Bürgerbegehren "Fahrrad-Entscheid Köln" - Prüfung der Zulässigkeit

Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Aktenzeichen:
ECLI:
Schlagworte:
Normen:
Leitsätze:
Tenor:
1
2
3
4
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 15 K 1844/22
15.03.2024
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen
15. Kammer
Urteil
15 K 1844/22
ECLI:DE:VGGE:2024:0315.15K1844.22.00
 
Bürgerbegehren; Koppelungsverbot; Bestimmtheitsgebot
GO NRW § 26 Abs. 1, Abs. 2
Der Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens als unmittelbare
demokratische Mitwirkung zur Ergänzung der repräsentativen
demokratischen Staatsorganisation verlangt einzelne konkrete
Fragestellungen zu einer abgegrenzten Sachmaterie und
Sachentscheidung. Dem stehen Bürgerbegehren entgegen, deren
Fragestellung im Sinne eines politischen Programms zu erreichende
Ziele (Finalität) benennt, aber die konkreten Maßnahmen
(Sachentscheidung/Durchführung) für den abstimmungsberechtigten
Bürger unklar lässt.
 
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens als
Gesamtschuldnerinnen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen
dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110
Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden,
wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110
Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
 
Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
Mit Schreiben vom 1. März 2021 kündigten die Klägerinnen sowie der zu diesem Zeitpunkt noch
weitere Vertreter der Bürgerinitiative „RadEntscheid Bochum“, Herr X., gegenüber der Beklagten
an, ein Bürgerbegehren durchführen zu wollen. Hierzu erbaten sie Unterstützung in Form einer
Beratung und Kostenschätzung.
Dem Schreiben war ein Entwurf des beabsichtigten Bürgerbegehrens beigefügt. Mit diesem sollte
die Frage beantwortet werden: „Soll die Stadt Bochum die folgenden sieben verkehrspolitischen
Ziele in den nächsten neun Jahren umsetzen?“ Der Entwurf enthielt eine Begründung für das
beabsichtigte Bürgerbegehren sowie eine Auflistung der von der Frage in Bezug genommenen
verkehrspolitischen Ziele unter deren näherer Darstellung (für den konkreten Inhalt wird auf Blatt 3
der Beiakte Heft 1 Bezug genommen, die Textfassung ist ferner abrufbar unter:
https://www.radentscheid-bochum.de/wp-
content/uploads/2021/07/20210710_Radentscheid_Bochum_Text-neu_DRUCK.pdf).
Anlage 2

5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Mit Schreiben vom 21. Juni 2021 übersandte die Beklagte die Kostenschätzung zumBürgerbegehren nach § 26 Abs. 2 GO NRW. Aus dieser ergaben sich geschätzte Gesamtkosten inHöhe von 427.500.000,00 Euro. Die Beklagte ergänzte, gewisse Aspekte des formuliertenBürgerbegehrens gäben Anlass zu Zweifeln an dessen Zulässigkeit.
Am 8. Juli 2021 fand ein Abstimmungsgespräch zwischen Vertretern der Bürgerinitiative – unteranderem den Klägerinnen – und Vertretern der Beklagten statt. In diesem einigten sich dieAnwesenden darüber, dass die Kostenschätzung nur auszugsweise mit der Unterschriftenlisteverbunden sein müsse, bei einer Unterschrift jedoch vollständig zur Einsicht zur Verfügung stehenmüsse. Im Hinblick auf die Frage der Zulässigkeit der Forderungen erörterten die Anwesenden dasErfordernis konkreter Formulierungen. Das Gespräch sollte nicht die Zulässigkeitsprüfung desRates ersetzen.
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2021, eingegangen bei der Beklagten am gleichen Tag,überreichten die damaligen Vertreter der Bürgerinitiative – die Klägerinnen und Herr X.    – dieUnterschriftenlisten und beantragten die Einleitung und Durchführung eines Bürgerbegehrens nach§ 26 GO NRW.
Mit Beschlussvorlage vom 14. März 2022 legte die Verwaltungsabteilung der Beklagten dem Ratdas Bürgerbegehren zur Entscheidung über dessen Zulässigkeit vor. Diese enthielt den Vorschlag,durch Beschluss die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen. Zur Begründung wurdeausgeführt, ein Bürgerbegehren habe das Ziel, in der Gemeinde über eine bestimmte Frage einenBürgerentscheid durchzuführen. Dieser habe die Wirkung eines Ratsbeschlusses. Dasstreitgegenständliche Begehren sei unzulässig, weil es zum Teil unterschiedliche, nicht imunmittelbaren Zusammenhang stehende Maßnahmen koppele und daher dem Begehrenstext dererforderliche einheitliche Fragegegenstand fehle. Das Bürgerbegehren weise zudem keine eigenenSachentscheidungen an Stelle des Rates auf, sondern enthalte lediglich Vorgaben für künftigeEntscheidungen der Stadtverwaltung bzw. des Rates. Die diversen unbestimmten Inhalte dersieben Ziele ließen eine eindeutige Meinungsbildung hinsichtlich der Ziele des Bürgerbegehrensnicht zu.
Vgl. zum konkreten Inhalt der Beschlussvorlage: https://www.spd-bochum.de/wp-content/uploads/sites/300/2022/03/Radentscheid_Beschlussvorlage_der_Verwaltung_20220037.pdf.
Mit Schreiben vom 21. März 2022 teilte die Beklagte den Klägerinnen den Termin zur Entscheidungüber das Begehren durch den Rat in dessen Sitzung am 1. April 2022 mit und wies auf dasErgebnis des eingeholten Rechtsgutachtens hin.
In der Ratssitzung vom 1. April 2022 fasste der Rat mit 67 gegen acht Stimmen folgendenBeschluss:
„Der Rat stellt gemäß § 26 Abs. 6 der GO NRW fest, dass das Bürgerbegehren „RadEntscheid“nach den gesetzlichen Vorgaben hierfür nicht zulässig ist.“
Mit Schreiben vom 5. April 2022 wurde den zum damaligen Zeitpunkt drei Vertretern desBürgerbegehrens die Entscheidung des Rates über die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrensmitgeteilt. Die Schreiben waren mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen. Mit Schreiben vom 14.April 2022 trat Herr X.    gegenüber der Beklagten von seinem Amt als Vertretungsberechtigter desBürgerbegehrens zurück.
Die Klägerinnen haben am 28. April 2022 Klage erhoben.
In seiner Ratssitzung vom 5. Mai 2022 hat der Rat der Beklagten mehrheitlich für einen Antrag derFraktionen „Die T.   im Rat“, „Die H.    im Rat“, „D.   -Fraktion“ und „G.   -Fraktion“ gestimmt. Dieserhatte den Inhalt, der Radverkehrsplanung, dem Radwegeausbau und der Unterhaltung derRadwege folgende (sodann im einzelnen aufgeführte) Ziele zugrunde zu legen. Die aufgeführtenZiele orientierten sich nach ihrem Inhalt an den Zielen des Bürgerbegehrens, wichen in ihreninhaltlichen Ausgestaltungen im Detail jedoch teilweise davon ab. Zum konkreten Inhalt derAntragstellung und Beschlussfassung wird auf Blatt 232 ff. des Verwaltungsvorgangs Bezuggenommen.
Die Klägerinnen machen zur Begründung ihrer Klage im Wesentlichen folgendes geltend: Die Klagesei als Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig und begründet. Die Beklagte sei zunächst

17
18
19
20
der richtige Klagegegner. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (2 BvR2203/18) handele es bei dem Rechtsverhältnis zwischen den Klägerinnen alsVertretungsberechtigte eines Bürgerbegehrens einerseits und dem Rat der beklagten Stadtandererseits um einen Organstreit besonderer, wohl eigener Art. Die Klage sei begründet, soweitsie auf Aufhebung der „Bescheide“ vom 5. April 2022 gerichtet sei. Die Klage habe bereits deshalbErfolg, weil die Beklagte gegenüber den Klägerinnen keinen Verwaltungsakt habe erlassen dürfen.
Das Bürgerbegehren sei zulässig. Die Gesetzeshistorie zu § 26 GO NRW lasse erkennen, dassden Mitwirkungs- und Entscheidungsmöglichkeiten im Rahmen eines Bürgerbegehrens keine allzuhohen bürokratischen Hürden entgegenstehen sollen. Daher sollten durch eine praxisorientierteAuslegung einzelner Textpassagen im Sinne des Begehrens Bedenken, die einer Bejahung derZulässigkeit entgegenstehen könnten, überwunden werden.
Das Bürgerbegehren sei formell zulässig. Die Unterschriftenlisten wiesen alle erforderlichenBestandteile auf. Die Begründung der zur Entscheidung zu bringenden Frage diene dem Zweck,die Unterzeichnenden über den Sachverhalt und die Argumente der Initiierenden aufzuklären.Ausreichend seien kurze Begründungen. Diesen Anforderungen genüge die Begründung in demblauen Textfeld. Sie gebe Auskunft über die Beweggründe und Erwartungen, die die Initiierendendes Bürgerbegehrens mit den zur Entscheidung gestellten verkehrspolitischen Zielen verbänden.Auch die Kostenschätzung der Verwaltung sei bei der Sammlung der Unterschriften angegebenworden. Ferner werde das erforderliche Quorum eingehalten.
Das Begehren sei auch auf eine bestimmte Frage gerichtet, die sich gemäß § 26 Abs. 7 Satz 1 GONRW nur mit „ja“ oder „nein“ beantworten lasse. Die Frage müsse aus der Sicht eines verständigenBürgers aus sich heraus verständlich sein. Gerade mit Blick auf die Funktion der Frage für einenetwaigen späteren Bürgerentscheid, der einen Ratsbeschluss ersetze, müsse die Frage selbst ausGründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit so eindeutig formuliert sein, dass sie auch beiisolierter Betrachtung keinen Zweifel an ihrem Inhalt aufkommen lasse. Ein Bürgerbegehren müssesich demnach auf eine konkrete, durch die Bürgerschaft zu treffende Sachentscheidung richten.Zwar dürfe sich ein Bürgerbegehren nach der Formulierung des § 26 Abs. 1 GO NRW nur auf eineeinzige Angelegenheit beziehen, eine Vermischung mehrerer Angelegenheiten in einem Begehrensei nicht zulässig. Dies schließe jedoch nicht aus, dass zu einer Angelegenheit gleich mehrereFragen gestellt würden, die in einem Sachzusammenhang stünden. Vorliegend sei nach objektiverBeurteilung ein enger inhaltlicher Zusammenhang zwischen den einzelnen Maßnahmen, die alsZiele formuliert seien, zu sehen. Die Zielsetzungen beträfen allesamt den Ausbau und die damiteinhergehende Verbesserung der Radinfrastruktur in der beklagten Stadt. Die Sicherheit desFahrradverkehrs und die daraus folgende Attraktivität sollten gefördert werden. Um dies bewirkenzu können, solle ein durchgängiges, engmaschiges Radwegenetz erstellt werden. Dabei solltensowohl die Kreuzungen als auch die Radwege sicherer gestaltet werden. Zudem solltenRadschulwegpläne erstellt und Fahrradstellplätze ausgebaut werden. Zur weiteren Förderung solleein jährlicher Bericht über den Umsetzungsstand der Ziele veröffentlicht werden. DerSachzusammenhang der einzelnen Ziele im Sinne der zur Entscheidung gebrachten Frage seivorliegend zu bejahen, da die im Text beschriebenen (Teil-)Ziele materiell mit derAbstimmungsfrage eng verknüpft seien. Aus der Verbindung mehrerer Anliegen folge, dass über dieGesamtheit der mit der Fragestellung in Bezug genommenen Anliegen nur einheitlich mit „ja“ oder„nein“ abgestimmt werden könne. Wer bei der Abstimmung mit „nein“ stimme, stimme derUmsetzung mindestens eines der verkehrspolitischen Ziele nicht zu. Wer mit „ja“ stimme, stimmeder Umsetzung aller verkehrspolitischer Ziele zu. Nicht zu beanstanden sei, dass dieUnterzeichnenden damit vor die Entscheidung gestellt würden, das Antragsbegehren nur einheitlichmit „ja“ oder „nein“ beantworten zu können. Im Falle einer unterschiedlichen Bewertung der Zieledurch die Abstimmenden, hätten diese abzuwägen und eigenverantwortlich zu entscheiden,welcher der gebotenen Alternativen sie den Vorrang geben wollten. Dies führe jedoch nicht zurUnzulässigkeit des Begehrens.
Das Bürgerbegehren sei auch hinreichend bestimmt. Gegenstand eines Bürgerbegehrens müsseeine Sachentscheidung in einer Angelegenheit der Gemeinde sein, die andernfalls vom Rat zutreffen sei und sich unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens ergebe. Für eine lediglichresolutionsartige Meinungskundgabe lägen aufgrund der ausführlichen Beschreibungen der Zieleund Maßnahmen, die mit der Abstimmungsfrage inhaltlich verbunden seien, hier keineAnhaltspunkte vor. Das Bürgerbegehren werde auch den Anforderungen der Rechtsprechunggerecht, wonach ein Bürgerbegehren unzulässig sei, bei welchem die Fragestellungen nicht aufeine Entscheidung anstelle des Rates gerichtet sei, sondern gleichsam vorgelagert eine noch zu

21
22
23
24
25
26
27
28
29
treffende Entscheidung des Rates vorprägten. Durch einen Bürgerentscheid könnten durchausauch Grundsatzentscheidungen getroffen werden, die noch durch Detailentscheidungen imKompetenzbereich des Rates ausgefüllt werden müssten. Hier lasse die Fragestellung erkennen,welchen Inhalt die spätere, durch den Bürgerentscheid herbeizuführende Entscheidung habenwerde. Die für die Entscheidung maßgeblichen Angaben ergäben sich aus dem Text desBürgerbegehrens. Durch die Beschreibung der Ziele und der diesen Zielen zugeordnetenMaßnahmen könne der Bürger den Inhalt des von ihm durch seine Unterschrift unterstütztenBegehrens zweifelsfrei zur Kenntnis nehmen.
Das Begehren sei auch materiell zulässig. Es betreffe eine Angelegenheit der Gemeinde, für derenEntscheidung der Rat die Organkompetenz besitze. Auch liege keine Angelegenheit des sog.Negativkatalog des § 26 Abs. 5 GO NRW vor.
Das Bürgerbegehren sei auch unter Berücksichtigung der Tatsachen- und Beschlussentwicklung imApril und Mai 2022 weiterhin zulässig. Eine teilweise Erledigung sei nicht eingetreten. EinTextvergleich zeige, dass die Ratsbeschlüsse vom 5. Mai 2022 hinter dem streitgegenständlichenBürgerbegehren zurückblieben. Die wichtigsten inhaltlichen Unterschiede zwischen demRatsbeschluss und dem Bürgerbegehren „RadEntscheid“ ließen sich in den Punkten Qualität,Quantität und Verbindlichkeit zusammenfassen. Hinsichtlich der Qualität etwa wiesen dieRatsbeschlüsse keinen zeitlichen Horizont auf. Damit sei unklar, wie lange die Beschlüsse Geltunghätten. Folglich sei die Gesamtsumme des Radwegeausbaus in Kilometern ebenfalls unklar. DasBürgerbegehren und die Ratsbeschlüsse verwendeten unterschiedliche Begriffe: Radwegekilometer(Ratsbeschluss) bzw. Straßenkilometer (Bürgerbegehren). In den Verhandlungen mit der T.   imVorfeld des Ratsbeschlusses sei der Begriff „Radwegekilometer“ so definiert worden, dass einbeidseitiger Radweg auf einer Straße als zwei Radwegkilometer zähle. Der BegriffStraßenkilometer zähle diesen jedoch nur als einen Kilometer Radweg. Das zeige, dass imRatsbeschluss nur scheinbar fast die gleiche Menge an jährlich zu bauenden Radwegen aufgeführtwerde. Der Ratsbeschluss könne daher eine deutlich geringere Menge an zu bauenden Radwegenzur Folge haben. Auf Grund der Beschlussfassung sei völlig unklar, ob die Ratsbeschlüsse sich aufdieselben Straßen bezögen, wie die Forderungen des Bürgerbegehrens. Das Bürgerbegehren legeverbindliche Forderungen zum Ausbau der Kilometerzahl und zu den Ausbau-Standards fest. DieseVerbindlichkeit sei in den Ratsbeschlüssen durch Soll-Formulierungen bei den Standards,Relativierungen wie den Verweis auf die „Leistungsfähigkeit der Straßen, im Hinblick auf andereVerkehrsarten“, die nur vorläufige Festlegung von bestimmten Hauptstraßen und den fehlendenZeithorizont nicht mehr gegeben. Damit liege bereits objektiv keine Erledigung vor, jedenfalls aberstünden die Beschlussfassungen dem Bürgerbegehren nicht entgegen, da sie von diesem„verstärkt“ würden. Das Begehren enthalte unabhängig davon ausdrücklich die Ermächtigung, auchnach einer teilweisen Erledigung die weiteren Teile des Begehrens weiterzuverfolgen.
Die Klägerinnen beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 5. April 2022 zu verpflichten, die Zulässigkeit desBürgerbegehrens „RadEntscheid Bochum“ festzustellen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Antrags führt die Beklagte im Wesentlichen folgendes aus: Die Klage seiunzulässig. Die Beklagte sei bereits der falsche Klagegegner. Die Entscheidung zur Zulässigkeiteines Bürgerbegehrens treffe gemäß § 26 Abs. 6 GO NRW der Rat, gegen welchen sich die Klagesomit zu richten habe.
Der Rat habe in der Sitzung am 1. April 2022 über den Antrag mehrheitlich beschlossen und diesenabgelehnt. Aus Rechtssicherheitsgründen sei der Antrag unter TOP 2.11 erneut in die Ratssitzungam 5. Mai 2022 eingebracht und wiederum mehrheitlich beschlossen worden. Der in derRatssitzung vom 5. Mai 2022 beschlossene Antrag greife große Teile des eingereichtenBürgerbegehrens auf und sehe deren Umsetzung vor.
Vor diesem Hintergrund habe sich das Anliegen des eingereichten Bürgerbegehrens zumindest inTeilen erledigt. Daher bestünden Zweifel, ob für die beantragte Zulässigkeitsentscheidung noch einRechtsschutzbedürfnis gegeben sei. Der beschlossene Antrag nehme ausdrücklich die Ansätze des

30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
Bürgerbegehrens auf und übernehme dessen einzelnen Überschriften. Der angeführte Beschlussdes Rates der Beklagten werde auch kontinuierlich und sukzessive umgesetzt. So seien zunächstdie beschlossenen Maßnahmen in 13 Maßnahmenpakete überführt worden. Diese und die imBeschluss geforderten Sofortmaßnahmen seien dem Rat im Jahr 2022 mit der Vorlage Nr.00000000 dargestellt worden. Des Weiteren sei zwischenzeitlich das Radverkehrskonzept 2023beschlossen worden, wie sich aus der Beschlussvorlage Nr. 00000000 vom 1. Februar 2023ergebe. Der im Ratsbeschluss geforderte jährliche Bericht zum Umsetzungsgrad sei mit Vorlage Nr.00000000 vorgelegt und stelle die im einzelnen umgesetzten Maßnahmen dar.
Die Klage sei zudem unbegründet. Zur Begründung bezieht sich die Beklagte zunächst auf dieBegründung der angegriffenen Bescheide vom 5. April 2022, die Vorlage zur Beschlussfassung desRates Nr. 00000000 (Bl. 100 – 102 des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 1) sowie ein Gutachtenvon Prof. I.    vom 14. März 2022 (vgl. Bl. 60 – 99 des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 1).Ergänzend führt sie aus, das Bürgerbegehren „RadEntscheid Bochum“ verkoppele (zum Teil)unterschiedliche, nicht in unmittelbarem Zusammenhang untereinanderstehende Maßnahmen.Damit fehle dem Begehrenstext der erforderliche einheitliche Fragegegenstand. DasBürgerbegehren weise weder in seiner Einleitungsfrage noch in den genannten sieben Einzelzieleneigene Sachentscheidungen an Stelle des Rates auf, sondern enthalte lediglich Vorgaben fürkünftige Entscheidungen der Stadtverwaltung/des Rates. Die diversen unbestimmten Inhalte dersieben Ziele ließen eine eindeutige Meinungsbildung der Unterzeichnenden hinsichtlich derbetroffenen Ziele des Bürgerbegehrens nicht zu.
Zum Vorbringen der Beteiligten und zum Sachverhalt im Übrigen wird auf den Inhalt derGerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
Die Klage hat keinen Erfolg.
I. Die Klage ist zulässig.
Die Klägerinnen begehren mit ihrer Klage nach Auslegung des Klagebegehrens gemäß § 88 VwGOdie Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „RadEntscheid Bochum“.
Dies kann zulässigerweise mit der hier – ausweislich des mit der Klageschrift vom 28. April 2022angekündigten Klageantrags – erhobenen Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGOerreicht werden. Soweit die Klagebegründung vom 5. Februar 2024 ausführt, es handele sich beider vorliegenden Streitigkeit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2019 – 2 BvR 2203/18 –, juris,
und der entscheidenden Kammer,
vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. November 2019 – 15 K 2349/19 –, juris Rn. 70 ff.,
um einen Organrechtsstreit besonderer Art, die Klage müsse bereits deshalb Erfolg haben, weil dieBeklagte schon keine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes habe, welcher daheraufzuheben sei, setzt sie sich in Widerspruch zu dem angekündigten ausdrücklichen Klageantrag.Das Vorbringen steht insoweit nicht in Einklang mit dem erkennbaren vorgenannten Begehren derFeststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens.
Ihr Klagebegehren können die Klägerinnen zulässigerweise mit der erhobenen Verpflichtungsklageverfolgen. Die Feststellung der Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens durch den Rat gemäß § 26Abs. 6 Satz 1 GO NRW ist nach der neueren Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für dasLand Nordrhein-Westfalen, auch im Lichte der vorerwähnten Entscheidung desBundesverfassungsgerichts zur hessischen Gemeindeordnung, nach der hier maßgeblichenGemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (weiterhin) ein Verwaltungsakt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 7. Oktober 2020 – 15 A 2927/18 –, juris Rn. 65 ff., und vom8. November 2022 – 15 A 2441/20 – juris 49-56.
Im Hinblick auf die dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen für dasLandesrecht letztinstanzlich zustehende Auslegungskompetenz zur Vereinheitlichung der

44
45
46
47
48
49
Rechtsprechung hält die Kammer an ihrer, zeitlich vor einer Äußerung des Oberverwaltungsgerichtsfür das Land Nordrhein-Westfalen aufgebrachten, Rechtsprechung (15 K 2349/19) nicht weiter fest.
Die Klage ist demgemäß zutreffend gegen die beklagte Stadt, vertreten durch ihrenOberbürgermeister, gerichtet (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Sie ist Rechtsträgerin des Rates alshandelndes Organ.
Den Klägerinnen fehlt nicht das für die Klage erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Nach § 26 Abs.6 Satz 5 GO NRW unterbleibt der Bürgerentscheid, wenn der Rat dem Bürgerbegehren entspricht.In diesen Fällen tritt auch eine Erledigung des Bürgerbegehrens ein. Wann konkret von einem„Entsprechen“ im Sinne des § 26 Abs. 6 Satz 5 GO NRW auszugehen ist, richtet sich nach demkonkreten Inhalt und Gegenstand des Bürgerbegehrens. Erforderlich ist, dass sich das Begehrensachlich und inhaltlich erledigt hat. Ein „Entsprechen“ kann auch dann anzunehmen sein, wenn derRat die mit dem Begehren verlangte Maßnahme lediglich mit unwesentlichen Abweichungenbeschließt.
Vgl. Dietlein/Peters in: Dietlein/Heusch, Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 2023, § 26 Rn. 66 f.
Zwar hat der Rat der Beklagten durch Beschluss vom 5. Mai 2022 mehrheitlich zustimmend überden Antrag „Radverkehr in Bochum“ (Vorlage Nr. 20221092) der Fraktionen „Die T.   im Rat“, „DieH.   im Rat“, „D.   -Fraktion“ und „G.   -Fraktion“ entschieden. In der Folgezeit hat die Beklagteausweislich ihrer Angaben in der Klageerwiderung vom 29. Februar 2024 bereits 13Maßnahmepakete erstellt, denen konkrete Sofortmaßnahme zugrunde lagen. Der Beschluss vom5. Mai 2022 greift die Ziele und Überschriften des Bürgerbegehrens „RadEntscheid Bochum“ auf.Die Inhalte der jeweiligen Ziele orientieren sich zudem maßgeblich an denen des Bürgerbegehrens.Sie weichen jedoch im Detail in Bezug auf ihre inhaltlichen Ausgestaltungen teilweise davon abbeziehungsweise bleiben teilweise dahinter zurück. Daher entspricht der Beschluss vom 5. Mai2022 dem Bürgerbegehren jedenfalls nicht vollumfänglich, sodass durch diesen Beschluss nochkeine Erledigung des Bürgerbegehrens eingetreten ist. Dies gilt insbesondere in Bezug auf die vonden Klägerinnen geltend gemachten Formulierungen zu „Straßenkilometern“ und„Radwegekilometern“, wonach ein Radwegekilometer auch ein solcher sein kann, der auf beidenFahrbahnseiten ausgebaut ist, wohingegen ein mit dem Bürgerbegehren geforderterStraßenkilometer dies nicht ermöglicht. Auch in Bezug auf die weiteren im Bürgerbegehrenformulierten Ziele bleibt der Ratsbeschluss vom 5. Mai 2022 inhaltlich sowohl in Bezug auf dieQuantität der Maßnahmen als auch in Bezug auf deren tatsächliche finale Durchführung zurück. Sosollen ausweislich des Beschlusses vom 5. Mai 2022 im Radhauptroutennetz durchschnittlichjährlich sieben Radwegekilometer geplant und ausgebaut werden, im Bürgerbegehren ist insoweitunter Ziel 1. der Ausbau von mindestens acht Straßenkilometern festgelegt. Der Beschluss vom 5.Mai 2022 hält zudem sprachliche „Aufweichungen“ zur finalen Durchführung der imBürgerbegehren geforderten Maßnahmen. So ist zu Ziel 2. (Anforderungen an die Gestaltung derRadinfrastruktur) festgelegt, dass dieses „grundsätzlich“ auf ganzer Länge vom Fußverkehrgetrennt ausgebaut werden solle und „grundsätzlich“ gemäß den gültigen Regelwerken derEmpfehlungen für Fußgängeranlagen (EFA) und Radverkehrsanlagen (ERA) geplant undausgebaut werden sollen. Derartige sprachliche Einschränkungen enthält das Bürgerbegehrennicht. Ebensolche sprachliche Einschränkungen enthält der Ratsbeschluss vom 5. Mai 2022 auchin Bezug auf das Ziel 3. (Sicherheit zuerst). Der Beschluss verzichtet auf eine besondereHervorhebung der vorrangigen Beseitigung von Gefahren durch Straßenbahngleise und fordertlediglich eine „regelmäßige“ Gefahrenanalyse nach Unfällen und deren Beseitigung nach einerPrioritätenliste anstelle einer im Bürgerbegehren geforderten „unverzüglichen“ Beseitigung. DieFestlegung auf die Umgestaltung von 20 Kreuzungen im Radhauptrouten- und Ergänzungsnetz biszum Jahr 2030 im Beschluss vom 5. Mai 2022 weicht ebenfalls in ihrer Quantität von der Forderungdes Bürgerbegehrens ab, wonach ab dem Jahr 2022 mindestens drei Kreuzungen jährlichinnerhalb der nächsten neun Jahre umgebaut werden sollten.
II. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Bescheide vom 5. April 2022 und der diesenzugrundeliegende Ratsbeschluss vom 1. April 2022 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerinnennicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Sie haben keinen Anspruch auf Zulassung desBürgerbegehrens.
Das Bürgerbegehren steht nicht mit den Vorgaben des § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW sowie des § 26Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 GO NRW im Einklang.

50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
Die Bürger können gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW beantragen (Bürgerbegehren), dass sieanstelle des Rats über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid).Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringendeFrage sowie eine Begründung enthalten (§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Bei einem Bürgerentscheidkann über die gestellte Frage nur mit Ja oder Nein abgestimmt werden (§ 26 Abs. 7 Satz 1 GONRW).
Hieran gemessen verstößt das Bürgerbegehren „RadEntscheid Bochum“ zum einen in seinerGesamtheit gegen das aus § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW folgende Verbot der Koppelungunterschiedlicher Themenstellungen (hierzu unter 1.) und genügt auch im weiteren nicht denAnforderungen an die Bestimmtheit nach § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 GO NRW (hierzu unter2.).
1. Das Bürgerbegehren „RadEntscheid Bochum“ ist unzulässig, weil es in seiner Gesamtheit gegendas aus § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW folgende Verbot der Koppelung unterschiedlicherThemenstellungen verstößt.
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW normiert ein sogenanntes Koppelungsverbot. Danach können Bürgerbeantragen (Bürgerbegehren), dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeindeselbst entscheiden (Bürgerentscheid). Aus dem Wortlaut des § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW folgtsomit, dass sich das Bürgerbegehren auf „eine Angelegenheit der Gemeinde“ zu beziehen hat. EineAngelegenheit ist danach als singuläres Thema zu verstehen, wie sich aus dem quantitativenZählelement (eins) und dem unbestimmten Artikel zu einer Angelegenheit als singuläres Nomenergibt. Andernfalls wäre zu erwarten gewesen, dass der Normgeber die Entscheidung überAngelegenheiten (Mehrzahl) zugelassen hätte. Gleichermaßen folgt aus dem Wortlaut des § 26Abs. 2 Satz 1 GO NRW, dass das Bürgerbegehren die zur Entscheidung zu bringende Frage(Singular) enthalten muss.
Auch aus der Systematik des § 26 GO NRW ergibt sich Entsprechendes. Die Anforderung, eine engumrissene, einheitlich abgrenzbare Sachmaterie zum Gegenstand des Bürgerbegehrens zumachen, findet bei systematischer Betrachtung eine Stütze in den Regelungen über dieKostenschätzung. Diese soll die „Durchführung der verlangten Maßnahme“ in den Blick nehmen(§ 26 Abs. 2 Satz 4 GO NRW). Der „Durchführung“ der einzelnen „verlangten Maßnahme“ liegt einengeres Begriffsverständnis von „eine Angelegenheit“ zugrunde als ein auf Finalität ausgerichtetes(politisches) Programm, dessen Durchführungsmodalitäten erst noch weitgehend geplant werdenmüssen.
Die Normgenese belegt die Auslegung des Begriffs „eine Angelegenheit“ in § 26 Abs. 1 Satz 1GO NRW als eine eng umrissene, einheitlich abgrenzbare Sachmaterie. Denn bei der Einführungdes Bürgerbegehrens in § 17b GO NRW a.F. hat der historische Gesetzgeber die Entscheidung anStelle des Rates „über eine wichtige Angelegenheit“ im Blick gehabt.
Vgl. Landtag NRW, Drs. 11/4983, S. 7.
Im Rahmen der Vorstellung des Gesetzesentwurfs führte der damalige Innenminister aus, dass dieElemente der unmittelbaren Demokratie die bewährte repräsentative demokratischeStaatsorganisation in den Städten, Gemeinden und Kreisen nicht ersetzen, sondern ergänzensollten.
Vgl. Landtag NRW, 11580, Plenarprotokoll 11/92.
Der historische Gesetzgeber schrieb dem Bürgerbegehren damit einen ergänzendenAnwendungsbereich im Hinblick auf die repräsentativ demokratisch gewählten Gemeindeorganezu. Dieser dem Bürgerbegehren historisch beigelegte ergänzende Zweck wird durch „punktuelle“Angelegenheiten abgegrenzter Sachmaterien ausgefüllt, nicht jedoch darüber hinausgehend durchfinalitätsgeprägte politische Programme bzw. bloße Maßnahmenziele.
Die vorstehende Auslegung des Begriffs „eine Angelegenheit“ in § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW belegtdas sogenannte Kopplungsverbot mehrerer Sachmaterien, die nicht mehr der Begrifflichkeit „eineAngelegenheit“ unterfallen, und, dass ein Bürgerbegehren nur dann zulässig ist, wenn mehrereFragen sachlich denselben Gegenstand betreffen.

62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
Vgl. dazu bereits die Ausführungen in OVG NRW, Urteil vom 19. Februar 2008 – 15 A 2961/07 –,juris Rn. 30.
Auch eine rechtsvergleichende Betrachtung obergerichtlicher Rechtsprechung zu anderemjeweiligen Gemeinderecht in Bayern, Niedersachen und Hamburg bestätigt die vorstehendeAuslegung. Danach bezieht sich die Einheitlichkeit der Angelegenheit und damit das aus diesemfolgende sogenannten Koppelungsverbot auf den materiellen Regelungsinhalt. Zulässig ist eineVerbindung mehrerer Anliegen nur dann, wenn mehrere inhaltlich zusammenhängende(„einheitliche“) Anliegen in einer Fragestellung zusammengeführt werden. Verboten ist insoweit dieKoppelung sachlich nicht zusammenhängender Materien in einer Fragestellung.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 25. Juli 2007 – 4 BV 06.1438 –, juris Rn. 46; Nds. OVG, Beschluss vom11. August 2008 – 10 ME 204/08 –, juris Rn. 23.
Eine „lockere Verknüpfung“ mehrerer Materien genügt daher nicht. Es bedarf vielmehr eines engensachlichen Zusammenhangs innerhalb eines einheitlichen Regelungsgegenstandes.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 8. Mai 2006 – 4 BV 05.756 –, juris Rn. 19.
Aufgrund des – auch im hiesigen Landesrecht in § 26 Abs. 7 Satz 1 GO NRW normierten –Erfordernisses, den Abstimmungsberechtigten lediglich eine „Ja“-/„Nein“-Frage vorzulegen, sindsachlich und inhaltlich nicht unmittelbar zusammenhängende Materien getrennt zur Abstimmung zustellen. Dieser Zusammenhang lässt sich jedoch nicht bereits über eine gleichgerichteteZielsetzung verschiedener Vorhaben herstellen, wenn sich diese ansonsten mit unterschiedlichenRegelungsinhalten an unterschiedliche Adressaten richten.
Vgl. Hamb. Verfassungsgericht, Urteil vom 13. Oktober 2016 – 2/16 –, juris Rn. 190, zur Ableitungdes Koppelungsverbots aus dem Demokratieprinzip.
Welche Materien sachlich in einer Weise zusammenhängen, dass sie in einem Bürgerbegehrenverbunden werden dürfen, beurteilt sich nach materiellen Kriterien. Die bloße formale Verbindungunter dem Dach einer (stark abstrahierten) Fragestellung genügt ebenso wenig wie dieVerknüpfung durch ein gemeinsames allgemeines Ziel oder ein politisches Programm. Maßgeblichist, ob die Teilfragen oder -maßnahmen nach objektiver Beurteilung innerlich eng zusammenhängenund eine einheitliche abgrenzbare Materie bilden.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 3. April 2009 – 4 ZB 08.2205 –, juris; Lange, Kommunalrecht,2. Auflage 2019, S. 624, Rn. 75.
Zwar ist es auch nach dem Vorstehenden nicht generell ausgeschlossen, dass in einemBürgerbegehren mehrere Fragen zur Abstimmung gestellt werden. Das schließt die Stellungmehrerer Fragen zudem auch dann nicht aus, wenn diese Fragen nur einheitlich mit „Ja“ oder„Nein“ beantwortet werden können. Damit ist in formeller Hinsicht zunächst nicht ausgeschlossen,eine Frage in mehrere Teilfragen zu untergliedern oder mehrere Fragen in einem Bürgerbegehrenzusammen zu fassen.
Vgl. Bay. VGH, Urteile vom 28. Mai 2008 – 4 BV 07.1981 –, juris m.w.N., und vom 8. Mai 2006 – 4BV 05.756 –, juris; ähnlich auch OVG NRW, Urteil vom 19. Februar 2008 – 15 A 2961/07 –, juris Rn.39.
Allerdings ist die Verbindung mehrerer Fragen in einem Bürgerbegehren zur Vermeidung vonZweideutigkeiten nur dann zulässig, wenn beide Fragen sachlich denselben Gegenstand betreffen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Februar 2008 – 15 A 2961/07 –, juris Rn. 30.
Ob ein Bürgerbegehren, das mehrere Maßnahmen umfasst, eine einheitliche Angelegenheit betrifftund das Koppelungsverbot beachtet, ist anhand der Umstände des Einzelfalles zu prüfen. Dabei istder Inhalt eines Bürgerbegehrens durch Auslegung zu ermitteln.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 25. Juni 2012 – 4 CE 12.1224 –, juris.
Fragestellung und Begründung sind bürgerbegehrensfreundlich auszulegen. An die sprachlicheAbfassung der Fragestellung dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Das

77
78
79
80
81
Rechtsinstitut Bürgerbegehren ist so angelegt, dass auch Gemeindebürger ohne besondererechtliche Kenntnisse die Fragestellung formulieren können sollen. Daher ist eine „wohlwollendeTendenz“ gerechtfertigt, weil das Rechtsinstitut handhabbar sein soll, solange nur das sachlicheZiel des Begehrens klar erkennbar ist.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 25. Juni 2012 – 4 CE 12.1224 –, juris; VG Regensburg, Urteil vom11. Juli 2012 – RN 3 K 12.424 –, juris Rn. 45 f.
Das Bürgerbegehren „RadEntscheid Bochum“ verstößt gegen das vorstehend beschriebeneKoppelungsverbot.
Eine sachlich und materiell abgrenzbare Einheitlichkeit der Angelegenheiten der imBürgerbegehren aufgeführten „sieben Ziele“ ist nicht gegeben. Der nach den vorstehendausgeführten Maßstäben erforderliche enge Sachzusammenhang eines einheitlichenRegelungsgegenstandes zwischen mehreren Fragen liegt nicht vor. Zwar unterfallen sämtlichesieben Ziele des Bürgerbegehrens dem Leitthema der Förderung des Radverkehrs in der StadtBochum. Eine derartig weitgehende Abstraktion der Sachmaterie entspricht jedoch nicht mehr demvorstehend dargestellten Sinn und Zweck der Regelung des § 26 GO NRW, eine Sachentscheidungin Bezug auf eine einheitliche Angelegenheit im materiell-rechtlichen Sinne durch die Bürgeranstelle des Rates herbeizuführen. Gerade die Ausrichtung eines Bürgerbegehrens auf einekonkrete abschließende Sachentscheidung anstelle des Rates lässt eine allgemeine politischeWillensbildung in Bezug auf eine nicht abgegrenzte Sachmaterie nicht zu. In der mündlichenVerhandlung haben die Klägerin zu 1. und ihr Prozessbevollmächtigter ausdrücklichhervorgehoben, die Fragestellung habe „Radverkehrspolitik“ zum Gegenstand. Ihr weiteresVorbringen, sie hätten diesen Oberbegriff bewusst sehr weit gefasst, um sämtliche weitere Themenmit zu umfassen, belegt gerade den festgestellten Verstoß gegen das in § 26 GO NRW verankerteKoppelungsverbot.
Ein als eng zu bezeichnender abgrenzbarer materieller Sachzusammenhang lässt sich zunächstnoch in Bezug auf die Ziele 1. (Durchgängiges Netz für den Alltagsverkehr ausbauen), 2.(Anforderungen an die Gestaltung der Radinfrastruktur), 3. (Sicherheit zuerst), 4. (Kreuzungensicher umbauen) und 6. (Radschulwegpläne für Schulen) erkennen. Diese Ziele haben den(sicheren) Ausbau der Radwege und deren nähere Ausgestaltung zum Gegenstand und betreffendamit die abgrenzbare Angelegenheit des Radwegeausbaus. Unbeschadet dessen ist jedoch auchbereits für diese Ziele festzustellen, dass sie von der abgrenzbaren Sachmaterie „Radwegeausbau“auch bei weitgehender Auslegung der Begrifflichkeit getrennt zu betrachtendeRegelungsgegenstände miteinbeziehen. So ist die Frage der Freigabe von Einbahnstraßen für denRadverkehr in die Gegenrichtung (als Teil von Ziel 1.) auch bei wohlwollender Auslegung nicht derSachmaterie des Ausbaus der Radinfrastruktur zuzurechnen, da diese Fragestellung vorrangigstraßenverkehrsordnungsrechtlichen Charakter hat. Einbahnstraßenregelungen sind solche derStVO (Zeichen 220 für Einbahnstraßen) und Freigabe für Radverkehr in Gegenrichtung(Zusatzzeichen zu Zeichen 220) Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO. An dieser Stelle zeigt sich weiter,dass das Bürgerbegehren auch andere straßenverkehrsrechtliche Anordnungen derStraßenverkehrsbehörden nach der StVO zum Gegenstand hat (Ziel 4 „Kreuzungen sicherumbauen, Abbiegegeschwindigkeit von KFZ reduzieren, Verkehrs-/Vorschriftszeichen nach derStVO). Diese (Teil-) Ziele stehen mit der Sachmaterie des Radwegausbaus zum einen nicht inengerem Sachzusammenhang. Ferner erweist sich die Einbeziehung in das Bürgerbegehren auchdeshalb als problematisch, weil nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW die Bürger „an Stelle des Ratesüber eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden“. Die Angelegenheiten müssen somitAufgaben aus dem Wirkungskreis des Rates betreffen (Selbstverwaltungsaufgaben). FürMaßnahmen der StVO wären jedoch andere Behörden als der Rat zuständig (§ 44 StVO). Dennnach §§ 5 ff. der Verordnung über Zuständigkeiten im Bereich Straßenverkehr undGüterbeförderung sind „Straßenverkehrsbehörden im Sinne des § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO dieKreisordnungsbehörden.“, bzw. nach § 45 StVO i.V.m. § 10 der vorerwähnten VO die örtlichenOrdnungsbehörden dieser Städte. Aufgaben der Kreisordnungsbehörden nach dem StVG oder derStVO sind pflichtige Aufgaben nach Weisung. Maßnahmen nach der StVO stellen danach keineRatsaufgabe dar. Ein Bürgerbegehren darf daher nicht die Aufstellung von Verkehrsschildernfordern, wenn dafür eindeutige gesetzliche Tatbestände formuliert sind, deren Einhaltung im Wegedes Weisungsrechts der Rechtsaufsicht durchgesetzt werden könnte.
Vgl. hierzu: BayVGH, Urteil vom 29. Juli 1998 – 4 B 97.2806 –, juris; vgl. dazu auch, Brunner, in:Kleerbaum / Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2023, § 26 GO NRW,

82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
S. 318 f.
Bereits dies allein führt darauf, dass das Bürgerbegehren jedenfalls in diesem Teil unzulässig ist,weil es insoweit keine Angelegenheit des Rates betrifft. Auch die Forderung der Analyse vonGefahrenstellen und das konsequente Kontrollieren und Ahnden von Verstößen gegen das Halte-und Parkverbot auf Radwegen (als Teil von Ziel 3.) sowie die Verringerung vonAbbiegegeschwindigkeiten (als Teil von Ziel 4.) unterfallen nicht der Sachmaterie desRadwegeausbaus. Gleiches gilt für die Planung von Radschulwegen als dem Ausbau vorgelagerterProzess, welcher die Planungshoheit der Gemeinde betrifft. Diese steht mit dem konkreten„Ausbau“ des Radwegenetzes als eng zu fassende Materie nicht in unmittelbarem Zusammenhang.
Die weiteren von dem Bürgerbegehren aufgeführten Ziele 6. (Sichere Fahrradstellplätze ausbauen)und 7. (Mobilitätswende konsequent und transparent fördern) sind ebenfalls nicht der materiellabgrenzbaren Sachmaterie des Ausbaus der Radwege bzw. der Radinfrastruktur zuzurechnen.
2. Das Bürgerbegehren genügt unabhängig davon nicht den Anforderungen an die Bestimmtheitnach § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 GO NRW.
Die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens ist von überragenderBedeutung. Die Bürger müssen schon aus der Fragestellung erkennen können, für oder gegen wassie ihre Stimme abgeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ihre Mitwirkung sich nicht auf einemehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützungbestimmter Anliegen beschränkt, sondern eine konkrete Sachentscheidung betrifft.
OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2014 – 15 B 499/14 –, juris Rn. 10.
Deshalb muss ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichenVieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützunggefunden hat. Insofern kommt auch eine wohlwollende Auslegung im Hinblick auf die großeBedeutung der Bestimmtheit der Fragestellung nicht in Betracht. Vielmehr muss die Fragestellungin sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlichsein; mit anderen Worten: bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlassbietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen. DasBürgerbegehren steht zudem in engem sachlichen Zusammenhang mit dem Bürgerentscheid, derim Falle eines zulässigen Bürgerbegehrens herbeizuführen ist und die Wirkung einesRatsbeschlusses hat. Aus § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ergibt sich daher, dass ein Bürgerbegehrennicht lediglich darauf gerichtet sein darf, dem Rat generelle Vorgaben für eine von ihm noch zutreffende Entscheidung zu machen. Vielmehr muss der angestrebte Bürgerentscheid dieabschließende Entscheidung über eine Angelegenheit der Gemeinde anstelle des Rats im Sinneeiner konkreten Sachentscheidung selbst treffen. Das Bürgerbegehren darf auch nicht bloß auf dasVerfahren zielen, in dem diese Entscheidung getroffen werden soll. Unzulässig sind zudemresolutionsartige Meinungskundgaben.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Februar 2009 – 15 A 3224/08 –, juris Rn. 3, und vom 30.Oktober 2008 – 15 A 2027/08 –, juris Rn. 12 ff., Urteil vom 19. Februar 2008 – 15 A 2961/07 –, jurisRn. 37, Beschlüsse vom 6. Dezember 2007 – 15 B 1744/07 –, juris Rn. 22 ff., und vom 18. Oktober2007 – 15 A 2666/07 –, juris Rn. 5 ff., Urteile vom 23. April 2002 – 15 A 5594/00 –, juris Rn. 10 ff.,vom 5. Februar 2002 – 15 A 1965/99 –, juris Rn. 20, und vom 9. Dezember 1997 – 15 A 974/97 –,juris Rn. 25.
Die textlichen Anforderungen an ein Bürgerbegehren dürfen nicht überspannt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017 – 15 A 1561/15 –, juris Rn. 87.
Die Fragestellung muss sich jedoch aus der Sicht des Bürgers und des Verwaltungsausschusses,der über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu entscheiden hat, sowie des Rates mithinreichender Deutlichkeit und unter Zuhilfenahme der allgemeinen Auslegungsregelungen der§§ 133, 157 BGB aus dem Antrag selbst einschließlich seiner Begründung ergeben.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 11. August 2008 – 10 ME 204/08 –, juris Rn. 22; Dietlein/Peters in:Dietlein/Heusch, KommunalR NRW, 2023, § 26 Rn. 19.

94
95
96
a) Die mit dem Bürgerbegehren eingangs gestellte Frage, „Soll die Stadt Bochum die folgendensieben verkehrspolitischen Ziele in den nächsten neun Jahren umsetzen?“ lässt sich zwar mit Jaoder Nein beantworten. Sie erweist sich – jedoch auch – bei einem Hineinlesen aller Ausführungenzu den „sieben Zielen“ jedenfalls in Teilen als nicht hinreichend bestimmt im Sinne dervorstehenden Maßstäbe. Dies zeigt sich bereits im Hinblick auf das Vorbringen der Klägerinnen imgerichtlichen Verfahren zu den Begrifflichkeiten der Radwegekilometer bzw. Straßenkilometer.Soweit der Ratsbeschluss vom 5. Mai 2022 auf Radwegekilometer abstellt, das Bürgerbegehrenjedoch auf Straßenkilometer und der Unterschied der Begrifflichkeit erst im gerichtlichen Verfahrendargestellt wurde, zeigt sich schon, dass auch dem den Bürgerbescheid unterzeichnenden Bürgereine Definition der Begrifflichkeit nicht ohne weiteres klar ist. Denn einem unbefangenen Bürger istnicht ohne weiteres bewusst, dass der im Bürgerbegehren verwendete Begriff „Straßenkilometer“von dem des „Radwegekilometers“ insoweit nach den Vorstellungen der Beteiligten zuunterscheiden ist, als ein auf beiden Straßenseiten ausgebauter Radweg auf einer Läge von einemKilometer lediglich einem Straßenkilometer, jedoch zwei Radwegekilometern entspricht.
Darüber hinaus ist jedenfalls bei ortsbezogenen Maßnahme – wie hier – zu verlangen, dass dasBürgerbegehren die konkreten Örtlichkeiten in Bezug nimmt. Soweit das Bürgerbegehren zwarRadroutennetze aufführt und dem von ihm dargestellten Begriff des Radhauptroutennetzes Straßenzuordnet sowie teilweise benennt (Ziele 1. und 2.), ist die Darstellung nicht konkret genug, um dieÖrtlichkeit einer bestimmten Ausbaumaßnahme klar zu bestimmen. Gerade unter Berücksichtigungdes Umstandes, dass die Kostenschätzung fast 427.500.000 Euro (fast 1/2 Milliarde Euro)ausweist, kann es für abstimmende Bürger durchaus beachtlich sein, wo konkret die Maßnahmenumgesetzt werden, um zu entscheiden, ob sie konkret den Einsatz dieser öffentlichen Mittel dafüreinsetzen wollen. Der einzelne Bürger kann anhand der Darstellung im Bürgerbegehren vorliegendnicht erfassen, welche konkreten Folgen dieses für ihn selbst hat und ob er in Kenntnis allerUmstände und Einzelheiten bereit ist, das Begehren zu unterstützen.
Der Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens als unmittelbare demokratische Mitwirkung zurErgänzung der repräsentativen demokratischen Staatsorganisation verlangt einzelne konkreteFragestellungen zu einer abgegrenzten Sachmaterie und Sachentscheidung. Dem stehenBürgerbegehren entgegen, deren Fragestellung im Sinne eines politischen Programms zuerreichende Ziele (Finalität) benennt, aber die konkreten Maßnahmen(Sachentscheidung/Durchführung) für den abstimmungsberechtigten Bürger unklar lässt. Dies isthier jedoch der Fall. Soweit Ziel 2. (Anforderungen an die Gestaltung der Radinfrastruktur) unteranderem festlegt, dass Radfahrende „bestmöglich vor dem Kfz-Verkehr geschützt“ werden, ist nichthinreichend klar, auf welche konkrete Art und Weise und mit welchen konkreten Maßnahmen derSchutz der Radfahrer im Verkehr gewährleistet werden soll. Dementsprechend ist der konkreteInhalt der insoweit beabsichtigten Entscheidung durch den Rat unklar. Es handelt sich vielmehrlediglich um eine allgemeine Zielvorgabe, die inhaltlich jedoch nicht nachvollziehbar bestimmt ist.Insoweit enthält das Bürgerbegehren keine konkrete Sachentscheidung. Auch die Vorgaben,„bestehende Radwege an Radhauptverbindungen zu überprüfen und erforderlichenfalls zuverbessern, wenn sie den gestiegenen Anforderungen gemäß neuer StVO und neuer ERA nichtmehr genügen“, ist nicht hinreichend bestimmt. Dem Unterzeichner des Bürgerbegehrenserschließt sich insbesondere nicht allein durch das Lesen der Ausführungen, welche Anforderungender in Bezug genommenen Regelwerke als „gestiegene“ zu bewerten sind. Dies gilt gleichermaßen,soweit in dem Ziel 4. (Kreuzungen sicher umbauen) ausgeführt wird, dass „Stellen mit besonderemGefahrenpotential Umbaupriorität haben“. Was konkret unter „besonderem Gefahrenpotential“ zuverstehen ist, lässt sich dem Begehren nicht entnehmen. Ebenso bleibt unklar, wie ein solchesGefahrenpotential festgestellt werden soll und auf welche Weise eine entsprechende Rangfolge(Priorität) zu erstellen ist. Die Ausführungen sind nicht auf eine abschließende Sachentscheidungim Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW gerichtet.
b) Darüber hinaus erweist sich das Bürgerbegehren in der hier gestellten Form auch deshalb alsunzulässig, weil es für sich betrachtet – allein unter Zugrundelegung der konkreten im Einganggestellten Frage – nicht auf eine bestimmte Sachentscheidung gerichtet ist. Die Frage selbst lässtsich zwar mit Ja oder Nein beantworten, ergibt aber ohne ein Hineinlesen der in Bezuggenommenen, erst im weiteren angeführten Ziele keinen eigenen Sinn. Eine solche Inbezugnahmediverser inhaltlich nicht im engen Sachzusammenhang miteinander stehender und darüber hinausauch nicht hinreichend konkret bestimmter „Ziele“ führt hier zur Unbestimmtheit desBürgerbegehrens, da bereits für sich betrachtet keine bestimmte (inhaltlich Sinn ergebende) Fragevorliegt.

97
98
99
100
101
102
103
104
105
106
107
108
Vgl. zur Problematik langer und verschachtelter Fragestellungen: OVG NRW, Beschluss vom 30.Oktober 2008 – 15 A 2027/08 –, juris Rn. 9.
Das Bestimmtheitsgebot verlangt eine konkrete Fragestellung in Form einer konkretenSachentscheidung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2014 – 15 B 499/14 –, juris Rn. 10
Dass aufgrund der Vielschichtigkeit und Komplexität des vorliegenden Bürgerbegehrens eineandere Art der Fragestellung beziehungsweise Darstellung eventuell nicht möglich war oder diezahlreichen Ziele nicht ausreichend in einer Fragestellung hätten dargestellt werden können, zeigtgerade, dass das vorliegende Bürgerbegehren nicht nur auf eine oder mehrere (dann abermiteinander in einem Sachzusammenhang stehende) Fragen gerichtet ist, sondern vielmehrdarüber hinaus im Sinne eines politischen Programms zu erreichende Ziele benennt.
3. Aus den vorstehend unter 1. und 2. dargestellten Verstößen des Bürgerbegehrens gegen denGrundsatz der Bestimmtheit und der fehlenden Einheitlichkeit der Fragestellung folgt dieUnzulässigkeit des Bürgerbegehrens insgesamt.
Dies gilt zunächst in Bezug auf die Feststellung des Verstoßes gegen das Koppelungsverbot, dashier zu einem uneinheitlichen Fragegegenstand des Bürgerbegehrens und der darausresultierenden Unzulässigkeit führt. Der Verstoß gegen das Erfordernis der Einheitlichkeit derFragestellung wegen unzulässiger Verknüpfung mehrerer Sachmaterien als Anliegen erfasst dasBürgerbegehren in seiner Gesamtheit.
Aber auch unter Berücksichtigung allein der Ausführungen zur inhaltlichen Unbestimmtheit unterZiffer 2. dieser Entscheidung erweist sich das Bürgerbegehren insgesamt als unbestimmt auchsoweit die Unbestimmtheit sich möglicherweise nur auf Teile der Ziele oder innerhalb der Ziele aufTeile der Darstellung beschränkt.
Vgl. zur einer aus einer Teilunzulässigkeit folgenden grundsätzlichen Unzulässigkeit desBürgerbegehrens insgesamt: Nds. OVG, Beschluss vom 11. August 2008 – 10 ME 204/08 –, jurisRn. 23; Erichsen/Dietlein, Kommunalrecht, 3. Auflage, S. 165, Rn. 42; Dietlein/Peters in:Dietlein/Heusch, KommunalR NRW, 2023, § 26 Rn. 20.1,
Etwas anderes folgt hier nicht daraus, dass am Ende des Bürgerbegehrens, losgelöst von denaufgeführten Zielen, ausgeführt wird, die Unterzeichnenden erklärten sich mit ihrer Unterschrifteinverstanden, diese solle in den Fällen der teilweisen Unzulässigkeit oder Erledigung für dieverbleibenden Teile fortgelten.
Eine solche salvatorische Klausel zum fortbestehenden Willen des Unterzeichners bei teilweiserUnzulässigkeit, soweit etwaiges im Bürgerbegehren angelegt ist,
vgl. insoweit in einem obiter dictum: OVG NRW, Beschluss vom 30. Oktober 2008 – 15 A 2027/08–, juris Rn. 10,
könnte – ohne dass dies hier einer abschließenden Entscheidung bedarf – nach Auffassung derKammer nur bei klar abtrennbaren Einzelmaßnahmen oder Teilfragen zulässig sein. Bereits dies isthier nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nicht der Fall. Insbesondere aufgrund derVielschichtigkeit und Komplexität der auf Finalität gerichteten Ziele im Sinne von „Programmen“, isteine solche Abtrennbarkeit nicht gegeben. Die hier verwendete salvatorische Klausel am Ende desBürgerbegehrens ist mit dessen Charakter als „eine Entscheidung“ der abstimmungsberechtigtenBürger über eine Angelegenheit im Sinne des Gesetzgebers nicht vereinbar. Denn dieAbstimmenden müssen für ihre Teilhabe im Wege unmittelbarer Demokratie wissen, wozu sie „Ja“oder „Nein“ sagen. Das wäre im vorliegenden Fall bei Zulassung einer salvatorischen Klausel nichtmehr gewährleistet. Der Gehalt der Entscheidung hinge in diesem Fall davon ab, inwieweit der Ratoder ein Gericht die Inhalte der Frage als zulässig erachteten. Das Bürgerbegehren würde durchein „Herausschneiden“ zulässiger Teile aus an sich geschlossenen Fragen zwischen seinerFormulierung und der Unterschriftensammlung sowie in einer späteren Abstimmung alsBürgerentscheid (über die zulässig erachteten Teilfragen) in seinem Wesen geändert werden. Demsteht entgegen, dass die gesetzlichen Regelungen in § 26 GO NRW eine (zumindest wesentliche)Identität der Fragestellung in den beiden Verfahrensstufen Bürgerbegehren und Bürgerentscheidvoraussetzen. Insoweit ist weiter zu beachten, dass bei einer lediglich teilweisen Geltungserhaltung

109
110
111
112
113
114
115
116
117
118
119
der Fragestellung die das gesamte Bürgerbegehen erfassende und dem Bürger zur Kenntnisgegebene Kostenschätzung nicht mehr zuträfe.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2 VwGO, die Entscheidung zurvorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, Nr. 11, § 711, § 108 Abs. 1 Satz 1ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das LandNordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen,wenn
1.              ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.              die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.              die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.              das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, desBundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oderdes Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.              ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltendgemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteilsschriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zubeantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monatennach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufungzuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beidem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster,schriftlich einzureichen.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichenRechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nachMaßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über dietechnischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondereelektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wirdhingewiesen.
Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertretenlassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der alsProzessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs.4 VwGO.

Dezernat, Dienststelle  
OB/01 
 
Vorlagen-Nummer 
 1733/2025 
Freigabedatum 
 23.06.2025 
Beschlussvorlage zur Behandlung in öffentlicher Sitzung 
Betreff 
Bürgerbegehren „Fahrrad-Entscheid Köln“ – Prüfung der Zulässigkeit 
Beschlussorgan 
Rat 
Gremium Datum 
 
Beschluss: 
Der Rat der Stadt Köln stellt fest, dass das am 12.05.2025 eingereichte Bürgerbegehren 
„Fahrrad-Entscheid Köln“ (Anlage 1) unzulässig ist. 
 
 
Rat 03.07.2025

2 
Begründung: 
 
I. Sachverhalt 
 
Am 12.05.2025 haben die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens „Fahrrad-Entscheid 
Köln“ der Oberbürgermeisterin nach eigenen Angaben rund 33.000 Unterschriften übergeben.  
 
Gegenstand des Bürgerbegehrens ist die folgende Fragestellung: 
 
Sind Sie dafür, dass die Stadt Köln folgende Maßnahmen für den beschleunigten Aus-
bau des beschlossenen Radverkehrshauptnetzes bis 2030 umsetzt?  
1. Jährlich werden auf 40 km Straßen des Gelben Netzes (Kfz-Hauptverkehrsstraßen) 
Radwege gebaut oder umgebaut. Die Radwege sollen in beide Richtungen mindestens 
2,5 m breit sein, vom Kfz-Verkehr baulich getrennt sein und an Kreuzungen nicht von 
freilaufenden Kfz-Rechtsabbiegerspuren gekreuzt werden. 
2. Jährlich werden 30 km Straßen des Grünen Netzes (Straßen mit geringerer Kfz-Be-
lastung) zu Fahrradstraßen. 
3. Die Stadt begründet jährlich in einem Bericht ihr Vorgehen bei der Umsetzung. 
 
Das Muster einer Unterschriftenliste mit der Fragestellung sowie der Begründung des Bürger-
begehrens ist als Anlage 1 beigefügt. 
 
 
II. Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens 
 
Die Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (GO NRW) sieht als Instrumente der 
direkten Demokratie auf kommunaler Ebene u.a. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide vor. 
Mit einem Bürgerbegehren kann beantragt werden, dass die Bürgerinnen und Bürger selbst 
an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde entscheiden. Ist das Bürgerbe-
gehren zulässig und schließt sich der Rat dem Begehren in der Sache nicht an, wird ein Bür-
gerentscheid durchgeführt. 
 
Als Zulässigkeitsvorgaben für Bürgerbegehren sind in §§ 26, 26a GO NRW u. a. festgelegt:  
 
- Ein Bürgerbegehren muss eine Angelegenheit der Gemeinde betreffen, für die der Rat 
zuständig ist. 
- Das Bürgerbegehren muss in Textform eingereicht werden. 
- Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begrün-
dung sowie die Kostenschätzung der Verwaltung enthalten und bis zu drei Vertre-
tungsberechtigte benennen. Die Frage muss mit Ja oder Nein beantwortet werden 
können. 
- Ein Bürgerbegehren muss von drei Prozent der Kommunalwahlberechtigten in der Ge-
meinde unterzeichnet sein. Maßgeblich ist die bei der letzten allgemeinen Kommunal-
wahl festgestellte Zahl der Wahlberechtigten. In Köln sind das 24.616 gültige Unter-
schriften. 
- Die Unterlagen zur Einreichung eines Bürgerbegehrens müssen eine Erklärung dar-
über enthalten, ob und in welcher Gesamthöhe die auf der Unterschriftenliste genann-
ten Vertretungsberechtigten Zuwendungen von Dritten für die Vorbereitung und Durch-
führung des Bürgerbegehrens erhalten oder eigene Mittel dafür eingesetzt haben.

3 
Wird ein Bürgerbegehren eingereicht, entscheidet der Rat unverzüglich über dessen Zulässig-
keit. Bei der Feststellung der Zulässigkeit handelt sich um eine gebundene Entscheidung 
ohne Ermessenspielraum, die politischen Wertungen nicht zugänglich ist. Das bedeutet, so-
fern nicht alle gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind, muss der Rat die Unzulässigkeit fest-
stellen. 
 
 
III. Unterschriftenquorum 
 
Die eingereichten Unterschriften wurden von der Verwaltung geprüft. Die Vertretungsberech-
tigten haben 32.726 Unterschriften übergeben. Unterschriftsberechtigt sind die zur Kommunal-
wahl in Köln wahlberechtigten Personen. Die Prüfung der Verwaltung hat ergeben, dass 
28.276 Unterschriften gültig sind. Das Unterschriftenquorum von 24.616 Bürgerinnen und 
Bürgern ist damit erfüllt.  
 
 
IV. Unzulässigkeit des vorliegenden Bürgerbegehrens 
 
Der Landesgesetzgeber hat in § 26 GO NRW den gesetzlichen Rahmen für die Zulässigkeit 
von Bürgerbegehren festgelegt. Dieser Rahmen wurde durch die verwaltungsgerichtliche 
Rechtsprechung konkretisiert. Die vorliegende Prüfung der Zulässigkeitsvoraussetzungen be-
rücksichtigt insbesondere die aktuelle Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Gelsenkir-
chen (VG Gelsenkirchen) vom 15.03.2024 (Az.: 15 K 1844/22) zur Unzulässigkeit des Bürger-
begehrens RadEntscheid Bochum, siehe auch Anlage 2. 
 
Insgesamt wird bei der Prüfung der Zulässigkeit ein bürgerbegehrensfreundlicher Auslegungs-
maßstab angelegt. Es soll auch Bürgerinnen und Bürgern ohne besondere rechtliche Kennt-
nisse möglich sein, ein Bürgerbegehren einzureichen. 
 
1. Bestimmtheit 
Mit einem Bürgerbegehren können die Bürgerinnen und Bürger nach § 26 Absatz 1 Satz 1 GO 
NRW beantragen, dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst 
entscheiden. Kommt es zu einer Entscheidung durch die Bürger*innen (Bürgerentscheid), ent-
faltet diese unmittelbar die Wirkung eines Ratsbeschlusses und trifft somit eine konkrete ab-
schließende Sachentscheidung anstelle des Rates. 
Daher fordert die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, dass die Fragestellung des Bür-
gerbegehrens aus sich heraus widerspruchsfrei so gut verständlich sein muss, dass die Bür-
ger*innen erkennen, wofür oder wogegen sie im Falle eines Bürgerentscheids ihre Stimme ab-
geben.  
Die vorliegende Fragestellung des Bürgerbegehrens enthält eine übergeordnete Frage „Sind 
Sie dafür, dass die Stadt Köln folgende Maßnahmen für den beschleunigten Ausbau des be-
schlossenen Radverkehrshauptnetzes für 2030 umsetzt?“ sowie drei konkretisierende Aussa-
gen zu verschiedenen Maßnahmen. Das Bürgerbegehren fordert u.a. 
(1) den Bau von Radwegen auf jährlich 40 km Straßen des Gelben Netzes und  
(2) die Umwandlung von 30 km Straßen des Grünen Netzes in Fahrradstraßen.

4 
Diese Maßnahmen sind auf den Ausbau des Radverkehrshauptnetzes in der Stadt Köln ge-
richtet. Welche Straßen konkret zu diesem Netz gehören, ist aus dem Text des Begehrens je-
doch nicht ersichtlich. Die Bürgerinnen und Bürger können nicht erkennen, welche Straßen im 
Gelben Netz (1.) und welche im Grünem Netz (2.) enthalten sind. Auch dass Gelbes und Grü-
nes Netz gemeinsam das Radverkehrshauptnetz bilden, ergibt sich aus dem Text des Bürger-
begehrens nicht. Der in der Fußnote [4] zitierte Link der städtischen Homepage führt zwar zu 
Informationen über das „Radverkehrshauptnetz für alle Stadtbezirke“. Dieser Verweis ist bei 
einem typischerweise in Papierform ausgelegten Unterschriftenzettel jedoch nicht ausrei-
chend. Es kann nicht vorausgesetzt werden, dass den unterzeichnenden Bürger*innen die 
dem Gelben und Grünen Netz zugehörigen Straßen grundsätzlich bekannt sind. Für den Be-
griff „freilaufende Kfz-Rechtsabbiegerspuren“ ist dies ebenfalls zweifelhaft. 
Das Bürgerbegehren sieht zudem nicht den Ausbau der gesamten Netze vor, sondern eine 
bestimmte Anzahl von Kilometern pro Jahr bis 2030. Welche konkreten Straßen überhaupt 
betroffen wären und welche konkrete Maßnahmen dort umgesetzt werden sollen, lässt sich 
aus dem Bürgerbegehren nicht ablesen. 
Auch der zeitliche Horizont der Umsetzung der Maßnahmen ist nicht klar bestimmt: Wer das 
Begehren 2024 unterschrieben hat, konnte davon ausgehen, dass sich die jährlichen Forde-
rungen auf die sechs Jahre 2025-2030 beziehen (“bis 2030“). Bei der Einreichung des Bürger-
begehrens Mitte 2025 ist unklar, ob dieser zeitliche Horizont und damit auch der Umfang der 
Gesamtmaßnahme überholt ist.  
Insgesamt bleibt damit offen, über was entschieden werden soll –insbesondere hinsichtlich 
 der Auswahl der konkreten Straßen aus ca. 1.800 km des Gelben und Grünen Netzes; 
 der Planung der konkreten baulich-verkehrlichen Einbindung insbesondere der neuen 
Radwege (insb. der baulichen Trennung vom Kfz-Verkehr) mit Blick auf die Besonder-
heiten jeder Straße vor Ort sowie 
 der Abwägung des Für und Wider der Einrichtung von Radwegen und Fahrradstraßen 
in jedem Einzelfall mit Blick auf die Gegebenheiten vor Ort. 
Für die vom Gesetzgeber und von der Rechtsprechung geforderte Bestimmtheit der konkreten 
abschließenden Sachentscheidung reicht es nicht aus, dass die Bürger*innen die Zustimmung 
zu einem allgemeinen Leitthema, hier der Beschleunigung der Umsetzung des Radverkehrs-
hauptnetzes in der Stadt Köln, kundtun können.  
Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat hierzu in seinem o.g. Urteil aus dem Jahr 2024 als 
Leitsätze festgehalten:  
„Der Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens als unmittelbare demokratische Mitwirkung 
zur Ergänzung der repräsentativen demokratischen Staatsorganisation verlangt ein-
zelne konkrete Fragestellungen zu einer abgegrenzten Sachmaterie und Sachent-
scheidung. Dem stehen Bürgerbegehren entgegen, deren Fragestellung im Sinne ei-
nes politischen Programms zu erreichende Ziele (Finalität) benennt, aber die konkre-
ten Maßnahmen (Sachentscheidung/Durchführung) für den abstimmungsberechtigten 
Bürger unklar lässt.“ 
Das vorliegende Bürgerbegehren genügt daher nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit 
der Fragestellung.

5 
2.  Kopplungsverbot 
Das Bürgerbegehren verstößt außerdem gegen das von der Rechtsprechung entwickelte 
„Kopplungsverbot“. 
Hiernach ist es unzulässig, unterschiedliche Regelungsgegenstände in einem Bürgerbegeh-
ren gemeinsam zur Entscheidung zu stellen. Mehrere Fragen in einem Bürgerbegehren zu 
verbinden, ist somit nur möglich, wenn sie sachlich denselben Regelungsgegenstand betref-
fen. 
Die im Bürgerbegehren aufgeführten Punkte Aus- und Umbau von Radwegen (1.) und Einrich-
tung von Fahrradstraßen (2.) verbindet zwar das übergeordnete Ziel, den Ausbau des Radver-
kehrshauptnetzes in der Stadt Köln zu beschleunigen. Die Themen Radwege und Fahr-
radstraßen könnte somit ein sachlicher Zusammenhang verbinden. Sie bewegen sich aller-
dings nicht innerhalb eines einheitlichen Regelungsgegenstandes, denn für die Einrichtung 
von Fahrradstraßen gelten gemäß der StVO i.V.m. der allgemeinen Verwaltungsvorschrift 
(VwV-StVO) andere rechtliche Maßstäbe als für den (Um-)Bau von Radwegen. 
Zudem sollen für die Maßnahmen unter 1. und 2. unterschiedliche Wegenetze (sog. Gelbes 
und Grünes Netz) maßgeblich sein. Das Radverkehrshauptnetz ist als gesamtstädtisches Ziel 
für einen lückenlosen, sicheren Radverkehr zu verstehen. Ein lückenloses Gesamtnetz für 
den Radverkehr entsteht erst durch die Verknüpfung des Gelben und Grünen Netzes. Beide 
Netze unterscheiden sich jedoch, soweit konkrete radverkehrliche Maßnahmen vor Ort umge-
setzt werden sollen. Sie sind insofern nicht voneinander abhängig. Gemessen an den unter-
schiedlichen tatsächlichen verkehrlichen Ausgangssituationen der Straßen sieht das Gelbe 
Netz eine getrennte Führung von Rad- und Kfz-Verkehr vor. Das Grüne Netz sieht hingegen 
eine gemischte Führung vor. Dies hat zur Folge, dass aufgrund der tatsächlichen Gegeben-
heiten vor Ort typischerweise nur eines der beiden verkehrsplanerischen Instrumente (Rad-
weg oder Fahrradstraße) auf einer Straße in Betracht kommen wird. Im Ergebnis handelt es 
sich somit um zwei unterschiedliche verkehrsplanerische Instrumente, für deren Bau- bzw. 
Einrichtung wiederum unterschiedliche tatsächliche wie verkehrsrechtliche Maßstäbe gelten. 
 
V. Weiteres Verfahren 
 
Die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens sind als Zuhörer zur Ratssitzung eingela-
den worden. Sofern der Rat die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellt, wird ihnen 
diese Entscheidung mit förmlichem Bescheid mitgeteilt. Gegen den Bescheid können die Ver-
treter innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Klage beim Verwaltungsgericht Köln erhe-
ben. 
 
 
Anlagen  
 
Anlage 1 – Muster Unterschriftenliste Bürgerbergehren 
Anlage 2 – Urteil Verwaltungsgericht Gelsenkirchen vom 15.03.2024 – 15 K 1844/22

Sind Sie dafür, dass die Stadt 
Köln folgende Maßnahmen für 
den beschleunigten Ausbau des 
beschlossenen Radverkehrs-
hauptnetzes bis 2030 umsetzt?  
1. Jährlich werden auf 40 km 
Straßen des Gelben Netzes  
(Kfz-Hauptverkehrsstraßen)
Radwege gebaut oder umge-
baut. Die Radwege sollen in  
beide Richtungen mindestens 
2,5 m breit sein, vom Kfz-Verkehr 
baulich getrennt sein und an 
Kreuzungen nicht von freilaufen-
den Kfz-Rechtsabbiegerspuren 
gekreuzt werden.  
2. Jährlich werden 30 km Straßen
des Grünen Netzes (Straßen mit 
geringerer Kfz-Belastung) zu 
Fahrradstraßen.
3. Die Stadt begründet jährlich 
in einem Bericht ihr Vorgehen 
bei der Umsetzung.
BÜRGERBEGEHREN –  
Fahrrad-Entscheid Köln
Begründung: 
Fahrrad fahren macht Spaß, ist gesund, gut für die 
Umwelt, schnell und günstig.[1] Alle Menschen soll -
ten sicher und zügig mit dem Rad durch Köln fah -
ren können. Bisher fühlen sich Radfahrende dabei 
aber oft unsicher wegen schlechter Radwege oder 
weil Fahrräder und Autos sich die Fahrbahn teilen.[2]  
 
Allein 2023 sind in Köln mehr als 2.000 Radfahrende 
verunglückt![3] Gute Radwege könnten Fahrrad fah -
ren in Köln einfacher und sicherer machen. 
Das sieht auch die Stadt so. Deswegen haben die 
neun Bezirksvertretungen für ihre Veedel jeweils ein 
Radverkehrsnetz entwickelt. Diese bilden zusammen 
das „Radverkehrshauptnetz“ für ganz Köln. Es soll 
irgendwann flüssigen und sicheren Fahrradverkehr 
ermöglichen, ist bisher allerdings nur teilweise um -
gesetzt.[4] 
Hauptstraßen, an denen vom Autoverkehr getrennte 
Radwege entstehen sollen, bilden das „gelbe Netz“ 
(etwa 500 km lang). Solche getrennten Radwege sind 
gut für alle: Radfahrende, zu Fuß Gehende und Auto-
fahrende müssen weniger Angst vor Zusammenstö -
ßen haben.
Die weiteren Straßen (vor allem Nebenstraßen) des 
Radverkehrshauptnetzes bilden das „grüne Netz“ 
(etwa 1.300 km lang). Dort können Fahrradstraßen für 
ein gutes Miteinander der Verkehrsteilnehmenden 
sorgen.
Einen Teil des Radverkehrshauptnetzes gibt es schon, 
etwa auf den Ringen. Das bedeutet aber nicht, dass 
der Rest auch gebaut wird. Das Radverkehrshaupt -
netz ist bisher nur ein Zielkonzept ohne Zeitplan und 
bei Planungen „zu berücksichtigen“. Deswegen wol -
len wir mit diesem Begehren sicherstellen, dass die 
Stadt das Netz so schnell wie möglich vollendet. Um 
Transparenz zu schaffen, soll die Stadt Köln jährlich 
über ihre Fortschritte informieren und ihr Vorgehen 
begründen.
Datenschutzhinweis: Mit der Angabe deiner Daten willigst du ein, dass 
diese für das Bürgerbegehren (§ 26 GO NRW) „Fahrrad-Entscheid Köln“ 
verarbeitet werden. Die Daten werden an die Stadt Köln weitergeleitet. 
Du kannst die Einwilligung widerrufen. 
Mehr Infos: www.fahrrad-entscheid.koeln/datenschutz
Weitere Infos und Kontakt:
www.fahrrad-entscheid.koeln
info@fahrrad-entscheid.koeln 
@fahrradentscheid_koeln
Vertretungsberechtigte Personen:
Lea Michailov, Paul Spieles, Natalie Horn 
c/o Fahrrad-Entscheid Köln,  
Mauritiussteinweg 11, 50676 Köln
Kostenschätzung der Stadt Köln 
Die Gesamtkosten für die Umsetzung 
der geforderten Maßnahmen werden bis 
2030 auf 254.285.910 € brutto geschätzt 
(jährlich: 42.380.985 € brutto). 
*
Das setzt sich wie folgt zusammen:
- „Gelbes Netz“: 158.066.820 € brutto
- „Grünes Netz“: 87.619.740 € brutto
- Erhöhter Unterhaltsaufwand:   
   8.599.350 € brutto
* Auf Basis der Bau-/Personalkosten von 2023 (ohne   
  Kostensteigerungen)
SCHNELLSTM
ÖGLICH ABGEBEN
Nachname, Vorname Straße, Hausnummer PLZ Geburtsdatum Unterschrift Datum der Unterschrift
Gemäß § 26 der Gemeindeordnung: Die Unterzeichnenden beantragen, dass den Bürgern 
der Stadt Köln folgende Fragestellung zum Bürgerentscheid gestellt wird: 
Forderung
einwerfen oder schicken 
an Mauritiussteinweg 11, 
50676 Köln oder bei 
anderen Sammelstellen: 
www.fahrrad-entscheid.  
koeln/unterschreiben  
abgeben
Eintragungsberechtigt sind Personen, die die deutsche oder eine andere EU-Staatsangehörigkeit besitzen, ihren Hauptwohnsitz in Köln haben und mindestens 16 Jahre alt sind.
[1] https://www.umweltbundesamt.de/themen/verkehr/nachhaltige-mobilitaet/radverkehr#vorteile-des- 
     fahrradfahrens
[2] https://www.adfc.de/artikel/sicherheitsempfinden-anforderungen-an-die-radverkehrsinfrastruktur
[3] https://koeln.polizei.nrw/sites/default/files/2024-03/k-vustat24-stadt-koeln-dok.pdf
[4] https://www.stadt-koeln.de/artikel/72230/index.html
FAHRRAD
ENTSCHEID
KÖLN
Stadt
Köln
Köln
Köln
Köln
Köln
Anlage 1