Finanzielle Auswirkungen der Corona-Pandemie im Bereich der Allgemeinen Finanzwirtschaft, Allgemeine Finanzlage der Kommunen und Ausblick auf 2021 ff

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle  
II/202/5 
 
Vorlagen-Nummer 04.12.2020 
 3394/2020 
Haushaltsrechtliche Unterrichtung des Rates  
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Finanzausschuss 07.12.2020 
Rat 10.12.2020 
 
Finanzielle Auswirkungen der Corona-Pandemie im Bereich der Allgemeinen Finanzwirtschaft, 
Allgemeine Finanzlage der Kommunen und Ausblick auf 2021 ff 
Der Rat der Stadt Köln wird im Rahmen von haushaltsrechtlichen Unterrichtung regelmäßig über die 
finanziellen Auswirkungen der Corona-Pandemie und die sich daraus ergebenden haushaltsrelevan-
ten Auswirkungen informiert.  
 
Zur unterjährigen Entwicklung der Stadt Köln in 2020,  
 insbesondere zur Prognose des diesjährigen Jahresergebnisses im Rahmen des unterjährigen 
Controllings unter Berücksichtigung des Gewerbesteuerausgleichsgesetzes und des Gesetzes 
zur Insolierung der aus der COVID-19-Pandemie folgenden Belastungen in den kommunalen 
Haushalten und zur Sicherung der kommunalen Handlungsfähigkeit sowie zur Anpassung weite-
rer landesrechtlicher Vorschriften (NKF-CIG),  
 sowie zur prognostizierten Liquiditätsentwicklung 
wird der Rat mit separater haushaltsrechtlicher Unterrichtung gem. § 25 KomHVO unterrichtet (Vorla-
ge Nr. 3369/2020).  
 
Nachfolgend werden aktuelle Informationen zur Einschätzung der Finanzlage der Kommunen und 
zu den haushaltsrechtlichen Folgen in 2021ff. insbesondere unter Berücksichtigung der jüngsten 
Steuerschätzung, der weiteren Entwicklung im kommunalen Finanzausgleich sowie des NKF-CIG 
dargestellt.  
 
I. Allgemeines zur Finanzlage der Kommunen / Finanzpolitische Forderungen  
 
Während sich die ergriffenen Maßnahmen des Bundes und der Länder zur Stabilisierung der Kom-
munalfinanzen dem Grunde nach für das Haushaltsjahr 2020 erfolgreich zeigen (s. Vorlage Nr. 
3369/2020), werden die Aussichten für die Folgejahre auch nach Einschätzung der kommunalen 
Spitzenverbände als schwierig bewertet.  
 
Selbst wenn der kommunale Finanzausgleich auf dem Niveau der Jahre 2019/2020 gehalten werden 
sollte, rechnen die kommunalen Spitzenverbände ohne weitere Stützungsmaßnahmen mit einem 
kommunalen Finanzierungsdefizit und in der Folge mit einem Investitionseinbruch bundesweit in einer 
Größenordnung von ca. 10 Mrd. Euro jährlich. Auch wenn die Kommunen sich ihrer Verantwortung 
vor Ort stellen, werden sich diese Finanzierungslücken nicht allein im Wege der Bewirtschaftung der 
Haushalt schließen lassen.  
 
Um Verwerfungen in den kommunalen Haushalten zu vermeiden, sind daher weitere Stützungsmaß-
nahmen notwendig, damit 
 Investitionen der Kommunen weiterhin stabil bleiben,  
 Kommunen weiterhin als Stabilitätsanker für die Konjunktur wirken können und

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 nachfolgende Generationen nicht mit den Folgen aus der Pandemie belastet werden. 
 
Dabei besteht hoher Zeitdruck, denn die kommunalen Haushalte benötigen spätestens bis zum Ende 
des Jahres Planungssicherheit. Dieses vor allem vor dem Hintergrund der derzeit laufenden Haus-
haltsaufstellungen bzw. (sowie die Kommunen - wie Köln - über Doppelhaushalte 2020/2021 verfü-
gen) notwendiger Überlegungen zu einem Nachtragshaushalt für 2021.   
 
Von Seiten des Städtetags wird vor diesem Hintergrund insbesondere eine Fortsetzung bei der Kom-
pensation der Gewerbesteuerausfälle durch Bund und Länder auch für die Jahre 2021 und 2022 als 
prioritäres Vorgehen angemahnt. Darüber hinaus soll durch die Länder dafür Sorge getragen werden, 
dass die kommunalen Finanzausgleichssysteme über das Jahr 2020 hinaus hinreichend ausgestattet 
sind, damit die kommunalen Haushalte handlungsfähig bleiben.   
 
Diese Forderungen werden von der Stadt Köln unterstützt und bekräftigt. Entscheidend ist, dass vor 
Ort auch "echte Hilfe" und nicht nur Kredite bzw. Bilanzierungshilfen, die die Lasten vorrangig in die 
Zukunft verlagern, ankommen.  
 
Bei der Verteilung der Hilfen ist außerdem darauf zu achten, dass die Verteilungskriterien den tat-
sächlichen Corona-bedingten "Finanzschäden" gerecht werden. Dies ist bei der Verteilung der Ge-
werbesteuerkompensation in NRW für das Jahr 2020 nicht der Fall.  
 
 
II. Finanziellen Folgewirkungen der Corona-Pandemie im Bereich der Allgemeinen Finanz-
wirtschaft für Köln 
 
Die jüngste Steuerschätzung (November 2020) hat die massiven Auswirkungen der Pandemie auf die 
Entwicklung der Steuern bestätigt. Zwar fallen die Prognosen der Steuerschätzer für das laufende 
Jahr (2020) etwas besser aus als noch bei den Steuerschätzungen im Mai und im September ange-
nommen, allerdings verschlechtern sich die Aussichten für die Folgejahre, da die wirtschaftliche Ent-
wicklung zunächst etwas langsamer als bislang angenommen erfolgen soll.  
 
Die Aussichten auf die weitere Steuerentwicklung sind für Köln von zentraler Bedeutung, da mehr als 
60% der Erträge der Stadt Köln letztlich steuer- und damit konjunkturinduziert sind. Neben den kom-
munalen Steuererträgen insbesondere aus der Gewerbesteuer, auf die knapp ein Drittel der Gesamt-
erträge der Stadt Köln entfällt, und der Einkommenssteuer ist hier insbesondere der kommunale Fi-
nanzausgleich von besonderer Bedeutung. Letzterer ist im sog. Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 
geregelt und speist sich ebenfalls aus Steuererträgen.  
 
Zusammengefasst kann festgehalten werden, dass für das Haushaltsjahr 2021 auf Grundlage 
der Steuerschätzung November 2020 und der aktuell vorliegenden Modellrechnungen zum GFG 2021 
insgesamt mit Wenigererträgen und damit einer Deckungslücke gegenüber der bisherigen 
Planung von rund 317,6 Mio. EUR zu rechnen ist.  
 
Im Einzelnen:   
  
A) Steuern 
 
Unter Hinweis auf eine verschlechterte Liquidität der Steuerpflichtigen infolge der Pandemie wurden 
in 2020 bislang 2.198 Anträge auf Stundung von Gewerbesteuer in Höhe von insgesamt 86,5 Mio. 
EUR gestellt. Diesen Anträgen wurde weitgehend entsprochen. Inwieweit diese Forderungen nach 
einem Abflauen der Pandemie im Ergebnis realisiert werden können, wird sich erst rückblickend fest-
stellen lassen.  
 
Darüber hinaus wurden in großem Umfang Anträge auf Absenkung der Gewerbesteuer-
Vorauszahlungen gestellt. Hierzu liegen aktuell insgesamt 2.315 Anträge mit einem Gesamtvolumen 
von 112,1 Mio. EUR vor. Gegenläufig wirkt, dass Mindererträge in Höhe von 35,8 Mio. Euro vermie-
den werden konnten, weil dafür Rückstellungen, die im Jahresabschluss 2019 gebildet wurden, auf-
gelöst werden können. Stützend wirken außerdem Nachzahlungen für steuerstarke Vorjahre, die das

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Jahresergebnis 2020 weiterhin stützen. Wegen der Einzelheiten der diesjährigen Gewerbesteuerent-
wicklung wird auf die regelmäßige Berichterstattung im Finanzausschuss zur Gewerbesteuerentwick-
lung (vgl. Vorlage 3463/2020) verwiesen.  
  
Für die Folgejahre stellt sich die Situation wie folgt dar:  
 
Nach der vorliegenden Steuerschätzung aus November 2020 geht die Steuerschätzung derzeit davon 
aus, dass das Gewerbesteuerniveau des Jahres 2019 voraussichtlich erst im Jahr 2021 zu ca. 90 % 
und erst im Jahr 2024 vollständig erreicht werden wird. Die diesen Annahmen zugrunde liegende 
Bundesprognose wird von vielen Fachleuten als eher optimistisch eingeschätzt. Unabhängig davon 
bedeutet sie für die Folgejahre erhebliche Deckungslücken gegenüber den ursprünglichen, mit Stei-
gerungsraten fortgeschriebenen bisherigen Haushaltsplanungen der Kommunen.   
 
Obwohl der Doppelhaushalt der Stadt Köln bei der Gewerbesteuer eine kaufmännisch-vorsichtige 
Planung zugrunde gelegt hatte, bedeutet die neue Steuerschätzung deshalb gegenüber dem Plan-
wert 2021 aus dem derzeitigen Doppelhaushalt 2020/2021 der Stadt Köln eine Verschlechterung von 
181,8 Mio. EUR, der nur in geringfügigem Umfang eine Entlastung bei der Gewerbesteuerumlage 
gegenübersteht.  
 
Bei der Einkommensteuer sinkt der Gemeindeanteil bis zum Jahr 2024 gegenüber den Vergleichs-
werten aus der mittelfristigen Finanzplanung des aktuellen Doppelhaushalts der Stadt Köln um rund 
72,4 Mio. EUR. 
Der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer ist von den verschiedenen, teilweise befristeten Erhöhun-
gen des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer geprägt. Ausgehend von dem allgemeinen leichten 
Rückgang des Umsatzsteueraufkommens sind die Auswirkungen der Fortführung der Flüchtlingsfi-
nanzierung zu nennen. Dies bewirkt Änderungen im Vergleich zur alten Steuerschätzung. Für den 
Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer wird demnach für das aktuelle Jahr ein Rückgang um 10,1 % 
prognostiziert. Unter Berücksichtigung des Istaufkommens aus 2019 entspricht dies in 2020 einem 
Wenigerertrag von rund 7,2 Mio. EUR. Für das Folgejahr wird wieder mit einer deutlichen Steigerung 
von 13,1 % gerechnet. Dies entspricht im Vergleich zum veranschlagten Gemeindeanteil an der Um-
satzsteuer einem Mehrertrag von 9,9 Mio. EUR. In den Folgejahren steigt das Aufkommen gegenüber 
der mittelfristigen Finanzplanung um rund 18,7 bis 21,5 Mio. EUR p. a. 
 
Im Gesamtergebnis der Umsetzung der Steuerschätzung aus November 2020 bleibt festzuhal-
ten, dass derzeit für den Haushalt der Stadt Köln saldiert folgende Wenigererträge gegenüber 
dem Hpl. 2020/2021 inkl. Mittelfristplanung bis 2024 prognostiziert werden: 
 
2020 = rd. - 212,1 Mio. EUR 
2021 = rd. - 223,3 Mio. EUR 
2022 = rd. - 198,4 Mio. EUR 
2023 = rd. - 185,9 Mio. EUR 
2024 = rd. - 147,1 Mio. EUR 
 
Insgesamt können im Betrachtungszeitraum der gesamten mittelfristigen Finanzplanung (2020 
– 2024) auf dieser Basis folglich Mindererträge bei den Steuern von rund 966,8 Mio. EUR nicht 
ausgeschlossen werden. 
 
B) Kommunaler Finanzausgleich  
 
Die Landesregierung hat die Landtagstabellen zur Modellrechnung des Gemeindefinanzierungsge-
setzes (GFG) 2021 vorgelegt. Die Tabellen weisen das Verteilungsergebnis nach den in den Eck-
punkten zum GFG 2021 dargestellten Parametern aus (vgl. Vorlage 3061/2020).  
 
Die Corona-bedingten Steuerverluste bilden sich in der Verbundmasse ab, d. h. sie sinkt gegenüber 
dem GFG 2020 um 1,35 %. Durch eine ergänzende Aufstockung aus Landesmitteln steht eine ver-
teilbare Finanzausgleichsmasse von insgesamt 13,57 Mrd. Euro zur Verfügung. Dies entspricht ei-
nem Wachstum von 5,91 % gegenüber dem GFG 2020. Auch wenn diese Aufstockung der verteilba-
ren Finanzausgleichsmasse zu begrüßen ist, ist festzuhalten, dass der Landesgesetzgeber die Rück-

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forderung dieser Mittel plant, wenn sich die wirtschaftliche Situation der Gemeinden und Gemeinde-
verbände wieder gebessert hat.  
 
Trotz dieser Aufstockung muss die Stadt Köln für 2021 mit erheblichen Mindererträgen aus dem 
kommunalen Finanzausgleich rechnen. Nach der aktuell vorliegenden Modellrechnung bedeuten 
diese gegenüber der bisherigen Haushaltsplanung eine Verschlechterung in Höhe von insge-
samt 85,4 Mio. Euro.  
 
Davon entfällt alleine auf die zweckungebundene Schlüsselzuweisung gegenüber der aktuellen Pla-
nung für 2021 eine Verschlechterung von 94,3 Mio. EUR. Die erhöhten pauschalisierten Positionen 
(Aufwands- und Unterhaltungspauschale, Allgemeine Investitionspauschale, Investitionspauschale 
Sozialhilfeträger, Bildungspauschale und Sportpauschale) können diese Verschlechterung nur durch 
eine unwesentliche Verbesserung in Höhe von insgesamt 8,9 Mio. Euro ausgleichen.  
 
Diese (neben den Steuermindererträgen zu berücksichtigende) zusätzliche Deckungslücke für 2021 
wird die Haushaltsbewirtschaftung 2021 weiter erschweren.  
 
C) Fazit 
Die Tabelle zeigt die insgesamt bestehende Deckungslücke zu den Planansätzen des Haushaltsjah-
res 2021 bzw. der Mittelfristigen Finanzplanung im Haushalt 2020/2021:  
 
  
 
III.  Weiterer haushaltsrechtlicher Umgang 
 
Zum Umgang mit den finanziellen Auswirkungen der Corona-Pandemie hat der Landtag NRW das 
„Gesetz zur Isolierung der aus der COVID19-Pandemie folgenden Belastungen in den kommunalen 
Haushalten und zur Sicherung der kommunalen Handlungsfähigkeit sowie zur Anpassung weiterer 
landesrechtlicher Vorschriften“ (NKF-CIG) beschlossen, das am 01.10.2020 in Kraft getreten ist.  
 
Danach sind die durch die Corona-Pandemie entstandenen und entstehenden Mindererträge bzw. 
Mehraufwendungen des Jahres 2020 haushaltsrechtlich zu isolieren und ab 2025 ratierlich über 
maximal 50 Jahre zu verteilen (sog. Bilanzierungshilfe). Darüber hinaus steht den Gemeinden im Jahr 
2024 für die Aufstellung der Haushaltssatzung 2025 das einmalig auszuübende Recht zu, die so ge-
bildete Bilanzierungshilfe ganz oder in Anteilen gegen das Eigenkapital erfolgsneutral auszubuchen. 
Auch außerplanmäßige Abschreibungen der Bilanzierungshilfe sind zulässig, sofern sie mit der dau-
ernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen.  
 
Nach alledem werden die finanziellen Auswirkungen der Corona-Pandemie daher im Jahresab-
schluss 2020 bilanziell isoliert und auf diesem Weg "bereinigt" und damit nicht auf Jahresergebnis 
2020 durchschlagen.  
 
In welcher konkreten Größenordnung sich diese zu isolierenden Geschäftsvorfälle bewegen werden, 
lässt sich aktuell nicht abschließend beziffern, da wesentliche Buchungen erst im Jahresabschluss 
vorgenommen werden können. Neben dem Mehraufwand und Minderertrag der auf den separat ein-
gerichteten Corona-Kontierungsobjekten der Dienststellen gebucht wurde (derzeit rd. 31,5 Mio. Euro) 
betrifft dies insbesondere die Mindererträge bei den Elternbeiträgen Kita sowie den Mehraufwand bei

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der Feuerwehr und im Bereich Personal (insbesondere für das Gesundheitsamt). Auch zusätzliche 
Belastungen im Bereich der Beteiligungen werden, soweit haushaltsrelevant, zu erfassen sein. Die 
verwaltungsinternen Abstimmungen zur Umsetzung des NKF CIG dauern derzeit – auch in Abstim-
mung mit dem Städtetag sowie der Kommunalaufsicht - noch an. 
 
Für das Haushaltsjahr 2021 befindet sich die Kämmerei derzeit ebenfalls in der Abstimmung.  
 
Grundsätzlich besteht bei einer erheblichen Ergebnisverschlechterung, die angesichts der oben 
skizzierten Mindererträge (auch unter Berücksichtigung der gegenläufig wirkenden Erstattung bei den 
Kosten der Unterkunft) für den verabschiedeten Haushalt 2021 derzeit nicht ausgeschlossen werden 
kann, die gesetzliche und in der Haushaltssatzung der Stadt Köln näher konkretisierte Pflicht 
zum Erlass einer Nachtragssatzung.  
 
Während das NKF-CIG die Nachtragssatzungsverpflichtung angesichts Corona für das Jahr 
2020 ausgesetzt hatte, ist die Regelungslage für das Jahr 2021 derzeit unklar:   
 
So eröffnen die Regelungen des NKF CIG zwar die Möglichkeit, Corona-bedingte Mindererträge oder 
Mehraufwendungen zu isolieren und damit ergebnisneutral zu "bilanzieren". Allerdings rät das Minis-
terium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung in einem FAQ-Katalog vom 30.10.2020 von 
einer Nachtragssatzung allein zum Zwecke der Isolation ab, ohne hierzu jedoch weitere belastbare 
Hinweise zu geben. Die Antwort auf eine entsprechende Anfrage an die zuständige Kommunalauf-
sicht steht noch aus. 
 
Letztlich bleibt daher das weitere Vorgehen abzuwarten, insbesondere ob die Regelungen des Haus-
haltsjahres 2020 zur Nachtragssatzung im NKF-CIG aufgrund der weiter anhaltenden Pandemie -inkl. 
der Folgen auch für die kommunalen Haushalte- auf das Haushaltsjahr 2021 ausgeweitet werden. 
Aktuelle Schreiben/ Stellungnahmen des Städtetages NRW gegenüber dem zuständigen Ministerium 
für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung enthalten dementsprechende Forderungen. 
 
Von Seiten der Verwaltung ist beabsichtigt, die Gremien der Stadt Köln weiter engmaschig 
über die haushaltsrechtlichen Rahmenbedingungen und die daraus resultierenden Hand-
lungserfordernisse zu informieren.  
 
gez. Reker