Haushaltskonsolidierungsprogramm 2007 bis 2010 - Abschlussbericht der Firma Rödl + Partner

V/0715/2006 
DER OBERBÜRGERMEISTER 
Amt für Grünflächen und Umweltschutz 
 
 
 
 
 
 
 
Betrifft 
 
Haushaltskonsolidierungsprogramm 2007 bis 2010 - Abschlussbericht der Firma Rödl & Partner 
hier: Friedhöfe - Analyse und Stellungnahme der Verwaltung zu den Aussagen und möglichen 
Konsolidierungspotentialen aus dem interkommunalen Vergleich 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
 
07.11.2006 Ausschuss für Umweltschutz und Bauwesen Bericht 
 
 
 
 
Vorbemerkung/Berichtsanlass: 
 
Der Rat der Stadt hat in seiner Sitzung am 23.08.2006  die Vorlage 0579/2006 „Haushaltskonso-
lidierungsprogramm 2007 bis 2010 – Abschlussbericht der Firma Rödl & Partner GbR: Beratung 
und Begleitung der Stadt Münster bei der Konsolidierung des städtischen Haushaltes 2007 ff.“ 
beraten. Der Abschlussbericht der Firma Rödl & Partner ist  den Mitgliedern der Ausschüsse zu-
geleitet worden.  Ergänzend ist zur Vorlage der Verwaltung (Antrag der CDU-Fraktion und der 
FDP-Fraktion - Ziffer 1.4 des Ratsbeschlusses) u. a. beschlossen worden: 
 
„Der Rat beauftragt die Verwaltung: 
 
• Die im Abschlussbericht der Firma Rödl & Partner durch interkommunalen Vergleich er-
hobenen Konsolidierungspotentiale hinsichtlich der finanzwirksamen Gründe für die Un-
terschiede in der Leistungserbringung zwischen der Stadt Münster und den Vergleich 
Städten zu analysieren und zu konkretisieren. 
• Für die einzelnen Konsolidierungspotentiale aus dem IKV ein individuelles Stufenraster 
vorzulegen, aus dem hervorgeht, welche prozentuale Ausnutzung des Einsparpotentials 
welche Auswirkungen auf die jeweilige Leistungserbringung durch die Stadt Münster oder 
freie Träger hat. 
• Darzustellen, bis wann der entsprechende Konsolidierungseffekt erzielt werden kann. 
• Diese Analysen spätestens bis zu den Herbstferien zur weiteren Beratung vorzulegen.“ 
 
Die Verwaltung kommt mit dieser Berichtsvorlage diesem Auftrag nach. Der folgende Bericht 
analysiert den vorgenommenen Städtevergleich für die Friedhofsgebühren, um mögliche Beson-
derheiten und signifikante Unterschiede, die für die Interpretation der Ergebnisse des Städtever-
gleichs von Bedeutung sind, herauszuarbeiten und die vermuteten Konsolidierungspotentiale im 
Hinblick auf ihre sachliche und zeitliche Umsetzbarkeit zu prüfen. Dabei bezieht sich die Verwal-
tung auf die Hinweise im Abschlussbericht der Firma Rödl & Partner unter Einbezug der nachge-
Vorlagen-Nr.: 
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Auskunft erteilt: 
Herr  Bruns 
Ruf: 
492 67 00 
E-Mail: 
BrunsH@stadt-muenster.de 
Datum: 
07.09.2006 
Öffentliche Berichtsvorlage

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reichten (Zusammenfassung vom 25.08.2006) Hinweise der Firma Rödl & Partner zu einigen 
interkommunalen Vergleichen.  
 
Die Prüfungsergebnisse zu den interkommunalen Vergleichen hat die Verwaltung dem Haupt-
ausschuss zusammengefasst in seiner Sitzung am 27.09.2006 zur Kenntnis gegeben, mit dem 
Vorschlag, die Berichte zur jeweiligen fachpolitischen Debatte in den/die zuständigen Fachaus-
schüsse zu verweisen. Diesem Vorschlag ist der Hauptausschuss gefolgt. 
 
Gemäß Ratsbeschluss zur Vorlage 0579/2006 „Haushaltskonsolidierungsprogramm 2007 bis 
2010“ (Beschlussvorschlag Ziffer 2) wird das Gutachten der Firma Rödl & Partner GbR zur weite-
ren Konkretisierung, Abstimmung und  Begleitung des Beratungsverfahrens federführend an den 
Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und Liegenschaften und für die übergreifenden personel-
len  organisatorischen Prüfungs- und Entscheidungssachverhalte an den Ausschuss für Perso-
nal, Recht und Ordnung verwiesen. Dem Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und Liegen-
schaften (AFBL) obliegt (vgl. Begründung zu Beschlussvorschlag Ziffer 3 der Vorlage 0579/2006) 
die federführende, ressortübergreifende Bündelungsfunktion im Hinblick auf die fachlich, finan-
zielle Gesamtsteuerung der Umsetzung der Haushaltskonsolidierung unter Einbezug der Hinwei-
se und Vorschläge der Firma Rödl & Partner. Daher hat  der Hauptausschuss die Verwaltung 
beauftragt, nach Abschluss der Beratungen in den zuständigen Fachausschüssen eine zusam-
menfassende Vorlage mit  den Ergebnissen der Beratungen dem AFBL vorzulegen. 
 
 
Bericht: 
 
1. Analyse des Vergleiches 
 
Für den Bereich des Amtes 67 wurde der interkommunale Vergleich zu den Friedhofsge-
bühren durchgeführt. Dabei wurden die Friedhofsgebühren in Münster verglichen mit den 
Gebühren in Bielefeld, Bonn, Gelsenkirchen, Hamm und Osnabrück. Um die Zahlen leich-
ter nachvollziehen zu können, hat Rödl & Partner die Bestattungsgebühren und die Grab-
nutzungsgebühren summiert dargestellt. 
 
Nach dem Bestattungsgesetz NRW sind die Kommunen verpflichtet, in ausreichendem 
Maße Friedhöfe vorzuhalten. Es handelt sich daher um eine Pflichtleistung dem Grunde 
nach. Es besteht die Möglichkeit, festzulegen, mit welchen Standards diese Pflichtaufga-
be wahrgenommen wird. Nach dem Gebührenrecht sind alle Kommunen gezwungen, nur 
die tatsächlich entstehenden Kosten auf die Gebühren umzulegen. Damit wird eine „Ge-
winn“-erzielung durch eine willkürliche Erhöhung der Gebühren verhindert. Für den Fall, 
dass die Gebühren nicht kostendeckend kalkuliert worden sind, ist die betroffene Kom-
mune gezwungen, für einen finanziellen Ausgleich zu sorgen.  
 
Gleichwohl gibt es Gestaltungsmöglichkeiten bei der Festlegung der Gebühren. Diese hat 
auch die Stadt Münster genutzt, indem sie davon ausgeht, dass ein Anteil von insgesamt 
durchschnittlich 24,75 % aller Friedhofsflächen die Funktion von öffentlichem Grün wahr-
nehmen und deshalb nicht mit in die Friedhofsgebühr eingerechnet werden dürfen. Diese 
Festlegung ist im Grundsatz variabel. Bundesweit findet man die unterschiedlichsten 
Formen.

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Rödl & Partner kommen in ihrem Gutachten hinsichtlich der Friedhofsgebühren zu folgen-
dem Ergebnis: 
 
„Der interkommunale Vergleich zeigt, dass in Münster für die Grabstätte und die Bestat-
tung im Reihengrab die niedrigsten Gebühren erhoben werden. Bei den Gebühren für 
Grabstätte und Bestattung im Wahlgrab bzw. im Urnenreihengrab liegt Münster unter dem 
Mittelwert.“  
 
 
 
 
Aus diesem Vergleich zieht Rödl & Partner die Konsequenz, dass eine Gebührenerhö-
hung im Grundsatz möglich ist und die gute Platzierung Münsters im interkommunalen 
Vergleich nicht gefährden würde. In Münster werden alle Friedhofsleistungen im Verbund 
mit der gesamten Grünflächenunterhaltung erbracht. Das gute Abschneiden im interkom-
munalen Vergleich ist ein Beleg dafür, dass das Amt für Grünflächen und Umweltschutz 
sich seit langem intensiv darum bemüht, alle Leistungen im Friedhofsbereich, aber auch 
in der Grünflächenunterhaltung insgesamt, sehr kostengünstig zu erbringen.  
 
 
2. Bewertung möglicher Konsolidierungspotentiale  
 
Rödl & Partner greifen in ihren Gutachten den Vorschlag des Amtes für Grünflächen und 
Umweltschutz auf, den Anteil des öffentlichen Grüns auf den Friedhöfen von derzeit 
24,75 % komplett aufzugeben. Nach den Berechnungen des Amtes würde die Umsetzung 
dieser Maßnahme zu einer Haushaltsentlastung von rd. 300.000 € führen. Bezogen auf 
die Summe von Grabnutzungs- und Bestattungsgebühr hätte dies lt. Rödl & Partner eine 
Gebührenerhöhung von durchschnittlich 10 % zur Folge.  
 
Dabei ist allerdings zu bedenken, dass die Kosten, die aus der Aufgabe des Anteils des 
öffentlichen Grüns entstehen, nicht auf die Gesamtgebühr umgelegt werden können, son-
dern nur auf die Grabnutzungsgebühr. Diese müsste dann um jeweils rd. 30 % erhöht 
werden. Zur besseren Verdeutlichung der Konsequenzen sind in der unten stehenden 
Tabelle die Grabnutzungsgebühren jeweils getrennt für die Vergleichsstädte dargestellt. 
Darüber hinaus ist in den Vergleich der Zentralfriedhof Münster aufgenommen worden. 
Dies geschieht vor dem Hintergrund, dass letztlich die „Konkurrenten“ für Bestattungen in 
Münster nicht die Vergleichsstädte sind, sondern der neben dem Waldfriedhof Lauheide, 
größte konfessionelle Friedhof, der Zentralfriedhof. Insgesamt verteilen sich die Bestat-
tungen in Münster zwischen der Stadt und den Kirchengemeinden jeweils zu rd. 50 %, 
wobei der Waldfriedhof Lauheide und der Zentralfriedhof mit weitem Abstand die größten 
Bestattungszahlen aufweisen. Aus diesem Grund erscheint es sinnvoll, den Zentralfried-
hof in den Vergleich mit einzubeziehen.

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Vergleich der Grabnutzungsgebühren: 
 
Stadt Erwerb von Grabstättenrechten 
 
    
 Reihengrab Wahlgrab Urnenreihengrab 
 
Münster mit 
Grünanteil 
663,00 1.833,00 390,00
Münster ohne 
Grünanteil 
510,00 1.410,00 300,00
Zentralfriedhof 
Münster 
--- 605,00 --- 
Bielefeld 1.344,00 2.190,00 549,00
Bonn 1.526,00 2.035,00 577,50
Gelsenkirchen 590,00 2.100,00 325,00
Hamm 905,00 1.325,50 537,00
Osnabrück 1.390,00 1.890,00 215,00
Mittelwert ohne 
Münster 
1.151,00 1.908,00 441,00
 
 
Der Zentralfriedhof Münster bietet nur Wahlgräber an. Es ist auffällig, dass die Kosten für 
die Grabnutzungsrechte auf dem Zentralfriedhof mit 605,00 € mit weitem Abstand unter-
halb der Werte der Vergleichsstädte liegen. Dies hat im Wesentlichen seine Ursache dar-
in, dass der Zentralfriedhof aus historischen Gründen erheblich dichter belegt ist, als nor-
malerweise heute Friedhöfe belegt werden. Die Belegungsdichte (d. h. der Anteil der 
Grabfelder an der Gesamtfläche des Friedhofes) beträgt auf dem Waldfriedhof Lauheide 
wegen seiner besonderen Ausprägung nur 19 %. Die durchschnittliche Belegungsdichte 
auf den sonstigen kommunalen Stadtteilfriedhöfen beträgt im Durchschnitt rd. 35 %. Nach 
einer Schätzung der Verwaltung beträgt die Belegungsdichte auf dem Zentralfriedhof da-
gegen rd. 60 %.  
 
Im Verhältnis zu den Vergleichsstätten würde sich die Position Münsters, wie schon oben 
erwähnt, nicht verändern. Allerdings würde sich der deutliche Abstand zum Zentralfriedhof 
noch weiter vergrößern. Es besteht deshalb grundsätzlich die Gefahr, dass sich, durch die 
Gebührenerhöhung bedingt, die Bestattungszahlen auf den städtischen Friedhöfen nega-
tiv entwickeln. Sinkende Bestattungszahlen würden tendenziell weiter steigende Gebüh-
ren nach sich ziehen. 
 
Für den Fall, dass zukünftig auf die Anrechnung des öffentlichen Grüns auf den Friedhö-
fen verzichtet werden soll, müssen aus Sicht der Verwaltung flankierende Maßnahmen 
ergriffen werden, die sinkende Bestattungszahlen nach Möglichkeit verhindern sollen:  
 
- Aufgabe der Bestattungsgrenzen 
 
Die Bestattungsgrenzen sind in Münster seit Jahrzehnten bewährtes Instrument zur räum-
lichen Steuerung der Bestattungen. Damit soll verhindert werden, dass auf einzelnen, be-
sonders attraktiven Friedhöfen sehr hohe Bestattungszahlen entstehen, während auf an-
deren Friedhöfen es nur eine geringe Auslastung gibt. Vor dem Hintergrund der besonde-
ren Situation in Münster stellt sich allerdings die Frage, ob das Instrument der Bestat-
tungsgrenzen noch wirklich zeitgemäß ist.  
 
Eine Aufgabe der Bestattungsgrenzen würde nach Einschätzung der Verwaltung zunächst 
dazu führen, dass die kommunalen Stadtteilfriedhöfe stärker als bisher frequentiert wür-
den. Es ist davon auszugehen, dass es damit auch gelingt, einen Teil der Bestattungen, 
die sonst auf kirchlichen Friedhöfen durchgeführt worden wären, auf kommunale Friedhö-
fe umzuleiten. Sicherlich wird auch ein Teil der Bestattungen vom Friedhof Lauheide auf

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die Stadtteilfriedhöfe umgelenkt. Mittel- bis langfristig wird die Aufgabe der Bestattungs-
grenzen nur dann zu einem Erfolg führen, wenn die Stadtteilfriedhöfe auch dann nicht er-
weitert werden, wenn die Bestattungsflächen knapper werden. In diesem Fall steht der 
Waldfriedhof Lauheide mit seinen großen Flächenreserven zur Verfügung. Darüber hin-
aus kann der Verwaltungsaufwand reduziert werden. 
 
- Einführung einer Infrastrukturumlage 
 
Eine zweite Maßnahme, um die Auswirkungen der Gebührenerhöhung abzufedern, ist die 
Veränderung der Gebührenstruktur als solches. In der Vorlage 727/2003 zur Änderung 
der Friedhofs- und der Gebührensatzung wurde auf dieses Thema schon hingewiesen 
und avisiert im Rahmen einer zukünftigen Anpassung der Gebühren, die sogenannte Inf-
rastrukturumlage einzuführen.  
 
Die bisherige Kostenverteilung zur Berechnung der Grabnutzungsgebühren, die sich we-
sentlich am Flächenverbrauch für die jeweilige Grabstätte orientierte, führt aufgrund des 
veränderten Bestattungsverhaltens zwangsläufig in eine finanzielle Sackgasse. Bisher 
wurden die Kosten der Friedhofsanlage im Verhältnis der Grabgrößen der einzelnen 
Grabarten zueinander umgelegt. Diese Berechnungsmethode lässt die Tatsache außer 
Acht, dass ein Teil der Kosten der Friedhofsanlage, die sogenannten Infrastrukturkosten, 
unabhängig von der Grabgröße genutzt werden und deshalb auf jeden Erwerber eines 
Grabes zu verteilen sind.  
 
Diese Friedhofsinfrastruktur (z. B. Unterhaltung von Wegen, befestigten Plätzen, Park-
plätzen, Anlagen im Eingangsbereich) wurde aufgemessen und beträgt etwa 11 % der 
gesamten Friedhofsfläche.  
 
Es wäre sinnvoll, im Zuge der Gebührenveränderung diesen Anteil der Infrastruktur unab-
hängig von der Flächengröße des Grabes vollständig umzulegen (sog. Infrastrukturumla-
ge). Tendenziell würden die Urnenreihen- und die Reihengräber dadurch teurer und die 
Wahl- und sonstigen Gräber billiger.  
 
Sowohl die Aufgabe des Anteils des öffentlichen Grüns als auch die Einführung der Infra-
strukturumlage bedarf einer genauen Kalkulation. Ein Beschluss über die Änderung der 
Friedhofsgebührensatzung kann frühestens zum Sommer 2007 herbeigeführt werden. Die 
Änderung könnte dann zum 01.01.2008 in Kraft treten. 
 
Trotz der flankierenden Maßnahmen ist es gerade auch vor dem Hintergrund der sich ste-
tig ändernden Bestattungsgewohnheiten nicht möglich, die tatsächliche Entwicklung vor-
herzusagen. Ein gewisses Risiko, dass sich die Bestattungszahlen negativ entwickeln, 
besteht ohne jeden Zweifel. Dies Risiko muss abgewogen werden mit dem Effekt, der 
durch eine Haushaltseinsparung von rd. 300.000 € pro Jahr eintritt.  
 
 
3. Zusammenfassung 
 
Der interkommunale Vergleich der Friedhofsgebühren hat gezeigt, dass in Münster sich 
durch die wirtschaftliche Arbeitsweise in der Grünflächenunterhaltung die Gebühren auf 
einem niedrigen Niveau befinden. Der Vorschlag, auf die Finanzierung des Anteils des öf-
fentlichen Grüns auf den Friedhöfen durch die Stadt zu verzichten, ist grundsätzlich um-
setzbar und trifft auf keine rechtlichen Hindernisse. Der städtische Haushalt würde um 
300.000 € entlastet werden. Allerdings ist durch die Umsetzung des Vorschlages eine Er-
höhung der Bestattungsgebühren von insgesamt 10 % bzw. bezogen auf die Grabnut-
zungsgebühr von 30 % verbunden. Vor dem Hintergrund der besonderen Friedhofssitua-
tion in Münster besteht das Risiko, dass sich durch die Umsetzung des Vorschlages die 
Bestattungszahlen negativ entwickeln und dadurch die wirtschaftliche Basis des Fried-

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hofsbetriebes gefährdet sein könnte. Dieses Risiko kann durch die flankierende Aufgabe 
der Bestattungsgrenzen und durch die Einführung der sogenannten Infrastrukturumlage 
gemindert werden. Eine Umsetzung des Vorschlages ist zum 01.01.2008 möglich.  
 
 
 
I. V. 
 
 
gez. 
Joksch 
Stadtbaurat