Mitteilung zum Beschluss des Ausschusses Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen / Vergabe / Internationales (AVR) betreffend "Die Funktionsfähigkeit des Kölner Taxigewerbes sicherstellen.." (AN/0183/2025)

Dezernat, Dienststelle  
I/32/322/1 
 
Vorlagen-Nummer 21.03.2025 
 0685/2025 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Ausschuss Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen / Vergabe / In-
ternationales 24.03.2025 
Wirtschaftsausschuss 08.05.2025 
 
Mitteilung zum Beschluss des Ausschusses Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen / 
Vergabe / Internationales (AVR) betreffend "Die Funktionsfähigkeit des Kölner 
Taxigewerbes sicherstellen.." (AN/0183/2025) 
Einführung 
Die Anzahl der Taxikonzessionen ist seit 2014 aufgrund der Kontingentierung nahezu kon-
stant beziehungsweise leicht rückläufig, von 1.211 Konzessionen in 2014 auf 1.149 Konzessi-
onen von 739 Unternehmen in 2024. Demgegenüber sind erheblich mehr Mietwagen zur Per-
sonenbeförderung auf dem Markt. Von 515 Erlaubnissen in 2014 ist die Zahl auf 1.553 Erlaub-
nisse von 298 Mietwagenunternehmen zum Stichtag 31.12.2024 angestiegen.  
Darunter fallen auch Betriebe, die ausschließlich Krankenfahrten/ Patientenfahrten (z.B. zur 
Dialyse oder Bestrahlung) durchführen oder Limousinen-Service und ähnliche Dienste anbie-
ten. Es besteht keine rechtliche Möglichkeit, die Zahl der Mietwagen zur Personenbeförderung 
zu reglementieren. 
 
Mit dem Markteintritt der App-basierten Vermittlungsplattformen in 2019 ist der Markt für Ta-
xen und Mietwagen in Köln - verzögert durch Corona-Wirkungen - ab 2021/2022 massiv in 
Bewegung gekommen. Der Gesetzgeber hat 2021 mit der Novelle des Personenbeförde-
rungsgesetzes (PBefG) reagiert. Darin wurden mit der Möglichkeit eines Tarifkorridors für Ta-
xis und Mindestbeförderungsentgelte für Mietwagen (MBE) zwei neue Preisinstrumente ge-
schaffen, die den Handlungsspielraum von Kommunen zur Steuerung der lokalen Mobilitäts-
systeme erweitern.  
 
Die Option des Tarifkorridors wurde mit Beschluss des Rates am 01.10.2024 im Kölner Taxi-
tarif umgesetzt (Vorlagen- Nr. 2239/2024, SessionNet | Änderungsverordnung zum Kölner Ta-
xitarif). 
 
In dieser Mitteilung werden weitere Werkzeuge und Maßnahmen der Genehmigungsbehörde 
beschrieben. Dabei wird der Beschluss des AVR vom 03.02.2025 berücksichtigt (Antrag 
AN/0183/2025). 
 
 
I. Zu Ziffer 1: Empfehlungen des Taxi-Gutachtens 
„Die Verwaltung wird beauftragt, unter Nennung eines Zeitplans zeitnah über die Umsetzung 
der Empfehlungen des Gutachtens zur Funktionsfähigkeit des Kölner Taxigewerbes (Vorlage 
0970/2024) Bericht vorzulegen. Neben dem Ausschuss Allgemeine Verwaltung und Rechts-
fragen / Vergabe / Internationales ist der Wirtschaftsausschuss zu informieren.“

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Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass eine akute Gefährdung der Funktions- und 
Existenzfähigkeit des Kölner Taxigewerbes vorliegt. Zur Begründung und den Einzelheiten 
wird verwiesen auf die Vorlagen- Nr. 0970/2024, SessionNet | Gutachten zur Funktionsfähig-
keit des Kölner Taxigewerbes. 
 
1) Das Gutachten empfiehlt, die Zahl der Taxigenehmigungen von seinerzeit 1.154 
perspektivisch abzubauen. Dies wird bereits umgesetzt. Auf der Basis des Gutachtens 
werden keinen weiteren neuen Taxikonzessionen erteilt. Zurück gegebene Konzessio-
nen werden einbehalten. Da sehr wenige Konzessionen zurückgegeben werden, ist 
die Zahl der Konzessionen in Köln von Ende 2023 bis Ende 2024 von 1.154 auf 1.149 
gesunken.  
 
2) Das Gutachten hält ein Mindestbeförderungsentgelt (MBE) für wünschenswert, auch 
wenn das Gesetz noch rechtliche Unsicherheiten bringe. Dazu ausführlich unter II. 
 
3) Erfolgreicher sei die betriebswirtschaftliche Kontrolle der Mietwagenbetriebe, sog. 
Hamburger Modell. Darauf wird unter III. eingegangen. 
 
4) Vorgeschlagen wird in dem Gutachten außerdem der Abgleich von Vermittlungsda-
ten mit den bei der Krankenkasse gemeldeten Arbeitszeiten der Fahrer zur Bekämp-
fung von Schwarzarbeit. Dazu unter IV. 
 
II. Zu Ziffer 2 und 3 des AVR-Beschlusses: Mindestbeförderungsentgelt (MBE) 
„2. Die Stadt Köln muss sicherstellen, dass das Taxigewerbe als wesentlicher Bestandteil des 
öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) und der Daseinsvorsorge erhalten bleibt. Dafür soll 
die Stadt Köln die rechtlichen Möglichkeiten zur Einführung eines Mindesttarifs für Mietwagen-
dienste prüfen, um faire Wettbewerbsbedingungen zu schaffen.  
3. Die Verwaltung wird daher beauftragt, ein Gutachten zur Gefährdung der öffentlichen Ver-
kehrsinteressen in Köln in Auftrag zu geben, aus dem hervorgeht, ob und inwieweit Mietwa-
genunternehmen bei freier Preissetzung die Marktanteile des Taxi-Sektors derart schmälern, 
dass dadurch eine ausreichende Verkehrsversorgung im ÖPNV gefährdet ist.“ 
 
Mit der Novelle des PBefG 2021 hat der Gesetzgeber die Möglichkeit geschaffen, dass die 
Genehmigungsbehörde „zum Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen“ für den Verkehr mit 
Mietwagen, die in ihrem Bezirk betrieben werden, tarifbezogene Regelungen, insbesondere 
MBE festlegen kann, § 51 a PBefG. Ein MBE für Mietwagen kann mit einer Allgemeinverfü-
gung eingeführt werden, wenn dies zum Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen erforder-
lich und angemessen ist. Die Verwaltung prüft die Möglichkeiten der Einführung eines MBE für 
Mietwagen. Die Hürden dafür liegen hoch.  
 
Das Personenbeförderungsgesetz ermöglicht dies zwar, es besteht aber bundesweit Einigkeit 
zwischen den Kommunen, dass die Vorschrift rechtliche Unsicherheiten birgt. Es gibt eine 
Vielzahl von Rechtsgutachten und zwei ökonomische Gutachten aus dem Bereich Taxige-
werbe einerseits und Vermittlungsplattformen andererseits. Je nach Auftraggeber lautet das 
Ergebnis: Ein MBE wäre zulässig oder unzulässig. Es gibt seit Dezember 2024 das erste Ur-
teil des Verwaltungsgerichts Leipzig, das aber noch nicht rechtskräftig ist. Darüber hinaus ist 
die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) zu berücksichtigen. Nach der 
Entscheidung des EuGH „Prestige and Limousine“ vom 08.06.2023 (C-50/21), auf die auch 
das VG Leipzig in seiner Entscheidung vom 15.11.2024 (1 K 311/23) Bezug nimmt, ist allein 
die Gewährleistung der wirtschaftlichen Lebensfähigkeit des Taxengewerbes nicht ausrei-
chend, um ein MBE zu rechtfertigen. Dieses rein wirtschaftliche Motiv würde vielmehr gegen 
die Niederlassungsfreiheit des Art. 49 Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) versto-
ßen.  
Die wirtschaftliche Lebensfähigkeit der Taxidienste zu gewährleisten reicht daher allein nicht 
aus, um ein MBE einzuführen, trotz der Beförderungspflicht. Der EuGH ordnet das als rein 
wirtschaftliches Motiv und damit als unzulässig ein. Es kommt darauf an, ob eine Regelung 
der Entgelte notwendig ist, um ein ausreichendes Angebot im ÖPNV insgesamt zu gewähr-
leisten, wobei der Taxenverkehr Teil des ÖPNV ist. Es muss nachgewiesen werden, inwieweit 
Mietwagen bei einer freien Preissetzung die Marktanteile des Taxisektors derart schmälern, 
dass dadurch die ausreichende Verkehrsversorgung im ÖPNV gefährdet wäre.

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Reine Plausibilitätsvermutungen reichen dabei nicht aus. 
 
Teilweise wird vertreten, Tarifkorridore für Taxen wären ein milderes Mittel. Das wurde in Köln 
durch die Einführung des Tarifkorridors 2024 bereits umgesetzt. 
 
Das VG Leipzig hat einerseits das Leipziger MBE bestätigt, jedoch gleichzeitig festgestellt, 
dass der Tarif zu hoch war. Dabei kommt es auf die Gegebenheiten vor Ort an. Leipzig lässt 
sich nicht 1:1 auf Köln übertragen. Dort war die Zahl der Taxis rückläufig von 683 in 2012 auf 
540 in 2024. In Köln besteht wegen der Begrenzung der Konzessionen eine Warteliste von 
300 Antragstellenden. Allerdings ist in Köln die Zahl der Mietwagenerlaubnisse sehr stark an-
gestiegen.  
 
Für die Praxis folgt daraus, dass eine Analyse des Personenverkehrsmarktes unter Einbezie-
hung aller relevanten gewerblichen Verkehrsformen (ÖPNV einschl. Linienbedarfsverkehr, 
Taxi und marktkonform agierender Mietwagenunternehmen) und seiner Entwicklung in Abhän-
gigkeit von der Preisentwicklung im Mietwagenverkehr erforderlich ist. Zu ermitteln sind die 
Verkehrsbedürfnisse und wie diese befriedigt werden. Das setzt prognostische, verkehrspoliti-
sche und raumordnerische Wertungen voraus. Hierfür ist ein Gutachten erforderlich, das auch 
nachvollziehbar untersuchen und ermitteln müsste, welche Höhe eines MBE angemessen 
wäre.  
 
Die Verwaltung steht im Austausch mit anderen Städten, beispielsweise der Stadt Düsseldorf 
und der Stadt München, die die Begutachtung, ob die öffentlichen Verkehrsinteressen die Ein-
führung eines Mindesttarifs erforderlich machen, an externe Rechtsanwaltskanzleien verge-
ben haben.  
 
Im nächsten Schritt ist geplant, die Informationen zu den Verkehrsbezügen im ÖPNV zusam-
menzustellen und zu bewerten, um verbliebene Fragestellungen an eine*n Gutachter*in zu 
formulieren. Danach sind potentielle Gutachter*innen und der Kostenrahmen zu ermitteln. So-
fern die Gelder zur Verfügung stehen, kann eine Auftragsvergabe vorbereitet werden.  
 
III. Zu Ziffer 4 des AVR-Beschlusses: sog. „Hamburger Modell“ 
„4. Die Verwaltung wird beauftragt, das Amt für öffentliche Ordnung in ihrer Funktion als Ge-
nehmigungsbehörde im Sinne des PBefG in die Lage zu versetzen, nach Vorbild des sog. 
Hamburger Modells Ermittlungen nach § 54a PBefG (betriebswirtschaftliche Prüfungen der 
Mietwagenunternehmen) anzustellen.“ 
 
Das Hamburger Modell kann in Köln nicht eingeführt werden, da die Voraussetzungen dafür 
nicht vorliegen und nicht geschaffen werden können. Das Hamburger Modell funktioniert dort 
wegen der Besonderheiten eines Stadtstaates, der verwaltungsintern vergleichbar einer Lan-
desregierung auf Expert*innen zugreifen kann, die betriebswirtschaftliche Überprüfungen 
durchführen können. Auch eine Übertragung der Überprüfung auf Externe ist rechtlich nicht 
möglich (ausführlich dazu siehe Vorlagen-Nr. 1936/2024 (Beantwortung). 
Losgelöst von diesen Hürden ist zu berücksichtigen, dass bloße Zweifel an der Zuverlässigkeit 
eines Unternehmers in der Regel nicht ausreichen, um die Genehmigung abzulehnen. Auch 
inwieweit eine Prognose über das Geschäftsmodell zulässig ist beziehungsweise unter wel-
chen Voraussetzungen eine negative Prognose getroffen werden kann, ist umstritten. 
 
IV. Zu Ziffer 5 des Beschlusses: Kontrollen 
„5. Die Verwaltung wird gebeten, gemeinsam mit der Polizei und der Finanzkontrolle Schwarz-
arbeit (Zoll) über Möglichkeiten zu beraten, wie die bestehenden Kontrollen zur Einhaltung 
des Mindestlohngesetzes und zur Bekämpfung von Schwarzarbeit in der Mietwagenbranche 
ausgeweitet und intensiviert werden können.“ 
 
Die Genehmigungsbehörde steht im Kontakt mit der Finanzverwaltung NRW und der Finanz-
kontrolle Schwarzarbeit des Hauptzollamtes Köln. Beispielsweise werden Mietwagen, die 
ohne Genehmigungen Personenbeförderungen durchführen, der Finanzverwaltung gemeldet, 
um von dort begleitend ggf. Prüfungen und Steuerstrafverfahren einzuleiten. Darüber hinaus 
besteht eine Zusammenarbeit mit der Polizei Köln, insbesondere dem zuständigen Ver-
kehrsdezernat. Die Zusammenarbeit mit allen Kontroll- und Überwachungsstellen wird weiter

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ausgebaut. 
 
Des Weiteren schlägt das Taxi-Gutachten einen Abgleich der von den Plattformen geführten 
Vermittlungsaufzeichnungen mit den bei den Krankenkassen als Einzugsstellen gemeldeten 
Arbeitszeiten der Fahrer*innen vor. Ein solcher Abgleich tag- und uhrzeitgenauer Fahrzeiten 
einzelner Fahrer*innen mit den bei der Krankenkasse gemeldeten konkreten Einsatzzeiten ist 
mit den vorhanden Ressourcen nicht zu leisten.  
 
VI. Weitere Kontrollen der Mietwagenunternehmen 
1. Kontrollen bei der Erlaubniserteilung und Verlängerung (alle 5 Jahre):  
Bei der Erlaubniserteilung und der Verlängerung ist eine Vielzahl von Nachweisen zu erbrin-
gen. Entweder durch den*die Einzelunternehmer*in oder jede*n Gesellschafter*in bzw. GbR-
Partner*in des Mietwagenunternehmens: Nachweis der Fach- und Sachkunde, der finanziel-
len Leistungsfähigkeit, Führungszeugnis, Auszüge aus Gewerbezentralregister und Verkehrs-
zentralregister, verschiedene Unbedenklichkeitsbescheinigungen (Wohnsitz- und Betriebssitz-
finanzamt, Gemeinde für Wohn- und Betriebssitz, Krankenkasse, Berufsgenossenschaft für 
Fahrzeughaltungen und Insolvenzgericht), Ausfertigung des Gesellschaftsvertrages, der Ge-
sellschafterliste bzw. der Vereinssatzung und Handelsregister), Versicherungs- bzw. Beitrags-
nachweis für das Fahrzeug, ggf. baurechtliche Klärung für den Betriebssitz (falls am Wohn-
sitz), ggf. Dienstanweisung für die Fahrer*innen und Arbeitsverträge. 
 
Des Weiteren ist bei der Genehmigungserteilung bis 10 Fahrzeuge eine Person nachzuwei-
sen, die die Sach- und Fachkunde hat (Berufsqualifikation in Form einer Prüfung bei der IHK 
zum Thema Wirtschaftlichkeit, Fahrzeugprüfungen etc.). Ab dem 11. Fahrzeug ist zusätzlich 
eine Betriebsleitung und je nach Unternehmensstruktur eine Stellvertretung nachzuweisen. 
Für den Betriebssitz sind ab dem 2. Fahrzeug ein Sozialraum und Sanitäranlagen nachzuwei-
sen. Bei Bedenken gegen die Qualität der Sozialräume kann das Amt für Arbeitsschutz bei 
der Bezirksregierung Köln eingeschaltet werden. Für jedes Fahrzeug muss einen Stellplatz 
nachgewiesen werden, der nicht weiter als 100 m entfernt ist.  
 
2. Kontrollen auf der Straße und der Betriebssitze 
Seit 2024 werden Kontrollen der Mietwagen auf der Straße und Kontrollen der Betriebsstätten 
intensiviert. Dazu wird der Bereich personell und durch Unterstützung des Ordnungsdienstes 
verstärkt. Bei Fahrzeugkontrollen werden der Auszug aus der Genehmigungsurkunde, der 
Kfz-Schein und der Führerschein zur Fahrgastbeförderung überprüft. Ein besonderer Fokus 
liegt auf der Kontrolle der Rückkehrpflicht zum Betriebssitz. Verstöße werden konsequent mit 
Bußgeldern geahndet. 
 
VII. Datenabgleich mit den Vermittlungsplattformen 
Zur Durchsetzung des PBefG ist ein Datenabgleich mit den Vermittlungsplattformen erforder-
lich, um sicherzustellen, dass nur Fahrzeuge zur Personenbeförderung vermittelt werden, die 
hierfür eine entsprechende Erlaubnis haben. Im Rahmen von Einzelabfragen bei der Geneh-
migungsbehörde sind im Zuge der Anmeldungen auf Plattformen in erheblichem Maße Unge-
reimtheiten aufgefallen. In Berlin wurde durch einen Datenabgleich festgestellt, dass von ca. 
4.000 Fahrzeugen auf den Vermittlungsplattformen ca. 1.700 Fahrzeuge keine Genehmigung 
hatten. Diese hatten sich mit gefälschten Unterlagen dort angemeldet. Beim sog. „Berliner Mo-
dell“ auf der Basis einer Vereinbarung zwischen dem Landesamt für Bürger- und Ordnungsan-
gelegenheiten (LABO) vom 01.08.2023 laden die Vermittlungsplattformen ihre Daten in eine 
Cloud. Dort greift das LABO auf die Daten zu und meldet in der Regel innerhalb eines Werkta-
ges der anfragenden Plattform zurück, ob für das Fahrzeug eine Erlaubnis vorliegt oder nicht. 
Das lässt sich auf Köln mangels Personalressourcen und Haushaltsmitteln nicht übertragen. 
 
Die Plattformen selbst haben Interesse an einem Datenabgleich für Köln bekundet, um Miet-
wagen von den Plattformen zu entfernen, die durch strafrechtsrelevante Täuschungen dort 
aufgenommen wurden. Hierzu hat am 06.03.2025 mit Uber, Bolt, bilq und Freenow ein Aus-
tausch stattgefunden. Der Wunsch einiger Plattformen geht in die Richtung, die Daten der zu-
gelassenen Fahrzeuge von der Stadt Köln zu erhalten, um sie mit ihrem Daten abzugleichen. 
Dies ist aus Gründen des Datenschutzes nicht zulässig.

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Stattdessen kann ein datenschutzkonformer Datenabgleich in der abgeschotteten Statistik-
stelle im Amt für Stadtentwicklung und Statistik der Stadt Köln vorgenommen werden. Die 
Plattformen melden ihre Daten angemeldeter Mietwagen dorthin. Dort werden sie mit den Da-
ten der Genehmigungsbehörde abgeglichen. Die Genehmigungsbehörde erhält im Anschluss 
eine Liste mit den Mietwagen, die sich ohne amtliche Genehmigungsunterlagen bei der jewei-
ligen Plattform angemeldet haben. Die jeweilige Plattform erhält diese Information mit dem 
Hinweis, dass das Fahrzeug umgehend zu löschen ist. Die Genehmigungsbehörde erhält an-
schließend die Anmeldeunterlagen und Fahrgastvermittlungsnachweise zur weiteren Verfol-
gung von Straftaten (z.B. Urkundenfälschung) oder Ordnungswidrigkeiten (Personenbeförde-
rung ohne Erlaubnis). Die Erfahrungen aus Berlin zeigen, dass das Entfernen von den Platt-
formen das wirkungsvollste Mittel ist.  
 
Im Anschluss an diesen Abgleich wird geprüft und abgestimmt, in welchen zeitlichen Abstän-
den ein solcher Abgleich stattfinden sollte. Darüber hinaus wird geprüft, ob und wie das Kölner 
Umland eingebunden werden kann.  
 
 
Gez. Blome