Bürgerinnen und Bürger einfach zum Recht verhelfen - Bürgerfreundliches Verwaltungsverfahren auch in Zukunft sicherstellen!

1 
Anlage Berichtsvorlage Nr. V/0746/2008 
 
 
Ersatz des Widerspruchsverfahrens durch eigene Regelungen der Stadt Münster  
 
 
1.  Vorbemerkungen  
 
Der Landtag hat am 19.09.2007 das Zweite Gesetz zum Bürokratieabbau beschlossen 
(sog. II. Bürokratieabbaugesetz) und damit für einen begrenzten Zeitraum ab dem 
01.11.2007 die Widerspruchsverfahren für Angelegenheiten, für die der Verwaltungs- 
rechtsweg gegeben ist, bis auf wenige Ausnahmen abgeschafft.  
 
Die überwiegende Zahl der Entscheidungen im Sozialbereich ist nicht betroffen, da in die- 
sem Bereich das Widerspruchsverfahren nicht abgeschafft worden ist. 
 
Die Abschaffung des Widerspruchverfahrens bedeutet, dass Bürgerinnen und Bürger be- 
lastende Bescheide der Verwaltung nunmehr in der Regel unmittelbar mit der Klage vor 
dem Verwaltungsgericht überprüfen lassen können. Bislang mussten sie ein –ggfls. kos- 
tenpflichtiges - Vorverfahren durchlaufen, in welchem die erlassende Behörde (außerhalb 
der Selbstverwaltungsaufgaben die Aufsichtsbehörde) die angegriffene Entscheidung 
noch einmal zu überprüfen hatte. Der Gesetzgeber hat hierauf nunmehr verzichtet, um die 
Bürgerschaft und die Behörden von unnötigen bürokratischen Verfahren zu entlasten. 
 
Wer von einer möglicherweise rechtswidrigen behördlichen Entscheidung betroffen ist, 
kann sich nach wie vor - jetzt aber schneller als bisher – an das Verwaltungsgericht wen- 
den. 
 
Hiermit sind keine unzumutbaren finanziellen Risiken verbunden, denn im Falle erfolgrei- 
chen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegen ihre Entscheidung hat die Behörde 
die Aufwendungen der Klägerin / des Klägers zu erstatten. Wer finanziell nicht in der Lage 
ist, die Kosten des gerichtlichen Verfahrens oder der anwaltlichen Unterstützung vorzufi- 
nanzieren, kann bei hinreichender Erfolgsaussicht des beabsichtigten Rechtsmittels staat- 
liche Prozesskostenhilfe in Anspruch nehmen. 
 
Nachdem das II. Bürokratieabbaugesetz verbindlich festgelegt hat, dass das Wider- 
spruchverfahren bis auf bestimmte Ausnahmebereiche abgeschafft ist, ginge ein Ersatzin- 
strument für das Widerspruchsverfahren, das eine Kommune für ihren Bereich schaffen 
würde, über den gesetzgeberischen Willen hinaus.  
 
Im Übrigen haben sich die anfänglichen Bedenken, dass der Rechtsschutz der Bürgerin- 
nen und Bürger nicht mehr ausreichend gewährleistet ist, in der Praxis seit Wegfall des 
Widerspruchverfahrens im November 2007 bis heute nicht bewahrheitet. Eine Umfrage 
bei den Fachämtern belegt, dass die Anzahl der formalen Klageverfahren gegenüber der 
Anzahl der Widerspruchsverfahren einschließlich Klageverfahren in der Vergangenheit 
eher rückläufig sind, allenfalls stagniert. Zudem haben Fachämter das Beratungsangebot 
durch Informationsblätter und persönliche Beratung intensiviert.  
 
 
2.  Mögliche Ersatzinstrumente im Einzelnen 
 
In dem Ratsantrag werden folgende Ersatzmaßnahmen zur Prüfung vorgeschlagen. 
 
1. Schaffung nicht-formaler Widersprüche 
2. Anhörungsverfahren

2 
3. Vorabversendung von Bescheidentwürfen 
4. Erweiterung der Rechtsbehelfsbelehrung 
5. Weglassen der Rechtsbehelfsbelehrung 
 
 
Die Realisierbarkeit von möglichen Ersatzinstrumenten hängt davon ab, ob gesetzliche 
Vorschriften dem nicht entgegenstehen.  
 
Kernvorschrift für ein Verwaltungsverfahren ist das Verwaltungsverfahrensgesetz 
(VwVfG). In einigen Aufgabenbereichen, für die ebenfalls weiterhin der Verwaltungs- 
rechtsweg gegeben ist, gilt das Sozialgesetzbuch X ( SGB X). 
 
 
2.1 Zu Ziffer 1: Möglichkeit nicht-formaler Widersp rüche 
 
Wie sich bereits aus den Vorbemerkungen ergibt, ist das Widerspruchsverfahren vom Ge- 
setzgeber abgeschafft. Die Verwaltung ist daher nicht befugt, ein – formloses - Wider- 
spruchsverfahren wieder einzuführen. 
 
 
2.2 Zu Ziffer 2: Anhörungsverfahren 
 
Die Anhörung Beteiligter ist gesetzlich geregelt (vgl. § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz  - 
VwVfG).  
 
Danach ist Beteiligten vor Erlass eines Verwaltungsaktes, der in die Rechte eines Beteilig- 
ten eingreift, Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsa- 
chen zu äußern.  
 
Von der Anhörung kann abgesehen werden ( § 28 Abs. 2 VwVfG) , wenn sie nach den 
Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, zum Beispiel, wenn vorgegebene Fristen 
sonst in Frage gestellt würden, von den Angaben der Beteiligten nicht zu deren Unguns- 
ten abgewichen wird oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen 
werden.  
 
Nach § 28 Abs. 3 VwVfG unterbleibt eine Anhörung, wenn ihr ein zwingendes öffentliches 
Interesse entgegensteht.  
 
Diese gesetzlichen Vorgaben sind von der Verwaltung einzuhalten.  
 
Ein darüber hinausgehender Ansatz würde darauf abzielen, in jedem Fall eine Anhörung 
durchzuführen, also vor allem auch begünstigende Verwaltungsakte, Verwaltungsakte mit 
Fristsetzungen und Verwaltungsakte, die mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen 
werden, einzubeziehen.  
 
Die Verwaltung sieht hiervon aus folgenden Gründen ab: 
 
• Das Anhörungsverfahren wird durch den Untersuchung sgrundsatz nach § 24 VwVfG 
/ § 20 SGB X ergänzt. Danach ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts we- 
gen. Die Behörde muss alle für den Einzelfall bedeutsamen Umstände unter Beach- 
tung des Datenschutzes eigenständig ermitteln und berücksichtigen. Von daher flie- 
ßen in die Verwaltungsakte alle entscheidungserheblichen Fakten ein. Die Anhörung 
dient nur als letzte Überprüfung auf Vollständigkeit und Richtigkeit.  
 
• Das Gesetz selber bestimmt, in welchen Fällen auf eine vorherige Anhörung aus gu- 
ten Gründen verzichtet werden kann. Es handelt sich durchweg um Fälle, in denen

3 
eine Anhörung ein rechtzeitiges Greifen von erforderlichen Maßnahmen gefährdet 
oder der Aufwand für eine Anhörung bei Massenverfahren im Verhältnis zu den er- 
zielten Resultaten zu hoch ist.  
 
Insbesondere bei IT-unterstützen Massenverfahren ergäbe sich ein hoher zusätzli- 
cher Aufwand, dem nur in einem äußerst geringem Prozentsatz Rückmeldungen der 
Bürgerinnen und Bürger gegenüberstehen, die in der Sache zu einer anderen Ent- 
scheidung führen. 
 
• Die Behörde muss innerhalb von 3 Monaten eine Ents cheidung treffen. Ansonsten 
können die Bürgerinnen und  Bürger beim Verwaltungsgericht eine Untätigkeitsklage 
einreichen.  
 
Eine Anhörung könnte in den gesetzlich nicht vorgesehenen Fällen zusätzlich das 
Verfahren verzögern. Dies kann - gerade bei begünstigenden Verwaltungsakten – 
nicht im Interesse der Bürgerinnen und Bürger liegen. 
 
 
2.3 Zu Ziffer 3: Vorabversendung von Bescheidentwür fen 
 
Eine Vorabversendung von Bescheidentwürfen empfiehlt sich nicht. Sie verursacht zu- 
sätzliche Kosten, trägt zur Rechtsunsicherheit bei und könnte rechtlich fehlerhaftes Ver- 
halten der Adressaten fördern. 
 
Im Vordergrund des Verwaltungshandelns muss eine eindeutige rechtssichere Regelung 
stehen.  
 
Auch bei deutlichen Hinweisen wäre nicht auszuschließen, dass Bürgerinnen und Bürger 
irrtümlich davon ausgehen, dass es sich bei dem Entwurf bereits um den endgültigen Be- 
scheid handelt und Klage vor dem Verwaltungsgericht einreichen oder den Inhalt befol- 
gen.  
 
Die Unterscheidung von Anhörung und Bescheid muss auch für den rechtsunkundigen 
Bürger auf den ersten Blick klar erkennbar sein. Die Verwaltung darf hier Irrtümern nicht 
Vorschub leisten. 
 
 
2.4 Zu Ziffer 4: Erweiterung der Rechtsbehelfsbeleh rung 
 
Der Inhalt der Rechtsbehelfsbelehrung ist gesetzlich vorgegeben (vgl. § 58 VwGO / § 36 
SGB X ). Daher ist kein Raum für eine Erweiterung. 
 
Alternative 1 
 
 
Ziel dieses Vorschlages ist es, den Bürgerinnen und Bürger auf Hinweis / Antrag zu ge- 
währleisten, dass Fehler in einem Bescheid korrigiert werden, die sich für die Bürgerinnen 
und Bürger nachteilig auswirken.  
 
Auch rechtswidrige Entscheidungen genießen nach – ungenutztem - Ablauf der Klagefrist 
grundsätzlich einen Bestandsschutz, um Rechtssicherheit für die Bürgerinnen / Bürger 
und die Verwaltung zu schaffen. 
 
Die Voraussetzungen, unter denen ein fehlerhafter Bescheid von der Behörde auch au- 
ßerhalb eines Klageverfahrens korrigiert werden kann, sind in den gesetzlichen Vorschrif- 
ten abschließend geregelt (siehe §§ 48 VwVfG, 44 SGB X).

4 
Kernvorschrift ist § 48 VwVfG, in dem die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte be- 
handelt wird. 
 
Danach kann 
 ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar gewor- 
den ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder Vergangenheit zurückge- 
nommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vor- 
teil begründet oder bestätigt hat ( begünstigender Verwaltungsakt), insbesondere Verwal- 
tungsakte, die eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistungen 
gewähren, dürfen nur unter bestimmten Einschränkungen zurückgenommen werden. 
 
Als Ausfluss des Grundgedankens der Rechtssicherheit nach dem Rechtsstaatsprinzips 
ist die Rücknahme eines fehlerhaften Bescheides nicht verpflichtend ausgestaltet. Die 
Vorschrift enthält die Möglichkeit, einen – fehlerhaften – Bescheid nach Abwägung aller 
Umstände des Einzelfalles und aller Belange zurückzunehmen (Ermessensentscheidung). 
 
Mit einer Zusage im Sinne des Antrags würde sich die Behörde – ungeachtet der Einzel- 
umstände – binden und zu einer Rücknahme verpflichten. Damit würde die Behörde ihrer 
gesetzlichen Verpflichtung zu einer Ermessensabwägung nicht nachkommen und somit 
gegen geltendes Recht verstoßen. 
 
Im Übrigen haben die Bürgerinnen und Bürger auf Grund des § 48 VwVfG auch nach Ab- 
lauf der Klagefrist einen Anspruch auf Prüfung ihres Anliegens und eine ermessensfehler- 
freie Entscheidung der Behörde darüber, ob ein Bescheid ganz oder teilweise zurückge- 
nommen wird. Dies kann vor den Verwaltungsgerichten durchgesetzt werden. 
 
In der Praxis korrigiert die Verwaltung selbstverständlich in aller Regel fehlerhafte Be- 
scheide, wenn Bürgerinnen und Bürger innerhalb der üblichen Monatsfrist Kontakt auf- 
nehmen und keine gewichtigen Gründe gegen die Rücknahme eines Bescheides spre- 
chen (z.B. Vorsatz, arglistige Täuschung). Wird ein Bescheid nach Ablauf der Klagefrist 
bestandskräftig, werden entsprechende Anträge der Bürgerinnen und Bürger weiterhin 
wohlwollend geprüft. 
 
In § 44 SGB X wird der sonst übliche Bestandsschutz nach Ablauf der Frist für den 
Rechtsbehelf zu Gunsten der Bürgerinnen und Bürger praktisch aufgehoben. Wesentli- 
cher Unterschied zum VwVfG ist, dass bei Erbringung von Sozialleistungen bzw. Erhe- 
bung von Beiträgen ein Rechtsanspruch auf die Rücknahme des Verwaltungsaktes für die 
Vergangenheit – rückwirkend bis zu 4 Jahren - besteht, es sei denn, der Verwaltungsakt 
beruht auf Angaben, die der Betroffene vorsätzlich in wesentlicher Beziehung unrichtig 
oder unvollständig gemacht hat. Für die Bürgerinnen und Bürger ergibt sich dann ein 
Nachzahlungsanspruch. 
 
Wenn der Verwaltungsakt nicht die Erbringung von Sozialleistungen bzw. die Erhebung 
von Beiträgen betrifft, besteht zumindest für die Zukunft ein Rechtsanspruch auf Korrektur 
des Bescheides. Für die Vergangenheit besteht ein Ermessensspielraum. 
 
Es bleibt daher festzuhalten, dass ein weiterer Rechtsschutzbedarf nicht besteht.  
 
Alternative 2 
 
 
Alternativ zu dem Ratsantrag ist es aus Sicht der Verwaltung aber ein möglicher Weg, in 
den Bescheiden – deutlich abgetrennt von der Rechtsbehelfsbelehrung – in ganz be- 
stimmten Fällen einen zusätzlichen Hinweis aufzunehmen, dass die Bürgerinnen und 
Bürger sich auch vor Erhebung einer Klage an die Behörde wenden können. 
 
Wie oben dargelegt haben die Bürgerinnen und Bürger in aller Regel vor Erlass von be- 
lastenden Bescheiden Gelegenheit, zu der beabsichtigten Entscheidung und dem Sach-

5 
verhalt Stellung zu nehmen. Bei der Beantragung von Vergünstigungen werden die Bür- 
gerinnen und Bürger schon im Antragsverfahren die zu ihren Gunsten sprechenden Um- 
stände vortragen.  
 
In diesen beiden Fällen besteht kein Bedarf, die Bürgerinnen und Bürger gesondert darauf 
hinzuweisen, dass sie vor Klageerhebung mit der Behörde Kontakt aufnehmen können, 
da die Fakten vor Erlass des Bescheides intensiv ausgetauscht sind. 
 
Ein eventueller Handlungsbedarf besteht in den Fällen, in denen die Behörde ausnahms- 
weise von der Anhörung nach § 28 Abs. 2 und 3 VwVfG / § 24 Abs. 2 SGB X absieht bzw. 
absehen muss.  
 
Als sich Ende 2007 abzeichnete, dass das Widerspruchsverfahren weitgehend entfallen 
wird, wurde daher geprüft, wie das Defizit durch den Verzicht auf das Anhörungsverfahren 
aufgefangen werden kann. In der Praxis relevant sind vor allem IT-unterstützte Massen- 
verfahren. Für diese Fälle wurde folgender Text entwickelt und den Fachämter zur Verfü- 
gung gestellt: 
 
„Dieser Bescheid ist in einem standardisierten Verfahren ohne vorherige Anhörung ergan- 
gen. Sollte die Behörde von nicht (mehr) zutreffenden Tatsachen oder Berechnungs- 
grundlagen ausgegangen sein, bitte ich Sie, sich vor Erhebung einer Klage mit mir in Ver- 
bindung zu setzen. In vielen Fällen können so etwaige Unstimmigkeiten im Vorfeld einer 
Klage behoben werden. Beachten Sie bitte, dass sich die Klagefrist durch einen solchen 
außergerichtlichen Einigungsversuch jedoch nicht verlängert." 
 
Es ist den städtischen Ämtern und Einrichtungen freigestellt, einen entsprechenden Hin- 
weis in ihre Bescheide aufzunehmen. Nur die einzelnen Ämter können verlässlich ein- 
schätzen, ob der Hinweis sinnvoll ist. Eine gesamtstädtische Verpflichtung kam bereits zu 
dem damaligen Zeitpunkt aus folgenden Gründen nicht in Betracht: 
 
• Die Bürgerinnen und Bürger könnten unter Umständen  den Hinweis missverstehen 
und zu der Auffassung gelangen, ihre - formalen -  Rechte zu wahren, wenn sie sich 
erneut an die Behörde wenden und daraufhin auf eine Klageerhebung verzichten. 
 
• Ein solcher Hinweis kann gerade in Massenverfahren  zu Nachfragen und Einwän- 
den führen, die zu den Zielen, den Aufwand für die Bürger/-innen und die Verwal- 
tung zu reduzieren, gegenläufig stehen. 
 
Die Alternativen werden von den Fachämtern unterschiedlich genutzt. Das Amt für Finan- 
zen und Beteiligungen hat in seinen Abgabe- und Steuerbescheiden auf einen Zusatztext 
verzichtet. Das Amt für Wohnungswesen legt den Wohngeldbescheiden ein Informations- 
blatt bei. Das Ordnungsamt versieht jeden Bescheid mit einem Hinweistext. 
 
 
Bewertung 
 
 
Nach den ersten Erfahrungen seit In-Kraft-Treten des II. Bürokratieabbaugesetzes ist der 
Beratungs- und Auskunftsbedarf generell gestiegen.  
 
Die Bürgerinnen und Bürger wenden sich weiterhin oftmals zunächst an die Behörde, um 
ein Klageverfahren zu vermeiden, für das ein Gebührenvorschuss erhoben wird. Insbe- 
sondere Fachämter, die zusätzlich explizit anbieten, vor Klageerhebung sich an die Be- 
hörde zu wenden, melden einen starken Anstieg von Bürgeranfragen.

6 
Dies ist positiv zu verzeichnen. Sowohl die Bürgerinnen und Bürger als auch die Verwal- 
tung profitieren davon, Differenzen außerhalb eines Klageverfahrens im Vorfeld abzuklä- 
ren.  
 
Die Verwaltung hält daran fest, Hinweistexte nur für Bescheide vorzusehen, bei denen 
kein Anhörungsverfahren durchgeführt wird. Die Entscheidung darüber, ob Bescheide mit 
einem Hinweistext versehen werden, wird dezentral durch die Fachämter getroffen. 
 
 
2.5 Zu Ziffer 5: Weglassen der Rechtsbehelfsbelehru ng 
 
Es ist gesetzlich vorgesehen, einen Bescheid mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu verse- 
hen. Enthält ein Bescheid keine Rechtsbehelfsbelehrung, so verlängert sich nach § 58 
Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Frist für die Klageerhebung nach Zustel- 
lung des Bescheides von 1 Monat auf 1 Jahr. Diese Rechtsfolge durch Weglassen der 
Rechtsbehelfsbelehrung ist auch zwingend geboten 
 
1. Fehlt die gesetzlich vorgesehene Rechtsbehelfsbe lehrung, wird den Bürgerinnen 
und Bürgern eine wichtige Information über ihre Rechte vorenthalten und damit die 
Chance verringert, sich erfolgreich gegen Bescheide der Verwaltung zur Wehr zu 
setzen. Das Weglassen einer Rechtsbehelfsbelehrung ist daher kundenunfreundlich 
und steht konträr zu dem intendierten Anliegen. 
 
2. In der Regel wird ein Bescheid erst dann bestand skräftig, wenn innerhalb der Kla- 
gefrist keine Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben wird. Eine Verlängerung 
der Klagefrist bedeutet also auch, dass Maßnahmen ggfl. nicht durchgesetzt wer- 
den können. Damit ist die Rechtslage – sowohl für die Bürgerinnen und Bürger als 
auch die Verwaltung – für einen längeren Zeitraum unklar. Es liegt dabei auf der 
Hand, dass Verzögerungen in Einzelfällen sachliche und finanzielle Auswirkungen 
haben können, die nicht unerheblich sind. 
 
 
Fazit:  
 
Die Verwaltung sieht keinen Handlungsbedarf im Sinne der Antragstellung, den Wegfall 
des Widerspruchverfahrens durch andere Instrumente zu ersetzen.

V/0746/2008 
DER OBERBÜRGERMEISTER 
Personal- und Organisationsamt 
 
 
 
 
 
 
 
Betrifft 
 
Bürgerinnen und Bürger einfach zum Recht verhelfen - Bürgerfreundliches Verwaltungsverfahren 
auch in Zukunft sicherstellen! 
Wegfall des Widerspruchsverfahren durch das Zweite Bürokratieabbaugesetz 
(Antrag der SPD-Fraktion Nr. A-R/0049/2007 vom 26.11.2007) 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
 
16.09.2008 Ausschuss für Soziales, Gesundheit und Arbeitsförderung Bericht
17.09.2008 Ausschuss für Personal, Recht und Ordnung Bericht
24.09.2008 Hauptausschuss Bericht 
 
 
Bericht: 
 
 
Der Landtag hat am 19.09.2007 das Zweite Gesetz zum Bürokratieabbau beschlossen (sog. II. 
Bürokratieabbaugesetz) und damit für einen begrenzten Zeitraum ab dem 01.11.2007 die Wider-
spruchsverfahren für Angelegenheiten, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, bis auf 
wenige Ausnahmen abgeschafft.  
 
Der Rechtsschutz der Bürgerinnen und Bürger beschränkt sich auch nach Wegfall des Wider-
spruchverfahrens nicht allein auf den verwaltungsgerichtlichen Klageweg Gesetzlich vorgesehe-
ne flankierende Maßnahmen (z.B. Anhörungsverfahren, Rücknahme rechtswidriger Bescheide) 
garantieren unverändert, dass zum einen korrekte Bescheide erstellt werden und zum anderen, 
dass im Einzelfall auftretende Differenzen weiterhin parallel zur Klageerhebung mit der Behörde 
abgeklärt werden können. 
 
Nur in den Fällen, in denen die Verwaltung auf Grund gesetzlicher Vorschriften von einem Anhö-
rungsverfahren absieht, kann Handlungsbedarf entstehen. Daher hat die Verwaltung bereits En-
de 2007 vor allem für Bescheide, die IT-unterstützt und in einer Vielzahl erstellt werden, die Mög-
lichkeit geschaffen, in den Bescheiden – deutlich abgetrennt von der Rechtsmittelbelehrung – 
einen Hinweistext aufzunehmen, in dem die Bürgerinnen und Bürger gebeten werden, sich mit 
der Behörde vor Erhebung einer Klage in Verbindung zu setzen, wenn von nicht (mehr) zutref-
fenden Tatsachen oder Berechnungsgrößen ausgegangen wurde. 
 
Im Übrigen haben sich die anfänglichen Bedenken, dass der Rechtsschutz der Bürgerinnen und 
Bürger nicht mehr ausreichend gewährleistet ist, in der Praxis nicht bewahrheitet. 
 
Vorlagen-Nr.: 
V/0746/2008 
Auskunft erteilt: 
Herr Goerke 
Ruf: 
492 11 00 
E-Mail: 
Goerke@stadt-muenster.de 
Datum: 
05.09.2008 
Öffentliche Berichtsvorlage

2 
V/0746/2008 
 
Die Verwaltung sieht keinen Bedarf bzw. keine Möglichkeit, den Wegfall des Widerspruchverfah-
rens durch andere Instrumente zu ersetzen. 
 
Zu den Handlungsoptionen im Einzelnen wird auf die Anlage verwiesen. 
 
 
 
In Vertretung 
 
gez. Dr. Heinrichs. 
 
 
 
Anlage