Bleiberechtsperspektiven für langjährig geduldete Menschen in Köln

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle 
I/32/323 
 
Vorlagen-Nummer 
 0342/2018 
Freigabedatum 02.03.2018 
  
Beschlussvorlage zur Behandlung in öffentlicher Sitzung 
Betreff 
Bleiberechtsperspektiven für langjährig geduldete Menschen in Köln 
Beschlussorgan 
Rat 
Gremium Datum 
 
Beschluss: 
1. Der Rat bekräftigt die Beschlüsse des Hauptausschusses vom 9.1.2017 und 31.7.2017 und 
beauftragt die Verwaltung das Projekt, zunächst auf 2 Jahre befristetet, umzusetzen  
2. Zur Umsetzung der Beschlüsse des Hauptausschusses stehen im Haushaltsjahr 2018 Mittel in 
Höhe von 175.000,-  zur Verfügung, die wie folgt den betreuenden Trägern zugewiesen wer-
den:  
jährlich € 63.000,- Rom e.V., 28.000,- Caritas, 28.000,- Diakonie, 28.000,- KFR e.V., 28.000,- 
agisra.  
Zum 31.12.2018 ist zu prüfen, ob dieser Verteilungsmodus zwischen den Trägern geändert 
werden muss. 
3. Zum Stellenplan 2019 ergeben sich folgende Änderungen:  
+ 2,0 Planstellen Sozialpädagogen EG S 12 TVöD-SuE,  
+ 2,0 Planstellen Verwaltung Laufbahngruppe 1 EG 8 TVöD bzw. BGr. A 8 LGr. 1 LBesG 
NRW.  
 
 
Integrationsrat 05.03.2018 
Ausschuss Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen / Vergabe / Internationales 12.03.2018 
Finanzausschuss 19.03.2018 
Rat 20.03.2018

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Haushaltsmäßige Auswirkungen 
 Nein 
 Ja, investiv Investitionsauszahlungen         € 
  Zuwendungen/Zuschüsse  Nein  Ja            % 
 Ja, ergebniswirksam Aufwendungen für die Maßnahme  520.000,--€ 
  Zuwendungen/Zuschüsse  Nein  Ja            % 
Jährliche Folgeaufwendungen (ergebniswirksam): ab Haushaltsjahr: 2019 
a) Personalaufwendungen    300.000,--€ 
b) Sachaufwendungen etc.    175.000,--€ 
c) bilanzielle Abschreibungen         € 
Jährliche Folgeerträge (ergebniswirksam): ab Haushaltsjahr:       
a) Erträge          € 
b) Erträge aus der Auflösung Sonderposten         € 
Einsparungen: ab Haushaltsjahr:       
a) Personalaufwendungen          € 
b) Sachaufwendungen etc.          € 
Beginn, Dauer        
 
 
Begründung 
Zur Umsetzung des Hauptausschussbeschlusses vom 09.01.2017 richtet die Verwaltung eine Pro-
jektgruppe „Bleiberechtsprüfung für Langzeitgeduldete“ ein. Ziel ist es primär, den Menschen, die seit 
vielen Jahren in Köln im Status der Duldung leben, sich aber dauerhaft integrieren wollen, ein Bleibe-
recht einzuräumen bzw. gemeinsam mit betreuenden Trägern eine Bleiberechtsperspektive aufzu-
bauen. Die Menschen, die sich einer Integration dauerhaft verweigern, werden hinsichtlich der Mög-
lichkeiten einer freiwilligen Rückkehr beraten.  
Im Sinne des Hauptausschussbeschlusses sind umgekehrt in solchen Fällen, in denen sich langjährig 
geduldete Menschen der Integration verweigern oder bei denen ausländerrechtlich zwingende Ab-
schiebegründe, z.B. aufgrund von Straftaten, vorliegen, auch die Voraussetzungen des Projekts nicht 
gegeben. In einem ersten Schritt werden dieser Gruppe die Möglichkeiten einer freiwilligen Rückkehr 
aufgezeigt. Sofern eine freiwillige Rückkehr abgelehnt wird, soll das gesetzliche Rückführungsverfah-
ren angewendet werden. 
Das Projekt „Langzeitgeduldete“ soll zunächst auf die Fallgruppe der Menschen ausgerichtet werden, 
die bereits seit mehr als acht Jahren hier in Köln im Status der Duldung leben. Zudem ist das Projekt 
zunächst auf zwei Jahre angelegt.  
Für die Projektgruppe sollen fünf Stellen bereitgestellt werden (zwei neue Stellen Soziale Ar-
beit/Sozialpädagogik, zwei neue Stellen im mittleren nichttechnischen Dienst sowie eine Stelle im 
gehobenen nichttechnischen Dienst aus dem jetzigen Bestand). Die intensive Betreuung der in das 
Projekt aufgenommenen Langzeitgeduldeten soll durch Träger erfolgen. Es stehen Haushaltsmittel in 
Höhe von 170.000 € pro Jahr zur Verfügung. 
Die von der Verwaltung geplante Vorgehensweise wurde in der Ausländerrechtlichen Beratungs-
kommission und im Runden Tisch für Flüchtlingsfragen vorgestellt und diskutiert. Die Zuweisung der 
Mittel für die Betreuung durch die Träger wurde mit den Beratungseinrichtungen erarbeitet und abge-
stimmt.

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1. Ausgangslage 
Der Hauptausschuss hat am 9.1.2017 beschlossen, alle Initiativen zu fördern, die darauf hinwirken, 
für langjährig geduldete Menschen in Köln eine sichere Aufenthaltsperspektive zu schaffen. Dabei soll 
vorausgesetzt werden, dass sich die langjährig geduldeten Menschen aktiv um ihre Integration be-
mühen und bei ihnen keine ausländerrechtlich zwingenden Abschiebegründe, z.B. aufgrund von 
Straftaten, vorliegen.  
In Köln leben derzeit ca. 6000 Menschen im ausländerrechtlichen Status der sog. Duldung. Dies be-
deutet, dass sie z.B. nach Ablauf eines Visums oder Aufenthaltstitels, Ablehnung ihres Asylantrages 
oder aufgrund unerlaubter Einreise grundsätzlich ausreisepflichtig sind, die Abschiebung aber aus 
individuellen Gründen nicht vollzogen werden darf und daher vorübergehend ausgesetzt ist. Die Zahl 
der geduldeten Menschen in Köln hat sich damit seit Ende 2014 fast verdoppelt.  
Ca. 1100 Personen leben seit mehr als acht Jahren mit diesem Duldungsstatus in Köln, davon 73 % 
aus dem ehemaligen Jugoslawien. 25 % dieser langzeitgeduldeten Menschen sind minderjährig, wei-
tere 25 % zwischen achtzehn und dreißig Jahren alt. Häufigster Grund für die Aussetzung der Ausrei-
sepflicht ist das Fehlen von Reisedokumenten. In ca. 30 % der Fälle sind es allein die fehlenden Pa-
piere. Ursache ist oftmals die ungeklärte und in vielen Fällen nicht zu klärende Staatsangehörigkeit. 
2. Rechtliche Rahmenbedingungen 
Der Gesetzgeber hat im Aufenthaltsrecht gesetzliche Grundlagen geschaffen, um bei festgestellter 
nachhaltiger Integration nach langjährigem Aufenthalt ein sicheres Bleiberecht in Form eines Aufent-
haltstitels gewähren zu können. Neben der bereits länger bestehenden Möglichkeit eines Aufenthalts-
titels aus humanitären Gründen bei Vorliegen eines unverschuldeten Ausreisehindernisses (§ 25 Abs. 
5 AufenthG) oder einer Erlaubnis für qualifizierte Geduldete zum Zwecke der Beschäftigung sind nun 
auch Aufenthaltsgewährungen bei gut integrierten Jugendlichen und Heranwachsenden (§ 25 a Auf-
enthG) sowie eine Aufenthaltsgewährung bei nachhaltiger Integration (§ 25 b AufenthG) möglich. Mit 
dem § 25a AufenthG will der Gesetzgeber bei Jugendlichen (ab 14 Jahren), das Bleiberecht von ver-
zichtbaren bürokratischen Hemmnissen bereinigen und nur auf die tatsächliche Integrationsleistung 
abstellen. Maßgeblich ist, ob der Jugendliche die Schule erfolgreich abgeschlossen oder mindestens 
vier Jahre besucht und ein erfolgreicher Schulabschluss prognostiziert werden kann. 
Mit dem § 25b AufenthG soll nach dem Willen des Gesetzgebers bei feststellbarer nachhaltiger In-
tegration in die Gesellschaft die Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Indikatoren für eine faktisch voll-
zogene Integration sind ein Aufenthalt von acht (bzw. bei Familien sechs) Jahren, die Sicherung des 
Lebensunterhalts durch aktive Teilnahme am Arbeitsmarkt, hinreichende deutsche Sprachkenntnisse, 
das Bekenntnis zur freiheitlich demokratischen Grundordnung und Straffreiheit. 
Zudem hat der Gesetzgeber als Vorstufe für ein Bleiberecht mit der sog. Ausbildungsduldung (§ 60a 
Abs. 2 AufenthG) eine Perspektive geschaffen, die nach erfolgreichem Absolvieren einer dreijährigen 
Ausbildung mit anschließender zweijähriger beruflicher Tätigkeit den Weg in eine nachhaltige Integra-
tion und damit in ein gesetzliches Bleiberecht ermöglicht. 
In der Praxis bleiben die Fallzahlen hinter den Erwartungen zurück. Das gesetzgeberische Ziel, über 
diese Vorschriften die Bleibeperspektiven der lange hier lebenden, gut integrierten Menschen zu ver-
bessern, ist bis jetzt nicht erreicht worden. Die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, dass zum einen 
ein intensiverer Austausch der Verwaltung mit den Menschen über Integrationserfolge und -
bemühungen erforderlich ist und zum anderen die Betroffenen Unterstützung auf dem Weg in die 
Integration und das Bleiberecht durch Beratungseinrichtungen benötigen. 
3. Projektbeschreibung  
Die Verwaltung arbeitet seit dem Beschluss des Hauptausschusses in Beratungen mit der Ausländer-
rechtliche Beratungskommission daran, wie durch Schaffung von Kriterien die bestehenden gesetzli-
chen Spielräume besser ausgeschöpft werden können. Dabei ist auch deutlich geworden, dass die 
Anwendung der Vorschriften eine intensivere Kommunikation zwischen Behörden, Beratungsstellen 
und den betroffenen Menschen voraussetzt.  
An dieser Stelle setzt das hier vorgestellte Projekt an. Ziel ist eine konsequente Anwendung des Auf-
enthaltsrechts. Die Menschen, die seit langer Zeit hier leben und sich bereits gut integriert haben oder 
jetzt integrieren wollen, sollen ein gesetzliches Bleiberecht erhalten. Andererseits soll bei dauerhaften 
Integrationsverweigerern, die insbesondere die hier geltenden Regeln nicht akzeptieren die gesetzlich

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vorgesehene Konsequenz der Ausreise umgesetzt werden. 
3.1. Arbeitsansatz und Schwerpunktsetzung 
Voraussetzung für einen Projekterfolg ist eine intensivere Kommunikation zwischen der Ausländerbe-
hörde und den ausländischen Menschen sowie den betreuenden Trägern. Ausländerrechtliche Fach-
kompetenz ist zwingend erforderlich, reicht aber nicht aus. Der Ausländerbehörde fehlen häufig wich-
tige Informationen, um den Einzelfall so bewerten zu können, dass alle Gestaltungsspielräume aus-
gefüllt werden können. Ein Beispiel: Ob und wie lange Kinder zur Schule gehen, gerät häufig nicht 
ausreichend in den Blick, da sich die Bearbeitung zunächst auf die Eltern konzentriert.  
Zudem gilt es, die Menschen davon zu überzeugen, dass die neuen gesetzlichen Regelungen Bleibe-
rechtsperspektiven eröffnen, wenn die Bereitschaft zur Kooperation mit den staatlichen Behörden 
besteht. Unrichtige Angaben waren bislang teilweise auch dem Umstand geschuldet, dass die Men-
schen glauben, z.B. durch Identitätstäuschung oder fehlende Mitwirkung bei der Passbeschaffung 
ihre Chancen für einen Aufenthalt in Deutschland zu verbessern, im Land bleiben zu können, weil sie 
dann angeblich nicht abgeschoben werden können. Hier gilt es Vertrauen aufzubauen. Die Identitäts-
klärung ist eine Grundvoraussetzung einer Integration. Nach dem Willen des Gesetzgebers ist die 
aktuelle Mitwirkungsbereitschaft maßgeblich. Die Bleiberechtsregelungen ermöglichen keine Amnes-
tie, aber Fehlverhalten aus der Vergangenheit kann unberücksichtigt bleiben, wenn es nicht allein 
kausal für die lange Aufenthaltsdauer war.  
Das Projektteam soll durch zwei Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter aus dem Bereich Soziale Ar-
beit/Sozialpädagogik ergänzt werden, um in der Kommunikation mit den Betroffenen die Informatio-
nen vollständiger zu ermitteln, aber auch die Bedeutung der Eigenverantwortung für eine erfolgreiche 
Integration in unsere Gesellschaft bewusst zu machen. Dieser Personenkreis braucht auch die Unter-
stützung auf dem Weg zur Erfüllung der Integrationsverpflichtungen. Diese Unterstützung sollen freie 
Träger leisten, die aus ihrer bisherigen Arbeit heraus einen besonderen Zugang zu dieser Zielgruppe 
haben.  
Die Verwaltung will bei dem Projekt bewusst auch die zweite Generation stärker in den Blick nehmen. 
Fast 50% der langzeitgeduldeten Menschen sind jünger als 30 Jahre. Während schon bisher die An-
wendung des § 25 Abs. 5 AufenthG im Zusammenhang mit Langzeitgeduldeten eine Rolle spielt, sind 
z.B. die Möglichkeiten der §§ 25a und 60a Abs. II AufenthG in dieser Zielgruppe nicht ausgeschöpft. 
3.2. Bildung von Fallkonstellationen 
In einem ersten Schritt werden die ca. 1100 identifizierten Fälle aus der normalen Sachbearbeitung 
herausgenommen und dem Projektteam zugeteilt. Die Fälle werden einer ersten Perspektivprüfung 
unterzogen mit dem Ziel, sie zur verbesserten Bearbeitung in drei Fallgruppen aufteilen zu können: 
„grün“: gesetzliche Bleiberechtsvoraussetzungen werden schon oder überwiegend erfüllt,  
           Titel kann zügig erteilt werden, 
„gelb“: Bleiberechtsvoraussetzungen werden noch nicht erfüllt, können aber aufgrund  
           Integrationsbereitschaft perspektivisch in 1-2 Jahren erfüllt werden, 
„rot“: Bleiberechtsvoraussetzungen werden nicht erfüllt und mit Erfüllung ist auch dauerhaft 
         nicht zu rechnen. 
In einem zweiten Schritt sollen dann in den grünen Fällen schnellstmöglich Aufenthaltserlaubnisse 
erteilt bzw. zugesagt werden, sofern die noch fehlenden Voraussetzungen dann erfüllt sind. In den 
gelben Fällen sollen mit den Betroffenen unter Einbeziehung der betreuenden Trägern individuelle 
Bleiberechtsperspektiven erarbeitet und durch Integrationsvereinbarungen vereinbart werden, damit 
möglichst in ein bis zwei Jahren die Voraussetzungen der Aufenthaltserlaubnis erfüllt werden. Im Fal-
le der „roten“ Gruppe soll nach Bearbeitung der beiden vorgenannten Fallgruppen gemeinsam mit 
den Beratungsstellen geprüft werden, ob in der Zwischenzeit Bereitschaft und Perspektive zur In-
tegration festgestellt werden können. Andernfalls ist die Möglichkeit der freiwilligen Ausreise aufzu-
zeigen und über bestehende Unterstützungsmöglichkeiten zu informieren. Sofern einer freiwilligen 
Ausreise nicht zugestimmt wird, wird die Ausländerbehörde das gesetzliche vorgesehene Verfahren 
der Ausreise durch Abschiebung einleiten.  
4. Relevanz des Projektes

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Zielsetzung ist es in erster Linie, die Perspektive der Menschen, die seit mehr als acht Jahren in Köln 
mit dem ungesicherten Status der Duldung leben, zu verbessern, sofern möglich eine Existenzsicher-
heit zu geben und damit die Integration zu erleichtern.  
 
Ziel ist es auch, langwierige Verwaltungsverfahren effektiver zu gestalten und zum Abschluss zu brin-
gen. Gesellschaftspolitisch, aber auch finanziell ist es zudem im Interesse von Stadt und Stadtgesell-
schaft, die Menschen aus dem Schwebezustand der Duldung in ein geregeltes Verfahren zu überfüh-
ren und sie zu unterstützen, durch Schulbesuch, Ausbildung, Studium oder Beruf, Verantwortung für 
das eigene Leben und den Lebensunterhalt zu übernehmen. Es gilt, die Menschen darin zu unterstüt-
zen, sich durch Schule, Ausbildung, Studium oder Beruf, Verantwortung für das eigene Leben und 
den Lebensunterhalt zu übernehmen.  
5. Mittelzuweisung 
Zur Umsetzung des Beschlusses hat der Rat beginnend mit dem Haushalt 2018 Mittel in Höhe von 
170.000,-- bereitgestellt. Ursprünglich war eine Bereitstellung von 175.000,-- € vorgesehen, aber in 
den Haushaltsplanberatungen nicht umgesetzt worden. Die fehlende Restsumme von 5.000,-- € kann 
im Rahmen der Bewirtschaftung für 2018 bereit gestellt werden. Für die folgenden Haushaltsjahre 
erfolgt eine korrekte Veranschlagung im Rahmen des vorhandenen Budgets im Ausländerbereich. 
Da die Maßnahme bereits im Jahr 2018 startet, wird um entsprechende Verlagerung gebeten.  
Hinsichtlich der benötigten zusätzlichen konsumtiven Aufwände in der Teilplanzeile 11, Personalauf-
wendungen, wird eine Kompensation durch unterjährig entstehende Stellenvakanzen bzw. alternativ 
aus dem Sachkostenbudget im Teilergebnisplan erreicht. Arbeitsplatzkosten ergeben sich nicht, da 
vorhandene Arbeitsplätze genutzt werden. 
In Abstimmung mit den Trägern hat die Verwaltung folgenden Zuweisungsvorschlag erarbeitet und 
abgestimmt: 
Jährlich € 63.000,-  Rom e.V., € 28.000,- Caritas, € 28.000,- Diakonie, € 28.000,- KFR e.V., € 
28.000,- agisra.  
Zum 31.12.2018 ist zu prüfen, ob dieser Aufteilung den auf die einzelnen Träger entfallenden Auf-
wände entspricht oder angepasst werden muss. 
 
6. Begründung der Dringlichkeit 
Die Vorlage ist für den Ausschuss Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen sowie den Rat noch 
fristgerecht, soll aber vorberatend auch in den Integrationsrat. Um die im Haushalt 2018 bereit gestell-
ten Mittel in der o.g. Verteilung umgehend an die Träger auszahlen zu können und damit das Projekt 
jetzt schnellstmöglich zu starten, ist eine Beschlussfassung in der Ratssitzung 20.3.2018 unter Vorbe-
ratung der genannten Gremien erforderlich.