Umsetzung "Arbeitsmarktprogramm Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen (FIM)" des Bundes in Köln

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle 
V/501/111 
 
Vorlagen-Nummer  02.03.2017 
 0239/2017 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Ausschuss Soziales und Senioren 09.03.2017 
Wirtschaftsausschuss 09.03.2017 
Integrationsrat 20.03.2017 
 
Umsetzung "Arbeitsmarktprogramm Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen (FIM)" des Bundes in 
Köln 
Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) hat am 27.07.2016 die Richtlinie für das Ar-
beitsmarktprogramm FIM veröffentlicht. Mit diesem Programm sollen niedrigschwellige Beschäfti-
gungsmöglichkeiten für geflüchtete Menschen geschaffen werden, die sich noch im laufenden Asyl-
verfahren befinden. Diese dürfen noch keine reguläre Erwerbstätigkeit ausüben.  
Von dem Programm ausgeschlossen sind Asylbewerber/innen aus sicheren Herkunftsländern, Ge-
duldete und vollziehbar Ausreisepflichtige, sowie Asylsuchende, über deren Antrag mit hoher Wahr-
scheinlichkeit kurzfristig entschieden wird. 
 
 Nach der Richtlinie können zwei Arten von Arbeitsgelegenheiten bewilligt werden: 
a) Arbeitsgelegenheiten in Gemeinschaftsunterkünften nach dem Asylbewerberleistungsgesetz 
zur Aufrechterhaltung und Betreibung der Einrichtung, z.B. Mithilfe bei der Pflege des unmit-
telbaren Umfeldes der Unterbringungseinrichtung (sog. „interne“ FIM) 
b) Arbeitsgelegenheiten bei staatlichen, kommunalen oder gemeinnützigen Trägern (sog. „exter-
ne“ FIM) 
 
Bei den FIM-Beschäftigungsstellen muss es sich zwingend um zusätzliche Tätigkeiten handeln. Es 
dürfen keine Arbeiten ausgeführt werden, die bereits über reguläre Beschäftigungsverhältnisse abge-
deckt sind oder abgedeckt werden könnten. Die FIM-Arbeitsverhältnisse sind zeitlich befristet auf je 
sechs Monate. 
Das BMAS strebt bundesweit eine Förderung von 100.000 Arbeitsgelegenheiten an. Auf Köln entfal-
len 997 Einsatzstellen, unterteilt in 210 „interne“ und 787 „externe“ FIM. Mit der Durchführung des 
Programms und der Bewilligung und Förderung von FIM-Arbeitsgelegenheiten ist die Agentur für Ar-
beit beauftragt worden. 
Nach eingehender Prüfung der Vorgaben und Rahmenbedingungen für das FIM-Programm kommt 
die Verwaltung zu dem Ergebnis, das Programm aus den folgenden Gründen nicht zu nutzen: 
a) Der berechtigte Personenkreis (Asylbewerber/innen im noch laufenden Verfahren) reduziert 
sich absehbar durch die vom Bund bereits eingeleiteten Maßnahmen zur Beschleunigung der 
Anerkennungsverfahren und Priorisierungen (z.B. mit der Benennung von weiteren sicheren 
Herkunftsländern) kurzfristig. 
 
b) Weiterführende Integrationsmaßnahmen haben Vorrang vor einer Zuweisung in eine FIM, da-
mit reduziert sich der mögliche Teilnehmendenkreis weiter.

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c) Die Entwicklung, Bewilligung und Durchführung einer sechsmonatigen Beschäftigung bis zur 
Anerkennung des Geflüchteten ist unter Berücksichtigung der vom Bund vorgegebenen kom-
plexen Verwaltungsverfahren zu aufwändig und bei einem Vergleich von Aufwand und Nutzen 
unverhältnismäßig. 
 
d) Die in Aussicht gestellte finanzielle Förderung bei den Trägern (interne FIM 85 € monatlich pro 
Fall, externe FIM 250 € monatlich pro Fall) ist nicht auskömmlich. 
 
e) Die Umsetzung des Programms in der Stadtverwaltung benötigt zusätzliche nicht über das 
Programm auskömmlich finanzierte Personal- und Sachressourcen. 
 
Vor diesem Hintergrund ist der Nutzen des Bundesprogramms für Köln mit Blick auf den dafür zusätz-
lich zu leistenden Aufwand als unverhältnismäßig zu bewerten. Sollten sich die Rahmenbedingungen 
deutlich verändern, kann über eine sinnvolle Umsetzung erneut entschieden werden. Eine Nutzung 
von FIM kann jederzeit beantragt werden. 
 
In Köln werden für Geflüchtete bereits Arbeitsgelegenheiten nach § 5 AsylbLG in den Aufnahmeein-
richtungen im Umfang von derzeit etwa 250 – 300 Stellen angeboten. Mit Blick auf die Zielgruppe und 
die Dauer der Tätigkeit gibt es keine Beschränkungen. Die Verwaltung hat mit diesem Programm be-
reits ein bedarfsgerechtes und ressourcenschonendes Verfahren zur Stellenakquise, Begleitung und 
Abrechnung entwickelt. 
Die Verwaltung prüft, ob eine Ausweitung der Arbeitsgelegenheiten nach § 5 AsylbLG möglich ist, so 
dass weiteren Geflüchteten über dieses Instrument eine sinnvolle Beschäftigung angeboten werden 
kann. 
 
Bis November 2016 wurden nach Kenntnis der Verwaltung von den bundesweit geplanten FIM erst 
rund 5000 Stellen der vorgesehenen 100.000 Stellen vorwiegend in kleineren Gemeinden umgesetzt. 
Aus anderen Großstädten liegen ähnliche Einschätzungen zu Aufwand und Nutzen des Programms, 
wie hier dargelegt, vor. So vermittelt beispielsweise Hamburg nicht in FIM, sondern nutzt das umfas-
sende Programm W.I.R. zur Integration in Arbeitsmarkt und Ausbildung. 
 
Eine ausführliche Bewertung der Verwaltung ist in der Anlage ersichtlich. 
 
 
Gez. Dr. Rau

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Anlage  
zur Mitteilung  Umsetzung des Arbeitsmarktprogramms „ Flüchtlingsintegrationsmaß-
nahmen (FIM)“ des Bundes in Köln 
1. Ausgangslage 
Mit dem Ziel, dass Flüchtlinge ihre Wartezeit bis zur Entscheidung über ihre Anerkennung 
durch ein sinnvolle und gemeinwohlorientierte Beschäftigung überbrücken können und 
gleichzeitig über niederschwellige Angebote in Arbeitsgelegenheiten an den Arbeitsmarkt 
herangeführt werden, hat das BMAS  am 27.07.2016 die Richtlinie für das Arbeitsmarktpr o-
gramm „Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen (FIM)“ veröffentlicht. Mit diesem Programm will 
die Bundesregierung jährlich bis zu 100.000 Arbeitsgelegenheiten bundesweit fördern, in 
denen die Menschen Einblicke in das berufliche und gesellschaftliche Leben in Deutsch land 
erhalten und erste Sprachkenntnisse erwerben können. Das Programm umfasst die Scha f-
fung zusätzlicher, zeitlich je auf 6 Monate befristeter Arbeitsgelegenheiten für Asylbewerber 
nach § 5a Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG).Die Maßnahmen werden von d er Bunde-
sagentur für Arbeit als befristetes Arbeitsmarktprogramm bis zum  
31. Dezember 2020 gefördert.  
2. Vorgaben der Bundesrichtlinie: 
Rechtsgrundlagen 
Bei FIM handelt es sich um ein befristetes Arbeitsmarktprogramm des Bundes, m it dessen 
Durchführung die Bundesagentur für Arbeit beauftragt ist . Für dieses Arbeitsmarktprogramm 
gelten die Vorschriften des § 421a SGB III sowie des § 5a AsylbLG.  
Es handelt sich um eine zusätzliche freiwillige kommunale Aufgabe. 
Arbeitsgelegenheiten 
Es können zwei Arten von Arbeitsgelegenheiten bewilligt werden: 
a) Arbeitsgelegenheiten, die durch staatliche (einschließlich kommunale) Träger einer Au f-
nahmeeinrichtung nach § 44 AsylG oder vergleichbare Einrichtungen (insbesondere ausg e-
lagerte Unterkünfte  von Aufnahmeeinrichtungen sowie Gemeinschaftsunterkünfte nach 
AsylG) oder durch von diesen beauftragte Träger der aufgeführten Einrichtungen zur Au f-
rechterhaltung und Betreibung der Einrichtung zur Verfügung gestellt werden („interne“ FIM). 
b) Arbeitsgelegenheiten, die von staatlichen, kommunalen oder gemeinnützigen Trägern zur 
Verfügung gestellt werden, sofern die zu leistende Arbeit sonst nicht, nicht in diesem Umfang 
oder nicht zu diesem Zeitpunkt verrichtet werden würde („externe“ – zusätzliche – FIM). 
Teilnehmende 
Teilnehmen können arbeitsfähige, nicht erwerbstätige Leistungsberechtigte nach dem Asy l-
bewerberleistungsgesetz, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und nicht der Vollzei t-
schulpflicht unterliegen. Dies gilt nicht für Leistungsberechtigte nach § 1 Absatz 1 Nummer 1 
AsylbLG, die aus einem sicheren Herkunftsstaat nach § 29a AsylG stammen , sowie für g e-
duldete und vollziehbar ausreisepflichtige Leistungsberechtigte. 
Die Zuweisung an den Maßnahmenträger obliegt der nach  dem Asylbewerberleistungsg e-
setz zuständigen Behörde, hier der Stadt Köln. Nicht zugewiesen werden sollen im Rahmen

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des Auswahlermessens insbesondere Asylsuchende, über deren Antrag mit hoher Wah r-
scheinlichkeit kurzfristig entschieden wird. 
Vorrang weiterführender Integrationsmaßnahmen 
Weiterführende Integrationsmaßnahmen, wie die Teilnahme an einem Sprach - oder Integra-
tionskurs oder an Maßnahmen der Arbeitsförderung oder die Aufnahme einer sozialversich e-
rungspflichtigen Beschäftigung, einer Berufsausbildun g oder eines Studiums, haben Vorrang 
vor einer Zuweisung in eine Flüchtlingsintegrationsmaßnahme nach dieser Richtlinie. En t-
sprechendes gilt für Maßnahmen, die die Leistungsberechtigten auf die Aufnahme einer b e-
ruflichen Ausbildung oder eines Studiums (z. B. Studienkollegs, studienvorbereitende 
Sprachkurse an Hochschulen) vorbereiten sollen. Dies betrifft darüber hinaus auch Bi l-
dungsmaßnahmen, die Inhaberinnen und Inhabern ausländischer Berufsqualifikationen den 
Berufszugang oder die Feststellung der Gleich wertigkeit dieser Qualifikationen ermöglichen 
(z. B. Anpassungslehrgänge, berufsbezogene Weiterbildungsangebote, Vorbereitungskurse 
auf Kenntnis- oder Eignungsprüfungen und berufsbezogene Sprachkurse). Aus den gleichen 
Gründen kann die Flüchtlingsintegrationsmaßnahme vorzeitig beendet werden. 
Verfahren zur Maßnahmenumsetzung: 
Von den bundesweit einzurichtenden 100.000 Stellen wurde der Stadt Köln die Förderung 
von bis zu 997 Einsatzstel len zugesagt, davon anteilig maximal 210 „interne“ Stellen  und bis 
zu 787 „externe“ Stellen für Arbeitsgelegenheiten bei staatlichen, kommunalen oder gemei n-
nützigen Trägern. 
Alle Einsatzstellen sind vor Beschäftigungsbeginn von den Maßnahmenträgern als zusätzl i-
che Stellen zu beantragen und durch die Agentur für Arbeit (AA) jew eils für ein Jahr zu g e-
nehmigen. In diesem Verfahren ist unter anderem auch der jeweilige Betriebs - bzw. Perso-
nalrat einzubinden, der die Zusätzlichkeit der Aufgaben innerhalb seines Unternehmens b e-
stätigen muss. Alle Genehmigungsanträge sind gemäß der Ric htlinie durch die Stadt Köln an 
die AA zu richten. Nur sie ist hierfür antragsberechtigt. 
Nach der Genehmigung der Stellen durch die AA schließen die Maßnahmenträger einen 
Umsetzungsvertrag mit der AA ab.  
Dann muss eine Auswahl geeigneter und nach dem Aus länderrecht FIM -berechtigter und 
von der Agentur für Arbeit nicht für vorrangige Maßnahmen gemeldeter Asylbewerberinnen 
und Asylbewerber erfolgen, die den einzelnen Stellen jeweils für maximal sechs Monate zu-
gewiesen werden. Die Auswahl geeigneter Teilnehm ender soll durch die Maßnahmenträger 
unterstützt werden. 
Die Mehraufwandsentschädigungen in Höhe von 0,80 Euro/Std. sind durch die Maßnahme n-
träger an die Teilnehmenden in Vorleistung auszuzahlen und nach Stellen bezogen direkt mit 
der AA abzurechnen. Für die „internen“ FIM Stellen erfolgt dies durch die Verwaltung. 
Zum Abschluss des Einsatzes soll durch den Maßnahmenträger über die jeweils Teilne h-
menden ein schriftliches Profil (nach Vordruck) über deren Eignungen und Kompetenzen 
erstellt und der Agentur für Arbeit zur Verfügung gestellt werden. 
Die externen Maßnahmenträger erhalten für ihre geleistete Tätigkeit 250 €/mtl./Fall, die in-
ternen Maßnahmenträger 85 €/mtl./Fall.

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3. Aufwand-Nutzen-Analyse 
 
Unter Berücksichtigung dieser Verf ahrensvorgaben haben sich Vertreterinnen und Vertreter 
der an diesem Umsetzungsprozess beteiligten Dienststellen Flüchtling sbeauftragter, Amt für 
Personal, Organisation und Innovation , Kämmerei, Amt für öffentliche Ordnung – Auslän-
derangelegenheiten, Amt für Soziales und Senioren, Amt für Wohnungswesen, Arbeitsmarkt-
förderung im Amt für Wirtschaftsförderung in mehreren Arbeitstreffen zusammengefunden, 
um die zur Durchführung des Programms notwendigen Abläufe und Organisationsstrukturen 
innerhalb der Stadtver waltung, zum Jobcenter  und in Beziehung zur Arbeitsagentur, die mit 
der Durchführung des Programms beauftragt ist, abzustimmen. 
a) Verfahrensaufwand bei der Stadt Köln 
Die zur Initiierung, Beantragung, Besetzung und Durchführung von FIM notwendigen 
Arbeitsschritte wären mit einem er heblichen Personal- und Kostenaufwand verbun-
den. Dieser stellt sich wie folgt dar: 
Amt für öffentliche Ordnung - Ausländerangelegenheiten:  
Umfassende Prüfung, welche der Personen aus dem grundsätzlich in Frage ko m-
menden Personenkreis auch tatsächlich die ausländerrechtlichen Voraussetzungen 
erfüllen. Hierzu müssen wesentli ch mehr Personen geprüft werden  als FIM -
Einsatzstellen vorhanden sind. Durch die Befristung von FIM auf maximal 6 Monate 
und die regelmäßigen Veränderun gen innerhalb der Gruppe möglicher Teilnehme n-
den ist dies ein beständiges Verfahren. 
Anschließend bedarf es einer Abstimmung mit dem Integration Point der A r-
beitsagentur und des Jobcenters , ob für die möglichen FIM -Teilnehmenden bereits 
vorrangige Integrationsmaßnahmen kurzfristig anstehen. 
Amt für Soziales und Senioren:  
Gesamtsteuerung des Programms, Zuweisung der für FIM ausgewählten Personen 
in die „internen und externen“ Maßnahmen, Auszahlung s- und Abrechnungsaufwand 
bei der Mehraufwandsentschädigung der internen FIM Stellen  
Amt für Wohnungswesen:  
Stellenbeantragung, Auswahl und Betreuung der Teilnehmenden, Stundenabrech-
nung, Erstellen  eines Profilings über Eignung und Kompetenzen des /der Teilneh-
menden am Ende der Einsatzzeit.  
Amt für Wirtschaftsförderung:  
Vorprüfung aller Stellenanträge und Weiterleitung in der Rolle als Mittler zwischen 
der AA und den Maßnahmenträgern . Dies betrifft auch die Verlängerung der G e-
nehmigungen nach Ablauf eines Jahres. Dazu erfolgt dort die Abrechnung der „inte r-
nen“ St ellen einschließlich der Fallpauschalen mit der AA.  
 
Hinweis: Die Auswahl von geeigneten Teilnehmenden für externe FIM-Stellen sollte 
sinnvollerweise durch die Maßnahmenträger erfolgen. Der hierzu erforderliche Au f-
wand ist nach Aussagen der Träger nicht von der Mehraufwandspauschale für FIM 
abgedeckt.

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Somit ist unter Berücksichtigung d er erforderlichen Schritte zur Umsetzung von FIM 
ämterübergreifend von einem wesentlichen, zusätzlichen Personalbedarf auszug e-
hen. 
 
b) Zielgruppe FIM  
Die Zielgruppe, die von dem Programm profitieren kann, ist sehr eingegrenzt  (s.o.) 
und verringert sich aus folgenden Gründen kurzfristig weiter: 
-  Festlegung von weiteren „sicheren“ Herkunftslän dern durch den Bund  
- zunehmend beschleunigte  Abschlüsse der Anerkennungsverfahren  
-    veränderte ausländerrechtliche Rahmenbedingungen und damit eine rechtlich    
       schwierige Beurteilung der FIM-Teilnahmeberechtigung. 
Die Zielgruppe des § 5 a AsylblG ist zu eng gefasst und geht an den Zielpersonen, 
die nach kommunaler Vorstellung an einem solchen Programm teilnehmen sollten, 
vorbei. Es sollten eher Arbeitsmöglichkeiten, insbesondere für „Geduldete“ mit länger 
zu erwartendem Aufenthalt , geschaffen werden, für die keine Integrationsmaßna h-
men seitens des Bundes vorgesehen sind.  
 
c) Nutzen für Teilnehmende 
Die Teilnehmenden erhalten im Rahmen von FIM die Möglichkeit , hiesige Arbeit s-
weisen und den Arbeitsmarkt kennen zu lernen; dies kann eine zukünftige Vermit t-
lung bzw. die Vorbereitung auf eine Arbeitsaufnahme erleichtern. Außerdem werden  
Tagesstrukturen geschaffen und FIM-Teilnehmende erhalten eine Aufgabe. 
Nach Einschätzung der Stadtverwaltung besteht allerdings nur ein sehr eing e-
schränkter langfristiger Nutzen für FIM -Teilnehmende. Aufgrund der auf sechs M o-
nate beschränkten Dauer der Be schäftigungsverhältnisse ist eine nachhaltige 
sprachliche und integrative Förderung nicht gegeben. Diese Maßnahmen dienen 
letztlich lediglich dazu Tagesstrukturen zu schaffen. 
Im Zuge der Einführung der FIM wurde die Mehraufwandspauschale für Maßnahmen 
nach § 5 a AsylbLG und auch für die bereits vorher bestehenden Arbeitsgelegenhe i-
ten nach § 5 AsylbLG auf 0,80 €/Std. gekürzt (dort vorher 1,05 €/Std.).  
 
d) Finanzierung 
 
Der oben beschriebene Personal - und Sachkostenaufwand bei den städtischen 
Dienststellen wird  nicht über das Bundesprogramm „FIM“ refinanziert. Auch eine 
teilweise Umwandlung der bisherigen § 5 AsylbLG – Stellen in „FIM -Stellen“ führt 
nicht zu Minderausgaben, die den Aufwand auch nur annähernd kompensieren.  
 
Dies gilt auch im Hinblick auf die vorg esehene Pauschale bei den sog. internen FIM, 
da diese entweder an die in den Notunterkünften tätigen Träger für die Umsetzung 
der FIM weitergegeben werden muss oder der Refinanzierung der zusätzlichen Au f-
gaben der Sozialarbeiter/innen des Amtes für Wohnung swesen dient.

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Die vorgesehenen Trägerpauschalen (s.o.) bieten auch keine auskömmliche Fina n-
zierung der Tätigkeit der externen Träger. Grundlage dieser Einschätzung ist für e x-
terne FIM die analoge Anwendung einer Kalkulation der Beschäftigungsträger aus 
dem Stadtverschönerungsprogramm für eine Arbeitsgelegenheit im SGB II. Diese 
würde bei einer Relation von 1:16 (1 Anleiter für 16 Personen) 340 € betragen.  
 
e) Externe FIM-Stellen  
Bisher haben lediglich sieben externe Träger (im Wesentlichen der Caritasverba nd, 
die Sozialbetriebe Köln und im Bereich des Stadtverschönerungsprogramms das 
Konsortium Kölner Beschäftigungsträger) rund 160 Einsatzstellen beantragt. Bei a l-
len Trägern bestehen bereits Beschäftigungsstrukturen (vorwiegend im Bereich der 
Arbeitsgelegenheiten nach dem SGB II), in die zusätzliche Teilnehmende einzelfal l-
orientiert integriert werden könnten. Zusätzliche, zielgruppenadäquate Gruppenstruk-
turen können aufgrund der finanziellen Rahmenbedingungen nicht aufgebaut we r-
den.  
 
f) Umsetzungsstand in anderen Kommunen 
Eine Abfrage bei anderen Großstädten hat ergeben, dass dort gleichartige organis a-
torische Bedenken bestehen. Bis November wurden von den bundesweit geplanten 
100.000 Stellen erst rund 5.000 Stellen vorwiegend in kleineren Gemeinden tatsäc h-
lich umgesetzt. 
Ein Ende Dezember veröffentlichter FIM -Newsletter des Landes NRW bekräftigt di e-
se Darstellungen. Demzufolge sind von den insgesamt in NRW zur Verfügung st e-
henden 19.068 Plätzen landesweit 2.889 FIM Stellen genehmigt worden. 1.703 Ste l-
lenanträge sind noch in der Prüfung. Gemäß einem Monitoring sind diese Stellen 
vorwiegend in kleineren und mittleren Städten und Gemeinden ausgewiesen.  
4. Ergebnis  
Nach eingehender Prüfung der Vorgaben und Bedingungen für das FIM -Programm 
kommt die Verwaltung zu dem Ergebnis, das Programm derzeit nicht zu nutzen. 
Es wird jedoch geprüft, ob über die bisher bereits durchgeführten Arbeitsgelegenheiten nach 
§ 5 AsylbLG in den Aufnahmeeinrichtungen/ Notunterkünften im Umfang von derzeit ca. 250 
– 300 Stellen hinaus weitere Arbeitsgelegenheiten eingerichtet werden.  
Hinsichtlich dieser Arbeitsgelegenheiten besteht bei der Stadt Köln ein bewährtes Verfahren 
für Stellenakquise, Begleitung und Abrechnung. Anders als beim Arbeitsmarktprogramm des 
Bundes FIM bestehen hier zudem  weder Beschränkungen der Zielgruppe und noch der 
Dauer der Tätigkeit. Arbeitsfelder unterschiedlicher Art sind ebenfalls gegeben. 
Sowohl die Teilnahme am Arbeitsmarktprogramm des Bundes als auch die Aus weitung der 
Arbeitsgelegenheiten nach § 5 AsylbLG stellen für den städtischen Haushalt zusätzlichen 
finanziellen Aufwa nd dar. In einer Gesamtbetrachtung dieses zusätzlichen Aufwands sind 
allerdings die Arbeitsgelegenheiten nach § 5 AsylbLG günstiger als eine Teilnahme am A r-
beitsmarktprogramm des Bundes.