Js 
894/19-81/19) den Verstoß gegen die Wohnraumschutzsatzung bejaht, das Bußgeld wegen 
fehlendem Vorsatz jedoch von 50.000 Euro auf 5.000 Euro reduziert.  
Das Gericht nimmt Fahrlässigkeit an, da es dem Betroffenen „geboten, möglich und 
zumutbar gewesen [wäre], zu prüfen, ob die umgebauten Appartements für eine gewerbliche 
Untervermietung an Touristen nicht nur geeignet, sondern auch genehmigt sind.“ 1.000 Euro 
pro Wohneinheit wurden vom Gericht als schuld- und tatangemessene Geldbuße 
angesehen, „Da der Betroffene bislang nicht in Erscheinung getreten ist und die gewerbliche 
Untervermietung an Touristen eingestellt worden ist“. 
Eine solche drastische Verringerung der Bußgeldsumme ist bei den 
Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen Zweckentfremdung leider keine Seltenheit und führt 
bei Nachahmern leider nicht zu dem gewünschten Abschreckungseffekt. Hier bleibt zu 
hoffen, dass angesichts des bestehenden Bußgeldrahmens dessen Ausschöpfung im 
Wiederholungsfall auch gerichtlicherseits bestätigt wird. 
Parallel zum oben geschilderten Bußgeldverfahren wurde mit Schreiben vom 01.07.2019 die 
Wiederzuführung der Wohnungen zu Wohnzwecken angeordnet. Daraufhin übersandte der 
Rechtsanwalt des Eigentümers mehrere Exposés mit dem zukünftigen Nutzungskonzept, 
0
50
100
150
200
250
Laufende Antragsverfahren

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2. Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 31.12.2019 
welches die Anmietung des gesamten Objektes oder auch einzelner Wohneinheiten im 
Rahmen normaler Wohnraummietverträge vorsieht. 
Oberste Priorität auf einem angespannten Wohnungsmarkt und dem damit verbundenen 
öffentlichen Interesse am Erhalt von Wohnungen, ist die Wiederzuführung des zweckfremd 
genutzten Wohnraums zu Wohnzwecken. Die städtische Wohnungsaufsicht arbeitet deshalb 
weiterhin mit größtmöglicher Intensität an diesen Verfahren.  
Die Wohnraumschutzsatzung ist ein taugliches und wirkungsvolles wohnungsrechtliches 
Instrument zur Eindämmung des Missbrauchs durch gewerbliche Nutzung. Ein Verstoß 
gegen die Wohnraumschutzsatzung ist eine Ordnungswidrigkeit, die mit einem Bußgeld 
geahndet werden kann. Die Ahndung einer Ordnungswidrigkeit ist eine Sanktion für eine in 
der Vergangenheit liegende Handlung. Sie bewirkt aber nicht automatisch, dass eine 
zweckfremd genutzte Wohnung in der Folge wieder zu normalen Wohnzwecken genutzt 
wird. Die Durchsetzung der Wiederzuführung einer zweckfremd genutzten Wohnung zu 
Wohnzwecken wird jedoch im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens mit den Mitteln des 
Verwaltungszwangs (z. B. Zwangsgelder) durchgeführt. 
Um einem Nachahmungseffekt entgegenzuwirken und um Abschreckung zu erzielen, 
werden jedoch auch in Zukunft Bußgeldverfahren bei Verstößen gegen die 
Wohnraumschutzsatzung durchgeführt. Ziel ist es, durch eine noch bessere 
Außendarstellung der Zweckentfremdungsproblematik dieses wichtige 
gesellschaftspolitische Thema in eine möglichst breite Öffentlichkeit zu tragen und ein 
Bewusstsein für die Auswirkungen von insbesondere touristischer Nutzung von Wohnungen 
zu schaffen. Mit der Durchführung einer Informationskampagne unter dem Motto „Zum 
Wohnen gebaut –Wohnungen sind keine Touristenunterkünfte“ hatte die Stadt Köln bereits 
im Mai 2019 auf das Thema parallel zur Beschlussfassung der neuen 
Wohnraumschutzsatzung durch den Rat aufmerksam gemacht und wird diese Kampagne im 
September 2019 wiederholen. Zum 01.07.2019 wurde zudem die Internetpräsenz der 
Wohnungsaufsicht neu gestaltet und mit einem Meldeportal für Verdachtsfälle versehen.  
Die Stadt Köln steht zudem in engem Kontakt zu anderen betroffenen in- und ausländischen 
Großstädten. Ein qualifizierter Erfahrungsaustausch wird dazu beitragen, voneinander zu 
lernen und gemeinsame erfolgversprechende Strategien zu entwickeln.

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2. Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 31.12.2019 
7. Entwicklung der Zweckentfremdung von Wohnraum seit der Einführung der 
Wohnraumschutzsatzung in Zahlen 
Eingeleitete Wiederzuführungsverfahren seit 01.07.2014 (Anzahl der Wohneinheiten): 
Zeitraum 
ZE-Umwandlung 
(inkl. 
Ferienwohnungen) 
ZE-Leerstand 
ZE-sonstige 
(z.B. 
Prostitution) 
ZE-gesamt 
01.07.2014-
31.12.2014 23 131 1 155 
2015 (gesamt) 116 92 11 219 
2016 (gesamt) 103 152 9 264 
2017 (gesamt) 166 136 6 308 
2018 (gesamt) 545 113 1 659 
01.01.2018-
30.06.2018 153 47 1 201 
01.07.2018-
31.12.2018 392 66 0 458 
2019 (gesamt) 436 362 40 838 
01.01.2019-
30.06.2019 181 214 9 404 
01.07.2019-
31.12.2019 255 148 31 434

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2. Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 31.12.2019 
Abgeschlossene und offene Wiederzuführungsverfahren seit 01.07.2014 (Anzahl der 
Wohneinheiten): 
Zum Stichtag ZE-Eingänge 
kumuliert 
ZE-Abschlüsse 
kumuliert ZE-offene Verfahren 
31.12.2014 155 59 96 
31.12.2015 374 225 149 
31.12.2016 638 352 268 
31.12.2017 946 512 434 
30.06.2018 1146 588 558 
31.12.2018 1604 696 908 
30.06.2019 2008 918 1090 
31.12.2019 2442 1042 1400 
 
Bußgeldverfahren seit 01.07.2014 (Anzahl der Verfahren): 
Zeitraum Eingeleitete 
Bußgeldverfahren 
Erlassene Bußgeldbescheide 
Anzahl Betrag (€) 
01.07.2014-
31.12.2014 6 2 20.000 
2015 (gesamt) 34 9 114.500 
2016 (gesamt) 30 11 123.000 
2017 (gesamt) 25 0 0 
2018 (gesamt) 68 11 75.500 
01.01.2018-
30.06.2018 12 3 11.000 
01.07.2018-
31.12.2018 54 8 64.500 
2019 (gesamt) 104 31 387.000 
01.01.2019-
30.06.2019 54 20 108.000 
01.07.2019-
31.12.2019 50 11 279.000

[10] 
2. Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 31.12.2019 
Antragsverfahren seit 01.07.2014 (Anzahl der Verfahren): 
 
Zum Stichtag ZE-offene Anträge 
31.12.2014 27 
31.12.2015 60 
31.12.2016 66 
31.12.2017 87 
30.06.2018 104 
31.12.2018 116 
30.06.2019 160 
31.12.2019 206 
 
Antragseingänge seit 01.07.2014: 
 
Zeitraum Anzahl der Verfahren Anzahl der Wohneinheiten 
01.07.2014-31.12.2014 51 152 
2015 (gesamt) 150 311 
2016 (gesamt) 160 306 
2017 (gesamt) 138 235 
2018 (gesamt) 157 477 
01.01.2018-30.06.2018 78 213 
01.07.2018-31.12.2018 79 264 
2019 (gesamt) 219 1.176 
01.01.2019-30.06.2019 117 366 
01.07.2019-31.12.2019 102 810

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle  
V/56 
 
Vorlagen-Nummer 04.04.2020 
 0730/2020 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Ausschuss Soziales und Senioren 05.03.2020 
Stadtentwicklungsausschuss 19.03.2020 
 
Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum in Köln 
Die Verwaltung stellt den Fachgremien und der Öffentlichkeit den zweiten Halbjahresbericht 2019 (3. 
Bericht) zur Zweckentfremdung von Wohnraum in Köln zum Stichtag 31.12.2019 zur Verfügung.  
 
 
Anlagen 
 
Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum in Köln 
 
gez. Dr. Rau