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2011/0266
148. vergleichende Prüfung 'Erziehungshilfen' nach dem Gesetz zur Regelung der überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen (ÜPKKG) hier: Schlussbericht für die Wissenschaftsstadt Darmstadt
Magistratsvorlage
12.09.2011
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148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
nach dem Gesetz zur Regelung der überörtlichen Prüfung
kommunaler Körperschaften in Hessen (ÜPKKG)
im Auftrag
des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht
für die
Stadt DARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011
dialogicon GmbH, Handelsregister HRB 72175 Hamburg, USt. ID: DE 202 656 200
info@dialogicon.de , www.dialogicon.de
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite I
Inhaltsverzeichnis
1 Zusammengefasste Prüfungsergebnisse ......................................................... 1
1.1 Geprüftes Risiko ....................................................................................... 1
1.2 Ergebnisverbesserungen ........................................................................... 1
1.3 Rückstände .............................................................................................. 1
1.4 Rechtliche Feststellungen ......................................................................... 1
1.5 Fachliche Feststellungen ........................................................................... 1
1.6 Wirtschaftliche Feststellungen ................................................................... 2
2 Auftrag und Prüfungsverlauf .......................................................................... 3
3 Zusammenfassender Bericht .......................................................................... 4
4 Typologisierung ............................................................................................ 4
5 Reichweite von Kennzahlen ........................................................................... 4
6 Zusammengefasstes Ergebnis für die Stadt DARMSTADT .................................... 5
6.1 Erziehungshilfen ....................................................................................... 5
6.2 Gefährdungsmeldungen ............................................................................ 9
6.3 Spezialdienste ........................................................................................ 10
6.4 IT-Ausstattung ....................................................................................... 13
7 Vorbemerkungen zum Hilfebedarf von Kindern und Jugendlichen in Deutschland
................................................................................................................. 15
7.1 Kindeswohlgefährdung und Jugendgewalt ............................................... 15
7.2 Erkenntnisse aus der erweiterten Bundesstatistik zu den Erziehungshilfen . 16
7.3 Neue Formen der Erziehungshilfen: Hilfen nach § 27 Abs. 2 SGB VIII und
Eingliederungshilfen nach § 35a SGB VIII ................................................ 17
7.4 Die Beeinflussung von Bedarfen bei den Erziehungshilfen ......................... 18
8 Das soziodemografische Umfeld der Ämter ................................................... 18
9 Analyse der Erziehungshilfen ....................................................................... 22
9.1 Aufgaben der Erziehungshilfen ................................................................ 22
9.2 Die Organisation der Erziehungshilfen ..................................................... 23
9.3 Die langfristige Entwicklung der Erziehungshilfen ..................................... 25
9.4 Exkurs: zur Datenqualität von Fallzahlen und Haushaltsdaten der
Erziehungshilfen ..................................................................................... 27
9.5 Fallzahlentwicklung und Fallstruktur der Erziehungshilfe im Prüfungszeitraum
............................................................................................................ 28
9.5.1 Die Hilfedichte bei den Erziehungshilfen ........................................... 29
9.5.2 Die Struktur der Erziehungshilfen ..................................................... 32
9.5.3 Weitere Kennzahlen zu den Erziehungshilfen .................................... 38
9.5.4 Vergleich der Entwicklungsdynamik in der Erziehungshilfe ................. 40
9.6 Struktur der Ausgaben in den Erziehungshilfen ........................................ 42
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite II
9.7 Zusammenhänge zwischen Fallzahlentwicklung, Hilfestruktur und Ausgaben
bei den Erziehungshilfen ......................................................................... 44
9.8 Personalausstattung der Sozialen Dienste und der Wirtschaftlichen
Jugendhilfe ............................................................................................ 45
9.8.1 Sozialer Dienst ................................................................................ 45
9.8.2 Andere Belastungsfaktoren der Sozialen Dienste ............................... 49
9.8.3 Fortbildung des Sozialen Dienstes .................................................... 51
9.8.4 Wirtschaftliche Jugendhilfe .............................................................. 52
9.8.5 Zum Zusammenhang zwischen Personalausstattung und Ausgaben in
der Erziehungshilfe .......................................................................... 56
10 Hilfeplanung und Steuerung der Hilfen ......................................................... 57
10.1 Die Entstehung eines Falls in der Erziehungshilfe ..................................... 57
10.1.1 Die Steuerung des Hilfeverlaufs ....................................................... 59
10.2 Das Controlling in der Erziehungshilfe ...................................................... 65
11 Ablauforganisation bei Gefährdungsmeldungen § 8a SGB VIII ....................... 67
11.1 Umgang mit Meldungen von Privatpersonen ............................................ 71
11.2 Umgang mit Meldungen außerhalb der Öffnungszeiten ............................. 72
11.3 Überprüfung von Wiederholungsmeldungen ............................................. 72
12 Erziehungsberatung .................................................................................... 72
12.1 Aufgaben, Struktur des Klientels und Leistungsmengen ............................ 72
12.2 Bewertung der Untersuchungsergebnisse zur Erziehungsberatung ............ 77
12.3 Best Practice: Erziehungsberatung in Kassel............................................. 77
13 Zusammenarbeit mit Freien Trägern ............................................................ 77
13.1 Grundsätze der Zusammenarbeit ............................................................. 77
13.2 Die Steuerung der Träger durch das Jugendamt ...................................... 78
13.3 Die Steuerung der Hilfen durch die Träger ............................................... 82
13.4 Empfehlungen ........................................................................................ 88
14 Beistandschaft, Amtspflegschaft, Amtsvormundschaft ................................... 90
14.1 Aufgaben der Beistandschaft, Amtspflegschaft und Amtsvormundschaft .... 90
14.2 Vergleichende Analyse der Aufgabenwahrnehmung .................................. 91
14.3 Städtevergleich ...................................................................................... 92
14.3.1 Kosten und Fallbelastung ................................................................. 92
14.3.2 Qualifikation, Fortbildung und Supervision ........................................ 97
14.3.3 Frühzeitige Mitwirkung an der Hilfeplanung ...................................... 97
14.4 Diskurse in der BAV ................................................................................ 98
14.4.1 Der Amtsvormund: Elternersatz oder rechtlicher Vertreter des Kindes?
Zur bevorstehenden Reform des Vormundschaftsrechts ..................... 98
14.4.2 Dienstreisen des Amtsvormundes: Laut § 87c SGB VIII Absatz 3
rechtlich nicht zwingend ................................................................ 100
14.4.3 Kundenströme über Gebührenerhebungen lenken: Seit das Standesamt
für den Vaterschaftsnachweis 30 € verlangt, steigt die
Beurkundungstätigkeit im Jugendamt ............................................. 101
14.5 Empfehlungen ...................................................................................... 101
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite III
15 Adoptionsvermittlung ................................................................................ 102
15.1 Aufgaben der Adoptionsvermittlung ....................................................... 102
15.2 Vergleichende Analyse der Aufgabenwahrnehmung ................................ 103
15.3 Städtevergleich .................................................................................... 103
15.4 Diskurse und Besonderheiten in der Adoptionsvermittlung ...................... 104
15.4.1 Der fusionierte Dienst .................................................................... 104
15.4.2 Der überregulierte Dienst .............................................................. 105
15.5 Empfehlungen ...................................................................................... 105
16 Pflegekinderdienst..................................................................................... 105
16.1 Aufgaben des Pflegekinderdienstes ....................................................... 105
16.2 Vergleichende Analyse der Aufgabenwahrnehmung ................................ 107
16.2.1 Zentral, dezentral, integriert und spezialisiert: Vielfalt in der
Organisation und Aufgabenwahrnehmung ...................................... 108
16.2.2 Kosten und Fallbelastung ............................................................... 110
16.2.3 Pflegeeltern und Erziehungsstellen ................................................. 112
16.2.4 Werbung, Qualifikation und Betreuung der Pflegeeltern und die
Auswirkungen auf die Pflegebereitschaft in der Stadt ...................... 114
16.3 Diskurse im Pflegekinderdienst: Die Zuständigkeitsregelung nach § 86 Abs. 6
SGB VIII: ungeklärte Betreuungskosten ................................................. 116
16.4 Empfehlungen ...................................................................................... 117
17 Jugendgerichtshilfe ................................................................................... 118
17.1 Aufgaben der Jugendhilfe im Strafverfahren (JiS – ehemals
Jugendgerichtshilfe JGH) ...................................................................... 118
17.2 Vergleichende Analyse der Aufgabenwahrnehmung ................................ 119
17.3 Städtevergleich .................................................................................... 120
17.3.1 Kosten und Fallbelastung ............................................................... 120
17.3.2 Datenerfassung, Steuerung und Gestaltung der inhaltlichen Arbeit ... 121
17.3.3 Vielfalt und Differenziertheit der ambulanten Maßnahmen ............... 122
17.4 Diskurse in der Jugendhilfe im Strafverfahren ........................................ 122
17.4.1 Von der Jugendgerichtshilfe zur Jugendhilfe im Strafverfahren ......... 122
17.4.2 Integrierte versus spezialisierte Jugendgerichtshelfer ...................... 123
17.4.3 Zahlstelle Jugendamt: Der Streit um die Umsetzung und Finanzierung
gerichtlich angeordneter Weisungen ............................................... 123
17.4.4 Zur Wirksamkeit der Jugendhilfe im Strafverfahren ......................... 124
17.5 Empfehlungen ...................................................................................... 125
18 Ergebnisverbesserungen im Untersuchungsbereich ..................................... 125
18.1 Methodik zur Eingrenzung von Ergebnisverbesserungen in der
Erziehungshilfe..................................................................................... 125
18.2 Interpretation der Berechnungsergebnisse und Ableitung von Möglichkeiten
einer Ergebnisverbesserung in den Städten............................................ 126
18.3 Ergebnisverbesserungen und Rückstände im Bereich der Spezialdienste .. 130
18.4 Übersicht zu den erzielbaren Ergebnisverbesserungen und Rückständen im
Untersuchungsbereich .......................................................................... 131
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
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ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite IV
19 Leistungsfähigkeit der IT-Ausstattung der Jugendämter .............................. 131
20 Datenschutz und Maßnahmen zur Vermeidung doloser Handlungen ............. 138
20.1 Maßnahmen zum Schutz der Daten ....................................................... 138
20.2 Prüfung von Maßnahmen zur Vermeidung doloser Handlungen ............... 139
21 Bewertung der Erziehungshilfen mit einer Balanced Scorecard ..................... 140
21.1 Die Anwendung einer Balanced Scorecard für den Bereich der
Erziehungshilfen ................................................................................... 140
21.2 Erläuterungen zur Bewertung und Interpretation.................................... 141
21.3 Ergebnisse für DARMSTADT ..................................................................... 141
21.4 Ergebnisse für Frankfurt am Main .......................................................... 142
21.5 Ergebnisse für Kassel ........................................................................... 143
21.6 Ergebnisse für Offenbach...................................................................... 144
21.7 Ergebnisse für Wiesbaden ..................................................................... 145
22 Schlussbemerkungen ................................................................................ 146
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite V
Ansichtenverzeichnis
ANSICHT 1: HILFEDICHTE ALLER ERZIEHUNGSHILFEN IM DURCHSCHNITT DER JAHRE 2007 BIS 2009 ................ 6
ANSICHT 2: GESAMTAUSGABEN JE KIND UND JUGENDLICHEM UNTER 21 JAHREN IM DURCHSCHNITT DER JAHRE
2007 BIS 2009 ........................................................................................................... 7
ANSICHT 3: DURCHSCHNITTLICHE RÜCKHOLQUOTE IN DER WIRTSCHAFTLICHEN JUGENDHILFE IN DEN JAHREN
2007 BIS 2009 ........................................................................................................... 8
ANSICHT 4: BEWERTUNG ABLAUFORGANISATION BEI MELDUNGEN ÜBER KINDESWOHLGEFÄHRDUNG DES
JUGENDAMTES DARMSTADT ........................................................................................ 10
ANSICHT 5:V ERHÄLTNIS DER BEISTANDSCHAFTEN ZU DEN AMTSVORMUNDSCHAFTEN 2009 ......................... 11
ANSICHT 6: ANTEIL DER PROFIPFLEGEFAMILIEN AN DER GESAMTZAHL DER PFLEGEFAMILIEN 2009 ................ 12
ANSICHT 7: DELINQUENZQUOTE 2009............................................................................................... 13
ANSICHT 8: BEWERTUNG DER LEISTUNGSFÄHIGKEIT DES IT-EINSATZES IM JUGENDAMT DARMSTADT ............. 15
ANSICHT 9: DATEN ZUM SOZIODEMOGRAFISCHEN UMFELD FÜR DAS JAHR 2009 ........................................ 19
ANSICHT 10: BEWERTUNG DES SOZIODEMOGRAFISCHEN UMFELDS .......................................................... 21
ANSICHT 11: ORGANISATION DER ERZIEHUNGSHILFE UND DER SPEZIALDIENSTE .......................................... 25
ANSICHT 12: ENTWICKLUNG DER FAMILIENERSETZENDEN HILFEN IN DEN JAHREN 1994 BIS 2009 ................. 26
ANSICHT 13: ENTWICKLUNG DER FAMILIENBEGLEITENDEN HILFEN IN DEN JAHREN 1994 BIS 2009 ................ 26
ANSICHT 14: ENTWICKLUNG DER FAMILIENBEGLEITENDEN HILFEN IN DEN JAHREN 1994 BIS 2009 ................ 27
ANSICHT 15: HILFEDICHTE ALLER ERZIEHUNGSHILFEN IM DURCHSCHNITT DER JAHRE 2007 BIS 2009 ............ 30
ANSICHT 16: HILFEDICHTE DER FAMILIENBEGLEITENDEN UND FAMILIENERSETZENDEN HILFEN IM DURCHSCHNITT
DER JAHRE 2007 BIS 2009 .......................................................................................... 31
ANSICHT 17: PROZENTUALER ANTEIL FAMILIENBEGLEITENDER HILFEN AN ALLEN HILFEN INKL . ZAHLFÄLLEN
(D URCHSCHNITT DER JAHRE 2007 BIS 2009) .................................................................. 32
ANSICHT 18: ANTEIL HEIMERZIEHUNG AN DER SUMME DER FÄLLE AUS VOLLZEITPFLEGE UND HEIMERZIEHUNG
(D URCHSCHNITT DER JAHRE 2007 BIS 2009) .................................................................. 33
ANSICHT 19: ANTEIL DER FÄLLE STATIONÄRER UNTERBRINGUNG JUNGER VOLLJÄHRIGER AN DER ZAHL DER
FAMILIENERSETZENDEN FÄLLE (INKL . ZAHLFÄLLE ) IM DURCHSCHNITT DER JAHRE 2007 BIS 200934
ANSICHT 20: ANTEIL DER EINGLIEDERUNGSHILFEN AN DER ZAHL DER FÄLLE (INKL . ZAHLFÄLLE ) IM DURCHSCHNITT
DER JAHRE 2007 BIS 2009 .......................................................................................... 35
ANSICHT 21: ANTEIL TAGESGRUPPEN AN DER SUMME DER FÄLLE IN TAGESGRUPPEN UND
SOZIALPÄDAGOGISCHER FAMILIENHILFE (D URCHSCHNITT DER JAHRE 2007 BIS 2009) ............. 36
ANSICHT 22: ENTWICKLUNG DER GESAMTFALLZAHLEN IN DER ERZIEHUNGSHILFE IN DEN JAHREN 2007 BIS 2009
............................................................................................................................... 40
ANSICHT 23: PROZENTUALER ANSTIEG DER HILFEGRUPPEN IN DEN JAHREN 2007 BIS 2009......................... 41
ANSICHT 24: GESAMTAUSGABEN JE KIND UND JUGENDLICHEM UNTER 21 JAHREN IM DURCHSCHNITT DER JAHRE
2007 BIS 2009 ......................................................................................................... 42
ANSICHT 25: DURCHSCHNITTLICHE TRANSFERAUSGABEN JE FAMILIENBEGLEITENDEM FALL IN DEN JAHREN 2007
BIS 2009 .................................................................................................................. 43
ANSICHT 26: DURCHSCHNITTLICHE TRANSFERAUSGABEN JE FAMILIENERSETZENDEM FALL IN DEN JAHREN 2007
BIS 2009 .................................................................................................................. 43
ANSICHT 27: FÄLLE JE SACHBEARBEITER IM SOZIALEN DIENST IM DURCHSCHNITT DER JAHRE 2007 BIS 2009 . 46
ANSICHT 28: FORTBILDUNGSAUSGABEN JE MITARBEITER IM SOZIALEN DIENST (INKL . SUPERVISION ) .............. 51
ANSICHT 29: FÄLLE JE SACHBEARBEITER IN DER WIRTSCHAFTLICHEN JUGENDHILFE (ALLE ZAHLFÄLLE ) ............. 53
ANSICHT 30: FAMILIENERSETZENDE FÄLLE JE MITARBEITER IN DER WIRTSCHAFTLICHEN JUGENDHILFE IM
DURCHSCHNITT DER JAHRE 2007 BIS 2009 .................................................................... 53
ANSICHT 31: DURCHSCHNITTLICHE RÜCKHOLQUOTE IN DER WIRTSCHAFTLICHEN JUGENDHILFE IN DEN JAHREN
2007 BIS 2009 ......................................................................................................... 54
ANSICHT 32: DURCHSCHNITTLICHE EINNAHMEN JE SACHBEARBEITER IN DEN JAHREN 2007 BIS 2009 ............ 55
ANSICHT 33: DURCHSCHNITTLICHE EINNAHMEN JE FAMILIENERSETZENDEM FALL IN DEN JAHREN 2007 BIS 2009
............................................................................................................................... 55
ANSICHT 34: BEWERTUNG DES HILFEPLANVERFAHRENS ......................................................................... 61
ANSICHT 35: BEURTEILUNG DER STEUERUNGSFÄHIGKEIT DES SOZIALEN DIENSTES ÜBER DATEN UND
DOKUMENTATION ...................................................................................................... 66
ANSICHT 36: GEFÄHRDUNGSMELDUNGEN IN DEN JAHREN 2007 BIS 2009 ............................................... 68
ANSICHT 37: ABLAUFORGANISATION BEI MELDUNGEN ÜBER KINDESWOHLGEFÄHRDUNG ............................ 69
ANSICHT 38: BEWERTUNG ABLAUFORGANISATION BEI MELDUNGEN ÜBER KINDESWOHLGEFÄHRDUNG .......... 70
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite VI
ANSICHT 39: LEISTUNGSDATEN DER NÄHER UNTERSUCHTEN ERZIEHUNGSBERATUNGSSTELLEN ...................... 76
ANSICHT 40: STEUERUNG DER FREIEN TRÄGER DURCH DAS JUGENDAMT .................................................. 80
ANSICHT 41: KINDERN WIEDER EINE TAGESSTRUKTUR GEBEN : HAUSAUFGABENZIMMER EINES
TAGESGRUPPENTRÄGERS IN FRANKFURT AM MAIN . AUFNAHME VOM 5. OKTOBER 2010 ....... 83
ANSICHT 42: STEUERUNG DER HILFEN DURCH DIE FREIEN TRÄGER ........................................................... 84
ANSICHT 43: AUSZUG AUS DEM ZIELERREICHUNGSBOGEN EINES FREIEN JUGENDHILFETRÄGERS :
TAGESGRUPPENANGEBOT ............................................................................................ 85
ANSICHT 44: AUSZUG AUS DEM SELBSTSTÄNDIGKEITSBOGEN EINER STATIONÄREN EINRICHTUNG . DIE
BEWERTUNGSSKALA INNERHALB DER EINZELNEN WERTUNGEN (WENIG – KANN ICH – SEHR GUT ),
AUFGESCHLÜSSELT NACH NEUN BEWERTUNGSSTUFEN (1 = KANN ICH NICHT , 9 = KANN ICH SEHR
GUT ). ....................................................................................................................... 86
ANSICHT 45: MÄDCHENZIMMER IN EINER STATIONÄREN EINRICHTUNG IN FRANKFURT AM MAIN . AUFNAHME
VOM 30. SEPTEMBER 2010 ......................................................................................... 87
ANSICHT 46: ABSCHRIFT AUS DEN AKTEN DES JUGENDAMTES , 10.9.2009, DARMSTADT ............................ 89
ANSICHT 47: ÜBERARBEITUNG DES BEWILLIGUNGSBESCHEIDES. QUELLE : DIALOGICON ................................ 90
ANSICHT 48: FALLAUFKOMMEN UND AUSGABEN IN DER BAV 2009 ....................................................... 92
ANSICHT 49: GEWÜNSCHTES UND REALES FALLAUFKOMMEN IN DER AMTSVORMUNDSCHAFT 2009 .............. 93
ANSICHT 50: GEWÜNSCHTE UND REALE BESUCHSTAGE JE JAHR , BERECHNET FÜR 2009 ............................... 94
ANSICHT 51: ZUSÄTZLICH BENÖTIGTES PERSONAL IN DER AMTSVORMUNDSCHAFT IN VZS ........................... 95
ANSICHT 52: BENÖTIGTES PERSONAL IN DER AMTSVORMUNDSCHAFT IN €................................................ 95
ANSICHT 53: FALLAUFKOMMEN FÜR BEISTANDSCHAFTEN UND AMTSVORMUNDSCHAFTEN 2009 .................. 96
ANSICHT 54: DURCH FALLZAHLERHÖHUNGEN IN DER BEISTANDSCHAFT THEORETISCH FREIZUSTELLENDES
PERSONAL FÜR DIE AMTSVORMUNDSCHAFT SOWIE DIE DIFFERENZ ....................................... 96
ANSICHT 55: DURCH FALLZAHLENTLASTUNG IN DER BEISTANDSCHAFT NOTWENDIG WERDENDES PERSONAL UND
ZUSÄTZLICH BENÖTIGTES PERSONAL FÜR DIE AMTSVORMUNDSCHAFT SOWIE DIE SUMME AUS
BEIDEM .................................................................................................................... 97
ANSICHT 56: KOSTEN JE VORGANG UND FALLAUFKOMMEN JE VZS 2009 ............................................... 104
ANSICHT 57: MONATLICHE , DURCHSCHNITTLICHE PFLEGESÄTZE FÜR VERSCHIEDENE FORMEN DES
PFLEGEVERHÄLTNISSES SEIT 1. JULI 2009 ..................................................................... 106
ANSICHT 58: KOSTEN JE PFLEGEKIND IM JAHR 2009 .......................................................................... 110
ANSICHT 59: FALLAUFKOMMEN JE VZS UND ZUR VERFÜGUNG STEHENDE TAGE JE VORGANG 2009 ............ 111
ANSICHT 60: ANTEIL DER PROFIPFLEGEFAMILIEN AN DER GESAMTZAHL DER PFLEGEFAMILIEN 2009 ............ 113
ANSICHT 61: PFLEGEFAMILIEN JE TAUSEND EINWOHNER 2009 ............................................................. 114
ANSICHT 62: HOMEPAGE DES PFLEGEKINDERDIENSTES IN DARMSTADT WWW .MAMAPAPAHUND .DE (LETZTER
ZUGRIFF : 17. NOVEMBER 2010) ................................................................................ 115
ANSICHT 63: ANTEIL PFLEGEKINDER AUßERHALB DER STADT 2009 ....................................................... 116
ANSICHT 64: SANKTIONSMÖGLICHKEITEN DES JUGENDGERICHTES UND DIE MITWIRKUNG DER JUGENDÄMTER IM
RAHMEN IHRER „JUGENDHILFE IM STRAFVERFAHREN “ ..................................................... 118
ANSICHT 65: DELINQUENZQUOTE 2009 .......................................................................................... 120
ANSICHT 66: AUSGABEN JE VERFAHREN UND FALLAUFKOMMEN IN DER JIS JE VZS 2009 .......................... 121
ANSICHT 67: ERZIELBARE ERGEBNISVERBESSERUNGEN UND RÜCKSTÄNDE IM UNTERSUCHUNGSBEREICH ....... 131
ANSICHT 68: BEWERTUNG DER LEISTUNGSFÄHIGKEIT DES IT-EINSATZES ................................................. 132
ANSICHT 69: EINSATZ DER INFORMATIONSTECHNIK ............................................................................ 133
ANSICHT 70: EINFÜHRUNG DES FACHVERFAHRENS PROSOZ 14 PLUS .................................................... 134
ANSICHT 71: ABLAUFDIAGRAMM ZUR VERBUCHUNG UND AUSZAHLUNG VON AUSGABEN IN DARMSTADT .... 135
ANSICHT 72: ABLAUFDIAGRAMM ZUR VERBUCHUNG UND AUSZAHLUNG VON AUSGABEN IM FACHVERFAHREN
............................................................................................................................. 135
ANSICHT 73: MAßNAHMEN ZUM SCHUTZ DER DATEN ......................................................................... 139
ANSICHT 74: DIE BALANCED SCORECARD FÜR DARMSTADT ................................................................. 142
ANSICHT 75: DIE BALANCED SCORECARD FÜR FRANKFURT AM MAIN ..................................................... 143
ANSICHT 76: DIE BALANCED SCORECARD FÜR KASSEL ......................................................................... 144
ANSICHT 77: DIE BALANCED SCORECARD FÜR OFFENBACH .................................................................. 145
ANSICHT 78: DIE BALANCED SCORECARD FÜR WIESBADEN .................................................................. 146
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Abkürzungsverzeichnis
ASD Allgemeiner Sozialer Dienst
AWO Arbeiterwohlfahrt (Freier Trägerverband)
AV Amtsvormundschaft
BAV Beistandschaft, Amtspflegschaft und
Amtsvormundschaft
BGB Bürgerliches Gesetzbuch
BSD Besonderer Sozialer Dienst (in Offen-
bach)
DIJuF Deutsches Institut für Jugendhilfe und
Familienrecht
EDV Elektronische Datenverarbeitung
FGG Gesetz über die Angelegenheiten der
freiwilligen Gerichtsbarkeit
GewSchG Gewaltschutzgesetz
HzE Hilfen zur Erziehung
HSOG Hessisches Gesetz über die öffentliche
Sicherheit und Ordnung
IT Informationstechnologie
JGG Jugendgerichtsgesetz
JGH Jugendgerichtshilfe
JiS Jugendhilfe im Strafverfahren
JuMBo Jugendhilfemaßnahmebogen
KGRZ kommunales Gebietsrechenzentrum Kas-
sel
KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Ver-
waltungsvereinfachung
LWV Landeswohlfahrtsverband
MIS Management Informationssystem
QM Qualitätsmanagement
SGB Sozialgesetzbuch
SPFH Sozialpädagogische Familienhilfe
SRH Sozialrathaus (in Frankfurt a. M.)
UVG Unterhaltsvorschussgesetz
VAE Verein für Arbeits- und Erziehungshilfe
VZS Vollzeitstelle
WiJu Wirtschaftliche Jugendhilfe
ZPO Zivilprozessordnung
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 1
1 Zusammengefasste Prüfungsergebnisse
1.1 Geprüftes Risiko
Für das Jahr 2009 betrug das Risiko 16,4 Millionen €. Dies waren die Gesamtausgaben
für die Erziehungshilfen des Jugendamts D ARMSTADT . In die Gesamtausgaben wurden
die Transferleistungen für die Erziehungshilfe, die Ausgaben für die Erziehungsbera-
tung und die Personalausgaben der Städte für den Sozialen Dienst, die Wirtschaftliche
Jugendhilfe und die Spezialdienste sowie die Fortbildung einbezogen.
1.2 Ergebnisverbesserungen
Die möglichen Ergebnisverbesserungen betrugen 725.000 €. So können sich Ergebnis-
verbesserungen bei den Fallkosten im Tagesgruppenbereich in Höhe von 660.000 €
ergeben, die im Untersuchungszeitraum mit jahresdurchschnittlich 32.500 € sehr hoch
waren. Soweit die Tagesgruppenarbeit vor allem der Vermeidung familienersetzender
Hilfen dient, wäre der hohe Aufwand zu rechtfertigen und damit keine nennenswerten
Ergebnisverbesserungen feststellbar.
Die übrigen Ergebnisverbesserungen können im Aufgabenbereich Beistandschaften
und in der Jugendgerichtshilfe Personaleinsparungen erzielt werden, da die Fallbelas-
tung im Vergleich zu den übrigen Städten verhältnismäßig gering war.
1.3 Rückstände
Rückstände wurden nicht festgestellt.
1.4 Rechtliche Feststellungen
Abgesehen von den Jugendämtern Kassel, Frankfurt am Main und Wiesbaden waren
die Vorkehrungen für die Umsetzung des Schutzauftrags bei Kindeswohlgefährdung
nach § 8a SGB VIII in ihrer Ablauforganisation und bei der Dokumentation der festge-
stellten Sachverhalte verbesserungsfähig.
Der § 3 Absatz 2 Adoptionsvermittlungsgesetz schreibt den Einsatz von mindestens
zwei Stellen in den Adoptionsvermittlungsstellen vor. Außer dem Amt in Frankfurt am
Main konnte keines der untersuchten Jugendämter angesichts der geringen Vermitt-
lungszahlen dieser Vorschrift entsprechen.
Im Jahr 2011 tritt voraussichtlich die Reform des Vormundschaftsrechts in Kraft. Um
den Vorgaben zu entsprechen, wird ein Teil der Jugendämter zusätzliches Personal
einstellen müssen.
In den Jugendämtern ist umstritten, ob ein Amtsvormund für ein Mündel, das außer-
halb der eigenen Kommune untergebracht wird, weiterhin zuständig bleiben soll. Un-
ter wirtschaftlichen Gesichtspunkten wäre ein Zuständigkeitswechsel sinnvoll.
Die Praxis, Weisungen der Jugendgerichte durch die Jugendämter umzusetzen und
auch zu finanzieren, war in den Jugendämtern unterschiedlich. Während der § 10 JGG
keine Regelungen zur Kostenübernahme enthält, weisen die Regelungen nach § 91 f.
SGB VIII darauf hin, dass sich die Kostenübernahmen auf die Gewährung von Erzie-
hungshilfen beschränken.
1.5 Fachliche Feststellungen
Die Hilfedichte in der Erziehungshilfe war in den Städten sehr unterschiedlich. Die
Werte lagen zwischen 1,5 und 3,5 Prozent der Kinder und Jugendlichen unter 21 Jah-
ren.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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ARMSTADT
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Der Umfang der familienersetzenden Hilfen hat sich auch über längere Zeiträume in
den Städten kaum verändert. Fallzahlsteigerungen waren vor allem auf den Anstieg
familienbegleitender Hilfen zurückzuführen.
Die Ablauforganisation der Ämter, präventive Maßnahmen und die Nutzung ehrenamt-
licher Arbeit hatten eine größere Bedeutung für die Hilfedichte als die jeweilige sozio-
demografische Situation der Städte.
Abgesehen vom Amt in Offenbach haben die übrigen Ämter in den letzten Jahren Ziel-
vereinbarungen in der Hilfeplanung eingeführt. Das Steuern über diese Zielvereinba-
rungen hat damit an Bedeutung gewonnen, bedarf aber noch der Weiterentwicklung.
Vom Jugendamt Wiesbaden abgesehen zeigten sich bei den anderen Ämtern noch
Schwächen in der Umsetzung der zielorientierten Hilfeplanung, die unter anderem auf
eine unzureichende Schulung der Fachkräfte zurückzuführen waren.
Ein an Hilfestruktur, Abbruchquote und Verweildauer orientiertes Controlling des Hil-
fegeschehens befindet sich im Aufbau und war in Ansätzen in D
ARMSTADT bereits
erkennbar.
Vom Amt in Frankfurt am Main abgesehen fehlte den Ämtern eine Datengrundlage,
die eine schnelle Auswertung des Hilfegeschehens auf der Arbeitsebene ermöglicht.
In der Trägersteuerung zeigte sich, dass die Jugendämter in Wiesbaden und D AR-
MSTADT , die einen umfassenden Qualitätsentwicklungsprozess eingeleitet haben, gute
fachliche und organisatorische Ergebnisse erzielen konnten.
Der IT-Einsatz in den Ämtern war ausnahmslos verbesserungsfähig. Mangelhaft waren
vor allem ablauforganisatorische Regelungen in den Ämtern und im Verhältnis zu den
IT-Verfahren der Kämmereien bzw. Stadtkassen sowie die unzureichende Nutzung
bestehender Funktionalitäten des Fachverfahrens PROSOZ 14plus.
Dolose Handlungen sind im Zahlungsverkehr mit den Klienten nicht auszuschließen.
Die ablauforganisatorischen Regelungen zur Vermeidung solcher Handlungen waren
im Jugendamt Frankfurt am Main besser als in den übrigen Ämtern.
1.6 Wirtschaftliche Feststellungen
Die Ausgabenentwicklung im Bereich der Erziehungshilfen war im Untersuchungszeit-
raum sehr unterschiedlich. Die Ausgabenanstiege lagen zwischen 2 Prozent in Wies-
baden und 23 Prozent in Kassel und Offenbach.
Die Hilfedichte und die Hilfestruktur sind zentrale Ansatzpunkte für die Realisierung
von Ergebnisverbesserungen. Veränderungen in der Hilfestruktur können zu Ergebnis-
verbesserungen führen, ohne den Umfang und die Qualität der Hilfegewährung zu
beeinträchtigen.
Die Ämter, die über die beste Personalausstattung im Sozialen Dienst verfügten, na-
mentlich jene in D
ARMSTADT , Offenbach und Wiesbaden, waren wirtschaftlicher in der
Hilfegewährung.
Offenbach mit der geringsten Hilfedichte in Höhe von 1,3 Prozent war nicht wirtschaft-
licher als D
ARMSTADT und Wiesbaden mit einer Hilfedichte von rund 2 Prozent.
Die in allen Ämtern zu beobachtende Verjüngung der Mitarbeiterschaft führte zu zahl-
reichen Neubesetzungen vakanter Stellen. Vakanzzeiten, die zum Teil durch Wieder-
besetzungssperren verlängert wurden, stellten eine erhebliche Belastung für die Fach-
kräfte im Sozialen Dienst dar. Sie können zur Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit
der Hilfesteuerung führen und im Endeffekt zu einer Ausgabensteigerung in der Erzie-
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hungshilfe. Die Sozialen Dienste sollten, abgesehen von Kassel, wo dies bereits der
Fall ist, von Wiederbesetzungssperren ausgenommen werden.
Im Pflegekinderdienst ist ein Fallaufkommen zwischen 30 und 40 Pflegekindern je VZS
und Jahr wirtschaftlich und fachlich optimal. Diese Fallzahl erreichte nur das Jugend-
amt D ARMSTADT . Frankfurt am Main und Kassel lagen mit 19 und 14 Pflegekindern je
VZS und Jahr darunter, Offenbach und Wiesbaden mit 50 und 48 darüber.
Die Zusammenführung der Pflegedienste von Stadt und Landkreis führt zu mehr Effi-
zienz und Wirtschaftlichkeit. Sie erhöht die Zahl der zur Verfügung stehenden Pflege-
familien, führt zu Synergieeffekten in der Beratung und Qualifizierung der angehenden
Eltern und erleichtert die Vermittlung der Pflegekinder in geeignete Familien.
Im Pflegekinderdienst wirkt sich – neben den zu geringen Fallzahlen je Mitarbeiter –
auch ein hoher Anteil an Profifamilien kostensteigernd aus.
In der BAV gelten 270 Fälle je Beistand und Jahr sowie 90 Mündel je Amtsvormund
und Jahr als wirtschaftlich und fachlich optimal. Bei den Beiständen erreichten Kassel
und Wiesbaden optimale Werte, bei der Amtsvormundschaft nur Frankfurt am Main.
Die Reisetätigkeit der Amtsvormünder, die Mündel außerhalb der eigenen Gemeinde
betreuen, könnte reduziert werden, wenn die Jugendämter bereit wären, die Zustän-
digkeit an das ortsansässige Jugendamt abzugeben bzw. im Gegenzug für abgebende
Jugendämter zuständig zu werden.
In der Jugendhilfe im Strafverfahren wurden 190 Verfahren je VZS und Jahr als opti-
mal ermittelt. Diese Fallzahl erreichte Frankfurt am Main. Auch Wiesbaden lag mit 219
Verfahren je VZS nur knapp über dem Optimum, D
ARMSTADT hingegen mit 147 Ver-
fahren deutlich darunter, Kassel und Offenbach mit 231 bzw. 240 Verfahren über die-
sem Wert.
2 Auftrag und Prüfungsverlauf
Der Präsident des Hessischen Rechnungshofs – Überörtliche Prüfung kommunaler
Körperschaften – hat uns beauftragt, gemäß dem Gesetz zur Regelung der überörtli-
chen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen (ÜPKKG) vom 22. Dezember
1993 (GVBl. I S. 708) die 148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“ in der Stadt
D ARMSTADT vorzunehmen.
Der Stadt D ARMSTADT wurde die Prüfungsanmeldung unter dem 3. Dezember 2009
zugeleitet. Die Eingangsbesprechung, in der die Stadt über Prüfungsziele und Prü-
fungsverlauf informiert wurde, fand am 16. März 2010 statt. Wir prüften das Jugend-
amt der Stadt D ARMSTADT vor Ort vom 16. März bis zum 26. März 2010.
Gegenstand der Prüfung war der Aufgabenbereich Erziehungshilfen. Prüfungszeitraum
waren die Haushaltsjahre 2007 bis 2009.
Als Prüfungsunterlagen standen uns Bücher, Belege, Akten und Schriftstücke der Kör-
perschaft geordnet und prüffähig zur Verfügung. Die erbetenen Auskünfte und Nach-
weise erhielten wir vollständig und fristgerecht.
Bei der Wahrnehmung unserer Aufgaben wurden wir von den für die Zusammenarbeit
benannten Personen bereitwillig unterstützt. Gesteuert wurde die praktische Arbeit der
Prüfung von den Projektleitern
• der Überörtlichen Prüfung Herrn Dr. Bolkenius
• der Stadt D ARMSTADT Herrn Gehrisch
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• des Prüfungsbeauftragten der dialogicon GmbH Herrn Tippelt.
Mit der Prüfungsanmeldung wurde die Stadt gebeten, die Tatsachen zu benennen,
von denen sie glaubte, dass sie sich als spezifisches Merkmal zur Unterscheidung von
den übrigen in die Prüfung einbezogenen Körperschaften eignen. Solche Unterschiede
wurden für den Bereich der Erziehungshilfen nicht benannt. Herr Gehrisch bestätigte
uns schriftlich die einvernehmliche Aufklärung aller aufgenommenen Sachverhalte und
Grunddaten. Ferner berücksichtigten wir nach § 5 Absatz 5 ÜPKKG die Schlussberichte
des Revisionsamts der Stadt D ARMSTADT über die Prüfung der Jahresrechnungen aus
den Jahren 2005 und 2006.
Den Umfang unserer formellen und materiellen Prüfungshandlungen haben wir in
Arbeitspapieren festgehalten. Die Erörterungsbesprechung fand am 25. März 2010
statt. Die Vorläufigen Prüfungsfeststellungen erhielt die Stadt D
ARMSTADT mit Schrei-
ben vom 11. Januar 2011. Die Interimsbesprechung fand am 1. Februar 2011 statt.
Die Prüfungsfeststellungen wurden unter dem 8. März 2011 mit Frist zur Stellung-
nahme bis zum 11 April 2011 zugeleitet. Die Stadt D ARMSTADT nahm dazu unter dem
8. April 2011 Stellung. Die Stadt D ARMSTADT verzichtete auf eine Schlussbesprechung.
Bei allen Personalbemessungswerten, häufig sind dies Fallzahlen je Mitarbeiter, han-
delt es sich stets um Vollzeitstellen (VZS).
3 Zusammenfassender Bericht
Die Ergebnisse der 148. Vergleichenden Prüfung „Erziehungshilfen“ werden voraus-
sichtlich in den 22. Zusammenfassenden Bericht des Präsidenten des Hessischen
Rechnungshofs aufgenommen. Der Bericht soll im Herbst 2011 erscheinen. Er kann
unter der auf dem Titel angegebenen Adresse kostenfrei angefordert werden und wird
nach Veröffentlichung im Internet unter www.rechnungshof-hessen.de abrufbar sein.
4 Typologisierung
Ein Vergleich der kommunalen Aufgaben kommt nicht ohne Typologisierung aus: Die
in der Prüfung zu untersuchenden Aufgaben ordneten wir nach ihren wesentlichen
Merkmalen. Dabei rechneten wir, soweit Prüfungsbelastungen und Prüfungsaufwand
vertretbar blieben, solche Teilaufgaben zu oder ab, die durch die kommunale Organi-
sationsvielfalt in den Rechenwerken der Städte unterschiedlich erfasst werden. Des-
gleichen fielen unter die Typologisierung auch Maßstäbe zur Beurteilung der Aufga-
ben: So können Maßstäbe für typische Maßnahmen stehen, die zu den wesentlichen
Merkmalen der Aufgaben, nicht jedoch zu jedem Einzelfall oder jeder Besonderheit
passen.
5 Reichweite von Kennzahlen
Der Vergleich auf der Grundlage praxisrelevanter und aussagekräftiger Kennzahlen
liefert zuverlässige Hinweise auf mögliche Ergebnisverbesserungen oder Rückstände.
Er nimmt die Aufgaben in den Blick, bei denen es sich für eine Körperschaft lohnen
kann, Organisation und Abläufe genauer zu untersuchen. So kommt dem Vergleich
eine wichtige Impulsfunktion zu. Er leistet Hilfestellung bei der Suche nach Ursachen
für positive und negative Abweichungen zwischen den am Vergleich beteiligten Kör-
perschaften. Diese stehen dann vor der Aufgabe, Feinuntersuchungen oder detaillier-
tere Organisationsprüfungen folgen zu lassen.
Mit den Kennzahlen dieses Berichtes sollen Hinweise gegeben werden, wie Kommunen
verstärkt Wirtschaftlichkeitsüberlegungen in ihr Handeln einbeziehen können. Die
Konsolidierungspotenziale beruhen auf der Prüfungserfahrung aus den Vergleichs-
kommunen. Alle hierzu in Bericht und Anlagenband genannten Zahlen finden ihre
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 5
Grundlage in den mit den Körperschaften abgestimmten Grunddaten. Ergänzend wur-
den in Einzelfällen externe Maßstäbe herangezogen.
6 Zusammengefasstes Ergebnis für die Stadt DARMSTADT
6.1 Erziehungshilfen
Für den Aufgabenbereich der Erziehungshilfen erhält das Jugendamt D ARMSTADT in
der Summe aller Perspektiven unserer Balanced Scorecard (Prozesse, Klienten, Ler-
nen/Innovationen und Finanzen) eine im Vergleich zu den anderen geprüften Jugend-
ämtern sehr gute Bewertung. Mit einer guten Prozessorganisation und hoher Innova-
tionskraft konnte das Amt eine angemessene Unterstützung von jungen Menschen
und ihren Familien bei der insgesamt besten Bewertung in der Finanzperspektive er-
zielen.
Die guten Bewertungsergebnisse beruhten auf der ausgewogenen Hilfestruktur des
Amtes und einer ausgezeichneten Steuerung der Hilfen. Die Hilfestruktur zeichnete
sich durch eine sachgerechte Verteilung der Hilfearten aus, die zugleich eine hohe
Wirtschaftlichkeit der Hilfen gewährleistete. Die zielorientierte Gestaltung der Entwick-
lungsberichte Freier Träger und die Prüfung des Hilfefortschritts eingeleiteter Hilfen
nach Ablauf eines Jahres waren wichtige Erfolgsfaktoren. Eine im Vergleich zu den
anderen Jugendämtern geringe Quote von Hilfeabbrüchen und eine verhältnismäßig
kurze Verweildauer in den Hilfen belegen darüber hinaus eine effektive und effiziente
Ablauforganisation bei der Steuerung der Hilfeprozesse.
Nach dem Motto, das es nichts gibt, was man nicht weiter verbessern könnte, ergab
die Prüfung auch Ansatzpunkte für eine weitere Verbesserung der Arbeit. So hatten
das Jugendamt und die Mitarbeiter des Sozialen Dienstes im Untersuchungszeitraum
nur eingeschränkten Zugriff auf Controllingdaten. Diese wurden über das
Dezernatscontrolling zwar teilweise zur Verfügung gestellt, die Auswertung und Steue-
rung durch den Sozialen Dienst war aber eingeschränkt.
Nach dem Stellenplan verfügte der Soziale Dienst über eine gute Personalausstattung.
In der Praxis aber kam es in einigen Fachteams durch Vakanzen zu erheblichen Per-
sonalengpässen. Länger währende Vakanzen können die Qualität der geleisteten Ar-
beit und die konsequente Steuerung der Hilfen bzw. eine sorgfältige Vorbereitung der
Hilfegewährung beeinträchtigen.
Die vergleichende Analyse der Hilfestruktur und der Ausgaben führte für D
ARMSTADT
zu folgenden Ergebnissen:
• D ARMSTADT – mit einer vergleichsweise günstigen soziodemografischen Struktur
im Hinblick auf die Zahl der Arbeitslosen und der SGB II-Empfänger, also in Hin-
blick auf wichtige Faktoren für einen Erziehungshilfebedarf – hatte mit rund zwei
Prozent eine moderate Hilfedichte zu verzeichnen.
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Ansicht 1: Hilfedichte aller Erziehungshilfen im Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009
• Da die Hilfedichte, dies belegt der Vergleich, besonders durch die Zahl der fami-
lienbegleitenden Hilfen bestimmt wird, zeigte sich in D ARMSTADT in diesem Be-
reich eine verantwortungsvolle Gewährungspraxis. Zwar stieg im Untersuchungs-
zeitraum die Zahl der Fälle. Die Steigerung war mit 6,6 Prozent jedoch geringer
als in Frankfurt am Main oder Kassel.
• Die Hilfestruktur in D ARMSTADT war hervorragend. Eine inflationäre Entwicklung
von Hilfen nach § 27 SGB VIII – wie in Frankfurt am Main und Kassel – wurde
vermieden. Sieben Prozent aller Hilfen waren zwar solche nach § 27 SGB VIII. Ei-
ne ständige Ausweitung dieser Hilfeart war aber nicht zu verzeichnen.
Der Anteil von Tagesgruppenfällen an der Summe der Hilfen aus Sozialpädagogi-
scher Familienhilfe und Tagesgruppen war mit 30 Prozent sachgerecht und wirt-
schaftlich. Die Sozialpädagogische Familienhilfe setzt überwiegend in den Familien
an, die häufig die Ursache von Problemen der Kinder und Jugendlichen sind. Ein
hoher Tagesgruppenanteil (in Kassel 55 Prozent, in Wiesbaden 53 Prozent) kann
ein Indikator für nicht ausreichende Arbeit in den Familien sein. Die Tagesgruppe
ist häufig das letzte Mittel der familienbegleitenden Hilfen, um eine Herausnahme
der Kinder aus ihrer Familie zu vermeiden – sie löst aber nicht die Probleme in-
nerhalb der Familie. Insofern ist der Wert für D ARMSTADT als sehr gut zu bezeich-
nen.
Der Anteil der Vollzeitpflegen in Höhe von 63 Prozent an der Summe der Fälle aus
Heimunterbringungen und Vollzeitpflegen deutet auf eine ausreichende Akquisiti-
on von Pflegefamilien hin, um unnötige Heimunterbringungen zu vermeiden. Auch
hier gelang dem Amt eine sowohl sachgerechte als auch wirtschaftliche Umset-
zung von Erziehungshilfemaßnahmen.
• Die Steuerung der Hilfen durch den Sozialen Dienst über eine an detaillierten Zie-
len orientierte Hilfeplanung war gut geeignet, die Abstimmung der Hilfen mit allen
am Hilfeprozess Beteiligten und die Passgenauigkeit und Wirksamkeit der Hilfen
zu erhöhen. Die Vorgaben für die Gestaltung der Hilfeplanung waren präzise,
sachgerecht und geeignet, die Steuerungsfähigkeit des Amtes zu gewährleisten.
Bei der Überprüfung der Fallakten zeigte sich jedoch, dass die Standards der Do-
2,05%
3,47% 3,37%
1,52%
2,06%
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
3,50%
4,00%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Hilfedichte aller Erziehungshilfen im Durchschnitt der Jahre 2007 bis
2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
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kumentation vom Sozialen Dienst noch nicht konsequent und einheitlich umge-
setzt wurden. Im Gespräch mit einem Team wurde deutlich, dass der Schulung zu
wenig Aufmerksamkeit geschenkt wurde – ein auch in anderen Jugendämtern
festgestelltes Problem.
• Die Steuerung der Hilfen über ein angemessenes Controlling war noch verbesse-
rungsfähig. Im Untersuchungszeitraum wurden zwar auf Dezernatsebene wichtige
Daten analysiert. Der Zugriff durch die Mitarbeiter des Sozialen Dienstes auf sol-
che Auswertungen und eine Klärung der an den verschiedenen Arbeitsplätzen re-
gelmäßig benötigten Daten stand aber noch aus.
• Mit rund 570 € Gesamtausgaben je hilfebedürftigem 0- bis 21-Jährigen im Durch-
schnitt der Jahre 2007 bis 2009 belegte D ARMSTADT zusammen mit Offenbach
und Wiesbaden einen Spitzenplatz im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit. Die ge-
ringen Ausgaben waren auf die moderate Zahl der Hilfen und die kostensparende
Hilfestruktur zurückzuführen.
Ansicht 2: Gesamtausgaben je Kind und Jugendlichem unter 21 Jahren im Durchschnitt der
Jahre 2007 bis 2009
• In der Analyse der durchschnittlichen Ausgaben je Hilfeart fallen im Jahr 2009 die
hohen Ausgaben für die familienbegleitenden Hilfen auf. Generell ist der Ausga-
benanstieg von 2008 auf 2009 auffällig. Hier könnten nicht periodengerechte Bu-
chungen eine Erklärung sein.
• Die Rückholquote in der Wirtschaftlichen Jugendhilfe als Resultat der Heranzie-
hung Unterhaltspflichtiger zu den Ausgaben der Erziehungshilfen erreichte mit
zehn Prozent einen guten Wert. Soweit die Angaben zu diesen Einnahmen auf
korrekten Verbuchungen beruhen, ist dies ein ausgezeichnetes Ergebnis. Die Fall-
belastung der Mitarbeiter in der Wirtschaftlichen Jugendhilfe lag etwas unter den
Werten in Offenbach und Wiesbaden. Die Daten zum Personaleinsatz beruhten in
D ARMSTADT auf Schätzungen, da die Mitarbeiter auch für die Unterhaltsvorschüs-
se zuständig waren.
566 €
941 €
776 €
561 €
631 €
0 €
100 €
200 €
300 €
400 €
500 €
600 €
700 €
800 €
900 €
1.000 €
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Gesamtausgaben je Kind und Jugendlichem unter 21 Jahren im
Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
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Ansicht 3: Durchschnittliche Rückholquote in der Wirtschaftlichen Jugendhilfe in den Jahren
2007 bis 2009
Auf Basis dieser Ergebnisse sehen wir für das Jugendamt D ARMSTADT in folgenden
Bereichen der Erziehungshilfe noch Handlungsbedarf:
• Die Zielformulierung und die Dokumentation in den Hilfeplänen sollten durch
Schulungen der Fachkräfte weiter verbessert werden. Zur besseren Kontrolle der
Hilfefortschritte sollten alle Ziele, auch die erreichten, in den Hilfeplanfortschrei-
bungen dokumentiert werden. Bisher werden erreichte Ziele häufig nicht mehr in
die Fortschreibungen aufgenommen.
• Die Informationstechnik sollte im Hinblick auf Auswertungen der Daten des Sozia-
len Dienstes verbessert werden. Generell kann das Controlling um wichtige Kenn-
zahlen zu Verweildauern und zur Entwicklung der Hilfen ergänzt werden.
Mit vier verschiedenen Berechnungsmethoden haben wir versucht, Ansatzpunkte für
Ergebnisverbesserungen in den Erziehungshilfen zu finden. Für D ARMSTADT lassen
sich aus den Berechnungsergebnissen nur wenige mögliche Ergebnisverbesserungen
ableiten.
Die Berechnungen für D
ARMSTADT bestätigen die bisherigen Ergebnisse der Untersu-
chung. Das Jugendamt D ARMSTADT arbeitete mit hoher Wirtschaftlichkeit. Sowohl im
Hinblick auf die Hilfedichte als auch auf die Hilfestruktur ergeben sich keine möglichen
Ergebnisverbesserungen. Die Durchschnittskosten könnten jedoch ein Ansatzpunkt für
mögliche Ergebnisverbesserungen sein, da die Ausgaben je hilfebedürftigem 0- bis 21-
Jährigen im Untersuchungszeitraum um 13 Prozent gestiegen sind. Hier wäre zu prü-
fen, ob dies auf nicht periodengenauen Buchungen beruht oder ob tatsächlich eine
verhältnismäßig hohe Ausgabensteigerung festzustellen ist.
Zuverlässige Haushaltsdaten vorausgesetzt können sich Ergebnisverbesserungen bei
den Fallkosten im Tagesgruppenbereich ergeben, die im Untersuchungszeitraum mit
jahresdurchschnittlich 32.500 € sehr hoch waren. Im Vergleich zu den anderen Äm-
tern wären hier Ergebnisverbesserungen von insgesamt rund 670.000 € möglich. So-
weit die Tagesgruppenarbeit vor allem der Vermeidung familienersetzender Hilfen
10,3%
4,5%
9,6%
5,2% 5,4%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Durchschnittliche Rückholquote in der wirtschaftlichen Jugendhilfe in
den Jahren 2007 bis 2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen (Bezugsgröße: Ausgaben bei den familienersetzenden Hilfen) Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 9
dient, wäre der hohe Aufwand zu rechtfertigen und damit keine möglichen Ergebnis-
verbesserungen feststellbar.
6.2 Gefährdungsmeldungen
Die Dienstanweisungen des Jugendamtes D ARMSTADT genügten nicht vollständig den
Anforderungen an eine effektive Ablauforganisation bei Gefährdungsmeldungen. Dies
betraf insbesondere die Dokumentation der eingehenden Meldung, die Eindeutigkeit
von Verantwortlichkeiten und die klare Strukturierung von Abläufen durch Formulare,
die insbesondere bei Hausbesuchen eine vollständige Dokumentation der Situation vor
Ort sicherstellen. Bei einem Todesfall würde es dem Jugendamt D ARMSTADT schwer-
fallen, einen konkreten Fall vor Gericht vollständig und mit Belegen des Sachverhalts
darzustellen. Die gegenwärtige kritische Haltung der Öffentlichkeit zur Arbeit der Ju-
gendämter und die strafrechtliche Relevanz von Fehlern bei der
Sachverhaltsaufklärung erfordern beispielsweise die wörtliche Aufzeichnung von Mel-
dungen oder die schriftliche Dokumentation von Institutionen, die Gefährdungen mel-
den. Vor Ort helfen präzise Formulare, die eine komplette Aufstellung aller erforderli-
chen Beobachtungen erzwingen, sodass eine korrekte Einschätzung der Gefährdungs-
lage sichergestellt ist.
Insbesondere in den folgenden Bereichen bestanden erhebliche Mängel:
• Es existierte kein Leitfaden, der die Ablauforganisation des Umgangs mit der Mel-
dung einer Kindeswohlgefährdung vollständig und verständlich darstellt und einen
klaren, für alle Mitarbeiter des Sozialen Dienstes transparenten Handlungsrahmen
etabliert.
• Detaillierte und für den Hausbesuch konzipierte Checklisten für erforderliche Sach-
verhaltsfeststellungen waren verbesserungsfähig. Es konnte nicht gewährleistet
werden, dass die Mitarbeiter ein standardisiertes Vorgehen bei der Aufklärung der
Sachverhalte einhalten, in dem alle notwendigen Punkte der
Sachverhaltsermittlung auch aktenkundig werden.
Dadurch konnte nicht sichergestellt werden, dass die Dokumentation zur Klärung ei-
nes Hinweises auf eine Kindeswohlgefährdung lückenlos aktenkundig wurde. Die bis-
her vorgelegte Dienstanweisung zeigt daher einen Entwicklungsbedarf. Bei staatsan-
waltlichen Ermittlungen ist zu befürchten, dass in Einzelfällen nicht nachgewiesen
werden kann, was genau gemeldet wurde, wer die Verantwortung trug, an wen sie
übergegangen war und welche Sachverhalte vor Ort ermittelt wurden bzw. welche
Sachverhaltsermittlungen gegebenenfalls durch äußere Ereignisse (z. B. fehlende Aus-
kunft der Eltern) behindert wurden.
Um diese Schwächen zu vermeiden, sollten folgende Aspekte bei der Ausgestaltung
der Ablauforganisation bei Meldungen von Kindeswohlgefährdung berücksichtigt wer-
den:
• Die Dienstanweisung sollte mit einem Ablaufdiagramm beginnen, das einen kon-
kreten Überblick über die Verfahrensschritte gibt.
• Für definierte Verfahrensschritte sollte es einen einleitenden Text in großer Schrift
und mit nicht mehr als 1.000 Zeichen Länge geben. Solche Texte wären nachvoll-
ziehbar und könnten schnell gelesen werden.
• Für jeden Verfahrensschritt sollte ein Formular zur Verfügung stehen, das ein
standardisiertes Vorgehen gewährleistet und garantiert, dass alle Handlungen ak-
tenkundig werden.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 10
• Verantwortlichkeiten sollten eindeutig geregelt, die Weitergabe eines Falles vom
Abgebenden und vom Empfänger per Unterschrift im entsprechenden Formular
bestätigt werden.
• Der Fragebogen für die Erfassung der Sachverhalte sollte auf wenigen Seiten zu-
sammenfassen, welche Aspekte der familiären Situation und welche Beobachtun-
gen bei dem Kind erfasst werden sollen. Der ausgefüllte Bogen sollte von zwei
Fachkräften und den Sorgeberechtigten unterschrieben werden.
Die im Untersuchungszeitraum festgestellten Mängel waren erheblich. Sie sollten
schnellstmöglich abgestellt werden. Es war keinesfalls der Eindruck entstanden, dass
Meldungen zu Kindeswohlgefährdungen nicht mit der nötigen Sorgfalt und auf fachlich
hohem Niveau nachgegangen wurde. Es mangelte allein an dem Nachweis der einge-
leiteten Schritte zur Aufklärung von Sachverhalten.
Addiert man die nach unserem Kriterienkatalog fehlenden oder mit Mängeln behafte-
ten Vorkehrungen zur Abwehr von Gefährdungen des Kindeswohls, so waren acht von
15 Kriterien nicht oder nicht ausreichend erfüllt (vgl. auch die detaillierte Bewertung in
Kapitel 11):
Bewertung Ablauforganisation bei Meldungen über Kindeswohlgefährdung
Jugendamt Fehlende oder verbesserungs-
fähige Funktionen
D ARMSTADT 6 von 15 Kriterien
Ansicht 4: Bewertung Ablauforganisation bei Meldungen über Kindeswohlgefährdung des Ju-
gendamtes D ARMSTADT
6.3 Spezialdienste
Die Spezialdienste im Jugendamt D ARMSTADT – die Beistand- und Amtsvormundschaf-
ten (BAV), der Adoptionsvermittlungs- und Pflegekinderdienst (PKD), die Jugendhilfe
im Strafverfahren (JiS) – arbeiteten wirtschaftlich solide und fachlich korrekt. In der
Steuerung der Freien Träger zeichnete sich das Amt durch einen umfassenden Quali-
tätsentwicklungsprozess aus, den es im Jahr 2006 eingeleitet und über aussagekräfti-
ge Qualitätsvereinbarungen abgesichert hat. Die Träger beschreiben ihre Hilfen und
Ziele, sie erheben aussagekräftige Daten und dokumentieren den Hilfefortschritt
transparent nachvollziehbar.
Die vergleichende Analyse der Hilfestruktur und der Ausgaben führte zu folgenden
Ergebnissen:
• Beistand- und Amtsvormundschaften: Insgesamt moderate Fallzahlen und mode-
rate Kosten – aber der Amtsvormund ist überlastet.
In D ARMSTADT wird die BAV spezialisiert wahrgenommen: Beistände bearbeiten
Beistandschaften und Beurkundungen, der Amtsvormund betreut die Mündel. Da-
bei war die Fallbelastung in beiden Aufgabenbereichen höchst unterschiedlich:
2009 entfielen knapp 150 Fälle auf den Amtsvormund (empfohlen maximal 90 1),
aber nur 198 Fälle auf die Beistände (270 werden empfohlen 2). Dadurch hatte die
Darmstädter BAV im Vergleich zu allen anderen spezialisierten Amtsvormund-
1 Kommunale Orientierungshilfe zur Personalbedarfsbemessung des Arbeitsbereiches Beistandschaften
/Amtsvormundschaften in Baden-Württemberg, hrsg. vom Kommunalverband für Jugend und Soziales
Baden-Württemberg. Stuttgart 2004.
2 Ebd.
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schaften am wenigsten Zeit für ihre Mündel: nämlich nur rund 1,5 Werktage ge-
genüber 3 in Frankfurt am Main und 2 in Kassel. 3
Ansicht 5:Verhältnis der Beistandschaften zu den Amtsvormundschaften 2009
• Vom Beistand zum Amtsvormund: Über einen neuen Aufgabenzuschnitt innerhalb
der Belegschaft kann der Amtsvormund entlastet werden.
Rein rechnerisch benötigte die Darmstädter BAV 1,2 VZS zusätzliches Personal,
um ab Inkrafttreten des novellierten Vormundschaftsrechtes die vorgeschriebenen
50 Mündel je VZS zu betreuen. Da ihre Beistände mit knapp 200 Fällen auch un-
terhalb des Minimalwerts von 230 Fällen je VZS lagen, den die Baden-
Württembergische Orientierungshilfe empfiehlt, ist aus Sicht des Prüfungsbeauf-
tragten eine personelle Umschichtung zugunsten der Amtsvormundschaft möglich.
Einigt man sich auf den empfohlenen Minimalwert von 230 Fällen, um auch das
Arbeitsfeld „Beurkundungen und Beratungen“ abzubilden, so könnten von den im
Jahr 2009 tätigen 4,8 VZS Beistände 0,8 VZS für die Amtsvormundschaft freige-
stellt werden 4.
• Pflegekinderdienst: Moderate Kosten durch geringen Anteil an Erziehungsstellen
und moderate Fallzahlen
Mit 38 Pflegekindern je VZS und Kosten von rund 10.500 € je Kind erreichte D
AR-
MSTADT den besten Wert im Vergleich. 5 Das liegt unter anderem an dem geringen
Anteil an kostenintensiven Erziehungsstellen, der 12 Prozent betrug (Kassel 17
Prozent, Offenbach 25 Prozent – hingegen Wiesbaden nur 6 Prozent). Mit Blick
3 Offenbach und Wiesbaden waren aufgrund der grundsätzlich anderen Aufgabenauffassung nicht reprä-
sentativ.
4 Nach Angaben des Damstädter Jugendamtes leitet die BAV im Jahr 2006 einen Umstrukturierungspro-
zess ein, der 2011 abgeschlossen sein wird. Danach werden im Sommer 2011 drei Beistände und zwei
Vormünder tätig sein (im Prüfungszeitraum: drei Beistände, ein Amtsvormund sowie zwei Sachbearbei-
ter). Im Ergebnis ist damit in der Abteilung eine VZS eingespart worden. Dabei ist darauf hinzuweisen,
dass ein Beistand und eine Vormünderin überplanmäßig eingesetzt sind und – wie die statistischen Zah-
len eindeutig belegen – planmäßig in die Abteilung integriert werden müssen.
5 Die Kosten in Kassel sind aufgrund der von 2008 auf 2009 sprunghaft gestiegenen Fallzahlen nicht
plausibel und müssen daher hier vernachlässigt werden.
198
152
226
364
269
147
68
106
164
303
0
50
100
150
200
250
300
350
400
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
EURO bzw. Fälle je Mitarbeiter
Verhätlnis der Beistandschaften zu Amtsvormundschaften 2009
Fallaufkommen Beistände je VZS Fallaufkommen Amtsvormundschaften je VZS Quelle: eigene Berechnung Quelle: eigene Berechnung
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auf Wiesbaden kann dieser Prozentsatz möglicherweise noch weiter reduziert wer-
den.
Ansicht 6: Anteil der Profipflegefamilien an der Gesamtzahl der Pflegefamilien 2009
• Gute Werbung von Pflegefamilien in der Stadt – vorbildliche Öffentlichkeitsarbeit
Mit einem eigenen Internetauftritt, ansprechenden Broschüren und einem guten
Service im Amt gelang es D ARMSTADT im Jahr 2009, immerhin 3 von tausend Fa-
milien für eine Pflegetätigkeit zu gewinnen (gegenüber 6 in Wiesbaden und 2 in
Frankfurt am Main). 6 Das ist deshalb so bemerkenswert, weil es für Kommunen
mit hohen Mietspiegeln und hohen Lebenshaltungskosten besonders schwierig ist,
Pflegefamilien zu gewinnen.
• Zuständigkeitsregelung zwischen Pflegekinderdienst und Bezirken schmälert mög-
licherweise die Effizienz.
In D
ARMSTADT nimmt der zentrale Pflegekinderdienst neben der Werbung und
Vermittlung von Pflegeeltern auch die Hilfeplanung für Laienpflegeeltern wahr.
Der Bezirkssozialdienst wiederum betreut die Bereitschafts-, Sonder- und einen
Teil der Erziehungspflegestellen. Diese Organisationsstruktur war im Amt nicht
unumstritten, da die Zuordnung nicht immer trennscharf vorgenommen werden
kann. Daher wird eine Konzentration aller Aufgaben im Pflegekinderdienst ange-
strebt.
• Jugendhilfe im Strafverfahren: Zweitniedrigste Jugend-Delinquenzquote
Mit einem Anteil von 8 Prozent straffälliger 14- bis 21-Jähriger an der Gesamtzahl
der 14- bis 21-Jährigen erreichte D ARMSTADT im Jahr 2009 den zweitniedrigsten
Wert nach Wiesbaden (6 Prozent). Den Spitzenwert erzielte Kassel mit 12 Prozent.
6 Kassel war aufgrund der gemeinsamen Fachstelle für Adoptionsvermittlung und Pflegekinderdienst und
Offenbach aufgrund der fehlenden Werbung eigener Pflegefamilien nicht repräsentativ.
12%
10%
17%
25%
6%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Anteil der Profipflegefamilien an der Gesamtzahl der Pflegefamilien
2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
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Ansicht 7: Delinquenzquote 2009
• Höchste Kosten, niedrigste Fallzahlen
Mit 365 € Kosten je Verfahren und 137 Verfahren je VZS im Jahr 2009 war die JiS
in D
ARMSTADT die teuerste des Vergleichs vor der in Frankfurt am Main mit 338 €
Kosten je Verfahren und 190 Fällen je VZS. Die niedrigsten Werte erzielte die JiS
in Offenbach mit 229 € je Verfahren und 240 Verfahren je VZS. Ursache für die
hohen Kosten ist die scheinbar geringe Produktivität der Darmstädter JiS – sie
setzt jedoch einen Großteil der richterlichen Weisungen mithilfe ihrer Mitarbeiter
in Sozialen Trainingskursen u. ä. selbst um. Diese zeit- und personalintensive Be-
treuung reduziert entsprechend die Fallzahlen. Um die Kosten zu senken, sollte
das Amt prüfen, ob zur Durchführung der gerichtlichen Anordnungen ein kosten-
günstiger Freier Träger beauftragt werden kann.
6.4 IT-Ausstattung
Das Jugendamt D ARMSTADT nutzt das Fachverfahren PROSOZ 14plus seit 2007. Es
verfügte damit im Untersuchungszeitraum grundsätzlich über eine technische Lösung,
die geeignet war, die wesentlichen Anforderungen des Jugendamtes in den Bereichen
Wirtschaftliche Jugendhilfe, Sozialer Dienst und Jugendgerichtshilfe zu erfüllen. Dabei
ist D ARMSTADT bei der Umsetzung des Fachverfahrens und der Speicherung aller Fall-
daten sehr konsequent vorgegangen und konnte auf erfahrene EDV-Mitarbeiter zu-
greifen.
So wurden Fälle im Jugendamt D
ARMSTADT in der Regel durch den Sozialen Dienst
angelegt. Die Aktenzeichenvergabe wurde zentral über PROSOZ 14plus gesteuert,
nachdem in der Registratur geprüft worden war, ob bereits ein Aktenzeichen existier-
te, das dann gegebenenfalls in das elektronische Fachverfahren integriert wurde.
Brief- und Dokumentenvorlagen wie z. B. Zahlungsbewilligungen, Ladungen oder
Rechtshilfebelehrungen waren im Fachverfahren hinterlegt und konnten für einzelne
Fälle auf Grundlage der Stammdaten automatisiert erstellt werden. Serienbriefe an
mehrere Personen konnten ebenfalls schnell und unproblematisch aus dem Fachver-
fahren heraus generiert werden. Die Steuerung der Vorlagen verlief zentral, sodass
sichergestellt werden konnte, dass nur offizielle, rechtssichere und mit den Abteilungs-
leitern abgestimmte Dokumente genutzt wurden. Die so angelegten Falldaten konnten
8%
10%
12%
11%
6%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Delinquenzquote 2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
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dann für die weitere Verarbeitung durch die Wirtschaftliche Jugendhilfe genutzt wer-
den. Wiederholungsmeldungen bei Kindeswohlgefährdung waren zentral in der
PROSOZ 14plus Datenbank hinterlegt und konnten von allen Mitarbeitern des Sozialen
Dienstes schnell abgerufen werden. Von den fünf geprüften Jugendämtern kam das
Amt in D ARMSTADT daher auf das beste IT-Ergebnis.
Allerdings waren folgende Punkte in der Ablauforganisation verbesserungsfähig. Sie
sollten von der Amts- bzw. Abteilungsleitung überarbeitet werden:
• Das eingesetzte Fachverfahren PROSOZ 14plus verfügt standardmäßig über ein
Berichts- und Auswertungsmodul (MIS), in dem Berichtsvorlagen zentral erstellt
und dem Amt zur Verfügung gestellt werden können. Zu bemängeln ist daher,
dass trotz der hervorragenden Rahmenbedingungen, die sich in D ARMSTADT vor-
fanden, die Möglichkeiten eines flexiblen Berichtswesens auf der Grundlage einer
zentralen Datenbank nicht ausreichend genutzt wurden. Im Untersuchungszeit-
raum wurden die Berichtsanforderungen an die Controllerin des Dezernats V oder
den Jugendhilfeplaner gestellt – zwei Personen, die außerhalb des Amtes angesie-
delt waren –, bevor die erstellten Berichte als Papierreports den Amts- und Abtei-
lungsleitern übergeben wurden. Dies war nicht nur mit erheblichen Verzögerun-
gen verbunden, sondern bedeutete auch, dass regelmäßige und für die Arbeit des
Jugendamtes notwendige Berichte nur außerhalb des Amtes erstellt werden konn-
ten. Die Möglichkeit, das MIS-Modul der Amts- und Abteilungsleitung zur Verfü-
gung zu stellen, blieb dagegen ungenutzt.
• Im Amt in D ARMSTADT wurden Listen von Sollstellungen aus dem Fachverfahren
heraus erstellt, die dann von der allgemeinen Verwaltung in das Haushaltsverfah-
ren eingegeben und zur Zahlung durch die Stadtkasse angewiesen wurden. Dieses
Verfahren erforderte einen beträchtlichen manuellen Aufwand, der eine Vielzahl
von Einzelschritten umfasste. Ursache für dieses sehr umständliche Verfahren war
die Umstellung der Haushaltsverfahren auf die Doppik. Daher fehlten noch ent-
sprechende Schnittstellen.. Anzustreben wäre eine Schnittstelle des Fachverfah-
rens mit dem eine digitale Übertragung an das Haushaltsverfahren der Stadt mög-
lich wird. So wird die Verbuchung und Auszahlung von Ausgaben im Fachverfah-
ren schon jetzt von einem Amt in D ARMSTADT pilotiert: Das Amt 52 im Dezernat II
hat die für das Verfahren erforderliche Schnittstelle der Software PROSOZ 14plus
angeschafft und stellt das manuelle Zahlungs- und Buchungsverfahren zusammen
mit den Mitarbeitern der EDV-Abteilung entsprechend um. Dabei handelt es sich
um die EDV-Mitarbeiter, die auch für die Betreuung des Fachverfahrens des Ju-
gendamtes zuständig sind. Nach Rücksprache mit den EDV-Verantwortlichen wur-
de deutlich, dass die Schnittstelle auch für die Wirtschaftliche Jugendhilfe genutzt
werden kann, ohne dass weitere Softwarekomponenten oder Lizenzen erforderlich
sind. Darüber hinaus verfügt die EDV-Abteilung über die notwenige Kompetenz,
die Einführung der Schnittstelle zusammen mit dem Jugendamt zu betreuen. Eine
Verbuchung und Auszahlung von Ausgaben im Fachverfahren ist daher nicht nur
wünschenswert, sondern auch ohne Weiteres machbar, da D ARMSTADT schon
jetzt über die geeigneten technischen und personellen Voraussetzungen verfügt.
• Das Jugendamt D ARMSTADT nutzte für die Berechnung von Kostenbeiträgen Un-
terhaltspflichtiger nicht das Fachverfahren, sondern ermittelte die Kostenbeiträge
mithilfe von externen Excel-Tabellen ( www.kostenbeitrag.de ). Ablauforganisato-
risch führte die Verwendung der Excel-Sheets zu folgendem Verfahren: Zur Be-
rechnung von Kostenbeiträgen eines Unterhaltspflichtigen wurden die Excel-
Sheets eingesetzt. Das Ergebnis wurde manuell in das Fachverfahren übernom-
men. Sollstellungen im Haushalt wurden übertragen oder nochmals in das Haus-
haltsverfahren eingegeben. Der Schriftverkehr mit dem Unterhaltspflichtigen wur-
de mit einer Textverarbeitung erstellt. Der geforderte Kostenbeitrag wurde dort
nochmals eingegeben. Auch dieses Verfahren war dem modernen Stand der Tech-
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nik in keiner Weise angemessen. Die geschilderten Abläufe, die sich aus der An-
wendung der Excel-Tabellen ergaben, waren arbeitsaufwendig und fehleranfällig.
Hier sollte das Fachverfahren zum Einsatz kommen. Darüber hinaus empfiehlt
Herr Weidner, der die Excel-Tabellen erstellt hat und pflegt, die Berechnungen
des Fachverfahrens PROSOZ 14plus zu nutzen. So verwendet das Jugendamt
Main-Taunus-Kreis, für das Herr Weidner arbeitet, auch konsequenterweise das
Fachverfahren für die Berechnung der Kostenbeiträge.
Addiert man die nicht vorhandenen Merkmale (vgl. auch die detaillierte Bewertung in
Kapitel 19) und solche, die nur unzureichend umgesetzt wurden, so ergibt sich fol-
gende Bewertung der Leistungsfähigkeit des IT-Einsatzes im Jugendamt D ARMSTADT :
Bewertung der Leistungsfähigkeit des IT-Einsatzes
Jugendamt Fehlende oder verbesserungs-
fähige Funktionen
D ARMSTADT 5 von 10 Kriterien
Ansicht 8: Bewertung der Leistungsfähigkeit des IT-Einsatzes im Jugendamt D ARMSTADT
7
Vorbemerkungen zum Hilfebedarf von Kindern und Jugend-
lichen in Deutschland
7.1 Kindeswohlgefährdung und Jugendgewalt
Die Lebenssituation von Kindern und Jugendlichen hat in den letzten Jahren vor allem
durch die Schicksale von Kevin in Bremen, Jessica in Hamburg und Lea-Sophie in
Schwerin öffentliches Aufsehen erregt. Weitere Fälle von Kindstötung und Kindsmiss-
brauch fanden in der Öffentlichkeit große Aufmerksamkeit. Die Medien berichten über
zahlreiche Fälle von Jugendgewalt und Alkoholmissbrauch von Jugendlichen.
Die Berichte vermitteln häufig den Eindruck, dass familiale Gewalt in den letzten Jah-
ren zugenommen hat und elterliche Erziehungskompetenzen zunehmend Defizite auf-
weisen. Zugleich gerieten Jugendämter in Verdacht, ihren Aufgaben nicht ausreichend
nachzukommen und Hinweisen auf eine Kindeswohlgefährdung nicht sorgfältig genug
nachzugehen. Die Fälle von Kevin und Lea-Sophie zogen personelle Konsequenzen
nach sich. In Bremen trat die Sozialsenatorin zurück, in Schwerin der zum damaligen
Zeitpunkt amtierende Bürgermeister.
Statistische Untersuchungen bestätigen dieses mediale Bild nur bedingt:
• Die Fälle von Kindstötung waren in den letzten 20 Jahren rückläufig. 1987 wurden
30 Kinder unter sechs Jahren und 27 Kinder zwischen sechs und 14 Jahren in der
damaligen Bundesrepublik ermordet. Im Jahr 2007 waren es im gesamten Bun-
desgebiet, also inklusive der neuen Bundesländer, neun bzw. elf Kinder. Das ist
ein Rückgang von 70 bzw. 60 Prozent innerhalb von 20 Jahren. 7
• Auch der sexuelle Missbrauch von Schutzbefohlenen war in der Altersgruppe der
6- bis 14-Jährigen rückläufig. Im Jahre 1994 wurden 250 Kinder unter sechs Jah-
ren und 951 Kinder unter 14 Jahren Opfer sexuellen Missbrauchs. 2009 waren es
279 bzw. 637 Kinder. Der Missbrauch bei den 6- bis 14-Jährigen sank also deut-
lich, wogegen er bei den unter 6-Jährigen nahezu konstant blieb. 8
7 Quelle: Bundeskriminalamt Wiesbaden, 2008: Polizeiliche Kriminalstatistik, Tabelle 91, S. 52 und 55
(1987 alte Bundesländer).
8 Quelle: Bundeskriminalamt Wiesbaden 2009: Polizeiliche Kriminalstatistik, Tabelle 91, S. 61 und 64
(1987 alte Bundesländer).
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Ein anderes Bild zeigt sich bei der Jugendgewalt. Hier ist ein deutlicher Anstieg der
Gewaltdelikte festzustellen:
• Gewaltdelikte von Jugendlichen zwischen 14 und 18 Jahren stiegen von 14.145
Fällen im Jahre 1987 auf 61.519 Fälle im Jahre 2009.
• Bei den unter 14-Jährigen stieg die Zahl der Delikte im gleichen Zeitraum von
2.268 auf 19.431 Fälle an. 9
Auch wenn davon auszugehen ist, dass in einer für Jugendgewalt sensibilisierten Ge-
sellschaft solche Delikte häufiger zur Anzeige gebracht werden als früher, verweist der
deutliche Anstieg der Zahlen auf einen spürbaren Anstieg der Gewaltbereitschaft Ju-
gendlicher.
Die dargestellten Untersuchungsergebnisse zur Kindeswohlgefährdung und zur Situa-
tion der Erziehung zeigen, dass sich die Situation der Familien in den letzten zehn bis
20 Jahren nicht zum Schlechteren verändert hat. Allein der Anstieg der Gewaltdelikte
von Kindern und Jugendlichen war bemerkenswert.
Der deutliche Anstieg der Delinquenz ist im Übrigen vor allem auf deutsche Kinder und
Jugendliche zurückzuführen, in deren Zahl auch die Migranten mit deutschem Pass
enthalten sind. Bei ausländischen Kindern und Jugendlichen zeigte sich in den 1990er
Jahren nur ein geringer Anstieg der Delinquenz, seit dem Jahr 2000 ist die Delinquenz
bei Ausländern rückläufig.
10 Das bedeutet zwar, dass das Problem der Delinquenz von
Ausländern nur in geringem Umfang gewachsen ist. Gleichwohl ist Delinquenz in Form
von Körperverletzung bei Ausländern zweieinhalb Mal häufiger als bei Deutschen. Bei
ausländischen Kindern im Alter bis zu 14 Jahren war die Zahl der Delikte mit schwerer
Körperverletzung fast vier Mal höher als bei deutschen Kindern.
Die Zahlen zeigen, dass die Jugendämter eine schwierige und verantwortungsvolle
Aufgabe zu bewältigen hatten. Nach den bundesweiten Daten bewegen sie sich dabei
in einem Umfeld, das durch eine zurückgehende Gefährdung des Kindeswohls und
eine bereits seit den 1990er Jahren ansteigende Gewaltbereitschaft unter Kindern und
Jugendlichen gekennzeichnet ist. Die Daten deuten darauf hin, dass sich diese Situati-
on seit Beginn des Jahrtausends in der Gesellschaft insgesamt nicht wesentlich verän-
dert hat.
7.2 Erkenntnisse aus der erweiterten Bundesstatistik zu den Erziehungs-
hilfen
Seit dem Jahr 2007 hat das Statistische Bundesamt eine umfangreichere Erhebung im
Bereich der Erziehungshilfen eingeführt. Auswertungen und Interpretationen dieses
Datenmaterials wurden in der März-Ausgabe 2009 der Zeitschrift KOMDAT-Jugendhilfe
veröffentlicht. Danach wird von den Ausgaben für Leistungen und Strukturen der Kin-
der- und Jugendhilfe jeder vierte Euro für die Finanzierung von Erziehungshilfen aus-
gegeben. Mit zuletzt etwa 5,5 Milliarden € ist dieser Posten nach der Kindertagesbe-
treuung der ausgabenstärkste. 11
9 Quelle: Bundeskriminalamt Wiesbaden 2009: Polizeiliche Kriminalstatistik, Tabelle 20, S. 24, 25. Erfasst
wurden die Tatverdächtigen nach §§ 223–227, 229, 230: § 223 vorsätzliche KV, § 224 gefährliche KV, §
225 Misshandlung von Schutzbefohlenen, § 226 schwere KV, § 227 KV mit Todesfolge, § 229 fahrlässi-
ge KV, § 230 Strafantrag.
10 Alle Daten zur Delinquenz ausländischer Kinder und Jugendlicher aus Bundeskriminalamt: Polizeiliche
Kriminalstatistik 2009, Kurzbericht S. 27. Die Zahlen beruhen auf der Anzahl der Tatverdächtigen.
11 KOMDAT-Jugendhilfe, S. 1, Ausgabe 1/2009, 12. Jahrgang, Dortmund 2009.
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Mit der erweiterten Statistik kann auch ein Bezug zwischen Erziehungshilfebedarfen
und dem Familienstand bzw. sozialen Status der Herkunftsfamilien hergestellt wer-
den: 12
• Bezüglich des Familienstands zeigte sich, dass der Bedarf an familienbegleitenden
und familienersetzenden Hilfen bei Alleinerziehenden deutlich höher war als bei
zusammenlebenden Eltern bzw. Patchworkfamilien. 13 50,2 Prozent der familiener-
setzenden Hilfen und 47,9 Prozent der familienbegleitenden Hilfen wurden von Al-
leinerziehenden in Anspruch genommen. Zusammenlebende Eltern waren mit 20
bzw. 31,4 Prozent vertreten. Bei Patchworkfamilien waren es 24,8 bzw. 18,3 Pro-
zent.
• Zusammenlebende Eltern hatten dagegen einen deutlich höheren Bedarf an Erzie-
hungsberatung und Eingliederungshilfen nach § 35a SGB VIII. Dort waren sie mit
48 bzw. 54,1 Prozent aller Fälle vertreten.
Ein ähnliches Bild ergibt sich bei der Verteilung des Erziehungshilfebedarfs im Verhält-
nis zum sozialen Status. Empfänger von staatlichen Transferleistungen 14 waren mit 59
Prozent aller Fälle einer Erziehungshilfe (§§ 29 bis 41 ohne 35a) vertreten: 15
Trafen die Merkmale Alleinerziehend und Empfang von Transferleistungen zusammen,
erhöhte sich die Wahrscheinlichkeit, Erziehungshilfen in Anspruch zu nehmen. 70 Pro-
zent aller Alleinerziehenden, die Erziehungshilfen in Anspruch nahmen, waren Emp-
fänger von Transferleistungen.
In der Erziehungsberatung und bei den Eingliederungshilfen ist der Anteil der Trans-
ferleistungsempfänger dagegen deutlich geringer. In der Erziehungsberatung waren
es 17 Prozent, bei den Eingliederungshilfen 25 Prozent.
Ein Migrationshintergrund war im Übrigen keine Ursache für einen besonderen Hilfe-
bedarf. Im Gegenteil, während der Anteil der jungen Menschen unter 21 Jahren mit
Migrationshintergrund an der gesamten Altersgruppe bei 28 Prozent lag, war ihr Anteil
bei den Erziehungshilfen und der Erziehungsberatung mit 21 Prozent niedrig. Aller-
dings lagen die Zahlen bei familienersetzenden Hilfen mit 23 Prozent und familienbe-
gleitenden Hilfen mit 27 Prozent höher.
16
Zusammenfassend zeigen die statistischen Daten, dass
• intervenierende Hilfen der Erziehung häufiger von Alleinerziehenden und in prekä-
ren Lebensverhältnissen in Anspruch genommen werden.
• Erziehungsberatung und Eingliederungshilfen häufiger von zusammenlebenden
Eltern ohne Transfergeldansprüche in Anspruch genommen werden.
7.3 Neue Formen der Erziehungshilfen: Hilfen nach § 27 Abs. 2 SGB VIII
und Eingliederungshilfen nach § 35a SGB VIII
Die Öffnungsklausel des § 27 Abs. 2 SGB VIII ermöglicht weitere Angebote erzieheri-
scher Hilfen, die auch in den Städten der vorliegenden Untersuchung genutzt wurden.
Die ersten statistischen Ergebnisse hierzu zeigen, dass es sich in der Mehrzahl um
familienorientierte Hilfen handelte. Gründe für die Hilfen waren vor allem einge-
12 Alle Zahlen beziehen sich auf das Jahr 2007.
13 Ebd., S. 9.
14 Empfänger von Transferleistungen, die teilweise oder vollständig von solchen Leistungen leben (Sozial-
hilfe, Hartz IV, Wohngeld, Arbeitslosengeld).
15 Ebd., S. 10.
16 Ebd., S. 11.
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schränkte Erziehungskompetenz, soziale Auffälligkeiten von Eltern und Kindern sowie
schulische Schwierigkeiten. 17
Eingliederungshilfen für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche werden in den
Bundesländern in sehr unterschiedlichem Umfang gewährt. Die geringste Hilfedichte
hatte Mecklenburg-Vorpommern mit 12,7 Fällen auf 10.000 der 6- bis unter 18-
Jährigen. Spitzenreiter war das Land Hessen mit 46,9 Fällen auf 10.000 der 6- bis
unter 18-Jährigen. 18 Der höchste Bedarf zeigte sich bei den 10- bis 11-Jährigen, also
in dem Alter, in dem der Schüler von der Primar- in die Sekundarstufe wechselt. In 60
Prozent aller Eingliederungshilfen waren schulische Schwierigkeiten der Grund für die
Hilfe.
Die Daten zeigen, dass
• der § 27 Abs. 2 SGB VIII den Jugendämtern dazu verhalf, neue Formen der Erzie-
hungshilfe zu erschließen.
• Eingliederungshilfen häufig von der Mittelschicht nachgefragt werden, um ihre
Kinder bei der Überwindung von schulischen Schwierigkeiten zu unterstützen. Ob
dies im Sinne des SGB VIII seelische Behinderungen sind, die „die Teilnahme am
gesellschaftlichen Leben beeinträchtigen“, mag zunächst dahingestellt sein. In den
Fachkapiteln zur Fallstruktur wird dazu anhand der geprüften Hilfen in den Son-
derstatusstädten Stellung genommen. Festzuhalten bleibt an dieser Stelle, dass
seelische Behinderungen in Hessen fast viermal häufiger festgestellt wurden als in
Mecklenburg-Vorpommern.
7.4 Die Beeinflussung von Bedarfen bei den Erziehungshilfen
Nach den erweiterten Bundesstatistiken kann das, was bisher nur vermutet bzw. in
regional oder statistisch begrenzten empirischen Studien festgestellt wurde, als gesi-
chert angesehen werden: Familienstand und Einkommen sind wichtige Einflussgrößen
für den Bedarf an erzieherischen Hilfen nach den §§ 30 bis 41 des SGB VIII. Dies
bedeutet aber nicht, dass das Hilfesystem nicht Einfluss nehmen kann auf die absolu-
ten Fallzahlen. Eine Untersuchung der sozialen Belastungsfaktoren und des Hilfebe-
darfs in mehreren Stadtteilen der Stadt Essen hat beispielsweise gezeigt, dass der
Hilfebedarf bei vergleichbaren Belastungsfaktoren deutliche Unterschiede aufweisen
kann. So hatten die Stadtteile Altendorf und Nordviertel vergleichbare soziale Belas-
tungsfaktoren aufzuweisen. Die Leistungsdichte von Hilfen zur Erziehung war in Al-
tendorf aber doppelt so hoch. 19 Die besseren Ergebnisse des Nordviertels werden auf
ein differenziertes, an Problemgruppen orientiertes und frühzeitig greifendes Hilfesys-
tem zurückgeführt.
8 Das soziodemografische Umfeld der Ämter
Das soziodemografische Umfeld der fünf Städte hat Einfluss auf die Problemlagen und
die Handlungsoptionen der Jugendämter. Für die Bewertung der Soziodemografie
wurden folgende Daten verglichen:
• die Zahl der Einwohner,
• die Zahl der Kinder- und Jugendlichen,
• die Arbeitslosigkeit in den Städten,
17 Ebd., S. 5 f.
18 Ebd., S. 7 f.
19 Zahlen zitiert nach Prof. Dr. Christian Schrapper: Vorlesungsskript Arbeitsfelder der Jugendhilfe – Infra-
struktur und Intervention, 1. Dezember 2008. Zahlen für die Jahre 1999 bis 2003.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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• die Zahl der Bezieher von Transferleistungen nach SGB II,
• der Ausländeranteil in den Städten,
• die Zahl der Ein-Eltern-Haushalte und
• das in den Städten erzielte Durchschnittseinkommen der Haushalte auf Basis der
sozialversicherungspflichtig Beschäftigten.
Die Analyse des Soziodemografischen Umfelds hat keinen wissenschaftlichen An-
spruch. Uns geht es hier um die Darstellung wesentlicher Unterschiede in einem gro-
ben Raster von drei Stufen in der Bewertung. So wurde bei der Ermittlung der Zahl
der Migranten mit einem einfachen Multiplikator (das 2,5-fache des Ausländeranteils)
gearbeitet, da die Berechnungen der Städte aufgrund unterschiedlicher Definitionen
von Migranten nicht direkt vergleichbar waren. Ebenso sind die von den Städten ge-
nannten Zahlen der Ein-Personen-Haushalte nicht exakt, da beispielsweise auch Al-
leinerziehende mit festen Lebenspartnerschaften aber eigener Wohnung erfasst wer-
den können.
Dieses Kapitel soll einen Überblick für das Soziodemografische Umfeld geben und die
wesentlichsten Unterschiede darstellen. In den Folgekapiteln werden wir zeigen, dass
selbst größere Unterschiede im soziodemografischen Umfeld keinen Erklärungsbeitrag
zu der jeweiligen Hilfedichte und der Hilfestruktur der Städte leisten.
Ansicht 9: Daten zum soziodemografischen Umfeld für das Jahr 2009
Die Zahl der Einwohner und damit natürlich auch die Zahl der Kinder und Jugendli-
chen sind zunächst einmal keine Parameter, die Problemlagen bestimmen. Vielmehr
hat die Einwohnerzahl Einfluss auf den Personalbedarf und damit auf die organisatori-
sche Struktur und Steuerbarkeit der Jugendämter. Insbesondere Frankfurt am Main
hat mit neun Sozialrathäusern, die regional für Stadteile zuständig sind, ganz andere
Steuerungsprobleme als die übrigen Städte, in denen der Soziale Dienst noch zentral
an einer Stelle untergebracht ist und durch Abteilungs- oder Sachgebietsleitungen
einfacher koordiniert werden kann.
Aus der erweiterten Bundesstatistik sind für den relativen Bedarf an Erziehungshilfen
vor allem die Merkmale Alleinerziehend und Transfergeldempfang entscheidend.
Daten zum soziodemografischen Umfeld für das Jahr 2009
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Bevölkerung 143.332 671.927 194.774 119.051 275.251
Gesamtzahl Kinder und Jugendlichen
von 0 bis unter 21 Jahre 26.896 121.055 36.851 24.832 53 .756
Anteil der Kinder und Jugendlichen an
der Bevölkerung 18,8% 18,0% 18,9% 20,9% 19,5%
SGB II Empfänger
1 9,1% 10,6% 13,3% 15,9% 11,4%
Ausländeranteil 15,0% 20,8% 11,6% 24,9% 17,0%
geschätze Zahl der Migranten (Faktor
2,5 in Bezug zum Ausländeranteil) 37,6% 52,0% 29,0% 62, 3% 42,5%
Ein-Eltern- Haushalte 4.060 15.207 4.286 3.912 6.626
Anteil Ein-Eltern-Haushalte an der Zahl
der Kinder- und Jugendlichen 15,1% 12,6% 11,6% 15,8% 12, 3%
Durchschnittseinkommen
2 33.238 35.818 26.674 28.112 34.544
2 = Quelle: Statistisches Landesamt (Lohn- und Einkommensteuerstatistik 2004). Unter den Steuerpflichtigen werden unbeschränkt
Einkommensteuerpflichtige (Pflichtveranlagte) und Lohnsteuerpflichtige (Nicht- oder Antragsveranlagte) zusammen nachgewiesen. Die Zählung
erfolgt je Alleinstehendem oder je getrennt veranlagtem Ehegatten bzw. je zusammenveranlagtem Ehepaar.
1= Quelle: Bundesagentur für Arbeit
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Die Zahl der Empfänger von Transferleistungen nach SGB II, dies waren alle erwerbs-
und nicht erwerbsfähigen Transfergeldempfänger unter 65 Jahren, war in Offenbach
am höchsten und in D ARMSTADT am niedrigsten. Die Unterschiede waren erheblich, in
Offenbach lag der Anteil um rund 60 Prozent höher als in D ARMSTADT .
Ein hoher Anteil Alleinerziehender fand sich in D ARMSTADT und Offenbach. In den
übrigen Städten lag der Anteil zwei bis drei Prozentpunkte niedriger. Der Anteil der
Ein-Eltern-Haushalte an der Zahl der Kinder und Jugendlichen wurde hier als Indikator
gewählt, da diese Zahl die Alleinerziehenden in Beziehung zur Zahl der Kinder und
Jugendlichen setzt. Ein Einwohnerbezug wäre ungenauer, da hierbei der Anteil älterer
Menschen die Ergebnisse mehr verzerren würde als der Indikator Alleinerziehende im
Verhältnis zu den Kindern und Jugendlichen unter 21 Jahren.
Das Durchschnittseinkommen gibt Hinweise auf die soziale Struktur der Städte. Nied-
rige Durchschnittseinkommen verweisen auf einen geringer ausgeprägten Mittelstand,
auf ein geringeres Bildungsniveau und geringere Bildungschancen in der Bevölkerung,
da das Bildungs- und Qualifikationsniveau der Beschäftigungsverhältnisse der Erwach-
senen das Durchschnittseinkommen bestimmt und deren Kinder gerade in Deutsch-
land geringere Chancen haben, einen höheren Schulabschluss zu erreichen. Ähnlich
wie die Arbeitslosenquote verweisen die Durchschnittseinkommen auf höhere Bedarfe
in der Erziehungshilfe, wobei alle Jugendämter darauf hingewiesen haben, dass auch
der Mittelstand zunehmend mangelnde Erziehungskompetenzen aufweist. Im Hinblick
auf das Durchschnittseinkommen teilen sich die fünf Städte ganz deutlich in zwei
Gruppen. Während Kassel und Offenbach mit 26.700 bzw. 28.100 € vergleichsweise
niedrige Durchschnittseinkommen aufwiesen, lagen die übrigen Städte mit mehr als
33.200 € deutlich darüber. In Frankfurt am Main waren es sogar 35.800 €, ein euro-
päischer Spitzenwert.
Ein durchaus umstrittener Indikator für Erziehungshilfebedarfe ist die Zahl der Men-
schen mit Migrationshintergrund. Aus der erweiterten Bundesstatistik lässt sich ablei-
ten, dass die Hilfedichte bei Migranten geringer ist als in der deutschen Bevölkerung.
Wobei zu betonen ist, dass die Hilfedichte nichts über den Bedarf aussagt. Gründe für
die geringe Hilfedichte bei Migranten können ebenso ein generell besser funktionie-
render Familienverbund gegenüber deutschen Familien sein wie auch ein schwierige-
rer Zugang zu den Familien mit Migrationshintergrund, sei es aufgrund von Sprach-
problemen, der Abschottung der Familien gegenüber behördlichen Hilfsangeboten
oder kulturell bedingter Abschottungstendenzen, die einer Einmischung von außen
entgegenwirken.
Migrationsdaten sind entweder nicht vorhanden oder beruhen auf sehr unterschiedli-
chen Definitionen und sind daher nur bedingt vergleichbar. Als Faustregel kann man
davon ausgehen, dass die Zahl der Menschen mit Migrationshintergrund in etwa dop-
pelt so hoch ist wie die Zahl der Ausländer. Dies lässt sich zumindest aus den Zahlen
des Migrationsberichts der Bundesregierung ableiten. Bezogen auf die Zahl der Kinder
und Jugendlichen kann näherungsweise von der zweieinhalbfachen Zahl ausgegangen
werden, da die Fertilität unter Migrantinnen zwar tendenziell sinkend ist, aber immer
noch höher liegt als die der deutschen Frauen. Multipliziert man also die Zahl der Aus-
länder mit dem Faktor 2,5, ergibt sich näherungsweise ein Anteil von Menschen mit
Migrationshintergrund von mehr als 60 Prozent in Offenbach, 50 Prozent in Frankfurt
am Main und Wiesbaden, von mehr als 35 Prozent in D
ARMSTADT und knapp 30 Pro-
zent in Kassel.
Nun ist die Struktur der Migranten ebenso wie die Struktur der deutschen Bevölkerung
in den Städten sehr unterschiedlich. So haben Untersuchungen gezeigt, dass in Frank-
furt am Main und Wiesbaden überdurchschnittlich viele leistungsorientierte und ambi-
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tionierte Zuwanderer leben. 20 Die Studie differenziert die migrantischen Milieus in vier
Gruppen, von denen die vierte wie folgt beschrieben wird:
„Die vierte Gruppe schließlich bilden die „Prekären Migranten-Milieus“: Dazu gehören
sozial und kulturell entwurzelte Migranten und das „Hedonistisch-subkulturelle Milieu“
mit unangepassten Jugendlichen, die eine „defizitäre Identität und Perspektive“ haben
und sich den „Erwartungen der Mehrheitsgesellschaft verweigern“. Laut Microm leben
in Frankfurt und Wiesbaden relativ wenige solcher „entwurzelten“ Migranten, unange-
passte Jugendliche dagegen ein wenig mehr als im Bundesdurchschnitt von 15 Pro-
zent.“
Aus den Daten zu den Durchschnittseinkommen und der Arbeitslosigkeit ließe sich
demnach ableiten, dass in Kassel und mehr noch in Offenbach der prozentuale Anteil
dieser jungen Migranten mit defizitärer Identität und Perspektive höher sein dürfte als
in D ARMSTADT , Frankfurt am Main und Wiesbaden.
Fasst man diese sicherlich groben, aber in der Tendenz wohl zutreffenden Betrach-
tungen zusammen, so ergibt sich folgende Bewertung der Soziodemografie in den fünf
Städten:
Ansicht 10: Bewertung des soziodemografischen Umfelds
Die Stadt Offenbach weist bei allen Kriterien die höchsten Belastungen auf. Insbeson-
dere bei den Transfergeldempfängern und beim Migrationsanteil sind die Werte deut-
lich höher als in allen anderen Städten. Hinzu kommen eine hohe Quote kinderreicher
Familien, ein geringes Durchschnittseinkommen in der Bevölkerung und eine hohe
Quote Alleinerziehender.
Auch in Kassel sind die Durchschnittseinkommen vergleichsweise gering. Die Zahl der
Transfergeldempfänger erreichte mit 13,3 Prozent zwar nicht den hohen Wert Offen-
bachs mit 15,9 Prozent, der Wert war jedoch deutlich höher als in den übrigen Städ-
ten.
D
ARMSTADT , Frankfurt am Main und Wiesbaden haben vergleichbare Belastungsfakto-
ren. Während in D ARMSTADT der Anteil der Alleinerziehenden hoch ist, ist es in Wies-
baden ein höherer Anteil von Transfergeldempfängern, in Frankfurt am Main war wie-
derum die Zahl der Migranten höher als in D ARMSTADT und Wiesbaden. In Frankfurt
am Main wurden die höchsten Durchschnittseinkommen erzielt und die Zahl der Kin-
der und Jugendlichen an der Bevölkerung war sehr gering.
Die soziodemografische Situation der fünf Städte lässt zwei generelle Typen erkennen:
20 http://www.faz.net/s/Rub8D05117E1AC946F5BB438374CCC294CC/Doc~E38FB306ECA7944A4B82920
6B4D267596~ATpl~Ecommon~Scontent.html
Bewertung des soziodemografischen Umfelds
Bewertungskriterien Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Anteil Klienten 2 1 2 3 2
Durchschnittseinkommen 1 1 3 3 1
Transfergeldempfänger 1 2 3 3 2
Alleinerziehende 3 2 1 3 2
Migrationsanteil 2 3 1 3 2
Summe der Bewertungen 9 9 10 15 9
Geringe Belastung = 1, mittlere Belastung = 2, hohe Belastung = 3
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• Kassel und Offenbach sind Städte, die unter einer vergleichsweise hohen Zahl von
Transfergeldempfängern und geringen Einkommen in der Bevölkerung leiden. In
diesen Städten ist der Anteil prekärer Lebensverhältnisse vergleichsweise hoch.
Die Indikatoren lassen einen höheren Erziehungshilfebedarf erwarten als in den
anderen Städten, wenn man den Ergebnissen der erweiterten Bundesstatistik
folgt.
• D ARMSTADT , Frankfurt am Main und Wiesbaden zählen zu den Großstädten mit
tendenziell etwas geringeren Belastungen durch prekäre Lebensverhältnisse.
Punktuelle Belastungen, etwa die Zahl der Alleinerziehenden in D ARMSTADT und
die hohen Migrationsanteile in Frankfurt am Main oder die Zahl der Transfergeld-
empfänger in Wiesbaden, sind zwar feststellbar, sind aber kaum geeignet, gravie-
rende Unterschiede zwischen den drei Städten zu begründen.
Wiesbaden reklamierte in den Gesprächen eine besondere „Spaltung der Stadt“,
die sich auch in sehr segregierten Sozialräumen manifestiere und Wiesbaden von
D ARMSTADT und Frankfurt am Main unterscheidet. Der Nachweis solcher besonde-
ren Segregationen ist sehr schwierig zu führen, daher ist dies kaum belegbar,
aber nicht auszuschließen. Anzumerken bleibt aber auch, dass diese Auffassung
der Stadt Wiesbaden im Widerspruch zu der zitierten Studie Microm-Studie steht.
9 Analyse der Erziehungshilfen
9.1 Aufgaben der Erziehungshilfen
Die Erziehungshilfen sind im vierten Abschnitt des SGB VIII geregelt. Generell sind
drei Anspruchsgrundlagen vorhanden: die Erziehungshilfen gemäß §§ 27 ff., die Ein-
gliederungshilfen gemäß § 35a und die Hilfen für junge Volljährige nach § 41. 21
Personensorgeberechtigte haben nach § 27 Abs. 1 SGB VIII einen Anspruch auf Erzie-
hungshilfe, wenn eine dem Wohl des Kindes oder Jugendlichen entsprechende Erzie-
hung nicht gewährleistet ist. Das Gesetz unterscheidet dabei folgende Hilfearten
(§§ 28-35a):
• die Erziehungsberatung (SGB VIII § 28),
• die soziale Gruppenarbeit (SGB VIII § 29),
• die Erziehungsbeistandschaft (SGB VIII § 30),
• die Sozialpädagogische Familienhilfe (SGB VIII § 31),
• die Erziehung in einer Tagesgruppe (SGB VIII § 32),
• die Vollzeitpflege bei Pflegeeltern (SGB VIII § 33),
• die Heimerziehung (SGB VIII § 34),
• die intensive sozialpädagogische Einzelbetreuung (SGB VIII § 35)
• die Inobhutnahme (§ 42 SGB VIII).
Die Jugendämter entscheiden zusammen mit den Eltern und den jungen Menschen
über die Hilfen. Abgesehen von Fällen einer Gefährdung des Kindeswohls ist die Hilfe
durch die Eltern oder die jungen Menschen zu beantragen. Fallführend ist der Allge-
meine Soziale Dienst. Die Hilfen selbst werden durch Freie Träger erbracht, mit denen
21 Neben dem § 41 sind noch Hilfen nach den §§ 13, 19 und 20 diesem Bereich von Anspruchsvorausset-
zungen zuzurechnen (Jugendsozialarbeit, gemeinsame Wohnformen von Müttern/Vätern mit ihren Kin-
dern und die Betreuung und Versorgung von Kindern in Notsituationen).
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die Jugendämter Leistungsvereinbarungen nach Maßgabe der §§ 78a ff. SGB VIII
schließen.
Das Jugendamt erstellt Hilfepläne nach § 36 SGB VIII. Diese sollen alle sechs Monate
fortgeschrieben werden. Die Hilfepläne werden durch den Allgemeinen Sozialen Dienst
in gemeinsamen Sitzungen mit den Eltern und jungen Menschen sowie dem für die
Hilfe verantwortlichen Freien Träger vereinbart.
In der Fachliteratur oder in Statistiken werden die Hilfen häufig in ambulante, teilsta-
tionäre und stationäre Hilfen untergliedert. Im Folgenden wird eine Unterscheidung in
familienbegleitende und familienersetzende Hilfen vorgenommen, da diese Unter-
scheidung den Charakter des Eingriffs präziser fasst.
9.2 Die Organisation der Erziehungshilfen
Abgesehen von Frankfurt am Main hatten alle Jugendämter den Sozialen Dienst in
einer Abteilung zusammengefasst. In Frankfurt am Main waren die Sozialen Dienste
den neun Sozialrathäusern angegliedert. Dort war der Soziale Dienst in vergleichbarer
Weise wie in den übrigen Städten organisiert.
Unterschiede bestanden in der Aufgabenzuordnung der Begleitdienste, also der Amts-
vormundschaft und -beistandschaft, der Jugendgerichtshilfe, dem Pflegekinderdienst
und der Wirtschaftlichen Jugendhilfe:
• Die Wirtschaftliche Jugendhilfe war, abgesehen von D ARMSTADT , in allen Städten
ein eigenständiges Sachgebiet der Abteilungen. In D ARMSTADT war die Wirtschaft-
liche Jugendhilfe als eigenständiges Sachgebiet der Amtsleitung zugeordnet und
auch für die Aufgaben nach dem Unterhaltsvorschussgesetz zuständig. Wichtiger
als die organisatorische Zuordnung der Wirtschaftlichen Jugendhilfe war ihre Rolle
im Prozess der Entscheidung über die Einleitung von Erziehungshilfen. In allen
Städten entschieden die pädagogischen Fachkräfte des Sozialen Dienstes über die
Art der Hilfe, den Träger, den Umfang und die Dauer. Damit lagen die Entschei-
dungen, natürlich in Abstimmung mit den jungen Menschen und den Sorgebe-
rechtigten, allein im Ermessen der Fachkräfte. Die Wirtschaftliche Jugendhilfe war,
abgesehen von Kassel, damit das ausführende Organ für die wirtschaftlichen An-
gelegenheiten der Hilfen und, abgesehen von Offenbach, für den Schriftverkehr
im Hinblick auf die Rechtsakte der Gewährung, Fortführung und Beendigung der
Hilfen. Außerdem wurde dort die Zuständigkeit für die Hilfegewährung geklärt.
• Der Soziale Dienst selbst war in Kassel und Offenbach als Allgemeiner Sozialer
Dienst (ASD) auch für Aufgaben nach dem SGB XII zuständig. Demnach kümmer-
ten sich die dortigen Mitarbeiter auch um Senioren oder Menschen mit Behinde-
rung. In den übrigen Städten beschränkte sich der Aufgabenbereich auf die Erzie-
hungshilfen und damit verbundene Ansprüche der jungen Menschen oder deren
Familien.
Eine Besonderheit in der Organisation wies Offenbach auf. Dort oblagen dem All-
gemeinen Sozialen Dienst allein Beratungsaufgaben und die Koordination oder Be-
schaffung von Hilfen außerhalb der Erziehungshilfen der §§ 29 ff. des SGB VIII.
Die Erziehungshilfen wurden durch einen Besonderen Sozialen Dienst wahrge-
nommen. Die Mitarbeiter des ASD konnten die Fälle ihrer Klientel, die nach ihrer
Ansicht eine Erziehungshilfe benötigten oder beantragen wollten, in eine Konfe-
renz „Hilfe zur Erziehung“ einbringen.
In allen Städten waren die Sozialen Dienste nach sozialräumlichen Gesichtspunk-
ten bezirklich zugeordnet.
• Die Jugendgerichtshilfe war in D ARMSTADT und Frankfurt am Main als eigenstän-
diges Sachgebiet organisiert. Die dortigen Mitarbeiter kümmerten sich ausschließ-
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lich um die gerichtlichen Fälle. In Offenbach und Wiesbaden wurden diese Fälle
durch den Sozialen Dienst (Offenbach: ASD) bearbeitet. In Kassel war die Ju-
gendgerichtshilfe den Regionalteams des Sozialen Dienstes räumlich zugeordnet.
In Frankfurt am Main war die Jugendgerichtshilfe nicht auf die Sozialrathäuser
verteilt, sondern zentral beim Jugend- und Sozialamt angesiedelt, da ansonsten
die Organisationseinheiten sehr klein ausgefallen wären.
• Der Pflegekinderdienst wurde in Kassel gemeinsam mit dem Landkreis betrieben.
In Offenbach und Wiesbaden war der Soziale Dienst (Offenbach: BSD) für diese
Aufgaben zuständig. Wobei der soziale Dienst in Wiesbaden zusätzlich von einer
Fachstelle Vollzeitpflege unterstützt wurde. In D ARMSTADT und Frankfurt am Main
war sowohl der Soziale Dienst als auch eine Fachstelle zuständig. Die Zuständig-
keit richtete sich in D ARMSTADT nach der Art der Pflegeverhältnisse (Laien- oder
Profifamilien), in Frankfurt am Main nach dem Wohnort der Pflegefamilien (inner-
halb oder außerhalb der Metropole).
Die unterschiedlichen Formen der organisatorischen Zuordnung der Aufgabenbereiche
hatten jeweils spezifische Vor- und Nachteile. Letztlich gab es hier keine Best Practice.
Die unterschiedliche Größe der Städte erklärt darüber hinaus bestimmte Organisati-
onsprinzipien. Spezielle Auswirkungen der unterschiedlichen Organisation werden in
den jeweiligen Fachkapiteln erläutert.
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Ansicht 11: Organisation der Erziehungshilfe und der Spezialdienste
9.3 Die langfristige Entwicklung der Erziehungshilfen
Abgesehen vom Amt in Offenbach konnten uns die Jugendämter längere Zeitreihen
der Entwicklung der familienbegleitenden und der familienersetzenden Hilfen zur Ver-
fügung stellen. Die Zeitreihen beruhen auf eigenen Erhebungen der Jugendämter und
können durchaus auf unterschiedlicher Grundlage erhoben worden sein (z. B. unter
Einbeziehung von Zahlfällen oder nur bezogen auf Fälle im Stadtgebiet). Diese Unter-
schiede sind für den hier dazustellenden Sachverhalt aber nicht von Bedeutung. Die
jeweiligen Zeitreihen des einzelnen Amtes sind konsistent und hier geht es allein um
die langfristige Entwicklung der Hilfegruppen.
Für die familienersetzenden Hilfen war die Fallzahlentwicklung, abgesehen von der in
Kassel, offensichtlich auch über längere Zeiträume konstant.
Organisation der Erziehungshilfe und der Spezialdienste
Sozialer Dienst
Aufgaben nach
§§ 27 ff.
SGB VIII
Regionale
Zuständigkeit
Amtsvormundschaft als eigene Organisationseinheit, in
Kassel und Offenbach zusammen mit
Unterhaltsvorschusskasse
Allgemeiner
Sozialer Dienst
Beratung und Betreuung
Besonderer
Sozialer Dienst
Aufgaben nach §§ 29 ff.
SGB VIII
• in Kassel gemeinsam mit
Landkreis als Spezialdienst
•Offenbach und Wiesbaden
integriert im Sozialen Dienst
•Darmstadt und Frankfurt a.M.
abhängig von der Art des
Pflegeverhältnisses
Pflegekinderdienst Jugendgerichtshilfe
•Eigene Organisation in
Darmstadt, ‚Frankfurt a.M. und
Kassel
•Integriert in sozialen Dienst in
Offenbach und Wiesbaden
Spezielle Organisation in
Offenbach
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Ansicht 12: Entwicklung der familienersetzenden Hilfen in den Jahren 1994 bis 2009
Ganz anders verhielt es sich mit den familienbegleitenden Hilfen. Hier war in allen Äm-
tern ein deutlicher Anstieg der Fallzahlen zu verzeichnen:
Ansicht 13: Entwicklung der familienbegleitenden Hilfen in den Jahren 1994 bis 2009
Der durch Frankfurt am Main bedingte große Maßstab der Grafik führt schnell zu einer
Unterschätzung der tatsächlichen Veränderungen. In D
ARMSTADT steigen die Fallzah-
len bei den familienbegleitenden Hilfen von 77 auf 260 Fälle an – ein Anstieg von fast
240 Prozent in 12 Jahren. Insgesamt ergaben sich in den von den Jugendämtern an-
gegebenen Zeiträumen folgende prozentuale Veränderungen der Fallzahlen:
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 200 6 2007 2008 2009 2010
Zahl der Fälle
Entwicklung der familienersetzenden Hilfen in den Jahren
1994 bis 2009
Wiesbaden Darmstadt Kassel Frankfurt am Main
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 200 6 2007 2008 2009 2010
Zahl der Fälle
Entwicklung der familienbegleitenden Hilfen in den Jahren
1994 bis 2009
Wiesbaden Darmstadt Kassel Frankfurt am Main
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Ansicht 14: Entwicklung der familienbegleitenden Hilfen in den Jahren 1994 bis 2009
Die abweichende Entwicklung in Kassel ist auf einen Todesfall im Jahre 2005 zurück-
zuführen, der dort offensichtlich zu einer erheblichen Änderung der Maßstäbe für die
Einleitung der Hilfen geführt hat. Abgesehen von dieser Sondersituation kann aus den
Entwicklungen Folgendes abgeleitet werden:
• Der Fallzahlanstieg war in D ARMSTADT , Frankfurt am Main und Wiesbaden allein
auf familienbegleitende Hilfen zurückzuführen. Die Notwendigkeit, junge Men-
schen aus den Familien herauszunehmen, hat sich über die dargestellten, zum
Teil sehr langen Zeiträume nicht verändert.
• Daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass der Fallzahlanstieg vor allem auf einem
Wertewandel beruht: Die Jugendämter greifen nicht erst ein, wenn das Kindes-
wohl nachhaltig gefährdet ist, sondern unterstützen Familien bei der Bewältigung
von Erziehungsproblemen. Aus der Eingriffsbehörde Jugendamt wurde zuneh-
mend eine Organisation, die unterstützend tätig ist.
• Die gerne im Zuge von Einsparungen propagierte Strategie „ambulant vor statio-
när“ ist angesichts dieser Daten infrage zu stellen. Sicherlich gibt es bei der Wahl
der Hilfen Ermessensspielräume, die in einem gewissen Umfang auch flexible Ent-
scheidungen zwischen Hilfen in der Familie und außerhalb der Familie erlauben.
Die Konstanz der Fallzahlentwicklung bei den familienersetzenden Hilfen deutet
darauf hin, dass sich die Maßstäbe für eine Herausnahme von jungen Menschen
aus der Familie über längere Zeiträume nicht geändert haben.
Der Anstieg der familienbegleitenden Hilfen belegt eher die These, dass die Ju-
gendämter jenseits einer konkreten Gefährdungslage versuchen, die Lebenschan-
cen und die Lebensqualität von jungen Menschen und deren Familien zu verbes-
sern. Insofern sind die Fallzahlanstiege keinesfalls nur als wirtschaftliche Belas-
tung zu beklagen. Sie sind vor allem ein Gewinn an kommunal finanzierter Leis-
tungsqualität bezüglich junger Menschen, die in schwierigen Lebensverhältnissen
aufwachsen.
In einem Gespräch sagte uns die Abteilungsleiterin im Jugendamt Wiesbaden, es sei
schwierig, das richtige Maß für die Einleitung von Erziehungshilfen zu finden. Die Fall-
zahlentwicklung dokumentiert, dass die Mitarbeiter der Jugendämter diese Entschei-
dungen täglich treffen müssen. Die folgenden Kapitel der Untersuchung beschäftigen
sich genau mit dieser Frage nach dem rechten Maß und versuchen, auf diese Frage
durch den Vergleich der Ämter einige Antworten zu geben.
9.4 Exkurs: zur Datenqualität von Fallzahlen und Haushaltsdaten der Er-
ziehungshilfen
Ein präziser Vergleich von jährlichen Fallzahlen und Ausgaben in den Erziehungshilfen
ist mit einigen Unsicherheiten behaftet, die sich sowohl aus objektiven Problemen der
Datenentstehung, definitorischen Problemen der Hilfezuordnung und schlicht aus dem
Problem mangelhafter Pflege von Daten in den Jugendämtern ergeben. Die im Folgen-
den aufgelisteten Schwächen sind nicht auf die hier verglichenen Ämter begrenzt,
sondern in nahezu allen Jugendämtern festzustellen:
Veränderungsraten in den
Fallzahlen
familienbegleitende
Fälle
familienersetzende
Fälle
Darmstadt 1996 - 2008 238% -9%
Frankfurt am Main 2004 - 2009 66% -5%
Kassel 2001 - 2010 160% 76%
Wiesbaden 1994 - 2009 216% 5%
Quelle: Angaben der Jugendämter
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• Bei der Verbuchung von Ausgaben bleibt auch nach Einführung der Doppik das
Problem der periodengenauen Buchung bestehen. Da häufig die Abrechnungen
Freier Träger für ihre Leistungen (insbesondere im stationären Bereich) erst Mo-
nate nach Erbringung der Leistungen gestellt werden, müssen nach Buchungs-
schluss des Vorjahres noch Leistungen durch die Ämter erstattet werden, die dem
Vorjahr zuzuordnen wären. Um nicht unnötig lange die Bücher geöffnet zu halten,
werden solche Erstattungen im aktuellen Haushaltsjahr verbucht. Dadurch sind
die jährlichen Ausgabenänderungen in einzelnen Hilfearten mit Unsicherheiten
behaftet.
• Bei der Zuordnung von Hilfen ergeben sich in einigen Hilfearten Probleme, die aus
der mangelnden Trennschärfe der Hilfen entstehen:
− Professionelle Vollzeitpflege beispielsweise in Form von Erziehungsstellen,
werden sowohl als Vollzeitpflegen als auch unter Heimunterbringungen ge-
führt, da diese Erziehungsstellen häufig bei Heimträgern angesiedelt sind und
die Unterbringungsform ähnlich ist wie die in einem Heim. Daher kann es hier
zu Abweichungen bei der Meldung von Fallzahlen kommen.
− Beim Erreichen des achtzehnten Lebensjahrs werden die Hilfen häufig nicht
als Hilfen nach § 41 SGB VIII weitergeführt, sondern bleiben Fälle der Voll-
zeitpflege oder Heimunterbringung.
− Stationäre Eingliederungshilfen werden zum Teil als Heimunterbringungen ge-
führt. Dies hat zum einen fiskalische Gründe – man möchte dem Träger die
Argumentation zugunsten kostenintensiver Ergänzungsleistungen erschweren,
die insbesondere bei den Eingliederungshilfen üblich sind. Zum anderen ist die
Einordnung als Heimunterbringung eine generelle Abwehrstrategie gegen eine
steigende Inanspruchnahme der Eingliederungshilfen, die gerne auch von der
Mittelschicht beantragt werden, um ihren Kindern zusätzliche Unterstützung z.
B. bei Schulproblemen zukommen zu lassen.
Wie geht man damit in einer vergleichenden Prüfung um? In den übergeordneten
Vergleichen der Ausgaben und der Fälle sind die Zuordnungen auf Hilfearten nicht
relevant, da alle Fälle in der Erziehungshilfe Gegenstand der Betrachtung sind. Zusätz-
lich werden die Vergleiche mit dem Durchschnitt der Fälle bzw. Ausgaben der drei
Jahre des Prüfungszeitraumes dargestellt, sodass auch Fehler durch periodenfremde
Zuordnungen von Ausgaben in einem gewissen Umfang neutralisiert werden. Diese
Vergleiche sind daher recht zuverlässig und genau.
Bei der Betrachtung von Steigerungsraten und der hilfeartbezogenen Analyse der
Struktur der Erziehungshilfen sind dagegen Ungenauigkeiten nicht zu vermeiden. Bei
der Erhebung der Daten haben wir im Falle kritischer Abweichungen die Probleme mit
den Interviewpartnern erörtert. Gravierende Abweichungen, wie beispielsweise die
geringe Zahl stationärer Unterbringungen junger Volljähriger in D ARMSTADT oder die
hohen und nicht plausiblen Kosten der Vollzeitpflege in Offenbach, werden benannt
und gehen nicht in die Bewertung ein. Soweit der Mangel nichts am generellen Befund
ändert, beispielsweise in Frankfurt am Main, wo nicht alle Fälle junger Volljähriger
korrekt deklariert wurden, blieb dies unberücksichtigt, da der Mangel in den Daten die
Beurteilung nicht beeinträchtigt. Der hohe Bestand dieser Fälle in Frankfurt am Main
wird durch die mangelhafte Datenqualität also unterschätzt. Das Problem ist demnach
in der Tendenz gravierender als im Folgenden beschrieben.
9.5 Fallzahlentwicklung und Fallstruktur der Erziehungshilfe im Prüfungs-
zeitraum
In der Analyse der Erziehungshilfen sind drei generelle Formen der Betrachtung zu
unterscheiden:
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Schlussbericht für die Stadt D
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• Zum Ersten geht es um den Umfang der Hilfegewährung, und zwar um die Sum-
me aller Hilfen und die Bedeutung, die dabei die familienbegleitenden und fami-
lienersetzenden Hilfen einnehmen. Diese mehr quantitativ orientierte Analyse
müsste einen Bezug zu den jeweiligen soziodemografischen Ausgangsbedingun-
gen haben. Die Problemlagen der Bevölkerung sollten sich also in der quantitati-
ven Dimension der Hilfegewährung widerspiegeln.
• Zum Zweiten ist die Struktur der Hilfen von Bedeutung. Hierunter ist die Zusam-
mensetzung der verschiedenen Hilfearten zu verstehen, die Rückschlüsse auf die
Qualität und Steuerung der Erziehungshilfen erlaubt. Disproportionalitäten in der
Hilfestruktur können auf Mängel in der Betreuung des Klientels durch die Freien
Träger oder in der Steuerung zurückzuführen sein. Ein gutes Beispiel hierfür ist
der Anteil der jungen Volljährigen an der Zahl der Kinder und Jugendlichen, denen
Hilfen gewährt werden. Ein überdurchschnittlicher Anteil kann ein Hinweis darauf
sein, dass Verselbstständigungsprozesse später eingeleitet werden als in anderen
Jugendämtern.
• Zum Dritten geben Kennzahlen zum Verlauf und zum Ergebnis von Hilfen eben-
falls Hinweise auf die Steuerung und Qualität der Hilfegewährung. Die Erheb-
barkeit solcher Kennziffern ist allerdings sehr begrenzt, da, abgesehen vom Amt in
Frankfurt am Main, die Verfügbarkeit solcher Daten in den untersuchten Ämtern
noch mangelhaft ist bzw. die Daten nur manuell und mit hohem Aufwand zu er-
heben sind.
9.5.1 Die Hilfedichte bei den Erziehungshilfen
Der Umfang der Hilfegewährung in den Städten wird durch die Hilfedichte beschrie-
ben. Dies ist der prozentuale Anteil aller Hilfen nach den §§ 27 bis 41 des SGB VIII an
der Zahl der Kinder und Jugendlichen unter 21 Jahren. Die Hilfedichte in den fünf
Städten weist erhebliche Unterschiede auf:
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Ansicht 15: Hilfedichte aller Erziehungshilfen im Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009
Während Offenbach mit 1,5 Prozent die geringste Hilfedichte im Prüfungszeitraum
aufwies, lagen Frankfurt am Main und Kassel mit 3,5 bzw. 3,4 Prozent Hilfedichte weit
vor den übrigen Städten des Vergleichs. Dieses Ergebnis ist vor dem Hintergrund der
soziodemografischen Situation der Städte bemerkenswert: Die Stadt mit der höchsten
soziodemografischen Belastung hatte die weitaus geringste Hilfedichte aufzuweisen –
und Frankfurt am Main mit dem geringsten soziodemografischen Belastungsgrad lag
mit 3,5 Prozent an der Spitze des Vergleichs!
Die einzige Erklärung für dieses Ergebnis ist unseres Erachtens bei den Jugendämtern
selbst zu finden. Im Gegensatz zur Prüfung der Erziehungshilfen in den Sonderstatus-
städten, die eine weitgehende Korrelation zwischen Hilfedichte und Soziodemografie
ergab, zeigt sich in dieser Prüfung, dass die Verfahren, die Steuerungsfähigkeit und
die Ermessensspielräume in den Jugendämtern bei der Einleitung der Hilfen und bei
der Wahl der Hilfeart eine weitaus höhere Bedeutung hatten als die soziodemografi-
sche Situation dieser Städte. Mögliche Ursachen dafür werden in den folgenden Kapi-
teln untersucht.
Neben der Hilfedichte insgesamt ist auch die Hilfedichte bei den familienbegleitenden
und familienersetzenden Hilfen von Bedeutung. Bei beiden Hilfeformen lag wiederum
Kassel an der Spitze – und Offenbach erneut an letzter Stelle:
2,1%
3,5% 3,4%
1,5%
2,1%
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
3,50%
4,00%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Hilfedichte aller Erziehungshilfen im Durchschnitt der Jahre 2007 bis
2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
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Ansicht 16: Hilfedichte der familienbegleitenden und familienersetzenden Hilfen im Durchschnitt
der Jahre 2007 bis 2009
Von Bedeutung an diesem Ergebnis sind jedoch nicht die Extremwerte, sondern die
Varianz der Ergebnisse. Während bei den familienersetzenden Hilfen der Abstand
zwischen dem höchsten und dem niedrigsten Wert bei 0,5 Prozentpunkten lag, war er
mit 1,7 Prozentpunkten bei den familienbegleitenden Hilfen mehr als dreimal so hoch.
Die bereits in der Langzeitbetrachtung der Hilfeentwicklung festgestellte weitgehende
Konstanz der familienersetzenden Hilfen spiegelt sich auch in den Daten für den Prü-
fungszeitraum wieder. Allein Frankfurt am Main und Kassel bilden hier mit 1,6 Prozent
Hilfedichte bei den familienersetzenden Hilfen eine Ausnahme. Wie bereits bei der
Interpretation der langen Zeitreihen der Fallentwicklung beschrieben, dürften die Kri-
terien, nach denen Kinder oder Jugendliche nicht mehr in der Familie verbleiben kön-
nen, da das Kindeswohl oder die weitere Entwicklung nachhaltig gefährdet ist, klarer
zu bestimmen sein als die Kriterien zugunsten der Einleitung einer Hilfe im Bereich der
familienbegleitenden Hilfen. Hier spielt das Ermessen über die Notwendigkeit einer
Hilfegewährung eine größere Rolle.
Dies zeigt sich auch am Anteil der familienbegleitenden Hilfen am Gesamt aller Hilfen:
0,9%
1,9%
1,8%
0,2%
0,9%
1,1%
1,6% 1,6%
1,3%
1,2%
0,0%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
1,2%
1,4%
1,6%
1,8%
2,0%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Hilfedichte der familienbegleitenden und familienersetzenden Hilfen im
Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009
Anteil der familienbegleitenden Hilfen an der Zahl der Kinder - und Jugendlichen bis 21 Jahren
Anteil der familienersetzenden Hilfen an der Zahl der Kinder - und Jugendlichen bis 21 Jahren
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im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
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Ansicht 17: Prozentualer Anteil familienbegleitender Hilfen an allen Hilfen inkl. Zahlfällen
(Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009)
Während Frankfurt am Main und Kassel einen Wert von 55 bzw. 54 Prozent erreich-
ten, waren es in D
ARMSTADT 46 und in Wiesbaden 41 Prozent. Offenbach weist mit
einem Anteil von 17 Prozent eine Struktur der Hilfeformen auf, wie sie in den übrigen
Ämtern in den 1990er Jahren festzustellen war. Allerdings dürfte Offenbach einen Teil
der in anderen Ämtern zu familienbegleitenden Erziehungshilfen führenden Fälle durch
die Arbeit seines Allgemeinen Sozialen Dienstes abfangen, der mit guter personeller
Ausstattung Klienten berät und auf das außerhalb der Erziehungshilfen vorhandene
Hilfesystem zurückgreift (siehe Kapitel 9.2).
Die zuvor dargestellten Daten lassen ebenso wie die langen Zeitreihen der Fallent-
wicklung Zweifel daran aufkommen, ob die häufig aufgestellte These schlüssig ist,
dass höhere Wirtschaftlichkeit durch die Verwirklichung des Grundsatzes „ambulant
vor stationär“ erzielbar ist. Die damit verbundene Vorstellung, dass familienersetzende
Hilfen durch familienbegleitende Hilfen substituierbar seien, darf bezweifelt werden.
Sicherlich gibt es bei einem Teil der Fälle Ermessensspielräume und Möglichkeiten,
durch intensive Begleitung der Familien die Herausnahme von Kindern zu vermeiden.
Der Stadt Kassel ist in der Tat zu empfehlen, die besonders hohe Hilfedichte bei den
familienersetzenden Hilfen genauer zu überprüfen. Die recht homogene Hilfedichte
der übrigen Städte legt aber den Schluss nahe, dass eine signifikante Senkung der
Unterbringungen in Heimen und bei Pflegeeltern ein frommer Wunsch bleiben wird.
Ganz anders stellt sich die Situation bei den familienbegleitenden Hilfen dar. Hier
scheinen die Handlungsspielräume größer zu sein. Die Eintrittsschwellen der Erzie-
hungshilfe variieren deutlich zwischen den Städten. Offenbach betreut viele Familien,
ohne überhaupt eine Erziehungshilfe einzuleiten. D
ARMSTADT und Wiesbaden zeigen
zumindest einen defensiven Umgang mit diesen Instrumenten, während Frankfurt am
Main und Kassel einen sehr intensiven Gebrauch solcher Hilfen aufweisen.
9.5.2 Die Struktur der Erziehungshilfen
Effektivere Möglichkeiten einer Erhöhung der Wirtschaftlichkeit als der Versuch, ambu-
lante vor stationären Hilfen zu gewähren, offenbart nach unserer Auffassung eine
genauere Betrachtung der Struktur der Erziehungshilfen. Hier finden sich sehr unter-
46%
55% 54%
15%
41%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Prozentualer Anteil familienbegleitender Hilfen an allen Hilfen inkl.
Zahlfälle
(Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009)
Quelle: Eigene Berechnungen
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im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
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schiedliche Zusammensetzungen verschiedener Hilfearten, die durch die Jugendämter
beeinflusst werden können und nicht nur zu mehr Wirtschaftlichkeit, sondern auch zu
einem sachgerechteren Umgang mit den Hilfen führen können.
Bei den familienersetzenden Hilfen lohnt zunächst eine nähere Betrachtung des Ver-
hältnisses zwischen den Fallzahlen in der Vollzeitpflege und jenen in der Heimerzie-
hung. Die folgende Ansicht zeigt, dass der Anteil der Heimerziehung an der Summe
aller Fälle aus Heimerziehung und Vollzeitpflege sehr unterschiedliche Werte in den
Städten aufwies. Sie lagen zwischen 37 Prozent in D ARMSTADT und 59 Prozent in
Offenbach.
Ansicht 18: Anteil Heimerziehung an der Summe der Fälle aus Vollzeitpflege und Heimerziehung
(Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009)
Das Verhältnis dieser Hilfearten hat Auswirkungen auf die sachgerechte Gewährung
von Hilfen und auf die Wirtschaftlichkeit:
• Die Vollzeitpflege wird vor allem bei Kindern im Vorschulalter eingesetzt, wenn in
der Herkunftsfamilie zentrale Versorgungs- und Erziehungsfunktionen nicht ge-
währleistet sind. 22 Ein geringer Anteil von Fällen in der Vollzeitpflege kann daran
liegen, dass entweder geeignete und qualifizierte Pflegeeltern fehlen oder ein ho-
her Anteil spät einsetzender Hilfen ohne Option auf eine Vermittelbarkeit in die
Vollzeitpflege vorliegt.
• Die Kosten einer „normalen“ Unterbringung bei Pflegeeltern belaufen sich auf
rund 10.000 Euro im Jahr, für Erziehungsstellen werden bis 48.000 Euro gezahlt.
Die Erziehungsstellen haben damit ähnliche Aufwendungen wie die Heimunter-
bringung mit jährlichen Ausgaben von rund 45.000 Euro.
Während D ARMSTADT , Kassel und Wiesbaden einen recht moderaten Anteil von Heim-
unterbringungsfällen hatten, fallen die Zahlen für Frankfurt am Main und Offenbach
deutlich aus diesem Rahmen. Die Gründe hierfür dürften recht unterschiedlich sein:
22 Vgl. Münder, Meysen, Trenczek (Hrsg.): Frankfurter Kommentar SGB VIII, 6. Auflage, Baden-Baden
2009, S. 308.
37%
48%
44%
62%
41%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden 1
Anteil Heimerziehung an der Summe der Fälle aus Vollzeitpflege und
Heimerziehung (Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009)
Quelle: Eigene Berechnungen
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• Das Jugendamt in Frankfurt am Main gibt an, Schwierigkeiten bei der Akquisition
von Pflegeeltern zu haben. Diese Probleme sind häufig in Großstädten festzustel-
len, in denen Paare häufig beide berufstätig sind und keine Ressourcen für die
Aufnahme von Pflegekindern haben. Kassel beispielsweise kooperiert deswegen
mit dem Landkreis Kassel und kann so auch auf das ländliche Umland zurückgrei-
fen.
• In Offenbach sind nach Angaben des dortigen Jugendamts die Ursachen der ho-
hen Heimunterbringungsquote in den erheblichen Belastungen der Kinder zu su-
chen, die von „normalen“ Pflegeeltern gar nicht mehr zu bewältigen sind. Daher
befand sich auch die Hälfte der Kinder in Vollzeitpflege in den professionelleren
Erziehungsstellen.
Für Frankfurt am Main stellt sich die Frage, inwieweit eine Kooperation mit den umlie-
genden Landkreisen zu einer besseren Versorgungssituation beitragen kann, wobei zu
klären wäre, wie die Kostenübernahme zu regeln ist, da die Landkreise damit finanziell
belastet werden würden (siehe hierzu auch Kapitel 18.2).
Ein weiterer Strukturindikator ist die Zahl der jungen Volljährigen, die stationär unter-
gebracht sind, im Verhältnis zur Zahl aller familienersetzenden Fälle. Die Zuständigkei-
ten der Jugendämter für diese Gruppe enden in der Regel mit dem Erreichen des 21.
Lebensjahrs (die Hilfe kann allerdings in begründeten Einzelfällen in Fortsetzungs- und
Nachbetreuungshilfen übergeleitet werden). Die Werte bewegten sich hier zwischen
8 Prozent in Offenbach und 21 Prozent in Wiesbaden.
Ansicht 19: Anteil der Fälle stationärer Unterbringung junger Volljähriger an der Zahl der fami-
lienersetzenden Fälle (inkl. Zahlfälle) im Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009
Es geht nicht darum, die stationäre Unterbringung von jungen Volljährigen weitge-
hend zu vermeiden. Die Entscheidungen über die Dauer der Hilfen sind im Einzelfall
im Interesse des jungen Menschen zu treffen. Klar sollte allerdings auch sein, dass
Freie Träger nicht unbedingt ein großes Interesse daran haben, die Hilfen so früh wie
möglich zu beenden. Insofern hat hier die Steuerung durch die Jugendämter eine be-
sondere Bedeutung. Auf Dauer angelegte Hilfen in der Vollzeitpflege oder in der Heim-
unterbringung sind in geringerem Umfang beeinflussbarer als der Ver-
selbstständigungsprozess. Zudem ist ein sehr spät oder nicht vollständig abgeschlos-
3%
18%
13%
7%
21%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Anteil der Fälle stationärer Unterbringung junger Volljähriger an der
Zahl der familienersetzenden Fälle (inkl. Zahlfälle) im Durchschnitt der
Jahre 2007 bis 2009
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Schlussbericht für die Stadt D
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sener Prozess mit dem Erreichen der Altersgrenze von 21 Jahren für die jungen Men-
schen mit Risiken behaftet, da die dann greifenden Hilfesysteme des SGB II und des
SGB XII nicht in dem Umfang individuelle Hilfen gewähren können. Über Aus-
wertungen des Stands der Verselbstständigung, also z. B. die Überleitung in Wohn-
gruppen oder betreutes Wohnen, verfügen die Ämter nicht. Allein in Frankfurt am
Main ließen sich Zahlen aus dem dort vorhandenen Datenbestand ohne Probleme
ermitteln. Dort befanden sich 35 Prozent aller jungen Volljährigen in einer Heimein-
richtung. Eine Überleitung in andere Wohnformen, die den Beginn der Verselbststän-
digung signalisiert, stand demnach noch aus.
Für die Jugendämter wären daher eine genauere Überprüfung der Verselbstständi-
gungsfähigkeit und eine entsprechende Hilfeplanung und Steuerung der Verselbst-
ständigung sachgerecht und auch wirtschaftlich. Für Frankfurt am Main würde bereits
die Senkung des Anteils junger Volljähriger an den stationären Hilfen um einen Pro-
zentpunkt zu einer Einsparung von 560.000 Euro führen. Für Wiesbaden, der Stadt
mit der zweithöchsten Quote stationär untergebrachter junger Volljähriger, wären es
bei einem Prozentpunkt noch immer 270.000 Euro.
Abschließend lohnt ein Blick auf den Anteil der Eingliederungshilfen an den Erzie-
hungshilfen. Auch hier zeigen sich deutliche Unterschiede zwischen den Städten. Wie
bereits in Kapitel 9.4 erwähnt, kann ein Teil der Unterschiede auf Schwierigkeiten bei
der Einordnung der Fälle nach § 34 und § 35a SGB VIII zurückzuführen sein.
Ansicht 20: Anteil der Eingliederungshilfen an der Zahl der Fälle (inkl. Zahlfälle) im Durchschnitt
der Jahre 2007 bis 2009
Frankfurt am Main und Wiesbaden hatten mit 10,5 bzw. 12 Prozent die höchsten An-
teile an Eingliederungshilfen zu verzeichnen. Da beide Städte im Vergleich zu Kassel
und Offenbach über eine höhere Zahl mittelständischer Familien verfügen dürften
(siehe hierzu die Ergebnisse der soziodemografischen Analyse in Kapitel 8), sind höhe-
re Anteile von Eingliederungshilfen in diesen Städten zu rechtfertigen, wenn man den
Ergebnissen der erweiterten Bundesstatistik folgt, die für den Mittelstand einen höhe-
ren Bedarf an Eingliederungshilfen nahelegen. Allerdings zeigt das Ergebnis für das
ebenfalls mittelständisch geprägte D
ARMSTADT , dass die Zahl der Eingliederungshilfen
durch die Jugendämter durchaus beeinflussbar ist. Allerdings sind die Jugendämter bei
dieser Hilfeart auf den politischen Rückhalt ihrer Dezernenten und der Jugendhilfeaus-
7,1%
10,5%
7,0%
5,9%
12,0%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Anteil der Eingliederungshilfen an der Zahl der Fälle (inkl. Zahlfälle) im
Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009
Quelle: Eigene Berechnungen
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schüsse angewiesen. Die in diesem Bereich sehr durchsetzungsfähige Klientel, die
notfalls auch mit anwaltlicher Hilfe auf der Unterstützung durch die Jugendämter be-
harrt, erfordert eine klare Positionierung bei den Kriterien für die Bewilligung von Hil-
fen, die allein durch die Jugendämter nicht leistbar sein dürfte.
Im Bereich der familienbegleitenden Hilfen zeigen sich ebenfalls deutliche Unterschie-
de in der Zusammensetzung der Hilfearten. Betrachtet man den Anteil der Tages-
gruppenfälle an der Summe der Hilfen in Tagesgruppen und Sozialpädagogischen
Familienhilfen, so lagen die Anteile der Tagesgruppenfälle zwischen 19 Prozent in
Offenbach und 55 Prozent in Kassel.
Ansicht 21: Anteil Tagesgruppen an der Summe der Fälle in Tagesgruppen und Sozialpädagogi-
scher Familienhilfe (Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009)
Hier soll nicht der Eindruck vermittelt werden, dass diese beiden Hilfearten beliebig
substituierbar sind. Während die Sozialpädagogische Familienhilfe vor allem an den
Eltern ansetzt und versucht, deren Erziehungskompetenzen zu erhöhen, sind Tages-
gruppen ein Hilfeinstrument, um entweder die jungen Menschen bei der Bewältigung
ihrer Probleme zu unterstützen, oder ein Mittel, um fehlende Unterstützung durch die
Eltern über die Betreuung in der Tagesgruppe zu kompensieren. Den 300 Fallakten,
die in der 137. und der 148. Vergleichenden Prüfung eingesehen wurden, konnten wir
entnehmen, dass häufig die Eltern eine wesentliche Ursache für die Entwicklungsprob-
leme von Kindern und Jugendlichen waren. Insofern setzten die familienbegleitenden
Hilfen überwiegend bei der Erziehungskompetenz sowie der Lösung von Problemen
oder der Verbesserung der Lebensverhältnisse der Eltern an. Daraus ergab sich in
vielen Ämtern ein Tagesgruppenanteil von rund 30 Prozent und ein Anteil von rund 70
Prozent bei der Sozialpädagogischen Familienhilfe. Deutlich höhere Anteile an Tages-
gruppenfällen können verschiedene Gründe haben:
• Die Städte verfügen über größere Tagesgruppenangebote und freiwerdende Plät-
ze müssen ausgelastet werden.
• Familien akzeptieren keine Sozialpädagogische Familienhilfe und das Jugendamt
entscheidet sich im Interesse der Kinder und Jugendlichen für eine Hilfe in der
Tagesgruppe. Insbesondere in Migrantenfamilien sollen solche Situationen nach
30% 29%
55%
19%
53%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Anteil Tagesgruppen an der Summe der Fälle für Tagesgruppe und
Sozialpädagogischer Familienhilfe
(Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009)
Quelle: Eigene Berechnungen
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Angaben der Jugendämter häufiger vorkommen. Bei diesem Argument stellt sich
allerdings die Frage, warum D ARMSTADT und Frankfurt am Main mit vergleichba-
ren Migrantenanteilen an der Bevölkerung bei 30 Prozent Tagesgruppenanteil la-
gen, während das vergleichbare Wiesbaden bei 53 Prozent lag und die Stadt Kas-
sel bei 55 Prozent.
Ein Anteil von rund 30 Prozent Hilfe in Tagesgruppen und 70 Prozent in der Sozialpä-
dagogischen Familienhilfe kann sowohl sachgerecht als auch wirtschaftlich sein, da die
Ausgaben der Sozialpädagogischen Familienhilfe im Schnitt unter den Ausgaben für
die Hilfen in Tagesgruppen lagen. Zwar beinhaltet auch die Tagesgruppenarbeit eine
Zusammenarbeit mit den Eltern und ihre Beratung, die Sozialpädagogische Familien-
hilfe zielt aber in größerem Umfang auf eine Hilfe ab, die das Verhalten der Eltern und
damit die Entwicklungs- und Lebensbedingungen der Kinder und Jugendlichen verbes-
sern soll.
Ein schwieriges Feld für die Analyse der Struktur der Erziehungshilfen sind die Hilfen
nach § 27 Abs. 2 SGB VIII. Mit der Experimentierklausel nach Abs. 2
23 können die
Jugendämter weitere Hilfen gewähren, die ihnen zur Unterstützung der Familien und
der Kinder und Jugendlichen geeignet erschienen. In den untersuchten Städten wur-
den folgende Hilfeformen angeboten:
• als einfachste Form die Finanzierung eines Ganztagsplatzes in Kindertageseinrich-
tungen, die den Kindern eine bessere Betreuung und ein frühzeitiges Lernen er-
möglichen sollen.
• die Vermittlung von therapeutischen Gruppenangeboten für Kinder und Jugendli-
che.
• die Gewährung von Lern- und Berufshilfen zur Verbesserung von Schulleistungen
und zur Unterstützung des Berufseinstiegs von Kindern und Jugendlichen sowie
jungen Volljährigen, die über die reine Lernhilfe hinaus auch pädagogische und
psychologische Unterstützung zu ihrer Förderung benötigen.
• in Kassel die flexiblen Hilfen im Kasseler Osten (FEKO), die aus der Kombination
oder Ergänzung bestehender Hilfen entwickelt wurden.
Hier stellt sich bereits die Frage, welche Hilfeform noch als Erziehungshilfe zu werten
ist. Wir sind nach dem Kriterium vorgegangen, dass der Soziale Dienst mit zumindest
einer vereinfachten Hilfeplanung in die Hilfegewährung involviert sein musste. Danach
wurde die reine Finanzierung der Ganztagsunterbringung in den Kindertageseinrich-
tungen oder die Vermittlung therapeutischer Hilfen ohne weitere Unterstützung des
Sozialen Dienstes nicht als Hilfe gezählt. Es verblieben die pädagogisch geprägten
Lern- und Berufshilfen und die FEKO-Hilfen, die in den Fallzahlen berücksichtigt wur-
den.
Neben den Abgrenzungsproblemen stellt sich die Frage nach dem Effekt solcher Hilfen
im Sinne einer Ergänzung, Substitution oder besseren Passgenauigkeit des bestehen-
den Hilfespektrums:
• Die Hilfen nach § 27 SGB VIII ergänzen das bestehende Hilfespektrum, wenn die
Jugendämter spezielle oder niedrigschwelligere Hilfen anbieten und damit ihr Leis-
tungsangebot erweitern oder versuchen, die Passgenauigkeit von Hilfen zu ver-
bessern. Entsprechende Angebote, etwa die Lernhilfen, haben nach den Erfahrun-
gen in Frankfurt am Main auch dazu beigetragen, überhaupt einen Zutritt zu Fa-
23 In Abs. 2 des § 27 SGB VIII wurde das Wort „insbesondere“ eingefügt. Damit wird Hilfe zur Erziehung
insbesondere nach Maßgabe der §§ 28 bis 35 gewährt. Hilfen können also auch in anderer Form und
Gestaltung angeboten werden. Damit wurde den Jugendämtern die Möglichkeit der Entwicklung ande-
rer Hilfen zur Erziehung eröffnet.
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milien zu erhalten. Die geringere Eingriffsintensität in den Familienverbund erhöht
die Akzeptanz solcher Hilfen.
• Die Hilfen nach § 27 SGB VIII können substituierende Effekte haben, wenn diese
Hilfen frühzeitig zum Einsatz kommen und dazu beitragen, schwerer wiegende
Probleme in den Familien zu vermeiden. So kann die Finanzierung eines Ganz-
tagsplatzes gegebenenfalls einen späteren Tagesgruppenaufenthalt obsolet ma-
chen. Eine sozialpädagogische Lernhilfe kann ausreichen, um temporäre Entwick-
lungsprobleme von Kindern und Jugendlichen zu überwinden.
Die Hilfen nach § 27 SGB VIII sind ein Beitrag, die häufig beklagte Versäulung der
Hilfen aufzubrechen und um spezielle, auf bestimmte Problemlagen abgestimmte Hil-
fen anbieten zu können. Es stellt sich die Frage, in welchem Umfang und mit welchem
finanziellen Aufwand solche Hilfen eine sinnvolle Ergänzung darstellen oder zu einer
schwierig zu kontrollierenden Ausweitung des Hilfeangebots beitragen. Eine eindeuti-
ge Antwort ist schwierig, allenfalls die gesamte Struktur des Angebots familienbeglei-
tender Hilfen kann hier erste Aufschlüsse bieten.
In zwei Städten waren rund 40 Prozent der familienbegleitenden Hilfen dem § 27 SGB
VIII zuzuordnen. Dies waren Kassel und Wiesbaden. In D
ARMSTADT und Frankfurt am
Main war der Anteil geringer, Offenbach nutzte solche Hilfen kaum. Während in Wies-
baden die Hilfedichte bei den familienbegleitenden Hilfen nicht höher war als in D AR-
MSTADT oder Frankfurt am Main, wies Kassel eine doppelt so hohe Hilfedichte in die-
sem Bereich auf. Diese Daten legen den Schluss nahe, dass in Wiesbaden in höherem
Maße ein Substitutionseffekt genutzt wurde, wogegen in Kassel Ergänzungseffekte im
Vordergrund standen.
9.5.3 Weitere Kennzahlen zu den Erziehungshilfen
Zur sachgerechten und wirtschaftlichen Steuerung der Erziehungshilfen sind weitere
Daten erforderlich, die jedoch in den Ämtern nur zum Teil verfügbar waren bzw. mit
erheblichem, oft manuellem Aufwand erhoben werden mussten. Insbesondere folgen-
de Daten und Faktoren sind aus unserer Sicht steuerungsrelevant:
• Die Gründe für eine Beendigung der Hilfen. Diese Daten lagen aufgrund der Be-
richtspflichten der Ämter gegenüber dem Hessischen Statistischen Landesamt vor,
wurden aber nicht systematisch zur Steuerung verwendet. In Offenbach und
Wiesbaden lagen die Daten selbst nicht vor, die Daten wurden uns aber vom Sta-
tistischen Landesamt zur Verfügung gestellt. Die Daten für Offenbach waren dabei
nicht valide.
• Die Analyse der Verweildauern. Hier sind weniger die durchschnittlichen Verweil-
dauern relevant, sondern deren Extremwerte. Hilfen, die binnen sechs Monaten
wieder beendet wurden, können ein Hinweis darauf sein, dass die Vorbereitung
der Hilfen mangelhaft war. Häufig werden in solchen Fällen die Hilfen beendet,
weil die Klientel keine ausreichende Mitwirkung zeigte oder mit der Art und Weise
der Hilfe (und des damit verbundenen Eingriffs in die Familie) nicht einverstanden
war.
Bei den familienbegleitenden Hilfen sollten auch Verweildauern von mehr als 24
Monaten einer kritischen Überprüfung unterzogen werden. Wenn nach diesem
Zeitraum keine erkennbaren Hilfefortschritte erzielt wurden, dürfte eine Fortfüh-
rung der Hilfe nur in begründeten Ausnahmefällen sinnvoll sein. Im einen oder
anderen Fall mag die Fortführung der Hilfe dazu beitragen, eine familienersetzen-
de Hilfe zu vermeiden – eine bei solchen Konstellationen häufig sachgerechte und
auch wirtschaftliche Entscheidung. In den meisten Fällen haben sich Träger und
Familie in der Hilfe eingerichtet oder arbeiten aneinander vorbei, ohne dass nen-
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nenswerte Fortschritte in der Stabilisierung oder Förderung der Familien erreicht
wurden.
Eine systematische Analyse solcher Daten zur Verweildauer und eine darauf auf-
bauende intensive Auseinandersetzung mit den Fallverläufen war noch unzurei-
chend.
• Daten- und Strukturvergleiche. Vergleiche der regionalen Teams im Hinblick auf
die Hilfestruktur werden zur systematischen Analyse der Handlungsspielräume der
Jugendämter nicht eingesetzt. Zwar werden in D ARMSTADT , Kassel und Wiesba-
den solche Daten erhoben, darauf basierende Steuerungsbemühungen waren bis-
her erst in Ansätzen erkennbar. In Frankfurt am Main wurden solche Erhebungen
nicht vorgenommen, da nach Angaben des Amtes der Personalrat eine Leistungs-
beurteilung befürchtete.
• Datenevaluation. Wirkungsanalysen, wie beispielsweise die systematische Evaluie-
rung der Ergebnisse von sozialpädagogischen Lernhilfen oder des gelungenen
oder misslungenen Berufseinstiegs junger Volljähriger, fehlten völlig.
Betrachtet man die Ergebnisse der plangemäßen Beendigung der Hilfen, so liegen
D ARMSTADT und Wiesbaden mit rund 60 Prozent Beendigung der Hilfen gemäß Hilfe-
plan vor Frankfurt am Main und Kassel, die 43 bzw. 49 Prozent erreichten. Beendi-
gungen abweichend vom Hilfeplan, überwiegend Abbrüche, waren mit 36 bzw. 33
Prozent recht hoch in Frankfurt am Main bzw. Wiesbaden. Kassel lag bei 31 Prozent
und D ARMSTADT bei 24 Prozent.
Diese Zahlen müssen vorsichtig interpretiert werden, da die Definition für die Beendi-
gung nicht hinreichend eindeutig ist. Die Beendigungsstatistik, die im Jugendamt
Frankfurt am Main geführt wird, erreicht nur im Jahr 2008 den Wert von 36 Prozent.
2007 waren es 29 Prozent und im Jahr 2009 33 Prozent. Auch in Kassel lagen die
Abbrüche laut der intern geführten Statistik knapp unterhalb von 30 Prozent.
In Kassel stellte sich beispielsweise bei einer Befragung durch die dortige Heimauf-
sicht heraus, dass eine vorzeitige erfolgreiche Beendigung einer Hilfe von einigen Trä-
gern als unplanmäßig deklariert wurde. Ebenso kann die Erreichung von Teilzielen als
erfolgreiche Beendigung oder als Misserfolg gewertet werden, hier sind die Grenzen
fließend.
Ungeachtet dieser Ungenauigkeiten bleibt festzuhalten, dass rund ein Drittel der Hilfen
abgebrochen wird, und zwar überwiegend durch die Klienten, vor allem die Sorgebe-
rechtigten. Die hohe Abbruchquote sollte Anlass geben, die Gründe für die Abbrüche
genauer zu erfassen und zu untersuchen. Die Verbesserung der Hilfeplanung, die
bessere Einbeziehung der Klienten vor Einleitung der Hilfen oder eine intensivere Qua-
litätsentwicklung bei bestimmten Trägern können auf Basis solcher Analysen zur Sen-
kung der Abbruchquote, aber auch zum Verzicht auf die Einleitung eines Teils der
Hilfen beitragen.
Eine systematische Auswertung von Verweildauern war nur in Frankfurt am Main
möglich. Der dortige Datenbestand erlaubt eine deutlich über die Möglichkeiten der
anderen Ämter hinausgehende Analyse des Hilfegeschehens. Der Anteil der Sozialpä-
dagogischen Familienhilfen und der Tagesgruppenfälle, die binnen sechs Monaten
beendet wurden, lag im Jahr 2009 bei rund 11 Prozent. Über 24 Monate hinausge-
hende Hilfen waren bei 12 Prozent der Sozialpädagogischen Familienhilfen und rund
15 Prozent der Tagesgruppenfälle festzustellen. In einer allerdings kleinen und nicht
repräsentativen Stichprobe in Kassel lag der Anteil der Sozialpädagogischen Familien-
hilfen mit einer Verweildauer über 24 Monaten sogar bei 23 Prozent, bei den Tages-
gruppen waren es 19 Prozent.
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Dass die Analyse der Hilfestruktur in den Regionalteams der Städte zur Steuerung der
Hilfen eingesetzt werden kann, soll hier anhand einer Erhebung für Frankfurt am Main
aufgezeigt werden: Der Anteil der familienbegleitenden Hilfen lag in den neun Sozial-
rathäusern zwischen 53 und 73 Prozent. Diese Zahlen sind allein nicht aufschlussreich.
Im Zusammenhang mit der Hilfedichte, den Ergebnissen der Beendigung der Hilfen,
den Durchschnittsausgaben für die Hilfen und mit soziodemografischen Daten kann
aber die Grundlage für eine systematische Analyse der Hilfegewährung und -steue-
rung geschaffen werden. Sie wäre ein wichtiger Beitrag für die sachgerechte und wirt-
schaftliche Steuerung der Erziehungshilfen und würde das gegenseitige Lernen unter
den Mitarbeitern fördern. Eine Leistungsbeurteilung oder ein Leistungsvergleich wäre
mit den genannten Daten weder möglich noch beabsichtigt.
9.5.4 Vergleich der Entwicklungsdynamik in der Erziehungshilfe
Neben der Struktur der gewährten Hilfen ist auch die Entwicklung der verschiedenen
Hilfearten für die Beurteilung der Sachgerechtigkeit und Wirtschaftlichkeit von Bedeu-
tung. Die Darstellung der längerfristigen Entwicklung hat bereits gezeigt, dass bei
einer weitgehenden Konstanz der familienersetzenden Hilfen ein Anstieg der familien-
begleitenden Hilfen zu verzeichnen war.
Für den Untersuchungszeitraum kann festgestellt werden, dass die Fallzahlen in allen
Städten gestiegen sind. Den geringsten Anstieg hatte Offenbach mit 3,3 Prozent zu
verzeichnen, während Kassel mit 14,4 Prozent einen Spitzenwert einnahm.
Ansicht 22: Entwicklung der Gesamtfallzahlen in der Erziehungshilfe in den Jahren 2007 bis
2009
Wie in den längeren Zeitreihen bestätigt sich auch für den Untersuchungszeitraum,
dass der Anstieg der Fallzahlen, abgesehen von Kassel, auf den Anstieg der familien-
begleitenden Hilfen zurückzuführen war. Insbesondere in Frankfurt am Main erhöhte
sich die Zahl der familienbegleitenden Hilfen um mehr als 28 Prozent. Auch in Kassel
und Wiesbaden war der Anstieg der familienbegleitenden Hilfen mit rund 15 bzw. 13
Prozent hoch. Ein solcher Anstieg der familienbegleitenden Hilfen kann angesichts der
stagnierenden Fallzahlentwicklung bei den familienersetzenden Hilfen sowohl unter
dem Gesichtspunkt der Sachgerechtigkeit als auch der Wirtschaftlichkeit zu rechtferti-
gen sein. Allein die parallel steigenden Fallzahlen in beiden Hilfeformen in Kassel sind
6,6%
9,7%
14,4%
9,7%
6,9%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Entwicklung der Gesamtfallzahlen in der Erziehungshilfe in den Jahren
2007 bis 2009
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 41
auffällig und sollten daher Anlass geben, diesen Anstieg genauer zu überprüfen. D AR-
MSTADT zeigt aber auch, dass ein Fallzahlanstieg zwar nicht völlig zu verhindern war,
aber zumindest in seinem Umfang begrenzt werden konnte.
Ansicht 23: Prozentualer Anstieg der Hilfegruppen in den Jahren 2007 bis 2009
Betrachtet man die Entwicklung der einzelnen Hilfearten, so gelang insbesondere in
D
ARMSTADT nicht allein eine Begrenzung des Fallzahlanstiegs, sondern auch eine Ver-
besserung der Hilfestruktur. Während kostenintensive Fälle in Heimen um 18 Prozent
zurückgeführt wurden, erhöhte sich die Zahl der Fälle in Vollzeitpflege um 28 Prozent.
Mit dieser Entwicklung schöpft das dortige Jugendamt die Möglichkeiten der Unter-
bringung von Kindern und jungen Menschen bei geeigneten Pflegefamilien in steigen-
dem Umfang aus. Solche Entwicklungen sind sowohl sachgerecht als auch wirtschaft-
lich, wenn die Pflegefamilie die geeignete Hilfe für die jungen Menschen ist. Der An-
stieg der Fallzahlen in den familienbegleitenden Hilfen war vor allem auf einen Anstieg
der Tagesgruppenfälle und der Unterstützung von Familien durch Kinderkranken-
schwestern (frühe Hilfen) zurückzuführen.
In Kassel stiegen die Fälle in der Heimerziehung dagegen um 33 Prozent an. Auch die
Zahl der in einer Hilfe befindlichen jungen Volljährigen wies einen Anstieg von 27 Pro-
zent auf. Bei den familienbegleitenden Hilfen war der Anstieg auf die flexiblen Hilfen
nach § 27 SGB VIII und die Sozialpädagogische Familienhilfe zurückzuführen (32 bzw.
16 Prozent).
In den übrigen Städten sind folgende Entwicklungen bemerkenswert:
• In Frankfurt am Main sank die Zahl der Heimerziehungsfälle um 10 Prozent. Dafür
war ein Anstieg der Fälle junger Volljähriger in Hilfemaßnahmen um 22 Prozent
und der Eingliederungshilfen um 46 Prozent zu verzeichnen. Hier kann es gegebe-
nenfalls nur zu Änderungen in den Rechtsgrundlagen gekommen sein. Bei den
familienbegleitenden Hilfen ist ein Anstieg der Hilfen nach § 27 um 27 Prozent
und der Sozialpädagogischen Familienhilfe um 25 Prozent festzustellen. Die erheb-
lichen Veränderungen in der Sozialpädagogischen Einzelbetreuung und den
Erziehungsbeistandschaften waren auf Änderungen der Rechtsgrundlagen zurück-
zuführen.
10,2%
28,0%
14,6%
10,9%
13,1%
3,5%
2,2%
14,3%
9,4%
2,7%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Prozentualer Anstieg der Hilfegruppen in den Jahren 2007 bis 2009
Entwicklung der familienbegleitenden Hilfen Entwicklung der famlienersetzenden Hilfen Quelle: Eigene Berechnungen
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 42
• In Offenbach war ein Anstieg der Heimerziehung um 19 Prozent und der familien-
begleitenden Hilfen um elf Prozent festzustellen. Die übrigen Fallzahländerungen
sind angesichts der geringen Gesamtfallzahlen in Offenbach nicht schwerwiegend.
• In Wiesbaden der Anteil der familienersetzenden Hilfen, wie bereits beschrieben,
verhältnismäßig gering. Der Anstieg der Fälle bei den familienbegleitenden Hilfen
beruhte vor allem auf einem Anstieg der Sozialpädagogischen Familienhilfe um 30
Prozent.
9.6 Struktur der Ausgaben in den Erziehungshilfen
Die fünf Städte verausgabten im Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009 einen Betrag
von jährlich 206 Millionen € für die Erziehungshilfen junger Menschen und ihrer Fami-
lien. Hierbei sind die Ausgaben für die Hilfen selbst und die Ausgaben für das städti-
sche Personal sowie die Erziehungsberatungsstellen berücksichtigt. Die Personalaus-
gaben der Sozialen Dienste sind dabei mit durchschnittlich 10,3 Prozent gering im
Vergleich zu den Transferleistungen, die die Städte an die Freien Träger für die Ge-
währung der Hilfeleistungen zahlten. Wie beschrieben werden diese Ausgaben für ein
bis drei Prozent der Kinder und Jugendlichen unter 21 Jahren getätigt.
Um die Belastungen der Städte zu vergleichen, ist zunächst der finanzielle Aufwand je
Kind und Jugendlichem unter 21 Jahren sinnvoll. Danach lag der durchschnittliche
Aufwand mit 561 € in Offenbach am niedrigsten und in Frankfurt am Main mit 941 €
am höchsten. D ARMSTADT und Wiesbaden erreichten mit 566 bzw. 631 € noch ver-
gleichsweise geringe Ausgaben je Kind und Jugendlichem unter 21 Jahren. Kassel
wies dagegen bereits Ausgaben von 776 € auf.
Ansicht 24: Gesamtausgaben je Kind und Jugendlichem unter 21 Jahren im Durchschnitt der
Jahre 2007 bis 2009
Bemerkenswert ist neben den Durchschnittswerten die Dynamik der Ausgabensteige-
rungen je Kind und Jugendlichem unter 21 Jahren. Offenbach, Frankfurt am Main und
Kassel weisen im Untersuchungszeitraum Ausgabensteigerungen von mehr als 20
Prozent auf. Per Ende 2009 ist deshalb auch nicht mehr Offenbach die Stadt mit den
geringsten Ausgaben, sondern D ARMSTADT mit 608 €. Die geringste Steigerungsrate
der Ausgaben zeigte sich in Wiesbaden mit zwei Prozent. Angesichts der steigenden
566 €
941 €
776 €
561 €
631 €
0 €
100 €
200 €
300 €
400 €
500 €
600 €
700 €
800 €
900 €
1.000 €
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Gesamtausgaben je Kind und Jugendlichem unter 21 Jahren im
Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 43
Personalausgaben, die in den Transferausgaben an Freie Träger enthalten sind, kann
man damit von einer Stabilisierung des Ausgabenniveaus in Wiesbaden sprechen.
Bei den Durchschnittskosten je Fall zeigten sich in Kassel die geringsten Ausgaben bei
den familienbegleitenden und den familienersetzenden Hilfen. In Offenbach waren die
durchschnittlichen Ausgaben bei den familienbegleitenden Hilfen dagegen am höchs-
ten, während Frankfurt am Main bei den familienersetzenden Hilfen den Spitzenplatz
einnahm.
Ansicht 25: Durchschnittliche Transferausgaben je familienbegleitendem Fall in den Jahren 2007
bis 2009
Ansicht 26: Durchschnittliche Transferausgaben je familienersetzendem Fall in den Jahren 2007
bis 2009
12.518 € 12.099 € 11.632 €
26.578 €
17.998 €
0 €
5.000 €
10.000 €
15.000 €
20.000 €
25.000 €
30.000 €
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Durchschnittliche Transferausgaben je familienbegleitendem Fall in den
Jahren 2007 bis 2009
Quelle: Eigene Berechnungen
34.597 €
38.107 €
30.425 €
32.663 €
34.016 €
0 €
5.000 €
10.000 €
15.000 €
20.000 €
25.000 €
30.000 €
35.000 €
40.000 €
45.000 €
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Durchschnittliche Transferausgaben je familienersetzendem Fall in den
Jahren 2007 bis 2009
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Für die familienbegleitenden Fallkosten zeigt sich, dass in D ARMSTADT , Frankfurt am
Main und Kassel Ausgaben von rund 11.000 bis 12.000 € je Fall geleistet wurden. Die
deutlich höheren Durchschnittskosten in Offenbach dürften vermutlich auf höhere
Stundenkontingente für die einzelnen Hilfen zurückzuführen sein. Eine weitere Erklä-
rung für die unterschiedlichen Durchschnittskosten, nämlich der unterschiedliche An-
teil der Hilfen nach § 27 SGB VIII, die überwiegend geringere Ausgaben nach sich
ziehen, lässt sich anhand der vorliegenden Daten nicht bestätigen. Städte mit höhe-
rem Anteil solcher Hilfen wie Frankfurt am Main, Kassel und Wiesbaden und geringe-
rem Anteil wie D ARMSTADT und Offenbach hatten höchst unterschiedliche Durch-
schnittskosten zu verzeichnen.
Bei den familienersetzenden Hilfen zeigt sich im Hinblick auf die Durchschnittskosten
dieser Hilfen das gleiche Bild. Geringere Ausgaben von 30.000 bis 35.000 € waren in
D
ARMSTADT , Kassel, Offenbach und Wiesbaden festzustellen, während Frankfurt am
Main dagegen Durchschnittskosten von 38.000 € erreichten. Eine wesentliche Rolle für
diese Ausgabenunterschiede dürfte der unterschiedliche Anteil der Fälle in der Voll-
zeitpflege spielen. Damit kommen wir zum Zusammenhang zwischen Hilfestruktur und
Ausgabenniveau.
9.7 Zusammenhänge zwischen Fallzahlentwicklung, Hilfestruktur und
Ausgaben bei den Erziehungshilfen
Während drei Städte, D ARMSTADT , Offenbach und Wiesbaden, mit einem Ausgabenni-
veau von rund 600 € je Kind und Jugendlichem unter 21 Jahren recht wirtschaftliche
Ergebnisse erzielten, lagen Frankfurt am Main und Kassel deutlich über diesem Aus-
gabenniveau. Die Erklärung dafür liefern sowohl quantitative als auch qualitative Fak-
toren bei der Gewährung von Leistungen in der Erziehungshilfe:
• D ARMSTADT und Wiesbaden weisen viele Parallelen auf. Beide Städte haben einen
ähnlichen soziodemografischen Hintergrund, der im Vergleich zu Kassel oder
Offenbach eine ausgabendämpfende Wirkung hat. Zudem lag der Anteil der fami-
lienbegleitenden Hilfen in beiden Städten unter 50 Prozent. Gerade diese Hilfen
stiegen in Frankfurt am Main und Kassel deutlich an und hatten dort ausgaben-
treibende Wirkungen. Der Anteil der (ausgabenintensiven) Fälle in der Heimunter-
bringung an den familienersetzenden Hilfen lag in D ARMSTADT und Wiesbaden
deutlich unter dem Niveau von Frankfurt am Main und Offenbach. Die Summe
dieser Faktoren erklärt die geringeren Ausgaben und zeigt, dass ein sachgerechtes
Hilfeangebot und wirtschaftliches Handeln nicht notwendigerweise in einem Wi-
derspruch zueinander stehen müssen.
• Die verhältnismäßig geringen Ausgaben in Offenbach sind auf einen einzigen Fak-
tor zurückzuführen. In Offenbach sind nur halb so viele Fälle wie in D ARMSTADT
und Wiesbaden und weniger als ein Drittel im Vergleich zu Kassel in einer Erzie-
hungshilfe. Die Fallkosten in der Erziehungshilfe gehören dagegen zu den höchs-
ten des Vergleichs. Wirtschaftlichkeit wird in Offenbach durch hohe Interventions-
schwellen bei der Gewährung von Erziehungshilfen erreicht. Offenbar kamen nur
schwerwiegende Fälle in Erziehungshilfemaßnahmen. Darauf deuten sowohl die
hohen Anteile familienersetzender Hilfen als auch die hohen Durchschnittsausga-
ben der Hilfen hin.
• In Kassel sind diese Eintrittsschwellen offensichtlich deutlich niedriger gelegt.
Zwar weisen die soziodemografischen Daten eine höhere Belastung auf als in
D ARMSTADT , Frankfurt am Main oder Wiesbaden. Gegenüber Offenbach kann die
Situation in Kassel aber noch als gut bezeichnet werden. Ähnlich wie in Offenbach
ist das Ausgabenniveau allein durch den quantitativen Faktor erklärbar. Ausgaben-
treibende Wirkungen der Hilfestruktur sind nicht erkennbar. Allein die Hilfedichte
verursacht die hohen Ausgaben.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
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• In Frankfurt am Main sind sowohl quantitative als auch qualitative Faktoren für die
hohen Ausgaben verantwortlich. Neben der – vor dem soziodemografischen Hin-
tergrund – recht hohen Hilfedichte trug auch die Hilfestruktur zu den hohen Aus-
gaben bei. Eine steigende Zahl familienbegleitender Hilfen, ein hoher Anteil von
Heimunterbringungen bei den familienersetzenden Hilfen und eine späte Ver-
selbstständigung junger Volljähriger sind die zentralen Faktoren für die hohen
Ausgaben. Hinzu kommen Leistungsvereinbarungen mit Freien Trägern, deren
Kostensätze zum Teil deutlich über denen der übrigen Städte lagen.
9.8 Personalausstattung der Sozialen Dienste und der Wirtschaftlichen
Jugendhilfe
9.8.1 Sozialer Dienst
Für den Vergleich der Personalausstattung in den Sozialen Diensten der Ämter haben
wir die Stellenausstattung in Bezug gesetzt zu den Erziehungshilfefällen, die durch die
Mitarbeiter bearbeitet werden. Basis sind dabei die durchschnittliche Stellenausstat-
tung ohne Leitungskräfte oder Anteile der Arbeitszeit für Leitungstätigkeiten sowie die
durchschnittlichen Fallzahlen für die Jahre 2007 bis 2009 ohne die Zahlfälle in der
Vollzeitpflege, die zwar ausgabenrelevant, aber nicht personalrelevant waren. Da in
allen Städten ein Anstieg der Fallzahlen zu verzeichnen war, wurde bewusst das Jahr
2009 mit der zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Stellenausstattung und den zu bearbei-
tenden Fällen gewählt, da dieses Datum den aktuellsten und auch, abgesehen von
Kassel, höchsten Belastungswert im Untersuchungszeitraum aufweist.
Aufgrund der unterschiedlichen Organisation in den Jugendämtern wurden folgende
Berechnungen zur Ermittlung der Stellenkapazität vorgenommen:
• Für Städte, deren Jugendgerichtshilfe im Sozialen Dienst integriert war, wurden
die Stellenanteile abgezogen, die für die Aufgaben der Jugendgerichtshilfe erfor-
derlich waren. Dies war in Offenbach und Wiesbaden der Fall.
• War der Pflegekinderdienst außerhalb des Sozialen Dienstes angesiedelt, wurden
die Stellenanteile für die Hilfesteuerung und Hilfeplanung addiert. Dies war in
D ARMSTADT und Kassel der Fall.
• Soweit Allgemeine Soziale Dienste auch für Aufgaben nach dem SGB XII zuständig
waren, wurden diese Stellenanteile abgezogen, um die Vergleichbarkeit herzustel-
len. Dies war in Kassel und Offenbach der Fall.
• Der Allgemeine Soziale Dienst und der Besondere Soziale Dienst in Offenbach
wurden insgesamt (ohne Jugendgerichtshilfe) berücksichtigt, da diese getrennten
Dienste vom Aufgabenspektrum den Sozialen Diensten der übrigen Städte ent-
sprachen.
Danach ergaben sich folgende Fallschlüssel für die Sozialen Dienste:
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
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Ansicht 27: Fälle je Sachbearbeiter im Sozialen Dienst im Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009
Die geringste Fallbelastung hatte demnach Offenbach mit rund 19 Fällen je Mitarbei-
ter, wogegen in Kassel eine Fallbelastung von mehr als 31 Fällen je Mitarbeiter und in
Frankfurt am Main von rund 28 Fällen je Mitarbeiter festzustellen war. D
ARMSTADT
und Wiesbaden unterschieden sich nur geringfügig in ihren Fallschlüsseln.
Vorsichtshalber wurden angesichts der steigenden Fallzahlen in den Städten auch die
Fallschlüssel für das Jahr 2009 berechnet, um zu überprüfen, inwieweit die Belastung
der Mitarbeiter gestiegen ist. Abgesehen von Frankfurt am Main, wo die Fälle je Mitar-
beiter auf fast 30 anstiegen, waren die Veränderungen geringfügig. In Kassel sank die
Fallbelastung aufgrund einer besseren Personalausstattung, blieb aber neben der in
Frankfurt am Main die höchste im Vergleich.
Im Rahmen dieser vergleichenden Prüfung ist keine detaillierte Personalbemessung
möglich und auch nicht beabsichtigt. Die Fallschlüssel in den Jugendämtern erlauben
aber Vergleiche der Belastungssituation in den Sozialen Diensten, da das Management
der Erziehungshilfefälle den Hauptbestandteil der Arbeit ausmacht.
Die folgenden Aufgaben sind die wichtigsten Bestandteile der Arbeit in den Sozialen
Diensten der Städte. Bezüglich des Arbeitsaufwands sind wir von folgenden Annah-
men ausgegangen:
• Für einen Hilfefall wurden durchschnittlich fünf Arbeitstage im Jahr unterstellt. Für
die zweimalige Hilfeplanfortschreibung im Jahr sind inkl. Vor- und Nachbereitung
durchschnittlich je zwei Arbeitstage notwendig. Zusätzlich sind Zeiten für Krisenin-
terventionen, das Einholen von Stellungnahmen und Gutachten, Rücksprachen mit
den Trägern, Gerichtstermine und kollegiale Beratungen zu berücksichtigen, die
mit einem Arbeitstag je Fall veranschlagt wurden.
• Sachverhaltsaufklärungen bei Gefährdungsmeldungen und Inobhutnahmen erfor-
dern im Schnitt zwei Tage je Fall. Dabei sind Fälle ohne größeren Aufwand genau-
so berücksichtigt wie schwierige Fallkonstellationen, in denen Unterbringungen
der Schutzbefohlenen mit allen organisatorischen und inhaltlichen Fragestellungen
zu bewältigen sind.
20,6
27,8
31,4
19,2 20,1
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Fälle je Sachbearbeiter im Sozialen Dienst im Durchschnitt
der Jahre 2007 bis 2009
Quelle: Eigene Berechnungen
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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• Für Beratungsleistungen nach den §§ 16, 17 und 27 ff. SGB VIII werden durch-
schnittlich zehn Arbeitstage je Mitarbeiter angesetzt. Dabei haben wir unterstellt,
dass jeder Mitarbeiter 50 Beratungsgespräche im Jahr führt. Bei einer Stunde Ge-
sprächszeit wären dies ca. 6,5 Arbeitstage, wobei zusätzlich noch vor- und nach-
bereitende Tätigkeiten zu berücksichtigen sind, sodass hier insgesamt 13 Tage
anzusetzen wären (zwei Stunden je Beratungsfall).
Die meisten Ämter hatten für Zahl und Umfang der Beratungsleistungen keine voll-
ständigen Aufzeichnungen. Wiesbaden konnte uns hier Daten liefern, sodass für diese
Stadt eine Beispielrechnung erstellt werden kann:
• Für rund 20 Erziehungshilfefälle je Mitarbeiter und Jahr werden 100 Tage der
jährlichen Arbeitszeit aufgewendet.
• Bei 347 Gefährdungsmeldungen und 172 Inobhutnahmen im Jahr 2009 hatte
jeder Mitarbeiter durchschnittlich 11 Fälle zu bearbeiten. Bei zwei Tagen je Fall
ergibt sich ein Zeitbedarf von 22 Tagen.
• Im Jahr 2009 fielen darüber hinaus 518 Beratungsfälle im Kontext des § 17 SGB
VIII und 76 Fälle von (selbst durchgeführtem) begleiteten Umgangs mit Elternbe-
ratung an. Bezogen auf die Mitarbeiterzahl ergaben sich hier 12,6 Fälle je VZS mit
einem Zeitbedarf von rund acht Tagen.
Daraus ergibt sich ein Zeitbedarf für die Erfüllung dieser Aufgaben von 130 Tagen im
Jahr. 24 Bei 205 Nettoarbeitstagen im Jahr verbleiben 75 Arbeitstage oder 37 Prozent
der Arbeitszeit für weitere Aufgaben des Sozialen Dienstes in Wiesbaden.
Die für Wiesbaden dargestellte Rechnung führt in Kassel bei 30 Erziehungshilfefällen
je Mitarbeiter, 14 Fällen von Gefährdungsmeldungen oder Inobhutnahmen je Mitarbei-
ter und unter der Annahme eines vergleichbaren Beratungsaufwands wie in Wiesba-
den bereits zu einem Zeitbedarf für die drei Kernleistungen von 181 Arbeitstagen und
zu einer Restarbeitszeit für weitere Aufgaben in Höhe von 24 Tagen oder zwölf Pro-
zent.
Vom Jugendamt Wiesbaden wurde darauf hingewiesen, dass es zahlreiche weitere
Leistungen gäbe, die in der Betrachtung der Erziehungshilfefälle nicht berücksichtigt
wurden. Dies waren beispielsweise:
• Hilfen nach § 19 SGB VIII für Mütter und Väter und ihre Kinder. Da es sich hier
nicht um Erziehungshilfen handelt, wurden diese Fälle in der Prüfung nicht be-
rücksichtigt. Unter dem Blickwinkel der Belastung der Sozialen Dienste fallen diese
Fälle aber kaum ins Gewicht. Für Wiesbaden sind es beispielsweise nur 2,5 Pro-
zent der Fälle.
• Einleitung von Elternkursen durch den Sozialen Dienst, auch in der Nachfolge zu
familiengerichtlichen Verfahren.
• Einleitung eines Verfahrens zur der Gewährung von Verwandtenpflegegeld durch
den Sozialen Dienst.
• Kooperation mit Schulen.
24 Die Nettojahresarbeitstage wurden wie folgt berechnet: 365 Tage minus 104 Sonn- und Samstage,
minus 35 Urlaubstage (inkl. Bildungsurlaub, Mutterschutz, Wehrübungen, Fortbildung), minus 9 Feierta-
ge und 12 Krankheitstage pro Jahr – ergibt 205 Nettoarbeitstage.
Die KGSt-Werte (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung) für die Nettoarbeits-
zeit sind niedriger und wurden hier nicht verwendet, da die KGSt auch Leitungsaufgaben und Quer-
schnittsaufgaben in Abzug bringt, die in den hier verwendeten Personalzahlen nicht enthalten sind.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 48
• Weitere Beratungsleistungen zu Fragen der Erziehung und des familiären Zusam-
menlebens.
• Eigene Wahrnehmung der Aufgaben bei begleitetem Umgang.
Abgesehen vom begleiteten Umgang, der in manchen Städten auch an Freie Träger
vergeben wird, sind diese Aufgaben auch in den anderen Städten durchaus im Aufga-
benbestand der Sozialen Dienste angesiedelt. Die Stellenbeschreibung der Mitarbeiter
des Sozialen Dienstes in Frankfurt am Main enthält beispielsweise folgende Aufgaben
und benennt die gesetzlichen Grundlagen:
• Beratung von Erwachsenen, Kindern und Jugendlichen über Hilfeleistungen nach
dem SGB VIII.
• Selbstständiges Bearbeiten von Hilfen nach dem SGB VIII.
• Erstellen von sozialpädagogischen Diagnosen.
• Kollegiales Beraten im Fachteam.
• Planen, Gewähren, Steuern von ambulanten und stationären Hilfen zur Erziehung;
Erschließen und Vermitteln von Ressourcen und Angeboten im Stadtteil im Einzel-
fall.
• Kooperieren mit Schulen, Trägern, Einrichtungen und anderen Behörden.
• Kooperation mit allen Professionen im Sozialrathaus, insbesondere mit dem Kin-
der- und Jugendhilfe-Wirtschaftsdienst.
• Zusammenarbeit mit der RMJ (Rhein Main Job Center) GmbH im Rahmen des § 16
SGB II.
• Treffen von Entscheidungen zur Vermeidung der Gefährdung des Kindeswohls
und Einleiten von Maßnahmen zur Gefahrenabwehr in Zusammenarbeit mit dem
Familien- bzw. Vormundschaftsgericht.
• Verantwortlicher Einsatz von Mitteln unter Berücksichtigung des Verhältnisses von
Kosten und Nutzen.
• Beraten und Mitwirken in Verfahren vor dem Familien gericht, die die elterliche
Sorge oder das Umgangsrecht betreffen.
• Erkennen von Bedarfen und gegebenenfalls Anregen von Projekten (Sozialraum-
orientierung gem. §§ 1, 80 SGB VIII); Kooperieren mit Trägern, Einrichtungen
und anderen Behörden bezogen auf den Sozialraum.
• SGB I, II, VIII, IV, IX, X, XI, XII, BGB, StGB, ZPO , Gesetz über die Angelegenhei-
ten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FGG), Hessisc hes Gesetz über die öffentliche
Sicherheit und Ordnung (HSOG), Gewaltschutzgesetz ( GewSchG), Frankfurter
Richtlinien, Sonder- und Rundverfügungen, Empfehlungen des LWV Hessen.
Wir führen diese Sachverhalte hier so detailliert auf, weil in vielen Ämtern und insbe-
sondere in Wiesbaden eine Überlastung des Sozialen Dienstes beklagt wurde. Unsere
Aussage in den Gesprächen, Wiesbaden habe eine vergleichsweise gute personelle
Ausstattung, wurde in Wiesbaden nicht geteilt.
Entscheidend ist, dass die vielfältigen Aufgaben in allen Sozialen Diensten Bestandteil
der täglichen Arbeit sind und ein Vergleich der Kernaufgaben durchaus die Aussage
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 49
zulässt, dass die personelle Ausstattung in Kassel nicht so gut war wie in den übrigen
Städten.
Wir können und wollen nicht abschließend beurteilen, ob das Fallmanagement in den
Erziehungshilfen die hier angesetzten fünf Arbeitstage je Fall erfordert. Auf Basis un-
serer Erfahrungen mit der Arbeit der Jugendämter und der in dieser und der 137.
Vergleichenden Prüfung eingesehenen 300 Fallakten ist dieser Wert nicht aus der Luft
gegriffen, sondern beruht auf plausiblen Schätzungen der beim Fallmanagement an-
fallenden Arbeit. Auch die Aufwände für die Gefährdungsmeldungen und die Beratung
beruhen auf Daten aus Personalbemessungen bzw. Erfahrungen aus Erziehungsbera-
tungsstellen.
Die einzelnen Ämter müssen entscheiden, ob die verbleibende Arbeitszeit für die wei-
teren, hier nicht berücksichtigten Aufgaben ausreichend ist. Abgesehen von Kassel
und Frankfurt am Main dürfte das im Untersuchungszeitraum verfügbare Personal
nach unserer Einschätzung für die Erledigung des Aufgabenbestands ausreichend
sein.
9.8.2 Andere Belastungsfaktoren der Sozialen Dienste
In den untersuchten Jugendämtern ist das Personal der Sozialen Dienste einem um-
fangreichen Generationswechsel unterworfen. Ein Großteil des überwiegend in den
siebziger Jahren eingestellten Personals geht gegenwärtig in den Ruhestand:
• In Kassel wird nach den Angaben der Abteilungsleitung des Sozialen Dienstes bis
2013 das gesamte Personal aus neuen Mitarbeitern bestehen.
• In Frankfurt am Main sind nach den Angaben der Amtsleitung deutliche Spitzen in
der Altersstruktur bei jungen und älteren Mitarbeitern erkennbar und der Perso-
nalbestand ist insgesamt im Generationswechsel.
• In Wiesbaden fanden seit 2007 insgesamt 44 Stellenwechsel statt bei einem Per-
sonalstand von 63 Mitarbeitern auf 54,2 Vollzeitstellen.
• In D ARMSTADT wurden besondere Belastungen speziell auf die vielen Vakanzen
zurückgeführt, unter denen der Soziale Dienst zu leiden hatte.
Stellenwechsel führen zu Einarbeitungszeiten für neue Mitarbeiter. Vor allem aber die
Vakanzen, die beispielsweise in Frankfurt am Main und Wiesbaden zwischen zwei und
zehn Monaten lagen, und auch Wiederbesetzungssperren haben personelle Engpässe
zur Folge. Für Wiesbaden bedeuten die Vakanzen beispielsweise einen Verlust von
jährlich mehr als sechs Vollzeitstellen. Rund zehn Prozent des im Stellenplan genann-
ten Personals stand dem Amt nicht zur Verfügung.
Die Wiederbesetzungssperren treffen, abgesehen von Kassel, wo der Soziale Dienst
von der Wiederbesetzungssperre ausgenommen war, die Jugendämter in ihrer perso-
nellen Umbruchphase somit deutlich härter als andere Organisationen der Kommunal-
verwaltung.
Belastungsfaktoren können auch in der Aufgabenorganisation begründet sein. So ist in
Wiesbaden und Offenbach die Jugendgerichtshilfe integraler Bestandteil der Aufgaben
der Sozialen Dienste. In den übrigen Städten war die Jugendgerichtshilfe als eigen-
ständiger Dienst organisiert. Bei einer integrierten Wahrnehmung der Jugendgerichts-
hilfefälle wird jeder Mitarbeiter mit zusätzlichen Aufgaben belastet. Dies ist nicht so
sehr im Hinblick auf die Quantität der Aufgaben zu verstehen, sondern auf die Viel-
schichtigkeit des Aufgabenspektrums. Neben den Fällen in der Erziehungshilfe und der
Überprüfung von Meldungen einer Kindeswohlgefährdung haben die Mitarbeiter auch
Fälle der Jugendgerichtshilfe mit eigenen Rechtsgrundlagen und einer Vielzahl von
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Ansprechpartnern zu bewältigen. Dies führt zu häufigeren Themenwechseln am Tag
und häufigeren geistigen Umrüstzeiten. Dieses „Multitasking“ belastet. Wir haben
schon in anderen Untersuchungen festgestellt, dass die Integration von Jugendge-
richtshilfeaufgaben das Belastungsgefühl der Mitarbeiter steigern kann. Fachlich
spricht vieles für eine solche Integration der Jugendgerichtshilfe (Hilfen aus einer
Hand, enger Bezug zwischen Delinquenz und Prüfung von Erziehungshilfebedarf).
Arbeitsökonomisch sind solchen Konzepten aber Grenzen gesetzt.
Auch auf die Ausstattung des Sozialen Dienstes mit Verwaltungskräften ist hinzuwei-
sen. In diesem Aufgabenbereich gibt es eine Vielzahl von Routinetätigkeiten, die durch
Verwaltungskräfte erledigt werden können. Dies sind beispielsweise:
• formalisierter und termingebundener Schriftverkehr mit Klienten und Institutionen,
z. B. bei der Einladung zu Hilfeplangesprächen, bei Anträgen für Kostenübernah-
men, bei der Terminierung von Beratung, beim Versand von Informationen.
• Telefonannahme und telefonische Vereinbarung von Rücksprachen.
• Terminkoordination und formalisierter Schriftverkehr mit Familiengerichten oder
Schulen.
• Koordination von Gutachten im Rahmen von Erziehungshilfen oder Sorgerechts-
fragen.
So wichtig der eigenverantwortliche Umgang der Fachkräfte mit der Informations-
technik ist, so scheint hier in den letzten Jahren zumindest teilweise zu viel Routine
auf die Fachkräfte übergegangen zu sein. So verfügen die Sozialen Dienste in den
Sozialrathäusern der Stadt Frankfurt am Main über keine Verwaltungskräfte mehr. In
anderen Ämtern wird zum Teil noch auf verfügbare Verwaltungskräfte zurückgegrif-
fen, die den Teams aber nicht direkt zur Verfügung stehen. In Offenbach und Wies-
baden lag der Verwaltungskräfteanteil bei fünf bzw. sechs Prozent. D ARMSTADT und
Kassel verfügten über einen Verwaltungskräfteanteil von neun bzw. zwölf Prozent.
Eine zu geringe Ausstattung mit Verwaltungskräften belastet teures Fachpersonal mit
Routinetätigkeiten. Daher sollte bei den Sozialen Diensten ein Verwaltungskräfteanteil
von fünf bis neun Prozent verfügbar sein. Der konkrete Wert des Anteils hängt dabei
vom Aufgabenzuschnitt ab. Kassel und Offenbach haben mit ihren Allgemeinen Sozia-
len Diensten SGB II-Aufgaben wahrzunehmen, die in höherem Umfang formalisierbare
Arbeitsprozesse beinhalten als die Aufgabenzuschnitte der Sozialen Dienste der übri-
gen Jugendämter. Ähnliches gilt für eine in den Sozialen Diensten integrierte Jugend-
gerichtshilfe. Auch hier dürfte der Anteil des standardisierten Schriftverkehrs höher
sein.
Abschließend möchten wir noch auf die Leitungsanteile in den Sozialen Diensten hin-
weisen. Die Leitungsanteile lagen zwischen 11 Prozent in Kassel und Offenbach und
17 Prozent in Frankfurt am Main. Ein geringer Leitungsanteil muss dabei nicht unbe-
dingt wirtschaftlich sein:
• Ein sehr geringer Leitungsanteil bedeutet, dass ein Fachteam recht groß ist. Da-
durch kann der Besprechungsaufwand steigen, da eine Vielzahl von Entscheidun-
gen immer mit allen Teammitgliedern zu erörtern ist (z. B. Fallvorstellungen und
Fallentscheidungen bei den Erziehungshilfen im Team).
• In Frankfurt am Main wird dieses Problem vervielfältigt, da ein Team zwei Lei-
tungskräfte hat, den Leiter und den vollständig für Leitungsaufgaben freigestellten
Stellvertreter. Hohe Leitungsanteile und große Teams verringern hier die operati-
ven Personalkapazitäten. So hat Frankfurt am Main mit 17 Prozent den faktisch
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zweithöchsten Leitungsanteil, aber eine rechnerische Leitungsspanne von elf Mit-
arbeitern.
• Ein großer Leitungsanteil bedeutet zwar in der Regel kleine Teamgrößen,
schwächt aber das einzelne Team bei Vakanzen, da die regionalen und bezirkli-
chen Zuständigkeiten, aber auch fachliche Gründe die Flexibilität bei der Vertei-
lung der Fälle einschränken.
D ARMSTADT dürfte mit einer Leitungsspanne von sieben Mitarbeitern und einem Lei-
tungsanteil von 13 Prozent einen guten Kompromiss zwischen Entscheidungs- und
Besprechungskosten einerseits und Leitungskosten andererseits gefunden haben.
9.8.3 Fortbildung des Sozialen Dienstes
Für die Analyse des Fortbildungsaufwands wurden die Ausgaben für fachspezifische
Fortbildungsmaßnahmen und die Supervision erhoben. Allgemeine Fortbildungsmaß-
nahmen in den Städten zum Einsatz der Informationstechnik, zur Personalführung
oder zur Leitung von Organisationseinheiten blieben unberücksichtigt. Für Frankfurt
am Main konnte nur eine anteilige Schätzung der Fortbildungsausgaben für die Mitar-
beiter der Sozialen Dienste vorgenommen werden. Zudem wurden in Frankfurt am
Main weitere fachspezifische Fortbildungen stadtintern angeboten, die nicht gesondert
etatisiert wurden und in den hier berücksichtigten Ausgaben also nicht enthalten sind.
Für die Ämter ergab sich demnach folgendes Ergebnis je Mitarbeiter der Sozialen
Dienste.
Ansicht 28: Fortbildungsausgaben je Mitarbeiter im Sozialen Dienst (inkl. Supervision)
Während D
ARMSTADT , Frankfurt am Main und Kassel vergleichbare Beträge je Mitar-
beiter ausgaben, lag Wiesbaden mit rund 140 € deutlich darunter. Offenbach hinge-
gen gab mit 1.300 € je Mitarbeiter ein Vielfaches für Fortbildung und Supervision aus.
Diese Daten sind dabei nur grobe Anhaltspunkte für die insgesamt getätigten Ausga-
ben. Während beispielsweise in D ARMSTADT in den Ausgaben auch Fahrtkosten ent-
halten waren, wurden in Kassel keine Fahrtkosten veranschlagt. Der reale Wert in
Frankfurt am Main dürfte aufgrund der nicht etatisierten Inhouse-Veranstaltungen
höher liegen.
428 €
464 € 456 €
1.320 €
138 €
0 €
200 €
400 €
600 €
800 €
1.000 €
1.200 €
1.400 €
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Fortbildungsausgaben je Mitarbeiter im Sozialen Dienst (inkl.
Supervision)
Quelle: Eigene Berechnungen
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 52
Für D ARMSTADT und Kassel wurden die Ausgaben entsprechend der einzelnen Ausga-
beposten detaillierter geprüft. In D ARMSTADT entfielen die Aufwendungen zu annä-
hernd gleichen Teilen auf die Supervision und auf fachbezogene Fortbildungsmaß-
nahmen. In Kassel entfielen die Ausgaben hingegen weitgehend auf die Supervision,
die die Mitarbeiter in Anspruch nehmen konnten.
Die aufgeführten Fortbildungsausgaben können in einem Arbeitsfeld, das durch eine
ständige Weiterentwicklung der Rechtsgrundlagen und der pädagogischen Praxis ge-
kennzeichnet ist, nur als sehr gering bezeichnet werden – wenn man von den Ausga-
ben Offenbachs absieht. Beträge von 400 € je Mitarbeiter, die noch zur Hälfte auf
Supervision entfallen, reichen allenfalls für eine eintägige Veranstaltung in eigenen
Räumlichkeiten mit einem externen Referenten aus.
Der geringe Betrag in Wiesbaden ist auch darauf zurückzuführen, dass dort keine
Supervision für die Mitarbeiter finanziert wird. In den Gesprächen mit einem Team des
dortigen Sozialen Dienstes wurde dieser Umstand auch beklagt, da sich die Mitarbeiter
in der Auseinandersetzung mit schwierigen Fällen oder schwerwiegenden Ereignissen
allein gelassen fühlten. Fortbildungsveranstaltungen dürften die Mitarbeiter bei diesen
geringen Fortbildungsetats allenfalls alle zwei Jahre in Anspruch nehmen.
In Offenbach wird Fortbildung in deutlich größerem Umfang finanziert. Supervision
wird ausnahmslos als Fallsupervision eingesetzt – die Mitarbeiter sollen sich mit den
Fällen auseinandersetzen und nicht mit sich selbst. Nach Aussagen von Mitarbeitern
des Amtes ist das eine Herausforderung für die Supervisoren, die sich nicht um die
Befindlichkeit der Mitarbeiter kümmern, sondern eine konstruktive Auseinanderset-
zung mit dem Fall und seiner Bearbeitung fördern sollen. Damit ist die Supervision
eindeutig auf die Qualität des Fallmanagements gerichtet und dient somit der Quali-
tätsentwicklung. In Sachen Fortbildung betreibt Offenbach damit die Best Practice des
Vergleichs.
Abgesehen von den Fortbildungsausgaben im deutlich größeren Frankfurt am Main
geht es bei der Fortbildung in D
ARMSTADT , Kassel und Wiesbaden um Beträge von
8.000 bis 16.000 € im Jahr. Eine Verdreifachung der Etats auf das Niveau von Offen-
bach würde sich demnach mit maximal 32.000 € in den Haushalten niederschlagen.
Wenn nur einige wenige Fälle durch ein verbessertes Fallmanagement einige Wochen
früher beendet werden könnten oder gar nicht erst zu einer Hilfe führen würden, wäre
diese Etaterhöhung bereits kostenneutral.
9.8.4 Wirtschaftliche Jugendhilfe
Die Wirtschaftliche Jugendhilfe der untersuchten Ämter war, abgesehen von D AR-
MSTADT und Frankfurt am Main, ausschließlich mit den Aufgaben der Wirtschaftlichen
Jugendhilfe befasst. In D ARMSTADT waren die Mitarbeiter auch für die Unterhaltsvor-
schüsse zuständig. In Frankfurt am Main war es zusätzlich die Berechnung und Ver-
einnahmung von Kita-Beiträgen. Der personelle Aufwand für die Wirtschaftliche Ju-
gendhilfe in D ARMSTADT und Frankfurt am Main beruht daher auf einer Schätzung des
anteiligen Personalaufwands, der mit Unsicherheiten behaftet ist. Die für Frankfurt am
Main veranschlagte Arbeitsaufwand für die wirtschaftliche Jugendhilfe wurde mit ei-
nem Anteil von 52,4 Prozent des Personal veranschlagt. Das Jugendamt in Frankfurt
am Main beabsichtigt, den Personalbedarf und die Organisation dieses Tätigkeitsbe-
reichs untersuchen zu lassen. Die hier dargestellten Zahlen können sich im Zuge einer
genauen Untersuchung verändern und sind daher als vorläufig zu betrachten.
Verwendet man als Basis für einen Vergleich zum einen alle Zahlfälle in der Erzie-
hungshilfe und zum anderen die familienersetzenden Hilfen inkl. der Zahlfälle, so er-
geben sich folgende Fallbelastungen je Mitarbeiter:
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 53
Ansicht 29: Fälle je Sachbearbeiter in der Wirtschaftlichen Jugendhilfe (alle Zahlfälle)
Ansicht 30: Familienersetzende Fälle je Mitarbeiter in der Wirtschaftlichen Jugendhilfe im
Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009
Die Mitarbeiter der Wirtschaftlichen Jugendhilfe sind bezüglich der Bewilligung und
Finanzierung der Hilfen mit allen Hilfen befasst. Dies wird durch die Kennzahl Fälle je
Mitarbeiter dargestellt. Zum Bereich der familienersetzenden Hilfen gehört neben dem
Bewilligungs- und Auszahlungsgeschäft auch die Heranziehung der Unterhaltspflichti-
gen zur Bestreitung der Ausgaben der Erziehungshilfen. Bei familienbegleitenden Hil-
fen ist die Heranziehungsquote gering. Insofern entsteht bei diesen Hilfen ein deutlich
geringerer Aufwand für die Mitarbeiter in der Wirtschaftlichen Jugendhilfe. Daher wur-
de als zweite Kennzahl die Zahl der familienersetzenden Hilfen je Mitarbeiter aufge-
führt.
95,4
111,3
131,6
151,1
128,1
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Fälle je Sachbearbeiter in der Wirtschaftlichen Jugendhilfe
(alle Zahlfälle)
Quelle: Eigene Berechnungen
51,8 50,4
61,0
127,9
75,0
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Familienersetzende Fälle je Mitarbeiter in der wirtschaftlichen
Jugendhilfe im Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009
Quelle: Eigene Berechnungen
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
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ARMSTADT
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Die Mitarbeiter der Ämter in Kassel und Wiesbaden hatten in Bezug auf alle Hilfen
rund 130 Fälle zu bewältigen. In D ARMSTADT und Frankfurt am Main waren es 95
bzw. 111 Fälle. Die höchste Fallbelastung wies Offenbach mit mehr als 150 Fällen auf.
Bei der Fallbelastung durch die familienersetzenden Hilfen zeigt sich, dass das Amt in
Offenbach hier deutlich höhere Fallzahlen je Mitarbeiter zu verzeichnen hatte. Hier
macht sich der unterschiedliche Anteil der familienersetzenden Hilfen an allen Fällen
bemerkbar.
Die Produktivität der Wirtschaftlichen Jugendhilfe bemisst sich nicht allein an der Zahl
der Fälle, die ein Sachbearbeiter bewältigt. Zu berücksichtigen sind auch die realisier-
ten Einnahmen durch die Heranziehung Kostenpflichtiger. Die sogenannte Rückhol-
quote bezeichnet den Anteil der Einnahmen aus der Heranziehung Unterhaltspflichti-
ger an den Ausgaben für die familienersetzenden Hilfen.
Ansicht 31: Durchschnittliche Rückholquote in der Wirtschaftlichen Jugendhilfe in den Jahren
2007 bis 2009
D
ARMSTADT , Frankfurt am Main und Kassel konnten deutlich höhere Rückholquoten
erzielen als die übrigen Ämter. Produktiv sind solche Rückholquoten aber erst, wenn
die Einnahmen die Personalausgaben übersteigen. Dies war angesichts der Einnah-
men je Sachbearbeiter von rund 500.000 € in Frankfurt am Main bis zu 240.000 € in
Wiesbaden in allen Städten der Fall.
10,3%
11,7%
9,6%
5,2% 5,4%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Durchschnittliche Rückholquote in der wirtschaftlichen Jugendhilfe in
den Jahren 2007 bis 2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen (Bezugsgröße: Ausgaben bei den familienersetzenden Hilfen)
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
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ARMSTADT
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Ansicht 32: Durchschnittliche Einnahmen je Sachbearbeiter in den Jahren 2007 bis 2009
Das erzielbare Einnahmeniveau dürfte in den untersuchten Städten nicht gleich sein.
Die Kostenbeiträge der Unterhaltspflichtigen berechnen sich nach deren Einkommen.
In Städten wie D
ARMSTADT , Frankfurt am Main und Wiesbaden sind daher höhere
Einnahmen erzielbar als in Kassel oder Offenbach mit einer jeweils größeren Zahl von
Transfergeldempfängern und einem geringeren Durchschnittseinkommen. Aber auch
dort kann mindestens das Kindergeld bei familienersetzenden Hilfen abgesehen von
der Vollzeitpflege vereinnahmt werden, unabhängig von der jeweiligen Höhe des Ein-
kommens.
Ansicht 33: Durchschnittliche Einnahmen je familienersetzendem Fall in den Jahren 2007 bis
2009
341.164 €
497.899 €
384.179 €
257.576 €
237.394 €
0 €
100.000 €
200.000 €
300.000 €
400.000 €
500.000 €
600.000 €
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Durchschnittliche Einnahmen je Sachbearbeiter in den
Jahren 2007 bis 2009
Quelle: Eigene Berechnungen
3.574 €
4.474 €
2.920 €
1.705 €
1.853 €
0 €
500 €
1.000 €
1.500 €
2.000 €
2.500 €
3.000 €
3.500 €
4.000 €
4.500 €
5.000 €
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Durchschnittliche Einnahmen je familienersetzendem Fall in den Jahren
2007 bis 2009
Einnahmen je familienersetzendem Fall Quelle: Eigene Berechnungen
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 56
Angesichts der Rückholquoten in D ARMSTADT , Frankfurt am Main und Kassel wären
die Rückholquoten in Wiesbaden verbesserungsfähig. Offenbach mit seiner schwieri-
gen soziodemografischen Situation und dem geringsten Personaleinsatz erzielt dage-
gen ein recht gutes Ergebnis. Für D ARMSTADT zeigte eine genauere Prüfung, dass
durch die Umstellung auf die Doppik und eine Haushaltssystematik, die nicht sauber
zwischen Kostenersatz und Kostenbeitrag unterschied, Unwägbarkeiten bei der
Einnahmenermittlung bestehen.
Zusammenfassend lassen sich für die Wirtschaftliche Jugendhilfe folgende Feststellun-
gen treffen:
• Der Personaleinsatz in den Städten war angesichts der erzielten Einnahmen je
Sachbearbeiter uneingeschränkt wirtschaftlich.
• Frankfurt am Main erzielte mit dem höchsten Personaleinsatz die höchste Rück-
holquote des Vergleichs. Der hohe Personaleinsatz war zugleich der Wirtschaft-
lichste des Vergleichs. Die Einnahmen je Mitarbeiter lagen höher als in den übri-
gen Städten und war rund zehnmal höher als die Personalausgaben.
• Mindestens in Wiesbaden bestehen angesichts der erzielten Einnahmen in Kassel
Spielräume für die Erhöhung der Einnahmen.
Nach Aussagen von Mitarbeitern des Jugendamts Wiesbaden ist die dortige Wirt-
schaftliche Jugendhilfe allerdings noch mit Fällen nach SGB XII im Bereich der
Verwandtenpflege und mit weiteren Aufgaben belastet, was zu den festgestellten
Rückständen beigetragen haben könnte.
• D ARMSTADT sollte prüfen, ob die Verbuchung der Einnahmen aus der Heranzie-
hung Unterhaltspflichtiger korrekt ist und eine Trennung von Kostenersatz oder
anderen Einnahmen und Kostenbeitrag haushaltssystematisch zuverlässig vorge-
nommen werden kann.
• Vor dem Hintergrund der soziodemografischen Situation der Städte dürfte in
Offenbach eine Rückholquote von 5 Prozent möglich sein. In den übrigen Städten
sollte eine Zielgröße von mindestens acht bis zehn Prozent möglich sein, wenn ei-
ne korrekte Verbuchung gewährleistet ist.
• Die Wirtschaftliche Jugendhilfe in Offenbach erzielte vor dem Hintergrund der dor-
tigen sozioökonomischen Situation mit der geringsten Personalausstattung bei der
Heranziehung der Unterhaltspflichtigen ein gutes Ergebnis. Die Fallbelastung dürf-
te allerdings im Grenzbereich liegen. Weiter steigende Fallzahlen können zu Rück-
ständen in der Heranziehung Unterhaltspflichtiger führen, zusätzliches Personal
wäre dann erforderlich und auch wirtschaftlich.
• Bei einer besseren Nutzung der IT-Ausstattung in der Wirtschaftlichen Jugendhilfe
(siehe hierzu Kapitel 19) ist eine Fallzahl von 130 Fällen je Mitarbeiter (alle Fälle in
der Erziehungshilfe mit eingerechnet) vertretbar. Die Produktivitätssteigerung ge-
genüber dem Ist-Zustand sollte in allen Ämtern, zunächst nicht zu Personalredu-
zierungen genutzt werden. Vielmehr sollte geprüft werden, ob die Rückholquoten
weiter verbessert werden können.
9.8.5 Zum Zusammenhang zwischen Personalausstattung und Ausgaben
in der Erziehungshilfe
Vergleicht man die Ausgaben der Ämter je Kind oder Jugendlichem unter 21 Jahren
mit der Personalausstattung, so haben die Ämter mit den geringsten Ausgaben die
höchste Personalausstattung in ihren Sozialen Diensten. D ARMSTADT , Offenbach und
Wiesbaden mit rund 21 Erziehungshilfefällen je Mitarbeiter im Jahr 2009 hatten eine
bessere Personalausstattung als die restlichen Städte. Frankfurt am Main und Kassel
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 57
mit fast 30 Fällen hatten die höheren Ausgaben je Kind oder Jugendlichem unter 21
Jahren.
Wenn etwas korreliert, muss es noch lange keinen kausalen Zusammenhang geben.
Diese alte Weisheit der Statistik ist zu berücksichtigen, wenn man auf solche Zusam-
menhänge hinweist. Die Formel „mehr Personal gleich geringere Transferausgaben“
ist angesichts einer Personalausgabenquote von 10 Prozent an den Gesamtausgaben
der Erziehungshilfen zunächst attraktiv. Das würde bedeuten, dass bei Einsatz eines
zusätzlichen Mitarbeiters, der jährlich rund 50.000 € kostet, die Transferausgaben um
450.000 € sinken. Zu prüfen ist, ob diese Formel zutrifft und welche Bedingungen
gegeben sein müssen, damit solch ein Wirkmechanismus greift.
Das Jugendamt Kassel hatte im Untersuchungszeitraum teilweise 35 Fälle je Mitarbei-
ter zu bewältigen. Aus den Fallakten geht hervor, dass unter diesen Bedingungen nur
noch einmal im Jahr eine Hilfeplanung möglich war. Von einem qualifizierten Fallma-
nagement kann in einer solchen Situation nicht mehr die Rede sein. Entscheidend für
die Wirksamkeit eines hohen Personaleinsatzes ist offenbar die Steuerungsfähigkeit
der Sozialen Dienste. Im Jugendamt Frankfurt am Main lag die Fallzahl je Mitarbeiter
im Jahr 2007 bei rund 22 Fällen je Mitarbeiter. Dieser Wert stieg in drei Jahren auf
mehr als 25 Fälle an. Hier hatte eine recht gute Personalausstattung keinen dämpfen-
den Effekt auf die Fallzahlentwicklung.
Zusätzliches Personal kann offenbar dazu beitragen, die Steuerung der Fälle zu ver-
bessern und Ausgaben zu reduzieren – oder es kann sich neue Fälle suchen und zu
einer Expansion der Ausgaben beitragen. Dies möchten wir im nächsten Kapitel näher
untersuchen.
10 Hilfeplanung und Steuerung der Hilfen
10.1 Die Entstehung eines Falls in der Erziehungshilfe
Die Entscheidung über die Aufnahme eines Falls und die zu wählende Hilfeart war in
allen Ämtern in ähnlicher Weise geregelt: Ein Mitarbeiter des Sozialen Dienstes bringt
einen vorbereiteten Fall in ein Fachteam ein und stellt ihn dort vor. Im Team wird da-
rüber entschieden, ob eine Hilfe eingeleitet wird und welche Form der Hilfe angemes-
sen ist. Im Detail unterschied sich die Praxis jedoch in den einzelnen Ämtern:
• In D ARMSTADT wurde der Fallvorbereitung ein großer Stellenwert eingeräumt.
Üblich waren dort zwei bis drei Monate Fallvorbereitung mit detaillierter Recher-
che im familiären Umfeld und in Institutionen, mit denen die Familie Kontakt hatte
(Schule, Kindertagesstätte, Behörden etc.). Eine ausführliche Anamnese war also
Grundlage für die Fallvorstellung im Fachteam. Hilfen wurden zunächst für ein
Jahr eingeleitet, die weitere Bewilligung hing von einer Überprüfung des Fallver-
laufs im vergangenen Jahr ab.
• In Frankfurt am Main wurde eine Fallvorstellung auf Grundlage eines gegliederten
Formulars erstellt. Obwohl eine Entscheidung über die Art der Hilfe erst in der
Teamsitzung fallen sollte, enthielt rund die Hälfte der eingesehenen Fallakten im
Fallvorstellungsbogen bereits konkrete Vorschläge zur Art der Hilfe. Die Dauer der
Fallvorbereitung war recht unterschiedlich und hing auch von der Vorgeschichte
der Klienten ab, die dem Jugendamt häufig bereits bekannt waren. Eine intensive
Recherche bei Institutionen, denen die Familie bekannt war, ließ sich nicht in allen
Fällen feststellen. Trotzdem wurden bei den eingesehenen Fallakten alle Hilfen
durch Teamentscheidung eingeleitet.
• In Kassel wurde die Fallvorbereitung in Form eines gegliederten Formulars vorge-
nommen. Die eingesehen Akten zeigten, dass sich die Darstellung häufig auf eine
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Schlussbericht für die Stadt D
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 58
DIN-A 4-Seite beschränkte. Die Problembeschreibung aus Sicht der Betroffenen
beschränkte sich auf wenige Sätze wie: „Wir haben finanzielle Probleme, die Kin-
der hören nicht auf mich.“ Die Problembeschreibungen aus Sicht der Fachkräfte
waren häufig deskriptiv, ohne konkrete Ziele und Ansatzpunkte der Hilfen zu nen-
nen. Fundierte Entscheidungen im Fachteam waren auf Basis dieser Vorlagen nur
schwer zu treffen.
• Offenbach ging mit seiner speziellen Organisation in Form eines Allgemeinen und
Besonderen Sozialen Dienstes einen anderen Weg. Der ASD betreute die Klientel
häufig bereits durch die Beratung zu oder die Vermittlung von weitergehenden
Hilfen aus dem Bereich des SGB II oder SGB XII, durch den Verweis auf die Erzie-
hungsberatung oder in Form einer Unterstützung bei der Wohnungssuche. Konnte
mit diesen Maßnahmen eine Stabilisierung der Familie nicht erreicht werden, er-
stellte der ASD-Mitarbeiter eine Vorlage für die regelmäßigen Teamsitzungen, in
der der Fall geschildert und eine geeignete Hilfe vorgeschlagen wurde. Nach ein-
gehender Beratung musste die Hilfe einvernehmlich beschlossen werden, ansons-
ten wurde zunächst auf die Einleitung einer Erziehungshilfe verzichtet, der ASD-
Mitarbeiter musste seine Vorlage durch weitere Recherchen ergänzen und konnte
dann den Fall erneut einbringen. Dieses Verfahren sah hohe Hürden für die Einlei-
tung der Hilfen vor und zwang die falleinbringende Fachkraft zu einer sehr sorg-
fältigen Fallvorbereitung und -analyse. Klare Zielformulierungen waren in den Fall-
vorlagen, die eingesehen wurden, nur rudimentär erkennbar, obwohl die Amtsver-
fügung 3/2009 solche Zielvereinbarungen vorgab. 25 In Offenbach wurde nach
Aussagen von Mitarbeitern des Jugendamts vor allem auf die intensive Diskussion
und das Verständnis der Fälle im Team Wert gelegt. Die Dokumentation in den
Fallakten gab dies aber nicht wieder.
• In Wiesbaden wurden die Fälle auf Basis des Jugendhilfemaßnahmebogens, kurz
JuMBo, vorbereitet. Der JuMBo war auch das Instrument für die Hilfeplanung und
Steuerung der Hilfen. Für die Fallvorstellung im Fachteam wurden die beiden Teile
des Bogens ausgefüllt, die die Problembeschreibung (Teil 1) und die Ziele der Hil-
fen sowie die Indikatoren, an denen der Zielfortschritt gemessen werden konnte,
enthielten (Teil 2). Über die Art der Hilfe wurde in der Teamsitzung entschieden.
Das JuMBo-Verfahren strukturierte die Auseinandersetzung mit dem Fall und er-
zwang eine klare Zielorientierung. Die Messbarkeit der Ziele unterstützte zudem
die Formulierung sehr konkreter Ziele, die für alle Beteiligten besser nachvollzieh-
bar waren als nur sehr allgemein formulierte Ziele („Erziehungskompetenz der
Mutter erhöhen“).
Betrachtet man die Hilfedichten der Städte in Kapitel 9.5.1, so zeigt sich, dass der
sorgfältigen Fallvorbereitung und Fallentscheidung offenbar eine große Bedeutung
zukommt. D ARMSTADT und Wiesbaden, deren Jugendämter sich durch eine struktu-
rierte und zielorientierte Fallvorbereitung auszeichneten, hatten eine deutlich geringe-
re Hilfedichte als das soziodemografisch vergleichbare Frankfurt am Main. In Frankfurt
am Main war klar erkennbar, dass sich das Jugendamt um eine strukturierte Fallvorbe-
reitung bemühte. Im Gegensatz zu D ARMSTADT und Wiesbaden scheint es in Frankfurt
am Main jedoch noch nicht in ausreichendem Maße gelungen zu sein, den gebotenen
Detaillierungsgrad bei den Zielformulierungen zu erreichen. Gleiches gilt für Kassel.
Zudem ließ sich aus den Fallakten erkennen, dass die Einbeziehung der Klienten in die
Hilfeplanung in D ARMSTADT und Wiesbaden einen höheren Stellenwert besaß als in
Frankfurt am Main und Kassel. Dies kann dazu beitragen, dass die Akzeptanz wächst
und das Verständnis für die Hilfen zunimmt und auch Abbrüche von Maßnahmen sel-
25 Siehe Punkt IV der Amtsverfügung. Danach sind für die Vorbereitung der Erziehungshilfekonferenz
„Vorschläge der fallführenden MitarbeiterIn über das zukünftige Hilfe-Setting und die damit verbunde-
nen Ziele“ vorzulegen.
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tener vorkommen. Leider fehlen hierzu Daten, die einen systematischen Vergleich
zwischen den Ämtern zulassen.
Für Offenbach können aus den Fallakten keine ausreichenden Schlüsse über die Fall-
vorbereitung und die Einbeziehung der Klienten gezogen werden. Aus den Interviews
lässt sich ableiten, dass die Teamdiskussionen über die Einleitung von Hilfen intensiv
geführt wurden. Die bundesweite Suche nach geeigneten Trägern der Maßnahmen
zeigt zudem, dass die Hilfen sorgfältig auf die Klienten abgestimmt wurden. Die gerin-
ge Hilfedichte in Verbindung mit einem hohen Anteil familienersetzender Hilfen lässt
aber auch den Schluss zu, dass Erziehungshilfen in Offenbach erst zur Anwendung
kommen, wenn alle anderen Mittel der Unterstützung keinerlei Problemlösung ver-
sprachen. Die Kriterien, nach denen beurteilt wurde, wann Erziehungshilfemaßnahmen
angemessen sind, unterschieden sich damit in Offenbach deutlich erkennbar von den
Kriterien der übrigen Städte.
10.1.1 Die Steuerung des Hilfeverlaufs
Um eine Steuerung des Hilfeverlaufs durch die Jugendämter zu gewährleisten, müs-
sen der Prozess der Hilfeplanung und die Steuerung der Hilfen selbst bestimmte An-
forderungen erfüllen:
• Die Hilfeplanung muss die Ziele der Hilfe für die Klienten detailliert benennen. Auf
Basis einer gründlichen Problemanalyse müssen die Ziele für alle am Hilfeprozess
Beteiligten beschrieben werden.
• Die Ziele dürfen nicht zu allgemein sein. Konkrete Ziele, die zwar anspruchsvoll,
aber in einem überschaubaren Zeitraum auch erreichbar und zudem messbar
sind, erlauben allen Beteiligten ein zielorientiertes Handeln. Darüber hinaus sind
konkrete Zielbeschreibungen verständlicher für die Klienten. Das Erreichen kon-
kreter Ziele verschafft auch Erfolgserlebnisse, die für die Motivation wichtig sind.
Dass Ziele auch für den Träger der Hilfe und den Sozialen Dienst formuliert wer-
den, dürfte zudem den Druck auf die Klienten mindern und verdeutlichen, dass es
sich bei solchen Hilfen um eine Koproduktion handelt, in der alle Beteiligten ihre
Aufgaben und Pflichten wahrnehmen müssen.
• Die Formulierung der Ziele in der Hilfeplanung stellt auch für den Träger der Hilfe
eine klare Orientierung dar und unterstützt die Steuerung durch den Sozialen
Dienst. Allgemeine Zielformulierungen oder reine Problembeschreibungen in der
Hilfeplanung führen dazu, dass der Träger selbst Art und Umfang der Hilfe defi-
niert. Dies wurde in den geführten Interviews durchaus auch von einigen Trägern
bemängelt.
• Wichtig erscheint uns auch die Beurteilung des Hilfefortschritts in der Wahrneh-
mung der Beteiligten. In anderen Untersuchungen konnten wir bereits feststellen,
dass solche Befragungen zur Eigen- und Fremdwahrnehmung erhebliche Unter-
schiede in der Wahrnehmung der Entwicklung zutage förderten. Häufig waren die
Klienten mit ihrer Entwicklung zufriedener als die professionellen Helfer. Dies kann
Anlass sein, die Entwicklung positiver einzuschätzen, oder auch Anlass zu einer
Diskussion geben, was beispielsweise unter sauberer Kleidung oder ausreichender
Körperpflege zu verstehen ist.
• Wie am Hilfeplan sind auch an die Entwicklungsberichte der Träger im Rahmen
der Qualitätsentwicklung bestimmte Anforderungen zu stellen. Die Entwicklungs-
berichte sollten eine klare Gliederung nach verschiedenen Entwicklungsbereichen
wie Schule, soziales Verhalten und Freundschaften aufweisen, auf die Zielformu-
lierungen der Hilfepläne abgestimmt sein und der Fachkraft des Jugendamts einen
schnellen Überblick über die Entwicklungsprozesse im Hilfeverlauf verschaffen.
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• Nach der Devise „Wer bestellt und bezahlt, bestimmt auch, was er bekommt!“
müssen die Jugendämter auch Einfluss auf die Leistungsangebote der Freien Trä-
ger nehmen (können). Dies ist leider keine Selbstverständlichkeit – teils aufgrund
eines fehlenden Dienstleistungsverständnisses der Träger selbst, teils aufgrund
unzureichender oder unkonkreter Anforderungen der Jugendämter an die Träger.
Nicht zu unterschätzen ist hierbei auch die Rolle der Jugendhilfeausschüsse, die
solche Bemühungen der Ämter zum Teil nicht ausreichend unterstützen.
Insgesamt war die Steuerung der Hilfen in allen Jugendämtern erkennbar ein Thema
und die Bemühungen um eine Qualifizierung der Prozesse und Abläufe standen überall
auf der Agenda. Zugleich zeigten sich gerade in diesem Bereich in vielen Ämtern noch
größere Schwächen. Vor allem die Steuerung der Freien Träger und die Qualitätsent-
wicklung zusammen mit den Freien Trägern bedürfen aus unserer Sicht noch erhebli-
cher Verbesserungen.
Allen Beteiligten ist bewusst, dass allgemeine Beschreibungen von Problemen und
Zielen nicht hilfreich sind. Trotzdem gab es immer noch erschreckende Beispiele völlig
unzureichender Hilfesteuerung, Hilfeplanung und Berichtslegung Freier Träger. Einige
Beispiele sollen dies illustrieren:
• Zu viel Hilfe:
Eine alleinerziehende Mutter mit psychischen Problemen erhält zur Unterstützung
für ihr Kind eine Tagesgruppenunterbringung. (Warum eine Tagesgruppe für das
Kind, wenn die Mutter Probleme hat?) Zusätzlich wird nach einiger Zeit eine Sozi-
alpädagogische Familienhilfe bewilligt. (Wann wird mit der „Familie“ gearbeitet,
wenn das Kind den ganzen Tag außerhalb versorgt wird?) Das Kind wird zur Diag-
nostik an eine Psychologin weitergeleitet, die keine Auffälligkeiten bei dem Kind
diagnostiziert. (Das Kind war zu Beginn der Hilfe ja auch nicht das Problem.)
Trotzdem ist das Kind nach einem halben Jahr bei derselben Therapeutin in Be-
handlung. Der Mutter wird zusätzlich ein „Pate“ als Ansprechpartner an die Seite
gestellt. Das Kind soll zudem in seinen Freizeitaktivitäten und bei der Anbindung
an einen Verein unterstützt werden. Hierfür wird die Tagesgruppe an einem Tag
ausgesetzt, damit dafür Zeit bleibt.
• Keine passgenaue Hilfe:
Eine Mutter mit zwei kleinen Kindern, die beide Frühgeburten waren, ist überfor-
dert. Die Kinder werden in vollem Umfang durch ein sozialpädiatrisches Zentrum,
durch Kinderärzte und weitere Fördermaßnahmen unterstützt. Aus dem Hilfeplan
geht hervor, dass die Mutter sich selbst vernachlässigt (sie geht z. B. nicht zum
Arzt, um sich selbst einmal untersuchen zu lassen). Dies ist der einzige Problem-
bereich, die Kinder sind umfassend versorgt. Die Familie erhält Sozialpädagogi-
sche Familienhilfe. Aus dem Sachverhalt gehen aber gar keine Erziehungsproble-
me hervor. Eine Haushaltshilfe wäre vermutlich ausreichend gewesen.
• Zum Thema „Ressourcen stärken!“ ein Zitat aus einem Hilfeplan:
„Durch Teilerfolge soll X Selbstwertgefühl gesteigert werden. Er soll Zutrauen in
eigene Leistungen bekommen. (…) Die Förderstunde erfordert von X eine hohe
Frustrationstoleranz, da er hier fast ausschließlich mit seinen „Schwächen“ kon-
frontiert wird.“
• Ziele erreicht oder nicht? Aus einem Entwicklungsbericht eines Freien Trägers:
„X Schwächen zeigen sich nach wie vor besonders im Rechtschreiben und auch im
Lesen und beim Verstehen von Gelesenem. In all diesen Bereichen hat er aller-
dings auch große Fortschritte gemacht. (…) Um X Leistungen zu stabilisieren, be-
nötigt X weiterhin Förderung …“
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• Aus einem Entwicklungsbericht eines Trägers (abgezeichnet vom Vorgesetzten):
„Einzelne Sitzungen wie auch die Gesamtrückschau auf das vergangene Jahr er-
scheinen recht konzentriert, dicht. Es lassen sich hier eigentlich nicht Abschnitte –
„erst ging es um das, dann war es mehr so“ – finden. Kennzeichen der Hilfe ist al-
so eine gewisse Konstanz oder eine stetige Entwicklung. Auf das Gesamtjahr be-
zogen gäbe es aber wohl doch zwei Abschnitte, eben das erste und das zweite
halbe Jahr.“
• Altersangemessen oder nicht? Aus einem Gutachten über einen Klienten mit schu-
lischen Schwierigkeiten:
„Im Oktober XXXX wurde von uns eine Lern- und Verhaltensdiagnostik durchge-
führt. Diese ergab, dass der Junge erhebliche Schwierigkeiten hat, die Schule in
einer altersangemessenen Form wahrzunehmen. Er betrachtet sie als einen „gro-
ßen Scherz“.“
Diese Beispiele repräsentieren keinesfalls die Normalität, sie zeigen aber, dass solche
Fallkonstellationen oder Mängel in Planungen und Berichten durchaus noch vorkom-
men und durch das Raster der Qualitätssicherung der Ämter oder Träger hindurch
fielen und nicht korrigiert wurden.
Betrachtet man die Gesamtsituation in den untersuchten Ämtern nach spezifischen
Kriterien für die Qualität der Planungsprozesse, so ergibt sich folgende Bewertung:
Ansicht 34: Bewertung des Hilfeplanverfahrens
Die besten Bewertungsergebnisse erhielten hier D
ARMSTADT und Wiesbaden. Mit dem
JuMBo-Verfahren konnte in Wiesbaden ein hoher Standardisierungsgrad in der Hilfe-
planung erreicht werden, der eine detaillierte Zielformulierung und Zielverfolgung ga-
rantierte. Damit war zudem auch eine bessere Beurteilung möglich, wann eine Hilfe
beendet werden konnte. Leider konnte die Qualität der Entwicklungsberichte der Frei-
en Träger nicht ähnlich positiv beurteilt werden. Zwar hatten die Berichte, zumindest
überwiegend, eine Gliederungsstruktur, in der die verschiedenen Felder der Hilfe be-
schrieben wurden. Ein direkter Bezug zu den Zielen und ein schneller Abgleich mit
ihnen waren auf Basis der Entwicklungsberichte aber nicht möglich. Ein Vorteil des
Steuerung der Hilfeplanung
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Diagnostischer Prozess vor Beginn
der Hilfeplanung 3 3 1 3 2
Diagnose wird durch den Sozialen
Dienst erstellt 3 2 2 2 3
Überprüfung des Hilfebedarfs nach
einem definierten Zeitraum 2 2 3 1 0
Halbjährliche Fortschreibung des
Hilfeplans 3 2 0 3 2
Zielformulierung nach SMART-
Kriterien 1 1 0 0 2,5
Zielformulierung bezieht sich konkret
auf die Beteiligten am Hilfeprozess 2 1 2 0 3
Bewertung der Zielerreichung bei
der Fortschreibung von Hilfeplänen 1 0 1 0 3
Eigen- und Fremdwahrnehmung des
Hilfefortschritts 0 0 1 0 1,5
Einbeziehung weiterer
Bezugspersonen in die
Hilfeplangespräche (z.B. Lehrer,
Erzieherinnen) 3 3 2 3 2
IT-gestützte Auswertung von
Hilfefortschritten 0 0 0 0 0
Bewertungsergebnis: 1,8 1,4 1,2 1,2 1,9
Bewertung:
3 = Kriterium wird vollständig erfüllt
2 = Kriterium wird in wichtigen Elementen erfüllt
1 = Erste Ansätze zur Erfüllung des Kriteriums erkennbar
0 = Nicht erfüllt / vorhanden
Quelle: Eigene Erhebungen
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JuMBo-Verfahrens besteht auch in der Vermeidung langwieriger Texterstellung. Die zu
Beginn der Hilfe erstellte Problembeschreibung wird in den Fortschreibungen nur im
Hinblick auf Veränderungen textlich ergänzt. Ansonsten konzentriert sich die Hilfepla-
nung auf die Zielformulierung und Zielverfolgung.
Das Jugendamt Wiesbaden hat in den letzten Jahren im Rahmen der Qualitätsentwick-
lung zusammen mit den Freien Trägern eine Beendigungsstatistik entwickelt, die eine
bessere Erfolgskontrolle der Trägerarbeit ermöglicht. Geplant ist, in den nächsten
Jahren auch die Berichterstattung im Hilfeverlauf kontinuierlich weiterzuentwickeln.
Damit würde das Jugendamt seinen hohen internen Standard auch auf die Träger
übertragen.
Auch in D
ARMSTADT wurde im Rahmen eines internen Qualitätsentwicklungsprozesses
das Hilfeplanverfahren spürbar verbessert. Jeder Hilfeplan enthält die Ziele, die zu
Beginn der Hilfe vereinbart wurden. Es folgt eine Beschreibung der aktuellen Bedarfe,
die für die weitere Hilfe von Bedeutung sind. Die Planung folgt dabei einer festen
Struktur, nach der Ziele der Hilfen und Bedarfe gegliedert werden (individuelle Ent-
wicklung, lebensweltlicher Kontext, Bildungssystem und Arbeitsmarkt etc.). Bei den
weiteren Vereinbarungen zur Hilfe zeigte das Verfahren in D ARMSTADT im Vergleich zu
dem in Wiesbaden jedoch noch Schwächen. Die Konkretisierung der Zielformulierun-
gen war von unterschiedlicher Qualität. Dies galt auch für die Zuordnung der Ziele auf
alle Beteiligten. Hier zeigte sich, dass Schulungsinhalte bisher nicht umfassend umge-
setzt wurden. Darüber hinaus hatten die Mitarbeiter erkennbar Probleme, zwischen
Zielen zu Beginn der Hilfe und Bedarfen zu unterscheiden. Hier sollte der Aufbau der
Hilfepläne noch einmal diskutiert und überarbeitet werden.
Positiv war die vorgeschriebene Überprüfung des Hilfefortschritts nach einem Jahr im
Zusammenhang mit der kritischen Prüfung der Notwendigkeit einer Fortführung der
Hilfen in D ARMSTADT . Wir haben immer wieder gesehen, dass zumindest im familien-
begleitenden Feld der Hilfen bereits innerhalb eines Jahres Ergebnisse erzielt wurden,
die die Fortführung der Hilfen infrage stellten. Häufig beruhten diese Entwicklungen
auf der Überwindung vorübergehender Krisen und Belastungen in ansonsten im Kern
stabilen Familienverbünden.
Beispielhaft war die Qualitätsentwicklung zusammen mit den Freien Trägern in D
AR-
MSTADT . Die Entwicklungsberichte der Träger wiesen eine klare Zielorientierung auf.
Die Ziele wurden beispielsweise in Form von Zustandsbeschreibungen formuliert („X
reagiert mit adäquatem Verhalten auf Anforderungen“) oder in Form einer Skala von
Zuständen (von „X meistert schwierige Situationen, ohne weinerlich oder bockig zu
sein“ bis zu „X wird mehrmals täglich bockig und weinerlich in schwierigen Situatio-
nen. Er schafft es nur mit starker Unterstützung, dieses Verhalten abzulegen“). Diese
Form der Berichterstattung garantierte,
• dass die Hilfeplanung bei den Trägern detailliert umgesetzt wurde,
• dass der Fortschritt der Hilfen nachvollziehbar dokumentiert wurde,
• dass der Soziale Dienst präzise Informationen bekam, um gegebenenfalls die Hil-
feplanung anzupassen, und
• dass die Berichte eine gute Grundlage boten, um entscheiden zu können, wann
die Hilfe beendet werden konnte.
Sowohl in Wiesbaden als auch in D ARMSTADT fiel uns jedoch auch ein Mangel in der
Hilfeplanung auf: Ziele, die erreicht wurden, wurden in den Fortschreibungen nicht
mehr dokumentiert. Damit besteht die Gefahr, dass der Überblick über den Hilfefort-
schritt verloren geht. Zudem fällt so nicht auf, wenn die Ziele ständig verändert wer-
den – eine durchaus festzustellende Praxis der Träger, um Hilfen fortzuführen. Ohne
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eine vollständige Dokumentation der Zielhistorie kann zudem ein Kriterium unserer
Bewertung nicht erfüllt werden: die IT-gestützte Analyse von Hilfefortschritten.
Die Hilfeplanung in Frankfurt am Main folgt erkennbar den in D ARMSTADT und Wies-
baden etablierten Planungsgrundlagen. Die Hilfeplanungen enthielten nach Familien-
mitgliedern gegliederte Beschreibungen des jeweils erreichten Ist-Zustandes und eine
Aufstellung von Zielen der Hilfe, die von bestimmten Grundsätzen und Rahmenzielen
ausgehend eine Formulierung konkreter Ziele für die Familienmitglieder vorsahen. In
der Praxis wurde diese Struktur jedoch häufig nicht durchgehalten. So fehlte in eini-
gen Fällen eine Konkretisierung der Ziele oder die Konkretisierung bezog sich ohne
erkennbaren Grund nur auf einzelne Familienmitglieder. Zwar waren in den Hilfeplä-
nen auch Gliederungspunkte für die Aufgaben des Trägers und des Jugendamts vor-
gesehen, diese Positionen wurden aber entweder gar nicht ausgefüllt oder die Einträ-
ge beschränkten sich beispielsweise beim Jugendamt auf die Bemerkung „macht Hil-
feplanfortschreibung“.
Zudem waren die Entwicklungsberichte der Freien Träger in Frankfurt am Main, abge-
sehen von wenigen Ausnahmen, rein deskriptiv und kaum auf die präzise Dokumenta-
tion der Hilfefortschritte ausgerichtet.
Ähnliches gilt für Kassel. Auch hier existierte ein gegliederter Hilfeplan mit Problembe-
schreibungen aus Sicht der Betroffenen und der Fachkraft sowie mit ausformulierten
sogenannten Wirkungs- und Rahmenzielen, der jedoch im Gegensatz zu den übrigen
Ämtern nicht halbjährlich, sondern jährlich fortgeschrieben wurde.
26 Ähnlich wie in
Frankfurt am Main war der Grad der Konkretisierung bei der Problembeschreibung
und der Zielformulierung sehr unterschiedlich. Teilweise ging die Zielformulierung
nicht über die Beschreibung allgemeiner Ziele hinaus. Als Ziele der Mutter wurden
beispielsweise genannt: „Umgang mit Finanzen, Haushaltsführung, Umzug oder Ver-
änderung der Wohnsituation, Ordnung halten lernen, Stärkung der Erziehungskompe-
tenz“. In dem Beispiel wird deutlich, dass weder der konkret anzustrebende Zustand
noch der dafür Verantwortliche, die konkreten zielführenden Aktionen oder ein anzu-
strebender Termin für die Erreichung zumindest eines dieser Ziele benannt werden.
Im Gespräch mit einem Team des Sozialen Dienstes in Kassel haben wir dies erörtert.
Dabei stellte sich heraus, dass eine Schulung zur Zielformulierung bereits mehrere
Jahre zurücklag und dass von den anwesenden Personen nur ein Mitarbeiter an der
Fortbildung teilgenommen hatte. Ähnlich wie in D ARMSTADT gibt es einen Entwick-
lungsbedarf in der Implementierung der Verfahren.
Auch die Freien Träger beschränkten sich auf deskriptive Berichte. Eine Auseinander-
setzung mit den Klienten und eine genaue Beschreibung der Maßnahmen und der
Zielrichtungen der Hilfen ließen sich, abgesehen von einem Träger, aus den eingese-
henen Entwicklungsberichten nicht ablesen.
In Offenbach beschränkten sich die Hilfepläne auf eine halbe bis eine DIN-A 4 Seite
ohne weitere Gliederung. Zielformulierungen waren selten. Die Texte waren eine
Kurzfassung der Entwicklungsberichte der Träger, die ebenfalls weitgehend als Fließ-
text abgefasst waren. Die Entwicklungsberichte beschrieben das Verhalten der Klien-
ten seit der letzten Hilfeplanfortschreibung. Zielformulierungen und die präzise Be-
schreibung von Hilfefortschritten fehlten. Für jemanden, der nicht in die Hilfe invol-
26 Siehe hierzu beispielsweise Münder, Meysen, Trenczek (Hrsg.): Frankfurter Kommentar SGB VIII, 6.
Auflage, Baden-Baden 2009, S. 494:
„Für die regelmäßige Überprüfung der gewährten Hilfen in Bezug auf ihre Geeignetheit und Notwendig-
keit nach Absatz 2 Satz 2 Halbsatz 2 (des § 36 SGB VIII) , die Fortschreibung des Hilfeplans, schreibt
das Gesetz keine allgemeingültige Zeitspanne vor. Zu Beginn des Hilfeprozesses wird die Frequenz
grundsätzlich höher sein müssen als bei einem langjährigen kontinuierlichen Hilfeprozess. Eine Fort-
schreibung sollte allerdings mindestens halbjährlich erfolgen, um ggf. erforderliche Korrekturen recht-
zeitig vornehmen zu können.
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viert war oder an den Hilfeplangesprächen teilgenommen hatte, waren die Fallakten
von geringem Informationswert und für eine Steuerung der Fälle kaum geeignet.
Die in dieser Untersuchung zur Anwendung kommenden Kriterien mit Schwerpunkten
auf eine konkrete Zielformulierung und die Wirkungsorientierung von Hilfen, die in
D ARMSTADT , Frankfurt am Main, Kassel und Wiesbaden in der Hilfeplanung umgesetzt
werden oder in der Umsetzung sind, werden in Offenbach auf Widerspruch stoßen.
Dies wurde bereits in den Gesprächen vor Ort deutlich. Formulare und Checklisten bei
Gefährdungsmeldungen, die Formulierung von konkreten Zielen in der Hilfeplanung
oder die Messbarkeit von Hilfefortschritten sind nach Ansicht des Offenbacher Ju-
gendamts allenfalls dazu geeignet, die Fachkräfte von ihrer tatsächlichen Aufgabe,
dem Verstehen der Klienten und der Fälle, abzuhalten. Zu den SMART-Zielen äußerte
sich der Leiter des Jugendamts beispielsweise wie folgt:
„Es gibt für Entwicklungsprozesse von Kindern, Jugendlichen und deren Familien keine
SMART-Ziele. Hier wäre eine fachwissenschaftliche und theoretische Begründung von-
nöten! Dem Jugendamt der Stadt Offenbach ist eine solche nicht bekannt! Überzeu-
gungssätze ideologischer Konzepte aus der Pädagogik oder gar Unternehmensbera-
tung reichen hier nicht aus! Begründungen könnten nur entwicklungspsychologische
Erkenntnisse, Hirnforschung und Psychoanalyse als Wissenschaft liefern. Diese Er-
kenntnisse befinden sich aber im Widerspruch zu der Vorstellung, dass SMART-Ziele
die in Rede stehenden Entwicklungsprozesse steuern helfen!“
Mit dem Begriff der hermeneutischen Kasuistik (also dem tieferen Verständnis eines
Falls) wird in Offenbach ein anderer Weg beschritten. Die Fachkräfte treffen sich
viermal im Jahr zur Besprechung von Fällen einer bestimmten Hilfeart. Daran werden
auch externe Fachleute von Freien Trägern oder der städtischen Erziehungsbera-
tungsstelle beteiligt. Im Rahmen solcher Konferenzen werden laufende Fälle exempla-
risch vorgestellt und kritisch erörtert. Hinterfragt wird dabei regelmäßig, ob die Hilfe
und ihr Verlauf angemessen und geeignet sind, den Klienten in seiner Entwicklung zu
unterstützen. Nach dem Prinzip „Pars Pro Toto“ sollen die Fachkräfte durch diese
Fachkonferenzen für ein tieferes Verstehen der Fälle und das Eingehen auf die Be-
dürfnisse der Klienten sensibilisiert werden.
Solche Veranstaltungen dürften sehr sinnvoll und gerade für die vielen jungen Mitar-
beiter, die momentan in den Jugendämtern ihre Arbeit beginnen, eine große Hilfe
sein, um auf die menschlichen Schicksale, mit denen sie konfrontiert werden, ange-
messen reagieren zu können. Insofern steht die Vorgehensweise in Offenbach auch
nicht in Widerspruch zur Praxis eines zielorientierten Vorgehens. Vielmehr sehen wir
hier eine Ergänzung, die die Qualität der Hilfen fördern kann.
Aus den (wenigen) Daten der Stadt Offenbach und den überprüften Fällen ließ sich
jedoch nicht herauslesen, dass die Praxis im Offenbacher Amt besondere Vorzüge
hatte. Wie beschrieben, sind die Fallakten wenig aufschlussreich. Das Wissen befindet
sich größtenteils in den Köpfen der Mitarbeiter. Wenn diese erkranken oder das Amt
kurzfristig verlassen, ergeben sich Probleme bei der qualifizierten Fallübernahme. Die
Struktur der Fälle weist auf hohe Eintrittshürden hin. Die nach Überwindung dieser
Hürden eingeleiteten Hilfen folgen den Mustern der jeweiligen Hilfeart, wie sie auch
aus anderen Städten bekannt sind. Die bundesweite Unterbringung bei Pflegeeltern
und in Heimeinrichtungen mag bei fehlenden Rückkehroptionen gerechtfertigt sein
und die Möglichkeit, speziell qualifizierte Träger für den jeweiligen Klienten zu finden,
ist bei schwierigen Fallkonstellationen zu rechtfertigen. Aber auch in Offenbach kann,
wie in den übrigen Ämtern, eine Rückkehroption nicht vollständig ausgeschlossen
werden – und dann verbietet sich eigentlich eine weit entfernte Unterbringung bzw.
muss sich auf wenige Fälle beschränken.
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Zur Frage, wie sinnvoll klare Zielorientierungen in den Hilfeplanungen sind, wäre Fol-
gendes zu sagen:
• Jede Hilfe bedarf einer Handlungsorientierung. Eine solche Orientierung ist ohne
ein Ziel schlicht nicht möglich. Ziele sind Voraussetzungen für ein koordiniertes
Handeln von Beteiligten. Sie sind das Ergebnis des nach § 36 SGB VIII vorge-
schriebenen Mitwirkungsprozesses. Die Entscheidung über die geeignete Hilfe ist
mit den Beteiligten im Einzelfall zu treffen und bedarf einer Beschreibung von Zu-
ständen, die in einer bestimmten Art und Weise geändert werden sollen. Damit
hat man ein Ziel der Hilfe, das benannt werden muss und dem die Klienten zu-
stimmen müssen. Dies wird in Offenbach auch nicht bestritten. Die Zweifel bezie-
hen sich auf die Erstellung SMARTER Ziele. In Offenbach wird die Auffassung
nicht geteilt, dass SMARTE Ziele geeignet sind, die Steuerung und den Verlauf von
Hilfen zu verbessern.
• Wir vertreten die Auffassung, dass gerade in der Erziehungshilfe Ziele SMART 27
formuliert werden können. Wenn beispielsweise ein Vater sein Kind schlägt, ist
das Jugendamt verpflichtet, dies zu unterbinden. Um das zu erreichen, kann der
Vater therapiert werden, um sein Handeln zu verändern. Er kann (aus eigener
Einsicht oder gezwungenermaßen) aus der Wohnung ausziehen und sein Kind nur
noch in begleitetem Umgang sehen. Die Frau kann sich von ihm scheiden lassen
und ihn vor die Tür setzen. Das Jugendamt kann sich ein Aufenthaltsbestim-
mungsrecht beschaffen und das Kind anderweitig unterbringen. Das Ziel „Das
Kind nicht schlagen!“ ist spezifisch, eindeutig messbar (keine blauen Flecken etc.),
anspruchsvoll (der Vater muss sein Verhalten ändern oder das eigene Heim ver-
lassen), realisierbar und terminierbar, denn die Gewalt muss unverzüglich beendet
werden.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass das Jugendamt in Wiesbaden im
Hinblick auf die Qualität der Hilfeplanung und die Steuerung der Hilfen die Best Practi-
ce dieses Vergleichs vollführt. Bei der Qualitätsentwicklung der Freien Träger setzt
D ARMSTADT den Standard. Die instrumentellen Fähigkeiten der Ämter dieser beiden
Städte dürften ein wesentlicher Grund für die hohe Wirtschaftlichkeit ihrer Hilfen sein.
Beide Jugendämter verstehen es dabei, das sachgerechte Handeln nicht zu vernach-
lässigen – garantieren also eine angemessene Unterstützung für Familien und ihre
Kinder.
10.2 Das Controlling in der Erziehungshilfe
Für die Beurteilung des Controllings in den Jugendämtern wurden einige wenige
Kennzahlen, Kriterien und Anforderungen formuliert, die bereits zeigen, dass in die-
sem Bereich noch erhebliche Defizite festzustellen sind. Die Ämter sollten mindestens
folgende Kriterien und Anforderungen erfüllen:
• Die mittlere Verweildauer in den Hilfen sollte regelmäßig ermittelt werden. Eine
Veränderung der Verweildauern kann zu erheblichen Veränderungen der Ausga-
ben führen. Ein einfaches Beispiel hierfür wurde in Frankfurt am Main genannt:
Wenn es gelänge, die Hilfen nur eine Woche früher zu beenden, würden die Aus-
gaben erheblich reduziert werden. Für Frankfurt am Main wären dies 2,1 Mio. €
im Jahr auf Basis der Transferleistungen des Jahres 2009.
Noch entscheidender ist die generelle Beobachtung und Unterscheidung der Ver-
weildauern nach Hilfearten und nach Trägern der Hilfen. Wir haben in verschiede-
nen Untersuchungen immer wieder festgestellt, dass zwischen den Trägern erheb-
liche Unterschiede in den Verweildauern festzustellen waren bei durchaus ver-
gleichbarer Qualität der Leistungen. Zudem kann der generelle Anstieg der Ver-
27 S = spezifisch, M = messbar, A = anspruchsvoll, R = realisierbar, T = terminierbar
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weildauern ein Indiz für Mängel in der Hilfesteuerung sein. Hier würden sich auch
interkommunale Vergleiche anbieten, die Rückschlüsse auf Steuerung und Träger-
leistungen bieten.
• Auch die Extremwertanalyse der Verweildauern ist ein wichtiges Datum für die
Steuerung. Ein hoher Anteil kurz laufender Hilfen kann ein Indiz für unzureichende
Fallvorbereitung oder Mängel in der Einbeziehung der Familien sein, die plötzlich
feststellen, dass der Familienhelfer sich in die inneren Angelegenheiten der Fami-
lie mischt, und die diese Hilfen deswegen nach kurzer Zeit beenden.
Längere Verweildauern sollten dagegen Anlass sein, die Hilfe im Hinblick auf den
Hilfefortschritt zu überprüfen. Gegebenenfalls sind solche Hilfen dann nicht geeig-
net, die Ziele der Hilfe zu erreichen, oder es kommt zu ständigen Veränderungen
in der Zielsetzung – ein Indiz für mangelnde Steuerung der Hilfe.
• Ein Anstieg der Fallkosten in einzelnen Hilfearten über die Steigerungsrate der
sich verändernden Leistungsentgelte hinaus bedarf einer näheren Analyse. In
Frankfurt am Main und Offenbach stiegen die Ausgaben für die Heimunterbrin-
gung im Untersuchungszeitraum erheblich an. Die Zahl der Fälle sank bzw. blieb
konstant. Beide Ämter waren nicht in der Lage, den Ausgabenanstieg zu erklären.
Die Fallkostenanalyse muss nach unserer Auffassung in jedem Amt selbstver-
ständlich sein – angesichts der hohen Ausgaben, die die Kommunen für die Erzie-
hungshilfen leisten müssen.
• Die Träger zu einer aussagekräftigeren Berichterstattung über die Qualitätsent-
wicklung zu bewegen, stellt ebenfalls ein wichtiges Handlungsfeld dar. D AR-
MSTADT hat gezeigt, dass dies möglich ist. Auf Basis der zuvor genannten Daten-
erhebungen sind aussagefähige Entwicklungsberichte eine wichtige Grundlage für
die Analyse von Einzelfällen.
• Bei der Dokumentation der Beendigung von Fällen ist nicht nur die reine Beendi-
gungsstatistik von Bedeutung, die alle Ämter erheben. Vielmehr sollte der Ab-
schluss der Hilfe auch mit einer Bewertung des Hilfeverlaufs und des Hilfeergeb-
nisses durch die an der Hilfe Beteiligten dokumentiert werden. Solche Bewertun-
gen geben wichtige Hinweise auf die Qualität der Träger und offenbaren, ähnlich
wie die Eigen- und Fremdwahrnehmung während der Hilfe, Bewertungsunter-
schiede in der Hilfe, die für die weitere Qualitätsentwicklung mit den Trägern,
aber auch für die Auswahl von Trägern von Bedeutung sind.
In der folgenden Tabelle wurden die Ämter nach den genannten Kriterien und Anfor-
derungen bewertet. Bei dem Wert null wurde das Kriterium nicht erfüllt, eins steht für
eine teilweise Erfüllung und zwei für die vollständige Erfüllung des Kriteriums. Dass
kein Amt auch nur die Hälfte der erreichbaren Punktzahl von zehn Punkten erreichte,
zeigt, dass ein systematisches Controlling in den Ämtern noch deutlich verbessert
werden kann.
Ansicht 35: Beurteilung der Steuerungsfähigkeit des Sozialen Dienstes über Daten und Dokumentation
Beurteilung der Steuerungsfähigkeit des Sozialen Dienstes über Daten und Dokumentation
Bewertungsmerkmal Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Mittlere Verweildauer nach Hilfearten wird regelmäßig
überprüft 2 0 2 0 0
Extremwertanalyse der Verweildauern nach Hilfearten2 0 0 0 0
durchschnittliche Fallkosten je Hilfeart werden jährlich
analysiert 2 1 2 1 0
Standards für Entwicklungsberichte freier Träger sind
Gegenstand von Qualitätsvereinbarungen 2 0 0 0
Dokumentation der Beendigung von Fällen 1 0 2 0 2
Summe der erreichten Punkte 9 1 6 1 2
0 = Kriterium nicht erfüllt
1 = Kriterium teilweise erfüllt
2 = Kriterium voll erfüllt
Quelle: eigene Bewertung
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Wie beschrieben, sind die Fortschritte bei der Steuerung der Träger in D
ARMSTADT
groß. In Wiesbaden ist inzwischen eine genauere Analyse der Beendigung von Hilfen
obligatorisch, die die Sicht aller Beteiligten an der Hilfe berücksichtigt.
In Kassel werden den Mitarbeitern regelmäßig (monatlich) Verweildauern und Fallkos-
ten mitgeteilt. Allerdings handelt es sich um mehrseitige Tabellen, die kompliziert zu
verstehen sind und bei denen auch nur einige wenige Zahlen von Bedeutung für die
Steuerung sind. Eine gezielte, knappe, prägnante Information über kritische Abwei-
chungen wäre daher hilfreicher. Bei der Dokumentation von wichtigen Kennzahlen ist
Kassel den anderen Ämtern voraus. Die Umsetzung der Erkenntnisse in Steuerungs-
entscheidungen der Hilfen und der generellen Konsequenzen für die Steuerung von
Trägern war jedoch verbesserungsfähig.
In Frankfurt am Main stehen im Grundsatz alle nötigen Daten für eine detaillierte Ana-
lyse des Fallgeschehens zur Verfügung. Ähnlich wie in Kassel, mangelte es aber an
der Umsetzung von Erkenntnissen des Controllings in die Praxis der Steuerung von
Hilfen und Trägern.
In diesem Untersuchungsfeld gibt es keine Best Practice. Die obige Tabelle zeigt aber,
dass für alle hier geprüften Bereiche des Controllings bereits vielversprechende Bei-
spiele vorhanden sind, die von den übrigen Ämtern übernommen werden könnten. Zu
den technischen Voraussetzungen für das Controlling nehmen wir in Kapitel 19 Stel-
lung.
11 Ablauforganisation bei Gefährdungsmeldungen § 8a SGB
VIII
Der Umgang mit eingehenden Meldungen zur Gefährdung des Kindeswohls und der
Ablauf der zu ergreifenden Maßnahmen ist in Jugendämtern ausnahmslos in Dienst-
anweisungen geregelt. Mit § 8a des SGB VIII (Schutzauftrag bei Kindeswohlgefähr-
dung) werden die Jugendämter verpflichtet, bei eingehenden Meldungen tätig zu wer-
den. Bei Hinweisen auf eine unmittelbare Gefährdung des Kindeswohls sind die Ju-
gendämter verpflichtet, sofort geeignete Maßnahmen zur Abhilfe zu ergreifen. Dazu
kann die Einschaltung der Polizei gehören. Die Entscheidungen über die Maßnahmen
trifft allein das Jugendamt.
Die Einführung des § 8a SGB VIII und die Verpflichtung von Schulen, Kindertagesein-
richtungen, Kinderärzten und anderen Stellen, die regelmäßig Kontakt mit Kindern und
Jugendlichen haben, Gefährdungshinweise zu melden, sowie eine sensibilisierte Öf-
fentlichkeit haben überwiegend zu einem Anstieg der Zahl der Gefährdungsmeldungen
in den Jugendämtern geführt.
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Gefährdungsmeldungen in den Jahren 2007 bis 2009
Gefährdungsmeldungen D ARMSTADT Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
2007 164 k. A. 281 254 311
2008 190 k. A. 221 238 342
2009 199 1.124 256 211 347
Veränderung 21 % k. A. - 9 % -17 % 12 %
Quelle: Angaben der Jugendämter
Ansicht 36: Gefährdungsmeldungen in den Jahren 2007 bis 2009
Der Anstieg in D
ARMSTADT und Wiesbaden liegt angesichts der in den vergangenen
Jahren zunehmenden Sensibilisierung der Öffentlichkeit durch die intensive Medienbe-
richterstattung über Missbrauchsfälle im Rahmen des Erwartbaren. Der atypische
Rückgang in Kassel lässt sich dadurch erklären, dass der Todesfall eines Kindes im
Jahre 2005 zunächst zu einem deutlichen Anstieg der Gefährdungsmeldungen durch
die lokale Bevölkerung geführt hatte. Nachdem der Fall in der Öffentlichkeit aber an
Präsenz verloren hat, ist wieder eine rückläufige Tendenz zu erkennen. Für die rück-
läufigen Gefährdungsmeldungen in Offenbach ließen sich keine Erklärungsansätze
finden. Auch in anderen Untersuchungen konnten wir feststellen, dass die Entwicklung
der Gefährdungsmeldungen sehr unterschiedlich verläuft.
Abgesehen von Wiesbaden verfügten die Ämter im Untersuchungszeitraum über keine
systematische Auswertung der Ergebnisse der Sachverhaltsaufklärungen. Nach Aus-
wertung der Interviews, die in den übrigen Ämtern geführt worden sind, kann davon
ausgegangen werden, dass sich nur ein Teil der Meldungen Handlungsnotwendigkei-
ten für den Sozialen Dienst ergeben haben, in Wiesbaden waren es rund 50 Prozent
aller Fälle, wobei es sich nicht allein um Erziehungshilfemaßnahmen handelte.
Das Jugendamt Frankfurt am Main konnte lediglich für das Jahr 2009 verlässliche
Zahlen liefern, so dass keine Entwicklungstendenzen abgeleitet werden könnten.
Entscheidend für die Fähigkeit der Ämter, sachgerecht auf Meldungen reagieren zu
können, ist eine qualifizierte Ablauforganisation mit genauer Dokumentation des voll-
ständigen Vorgangs. Daher wurde für die Analyse der Vollständigkeit und
Sachgerechtheit der Dienstanweisungen einen Kriterienkatalog erstellt. Anhand dieses
Katalogs wurden die schriftlich fixierten Maßnahmepläne der Ämter bewertet:
Ablauforganisation bei Meldungen über Kindeswohlgefährdung
Me rkmale Darm -
stadt
Frankfurt
am Main
Kassel Offenbach Wiesbaden
Abläufe in einem Flussdi a-
gramm vollständig und ver-
ständlich dargestellt?
nein. teilweise. ja. nein. ja.
Wörtliche Aufzeichnung der
eingehenden Meldung?
nein. ja. nein. ja. ja.
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Prüfung von W iederholung s-
meldungen zur Familie / zum
Kind über Datenbank möglich?
ja. ja. Im
Aufbau
Ja, aber nur
als Datum,
für Sachver-
halt war Akte
erforderlich.
nein.
Bei Institutionen Aufforderung
zur Niederschrift des Sachver-
halts?
ja. ja. ja . ja . ja.
Mitarbeiter , der die Meldung
entgegennimmt, ist verant-
wortlich bis zur Weitergabe der
Meldung?
ja. ja. ja. ja. ja.
Bei Weitergabe der Meldung
eindeutige Verantwortlichkeit
eines Mitarbeiters gewährleis-
tet?
nein. ja. ja. ja. ja.
Umfang und Inhalt der Info r-
mationen bei Weitergabe sind
durch Formulare strukturiert?
nein. ja. teilweise . nein. ja.
Kollegiale Beratung der Me l-
dung bzw. Hinzuziehung des
Fachvorgesetzten?
ja . ja. ja. ja. ja.
Detaillierte Checkliste für
erforderliche
Sachverhaltsfeststellungen bei
einem Hausbesuch in Form
eines Formulars?
ja . ja. ja. nein. ja.
Für Hausbesuche ist die Anw e-
senheit von zwei Fachkräften
vorgeschrieben?
ja (wä h-
rend der
Service
Zeiten).
ja. ja. ja.
in der Regel
ja.
Anweisungen für die Einscha l-
tung anderer Institutionen
(Ärzte, Polizei, Schule, Kita)
zur Unterstützung der
Sachverhaltsaufklärung?
nein. ja. ja. nein. ja.
Konferenz nach Hausbesuch
vorgesehen?
nein. ja. ja. ja . nein.
Bei Verlassen des Jugen d-
amtsbezirks ist die Weitergabe
von Informationen zu Kindes-
wohlgefährdungen vorge-
schrieben und in Form von
Formularen strukturiert?
ja. ja. ja. nein. ja.
Fallverlaufsüberprüfung vorg e-
sehen?
ja. ja. ja. ja . ja.
Notdienst außerhalb der Bür o-
zeiten?
ja. ja. ja. ja. nein.
Ansicht 37: Ablauforganisation bei Meldungen über Kindeswohlgefährdung
Addiert man die im Untersuchungszeitraum nicht vorhandenen Merkmale und solche,
die nicht geregelt wurden oder deren Regelung nicht so präzise war, dass ein neuer
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 70
Mitarbeiter des Sozialen Dienstes, der in einen Gefährdungsfall involviert wäre, kon-
krete Handlungsanweisungen erhalten würde, so ergeben sich folgende Häufungen
dieser Merkmale:
Bewertung der Ablauforganisation bei Meldungen über
Kindeswohlgefährdung
Jugendamt Fehlende oder verbesserungsfähige
Funktionen von 15 Kriterien
D ARMSTADT 6
Frankfurt a. M. 0,5
Kassel 2
Offenbach 5,5
Wiesbaden 3
Ansicht 38: Bewertung Ablauforganisation bei Meldungen über Kindeswohlgefährdung
Frankfurt am Main, Kassel und Wiesbaden hatten die besten ablauforganisatorischen
Regelungen getroffen. In D
ARMSTADT und Offenbach waren Regelungslücken fest-
stellbar.
Der Kriterienkatalog enthält sehr strenge Kriterien im Hinblick auf die Dokumentation
der eingehenden Meldungen, die Eindeutigkeit von Regelungen zur Verantwortlichkeit
bei eingehenden Meldungen und die klare Strukturierung von Abläufen durch Formu-
lare, die insbesondere bei Hausbesuchen eine vollständige Analyse der Situation vor
Ort sicherstellen. Alle Dienstanweisungen und Formulare der Ämter berücksichtigten
solche Aspekte. Die gegenwärtige kritische Haltung der Öffentlichkeit zur Arbeit der
Jugendämter und die strafrechtliche Relevanz von Fehlern bei der
Sachverhaltsaufklärung erfordern beispielsweise die wörtliche Aufzeichnung von Mel-
dungen oder die schriftliche Dokumentation von Institutionen, die Gefährdungen mel-
den. Vor Ort helfen präzise Formulare, die eine komplette Aufstellung aller erforderli-
chen Beobachtungen erzwingen, sodass eine korrekte Einschätzung der Gefährdung
sichergestellt ist.
Die Jugendämter D
ARMSTADT , Frankfurt am Main, Kassel und Offenbach weisen fol-
gende Defizite in der Ausgestaltung ihrer Dienstanweisungen auf:
• Die Jugendämter D ARMSTADT und Offenbach verfügten im Untersuchungszeit-
raum über keinen Leitfaden zum Umgang mit einer Kindeswohlgefährdung. Damit
war zum einen nicht sichergestellt, dass alles Notwendige zur Klärung eines Hin-
weises auf eine Kindeswohlgefährdung unternommen wird. Zum anderen belaste-
te eine nicht sachgerechte Dienstanweisung die Mitarbeiter, da sie befürchten
mussten, bei staatsanwaltlichen Ermittlungen nicht nachweisen zu können, was
genau gemeldet wurde, wer die Verantwortung trug, an wen sie übergegangen
war und welche Sachverhalte vor Ort ermittelt wurden bzw. welche
Sachverhaltsermittlungen ggf. durch äußere Ereignisse (z. B. fehlende Auskunft
der Eltern) behindert wurden.
• Die Dokumentation des „Verfahrensstandards bei Verdacht auf akut schwerwie-
gende Gefährdung eines Kindeswohls“ des Jugendamts Frankfurt am Main folgte
den Empfehlungen des Deutschen Städtetages. In den Empfehlungen zur „Festle-
gung fachlicher Verfahrensstandards in den Jugendämtern bei Gefährdung des
Kindeswohls“ sind zwar alle wesentlichen Punkte beschrieben und die rechtlichen
Grundlagen transparent dargestellt; der Schwerpunkt des Dokumentes liegt aller-
dings nicht darauf, schnelle und operative Hilfestellungen für die mit der
Sachverhaltsaufklärung betrauten Mitarbeiter des Sozialen Dienstes zu geben und
alle erforderlichen Schritte und Hilfsmittel kurz und prägnant in einer leicht ver-
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 71
ständlichen Form zu vermitteln. Dem Jugendamt Frankfurt am Main ist daher an-
zuraten, die Verfahrensanweisung unter diesem Gesichtspunkt nochmals zu prü-
fen und zu überarbeiten. In diesem Zusammenhang ist auch zu empfehlen, die
Ablauforganisation übersichtlich in Form eines Flussdiagramms zusammenzufas-
sen, so wie dies bereits für das Verfahren im Umgang mit sexuellem Missbrauch
geschehen ist.
• Auch das Jugendamt Kassel verfügt über eine gute Verfahrensanweisung zum
Umgang mit Gefährdungsmeldungen. Allerdings wurden im Untersuchungszeit-
raum Wiederholungsmeldungen nicht im eingesetzten Fachverfahren PROSOZ
14plus hinterlegt, sondern in einer separaten Liste gepflegt, auf die nur die Ver-
waltungsfachkräfte elektronisch zugreifen konnten, nicht aber die mit dem Fall be-
trauten Sachbearbeiter. Im Falle einer eingehenden Gefährdungsmeldung muss-
ten sich die verantwortlichen Sachbearbeiter daher erst bei den Verwaltungsfach-
kräften darüber informieren, ob es sich um eine Wiederholungsmeldung handelte,
statt die Daten auf Knopfdruck aus dem Fachverfahren heraus zu beziehen und
zusammen mit allen weiteren Daten konsolidiert für die Sachverhaltsaufklärung
nutzen zu können. Im Extremfall standen den verantwortlichen Mitarbeitern ent-
scheidende Informationen nicht oder nur mit erheblicher Verspätung zur Verfü-
gung. Laut dem Sozialen Dienst wurden Wiederholungsmeldungen nicht im Fach-
verfahren abgebildet, da dafür die Anschaffung eines neuen Moduls erforderlich
sei, die entsprechende Kosten nach sich zöge. Eine Überprüfung der im Jugend-
amt Kassel eingesetzten Version von PROSOZ 14plus zeigte allerdings, dass
Wiederholungsmeldungen nach § 8a schon jetzt im Fachverfahren abgebildet sind
und keine weiteren Module angeschafft werden müssen. Einer Umsetzung im
Fachverfahren steht daher technisch und finanziell nichts im Wege.
In dem im Untersuchungszeitraum geltenden Leitfaden des Jugendamts Wiesbaden
wurden diese Schwächen vermieden:
• Die Dienstanweisung begann mit einem Ablaufdiagramm, das häufig einen kon-
kreten Überblick über die Verfahrensschritte gab.
• Für alle Verfahrensschritte gab es einleitende Erläuterungen, die die erforderlichen
Maßnahmen kurz beschrieben. Diese Texte waren verständlich und konnten auf-
grund ihrer geringen Länge schnell gelesen werden.
• Für jeden Verfahrensschritt existierte ein Formular, das ein standardisiertes Vor-
gehen gewährleistete und garantierte, dass alle Handlungen aktenkundig wurden.
• Verantwortlichkeiten waren eindeutig geregelt, die Weitergabe eines Falles muss-
te vom Abgebenden und vom Empfänger unterschrieben werden.
• Der Fragebogen zur Beschreibung des Sachverhaltes erfasst detailliert die familiä-
re Situation und die Beobachtungen bei dem Kind.
Das Jugendamt Wiesbaden erfüllte die Anforderungen an eine effektive und effiziente
Ablauforganisation, da ein formalisierter Prozess mit kurzen, schnell nachvollziehbaren
Arbeitsanweisungen ein sachgerechtes Vorgehen sicherstellte. Die übrigen Ämter soll-
ten sich bei einer Überarbeitung ihrer Dienstanweisungen an der Vorgehensweise des
Jugendamts in Wiesbaden orientieren. Zu kritisieren am Jugendamt Wiesbaden ist
jedoch, dass es trotz einer hervorragenden Ablauforganisation über keine Bereit-
schaftsregelung außerhalb der regulären Öffnungszeiten verfügte.
11.1 Umgang mit Meldungen von Privatpersonen
Wo rufen Menschen an, die in ihrem Umfeld wahrnehmen, dass eine Kindeswohlge-
fährdung zu befürchten ist? Alle geprüften Jugendämter hatten mit Institutionen wie
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ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 72
Kindertageseinrichtungen, Krankenhäusern, Ärzten, Schulen oder der Polizei Abspra-
chen zu deren Verhalten bei einem Verdacht auf Kindeswohlgefährdung getroffen.
Von den untersuchten Jugendämtern verfügte lediglich die Stadt Frankfurt am Main
über ein Kinder- und Jugendschutztelefon mit einer kostenfreien Nummer, über das
besorgte Bürger Gefährdungssituationen an erfahrene Mitarbeiter des Jugendamts
melden können.
11.2 Umgang mit Meldungen außerhalb der Öffnungszeiten
Mit Ausnahme des Amtes in Wiesbaden gab es in allen untersuchten Jugendämtern
eine 24-Stunden-Rufbereitschaft des Sozialen Dienstes.
Die fehlende Bereitschaftsregelung des Jugendamts Wiesbaden war zulässig, da der
§ 8 a SGB VIII eine Rufbereitschaft des Jugendamts nicht vorschreibt. Irritierend ist
dieser Ist-Zustand, weil auf der einen Seite Fortbildungen von Mitarbeitern des Sozia-
len Dienstes speziell zum Umgang mit solchen Meldungen existierten und die Bedeu-
tung der fachlichen Einschätzung in den Dienstanweisungen und auch in der Fachlite-
ratur häufig betont wird. Nach Dienstschluss wurde die Erfahrung der Polizei bei der
Behandlung von Meldungen zur Kindeswohlgefährdung als ausreichend erachtet.
11.3 Überprüfung von Wiederholungsmeldungen
Allein in D ARMSTADT und Frankfurt am Main war sichergestellt, dass Wiederholungs-
meldungen eines Falles über einen technischen Datenabgleich schnell und umfassend
erkannt werden konnten. In Kassel und Offenbach war eine Abfrage möglich, ob
Wiederholungsmeldungen vorlagen. Der genaue Sachverhalt musste dann in den Fall-
akten nachvollzogen werden. Der Fall Lea-Sophie in Schwerin hätte vielleicht vermie-
den werden können, wenn dem Amt bekannt gewesen wäre, dass es bereits drei Hin-
weise auf eine Gefährdung des Kindeswohls gegeben hatte. Eine unverzügliche Prü-
fung auf Wiederholungsmeldungen ist nur möglich, wenn alle Hinweise auf die Mel-
denden, die Zeit, den Ort und die Person bzw. die Familie in einer Datenbank gespei-
chert sind. Nur dann kann über Eingabe der Meldungsdaten festgestellt werden, ob es
sich um Wiederholungsmeldungen handelt.
Die übrigen Ämter legten die Meldungen zwar in Listen ab. Die Feststellung, ob es sich
um eine Wiederholungsmeldung handelte, war nach Aktenlage aber zeitaufwendig
und fehlerbehaftet. Ggf. stimmten nur Teile der Informationen überein und dies konn-
te schnell übersehen werden. Der Anstieg der Zahl der Meldungen erschwerte darüber
hinaus die Überprüfung der Meldungen auf eine mögliche Wiederholung.
Die Ämter sollten schnell technische Lösungen einführen, die das Erkennen von
Wiederholungsmeldungen sicherstellen.
12 Erziehungsberatung
12.1 Aufgaben, Struktur des Klientels und Leistungsmengen
Die Aufgaben der Erziehungsberatungsstellen werden in den §§ 27 und 28 des SGB
VIII definiert. Danach sollen Erziehungsberatungsstellen „Kinder, Jugendliche, Eltern
und andere Erziehungsberechtigte bei der Klärung und Bewältigung individueller und
familienbezogener Probleme und der zugrunde liegenden Faktoren, bei der Lösung
von Erziehungsfragen sowie bei Trennung und Scheidung unterstützen“ (§ 28 SGB
VIII). Damit ist die Erziehungsberatung Bestandteil der Erziehungshilfen. Die Erzie-
hungsberatung hat im System der Erziehungshilfen insofern eine Sonderstellung, als
dass für ihre Inanspruchnahme keine Beantragung über das Jugendamt erforderlich
ist. Wie im gemeinsamen Bericht der Erziehungsberatungsstellen in Wiesbaden tref-
fend formuliert wird, „bedarf es keiner Feststellung einer Störung von Krankheits-
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im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
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wert“. 28 Damit hat die Erziehungsberatung recht niedrige Zugangsschwellen. Sie ist
damit ein wichtiges Element in der Erziehungshilfe, da sie Teile der Bevölkerung errei-
chen kann, die Vorbehalte gegenüber den Hilfeangeboten der Jugendämter haben.
Dies gilt beispielsweise für Familien mit Migrationshintergrund, die nach Aussagen der
Jugendämter zum Teil schwierig zu erreichen waren.
Im Rahmen dieser Untersuchung wurden in jeder Stadt Mitarbeiter einer Erziehungs-
beratungsstelle interviewt und die Jahresberichte dieser Stellen eingesehen. Eine
komplette Untersuchung aller Stellen war in unserem Untersuchungsrahmen nicht
möglich.
Während in Kassel und Wiesbaden diese Aufgabe durch Freie Träger wahrgenommen
wurde, hatte Frankfurt am Main und Offenbach sowohl städtische Stellen als auch
Freie Träger mit der Erziehungsberatung beauftragt. D
ARMSTADT betrieb die Erzie-
hungsberatung hingegen ausschließlich in städtischer Trägerschaft.
Die Berichterstattung in den Jahresberichten der Beratungsstellen in Kassel, Frankfurt
am Main und Offenbach beruhte im statistischen Teil der Berichte auf standardisierten
Erhebungen für Erziehungsberatungsstellen, die einen Vergleich der Leistungen er-
leichterten. Im Bericht der Beratungsstelle in D ARMSTADT war dies nur in Teilen der
Fall. Der Bericht der Beratungsstelle in Wiesbaden folgte diesen Standardisierungen
nicht.
Aus den Berichten lassen sich folgende Leistungsmengen und -daten ableiten:
• Die Fallzahlen je Fachkraft in der Erziehungsberatung lagen zwischen 84 Fällen in
Offenbach und 219 Fällen in Kassel. In den Beratungsstellen der übrigen Städte
lagen die Fallzahlen mit 115 bis 136 Fällen in ähnlicher Höhe. 29 In Kassel wurde
im Jahr 2009 die Vorgabe für den Arbeitszeitanteil, der Face to Face absolviert
werden muss, von 51 Prozent auf 65 Prozent erhöht, um die steigenden Fallzah-
len bewältigen zu können. In den übrigen Beratungsstellen gab es für die Face to
Face-Zeiten keine offizielle Vorgabe, sondern allenfalls implizite Richtwerte, die
aber nicht regelmäßig überprüft wurden.
• Der Anteil der Fälle, die mit bis zu vier Kontakten abgeschlossen werden konnten,
lag in Wiesbaden und Offenbach mit mehr als 60 Prozent am höchsten. In D AR-
MSTADT und Frankfurt am Main waren es 56 bzw. 53 Prozent, in Kassel 42 Pro-
zent.
• Der Verwaltungskräfteanteil der Beratungsstellen war mit 25 Prozent in Frankfurt
am Main und 22 Prozent in D ARMSTADT am höchsten bzw. zweithöchsten, wäh-
rend er in Offenbach mit nur 13 Prozent am niedrigsten war. Kassel und Wiesba-
den lagen bei 19 bzw. 17 Prozent.
• Nur in Offenbach gab es in der Beratungsstelle keine Wartezeiten für eine Bera-
tung. In Kassel waren die Wartezeiten mit vier bis fünf Wochen am höchsten. Alle
Beratungsstellen hatten eine offene Sprechstunde eingeführt, um Wartezeiten zu
verringern bzw. dem Klientel einen ersten Kontakt kurzfristig zu ermöglichen – ei-
ne wichtige Regelung, um zu verhindern, dass Menschen mit dringenden Anliegen
aufgrund von Wartezeiten auf eine Beratung verzichten und sich somit die Prob-
28 Erziehungsberatung in Wiesbaden: Tätigkeitsbericht für das Jahr 2009 der staatlich anerkannten Erzie-
hungsberatungsstellen, S. 5.
29 In Offenbach wurde vom Jugendamt darauf hingewiesen, dass im Untersuchungszeitraum aufgrund
langfristiger Erkrankungen im Schnitt eine halbe Stelle unbesetzt blieb und Klienten, die schon mal be-
raten worden waren, bei neuerlichem Kontakt nicht als zusätzlicher Fall erfasst wurden. Berücksichtigt
man dies, so lag die Beratungsfrequenz je Fachkraft in vergleichbarer Höhe mit der in den übrigen
Städten, abgesehen von Kassel.
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lemlagen verschärfen, woraus später aufwendigere Erziehungshilfen resultieren
können.
In Offenbach sorgt ein Bereitschaftsdienst für eine sofortige Beratung des Klien-
tels, das die Beratungsstelle ohne Termin aufsucht. Keine andere Beratungsstelle
bot diesen Service. Der Bereitschaftsdienst erklärt in gewissem Umfang die besse-
re personelle Ausstattung der Offenbacher Beratung.
• Alle Beratungsstellen waren entsprechend der Vorschriften des § 28 SGB VIII mit
Fachkräften verschiedener Fachrichtungen besetzt.
Bezüglich der beratenen Klientel sind folgende Daten von Bedeutung und einem Ver-
gleich zugänglich:
• Abgesehen von Wiesbaden ging in allen Städten die Initiative zur Kontaktaufnah-
me am häufigsten von Klienten selbst aus. Erst danach folgte die Anregung zur
Kontaktaufnahme durch Bekannte und Freunde oder institutionelle Stellen. In
Offenbach und Wiesbaden gehörte das Jugendamt nicht zu den drei wichtigsten
„Vermittlern“ der Beratungsstellen.
• In Frankfurt am Main, Kassel und Offenbach war ein Beratungsbedarf im Zusam-
menhang mit Trennung und Scheidung der häufigste Anlass zur Inanspruchnahme
der Beratung. Alle Beratungsstellen berichteten von einem erheblichen Anstieg
des Beratungsbedarfs bei Trennung und Scheidung. Hier dürften die Änderungen
beim Sorgerecht und beim Kontakt mit den gemeinsamen Kindern nach der Tren-
nung eine große Bedeutung haben.
• Die Probleme der Eltern sind ein häufigerer Beratungsanlass als die Probleme der
Kinder. Neben der Trennung und Scheidung sind auch mangelnde Erziehungs-
kompetenz und familiäre Konflikte wichtige Gründe für die Inanspruchnahme der
Beratung. In den Interviews wurde neben den hier genannten Gründen für eine
Beratung auch auf eine zunehmende Erziehungsunsicherheit der Eltern hingewie-
sen, die zu einem steigenden Beratungsbedarf beitrage.
• Zwar werden Kinder oder deren Eltern aus allen Altersgruppen beraten, ein deutli-
cher Schwerpunkt der Beratung war jedoch in der Altersgruppe der 9 bis 12-
Jährigen (in Offenbach der 9 bis 15-Jährigen) feststellbar (in Wiesbaden wurde
die Altersstruktur nicht angegeben). Die Erziehungsberatung wird häufig in Zu-
sammenhang mit der Prävention von Problemlagen in Familien gebracht. 30 Der
festgestellte Altersschwerpunkt der Klientel, der bei den 9 bis 12-Jährigen liegt,
relativiert solche Thesen aber. Die von uns eingesehenen Fallakten zeigen, dass
die Erziehungshilfen der Jugendämter überwiegend früher einsetzen. Insofern
dürfte die Erziehungsberatung eher eine ergänzende Form der Hilfe sein, die ohne
Zweifel eine wichtige Bedeutung hat, aber der nicht unbedingt ein hoher Stellen-
wert als präventive Maßnahme zukommt.
• Der Anteil ausländischer Familien an der Inanspruchnahme der Erziehungsbera-
tung entspricht oder übertrifft den Ausländeranteil der Städte. In Frankfurt am
Main wird der Anteil der Menschen mit Migrationshintergrund am gesamten Klien-
tel der Beratungsstellen mit 60 Prozent angegeben. In Offenbach sollen es mehr
als 80 Prozent sein. Die Daten zeigen, dass den Beratungsstellen eine wichtige
Funktion bei der Kontaktaufnahme zu dieser Bevölkerungsgruppe zukommt, die
bei den Erziehungshilfen, die auf Antrag von den Jugendämtern gewährt werden,
nach den Ergebnissen der Bundesstatistik eher unterrepräsentiert ist.
30 So das Familienhandbuch des Staatsinstituts für Frühpädagogik ( http://www.familienhandbuch.de/
cmain/f_programme/a_angebote_und_hilfen/s_1845.html).
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Angesichts der Zunahme der Menschen mit Migrationshintergrund, die inzwischen die
Leistungen der Beratungsstellen in Anspruch nehmen, ist die personelle Besetzung der
Beratungsstellen bemerkenswert: Keine der untersuchten Beratungsstellen beschäftig-
te Fachkräfte in nennenswertem Umfang, die über einen Migrationshintergrund ver-
fügten oder entsprechende Sprachkenntnisse besaßen. In Frankfurt am Main und
Offenbach gab es keinen einzigen Mitarbeiter mit Migrationshintergrund oder mit
Sprachkenntnissen, die der Muttersprache der Klientel der Beratungsstellen entspra-
chen (zumeist Türkisch, Kroatisch und Serbisch). In den Gesprächen wurde darauf
hingewiesen, dass angesichts der Vielzahl von Sprachen allein in einer überregionalen
Lösung, z.B. für das Rhein-Main-Gebiet, eine fremdsprachliches Beratungsangebot
darstellbar ist.
Die Erziehungsberatungsstellen verfügen über hoch qualifizierte Fachkräfte verschie-
dener Fachrichtungen, die häufig noch über Zusatzausbildungen verfügen. Es gibt
daher in vielen Beratungsstellen Bestrebungen, diese Kompetenzen auch für andere
Institutionen wie beispielsweise Kindertageseinrichtungen oder Schulen nutzbar zu
machen. Alle Beratungsstellen hatten in dieser Richtung Aktivitäten entwickelt. Ihr
Stellenwert war aber überwiegend noch recht gering. In Frankfurt am Main und in
Wiesbaden wurde in geringem Umfang auch Beratung für Fachkräfte der Jugendhilfe
angeboten. Darüber hinaus wurden Beratungsprojekte in einzelnen Kindertagesein-
richtungen etabliert. In Wiesbaden lag der diesbezügliche Arbeitsanteil an der Ge-
samtarbeitszeit in der Beratung laut Tätigkeitsbericht 2009 bei sechs Prozent. Auch in
D
ARMSTADT beschränkte sich die institutionelle Beratungstätigkeit auf ein erstes Pro-
jekt mit Kindertageseinrichtungen in einem Stadtteil.
In Offenbach findet dank einer gesonderten Abteilung der Erziehungsberatungsstelle,
die für die Beratung der Kindertageseinrichtungen geschaffen wurde, eine intensivere
Zusammenarbeit statt. Die Bemühungen in Offenbach zugunsten einer intensiveren
Zusammenarbeit mit den dortigen Schulen verlaufen nach Angaben der Leitung der
Beratungsstelle aber eher zäh – eine Erfahrung, die wir auch aus anderen Untersu-
chungen kennen. Ansonsten nimmt die Beratungsstelle in Offenbach Supervisionen
und Bildungsveranstaltungen für andere Institutionen wahr. Erwähnenswert ist noch
die Statistik über die Teilnahme an Gremien, Arbeitskreisen und über sonstige „Ver-
netzungen“, die sich allein in den Offenbacher Berichten in ausführlicher Form findet.
Im Jahr 2009 verzeichnet der Bericht die Teilnahme an 196 Sitzungen. Diese Daten
zeigen, wie aufwendig inzwischen die Koordination und der Austausch zwischen den
Akteuren in der Jugendhilfe im weiteren Sinne geworden sind.
Die Erziehungsberatungsstelle Kassel hat in den letzten Jahren mehrere Projekte ins
Leben gerufen, die das dortige Leistungsspektrum erweitern. Sie werden zum Teil aus
Landesmitteln finanziert:
• Starkmachgruppen für Kinder zu den Themen Konfliktlösung, Konzentration in der
Schule, Trennung und Scheidung etc., die als Gruppenangebote eine größere Zahl
von Kindern erreichten.
• Erziehungsberatung mobil, die die Beratung in die Wohnorte des Klientels verlegt
und damit zum einen Menschen erreicht, die den Gang zur Beratungsstelle scheu-
en, und zum anderen Einblicke in die Lebensverhältnisse dieser Menschen ge-
währt. Hierfür hat die Beratungsstelle zusätzliche Mittel für Personal über die Hes-
sische Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt eingeworben.
• Leistungen für das Projekt „Frühe Hilfen“ in konzeptioneller Hinsicht und in Form
von Kursangeboten. Die Starkmachgruppen und die mobile Erziehungsberatung
fließen in dieses Projekt ein.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Die Erziehungsberatungsstelle in D ARMSTADT hat darauf hingewiesen, dass im Bereich
der Gruppenangebote für Kinder und den frühen Hilfen das Familienzentrum D AR-
MSTADT ebenfalls in den letzten Jahren Angebote entwickelt hat.
Ansicht 39: Leistungsdaten der näher untersuchten Erziehungsberatungsstellen
Leistungsdaten der näher untersuchten Erziehungsberatungsstellen
Leistungsdaten Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach a.M. Wiesbaden
Bezeichnung der
Beratungsstelle
Familienzentrum
Darmstadt
(Erziehungsberatungs-
stelle)
Kommunale Kinder,-
Jugend- und
Familienhilfe Gallus
Kasseler
Familienberatungs-
zentrum
Beratungsstelle für
Eltern, Kinder und
Jugendliche der Stadt
Offenbach
Institut für Beratung und
Therapie von Eltern und
jungen Menschen
Fachpersonal 4,00 3,00 3,30 6,95 4,95
Verwaltungskräfte 1 1,14 1,00 0,77 1,00 1,00
Verwaltungskräfteanteil 22% 25% 19% 13% 17%
Zahl der Fälle 2 542 345 723 586 637
Fälle je Fachkraft 136 115 219 84 129
Anteil der Beratungen mit
bis zu 4 Kontakten 3
56% 53% 42% 61% 73%
Wartezeiten auf Beratung Wartezeit ca. vier
Wochen, offene
Sprechstunde
häufigste Wartezeit drei
Wochen, offene
Sprechstunde für
Alleinerziehende
Wartezeit ca. vier bis
fünf Wochen, hat sich
verkürzt durch offene
Sprechstunde
keine Wartezeit durch
Bereitschaftsdienst und
offene Sprechstunde
39% ein bis zwei
Wochen, weitere 38%
bis zu einem Monat
Kontakt zur Beratungsstelle
wurde hergestellt durch
(Nennung der drei
häufigsten Vermittler)
Eigeninitiative, Bekannte
/ Verwandte,
Jugendamt
Eigeninitiative,
Jugendamt, Schule /
schulpsychologischer
Dienst
Eigeninitiative,
Kindertageseinrichtung /
Schule, Jugendamt
Eigeninitiative, Schule /
Schulpsychologischer
Dienst,
Gesundheitswesen
Frühere Beratung,
andere Klienten,
Gesundheitswesen
Beschreibung der
wichtigsten Beratungsfelder
(in der Reihenfolge der
häufigsten Nennungen)
Erziehungsfragen,
Stärkung des jungen
Menschen im
Gefühlsbereich bzw. in
der Kommunikation und
Interaktion
Trennung und
Scheidung
Trennung und
Scheidung,
Entwicklungsauffällig-
keiten oder Störungen
im sozialen Verhalten
des jungen Menschen,
mangelnde
Erziehungskompetenz
Trennung und
Scheidung, emotionale
Probleme und
Sozialverhalten des
jungen Menschen,
schwierige
Familiensituation
Belastung durch
Elternprobleme,
eingeschränkte
Erziehungskompetenz,
Belastung durch
familiäre Konflikte,
Entwicklungsauffällig-
keiten
Anteil der Fälle mit
Beratung von Menschen
nicht deutscher
Staatangehörigkeit
4
ca. 30% 60% ca. 32% 34% keine Angabe
Altersschwerpunkt der
jungen Menschen
5
6 bis 12 Jahre 6 bis 12 Jahre 6 bis 12 Jahre 9 bis 15 Jahre keine Angabe
Weitere Aktivitäten der
Beratungsstelle
Beratung von
Kindertageseinrichtun-
gen in der Elternarbeit
in einem Stadteil
Darmstadts
Fortbildung und
Beratung von
Fachkräften der
Jugendhilfe jedoch in
geringem Umfang
Erziehungsberatung
mobil als Angebot der
aufsuchenden Beratung
in der Nordstadt seit Juli
2009.
Projekt erhält
gesonderte
Finanzierung im
Rahmen von Hegiss
Zusätzliche Fachstelle
Kita-Beratung in der
Beratungsstelle
angedockt.
Beratung von Schulen
wird angeboten aber
wenig in Anspruch
genommen
Fallberatung von
Fachkräften der
Jugendhilfe jedoch in
geringem Umfang.
Lage der Beratungsstelle Nicht zentral in
Arheilgen, aber mit
direkter Anbindung an
die Straßenbahn
Im Zentrum des
Stadtteils Gallus für den
die Beratungsstelle
zuständig ist mit
Anbindung an S- und
Straßenbahn
Zentrale Lage mit
Anbindung an die
Straßenbahn
Nicht zentral in einem
bürgerlichen Viertel mit
Anbindung an
Busverkehr
Zentrale Lage mit
Anbindung an
Busverkehr
Datengrundlage Jahr 2009 2009 2009 2009 2009
2= Fallbestand am 1.1.09 und Fallzugänge des Jahres 2009
3= Wiesbaden gibt bei den Kontakten die Spanne von 4 bis 5 Fällen an. Die hier genannten 12% wurden halbiert, um einen Vergleich herzustellen.
4 = In Frankfurt a.M. werden nur Angaben zum Migrationshintergrund gemacht, daher ist der Anteil höher.
5 = es wurden jeweils die beiden höchsten Werte in den gebildeten Altersgruppen ausgewählt
Quelle: Jahresberichte der Träger und eigene Erhebungen
1 = in Darmstadt ist die Verwaltungskraft auch für das Familienzentrum tätig, in Wiesbaden übernimmt die Verwaltungskraft auch Aufgaben für den Trägerverein der Beratungsstelle
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 77
12.2 Bewertung der Untersuchungsergebnisse zur Erziehungsberatung
Die Erziehungsberatungsstellen sind ein wichtiger Bestandteil der Erziehungshilfen und
ergänzen die Hilfen der Jugendämter. In Hinblick auf die Leistungsfähigkeit und das
Leistungsspektrum der Erziehungsberatungsstellen konnten wir keine besonderen
Unterschiede in der Qualität der kommunalen und Freien Träger erkennen.
Zumindest in Frankfurt am Main sollte der Verwaltungskräfteanteil kritisch überprüft
werden. Die Verwaltungstätigkeiten beschränken sich in den Beratungsstellen auf den
Telefondienst und wenige Tätigkeiten in der Organisation, Ablage und beim Schrift-
verkehr. Die primäre Begründung für den Verwaltungskräfteanteil ist die telefonische
Erreichbarkeit für Terminvereinbarungen. Daher ist eine permanente telefonische
Präsenz in den Beratungsstellen erforderlich. In Städten wie Frankfurt am Main mit
mehreren Beratungsstellen erlaubt die moderne Telekommunikation aber inzwischen
eine Zusammenschaltung des Telefoneingangs auf einen zentralen Arbeitsplatz. Da-
durch könnte der Verwaltungskräfteanteil in den einzelnen Standorten reduziert wer-
den.
Generell sollten die Beratungsstellen über die Beratung im Einzelfall hinaus ihre Kom-
petenzen stärker in die Projektarbeit und Beratung anderer Institutionen der Städte
einbringen. Die Multiplikatoreffekte einer Weitergabe von Beratungskompetenzen
sollten stärker genutzt werden. Damit ist ausdrücklich keine weitere Mehrung von
Gremienterminen und Sitzungsteilnahmen gemeint.
Für die Beratung im Einzelfall sollte – wie in Kassel – eine feste und durch Arbeitsauf-
zeichnungen überprüfbare Vorgabe für die Face to Face-Zeiten gemacht werden. Un-
ter dieser Voraussetzung kann die Ausweitung institutioneller Beratung auch mit dem
vorhandenen Personal bewältigt werden.
31
12.3 Best Practice: Erziehungsberatung in Kassel
Die Erziehungsberatung in Kassel nimmt bei der Fallzahl je Mitarbeiter und bei der
Zahl der Kontakte je Fall einen Spitzenplatz ein. Der Verwaltungskräfteanteil lag dabei
im oberen Mittelfeld der untersuchten Beratungsstellen. In der Entwicklung von Ange-
boten und Leistungen, die über die traditionelle Erziehungsberatung im Einzelfall hin-
ausgehen, zeigte die Beratungsstelle in Kassel ebenfalls ein hohes Niveau. Insofern ist
die Beratungsstelle in Kassel aus unserer Sicht das Best Practice-Beispiel des Ver-
gleichs.
13 Zusammenarbeit mit Freien Trägern
13.1 Grundsätze der Zusammenarbeit
Gemäß des Subsidiaritätsprinzips nach § 4 SGB VIII beauftragen Jugendämter Freie
Träger mit der Durchführung sozialer Dienstleistungen. Das Spektrum reicht von der
Sozialpädagogischen Familienhilfe über die Soziale Gruppenarbeit und Tagesgruppe
bis zur Inobhutnahme gefährdeter Kinder und Jugendlicher und deren Unterbringung
in Heimen.
Eltern haben einen Anspruch auf Erziehungshilfe, wenn sie sich mit der Erziehung
ihres Kindes überfordert fühlen. Gemeinsam mit den Eltern und dem jungen Men-
schen entscheiden die Jugendämter über Umfang und Art der Hilfen. Abgesehen von
Fällen einer Kindeswohlgefährdung handelt es sich um eine freiwillig in Anspruch zu
nehmende Leistung. Sie kann jederzeit von den Eltern oder dem Kind/Jugendlichen
31 Eine Face to Face-Zeit von 65 Prozent wie in Kassel ergibt bei 205 Nettoarbeitstagen eine Beratungska-
pazität von 133 Tagen. In dieser Zeit können (bei durchschnittlich vier Kontakten je Fall und bei 15 Mi-
nuten Vor- und Nachbereitung je Kontakt) insgesamt 200 Fälle je Mitarbeiter beraten werden. Es ver-
blieben mehr als 70 Arbeitstage im Jahr für weitere Tätigkeiten.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 78
abgebrochen werden. Fallführend ist der Soziale Dienst. Die Hilfen selbst werden in
der Regel durch Freie Träger erbracht, mit denen die Jugendämter Leistungsvereinba-
rungen nach Maßgabe der §§ 78a ff. SGB VIII abschließen.
Mit Ausnahme D ARMSTADT s verfügten alle Jugendämter über einen eigenen, kommu-
nalen Jugendhilfedienst: In Kassel ist der städtische Jugendhilfeträger „Erziehungshil-
fen Auguste-Förster“ tätig, der stadtweit ambulante, teilstationäre und stationäre Hil-
fen zur Erziehung anbietet. In Frankfurt am Main hält der städtische Jugendhilfeträger
„Kommunale Kinder-, Jugend- und Familienhilfe“ knapp 100 Tagesgruppenplätze be-
reit. Darüber hinaus ist in Frankfurt am Main ein sogenannter „stadtnaher Verein“, der
Verein für Arbeits- und Erziehungshilfe (VAE) tätig, der zwar rechtlich eigenständig,
aber im Vorstand mit der Dezernats- und Amtsleitung sowie Vertretern der Stadtver-
ordnetenversammlung besetzt ist. In Wiesbaden setzen das Sachgebiet „Ambulante
Erziehungshilfen“ und in Offenbach die „Ambulante Jugendhilfe“ als Abteilungen der
Jugendämter ambulante Hilfemaßnahmen um. Alle diese kommunalen Dienste sind
historisch gewachsen: Die Anfänge des Auguste-Förster-Hauses reichen bis in das
Jahr 1912 zurück, die „Kommunale Kinder-, Jugend- und Familienhilfe“ besteht seit
1957, der VAE wurde 1928 von Frankfurter Bürgerinnen und Bürgern als Behinder-
tenwerkstatt gegründet und die Sachgebiete „Ambulante Erziehungshilfen“ bzw. „Am-
bulante Jugendhilfe“ sind gewachsene Teile der Verwaltung. Ob eine Privatisierung
der „Durchführungsdienste“ immer und überall sinnvoll ist, ist umstritten. Für die Bei-
behaltung von Erziehungshilfeleistungen in städtischer Trägerschaft sprechen Vorteile
wie kürzere Dienstwege, eine stärkere Einbindung der Träger in die Belange der Stadt,
mehr Transparenz und eine effektivere Steuerung. Demgegenüber können höhere
Kosten und Qualitätseinbußen durch weniger Wettbewerb stehen, was jedoch im Ein-
zelfall geprüft werden muss.
Für die Steuerung der Hilfen stehen Jugendamt und Freien Trägern unterschiedliche
Instrumente wie IT-gestützte Auswertungssysteme, Protokolle und Schriftsätze,
Fremd- und Eigenwahrnehmungsbögen u. v. a. m. zur Verfügung. Idealerweise sollte
der Freie Träger die Daten zur Steuerung des Einzelfallgeschehens mehrmals im Jahr,
das Jugendamt die Daten zur Steuerung des städtischen Hilfegeschehens mindestens
einmal im Jahr auswerten und zur Gestaltung der Hilfen einsetzen. Grundsätzlich sollte
gelten: Das Jugendamt steuert die Träger, die Träger steuern ihre Hilfen.
13.2 Die Steuerung der Träger durch das Jugendamt
Die Freien Träger leisteten im Prüfungszeitraum eine Vielzahl an Hilfen: Die Zahl der
durchschnittlich erbrachten ambulanten und stationären Hilfen zur Erziehung reichte
von rund 350 Hilfen in Offenbach über 1.140 Hilfen in Wiesbaden bis zu 4.530 Hilfen
in Frankfurt am Main. Um dieses Hilfegeschehen fachlich und finanziell steuern zu
können, bedarf das Jugendamt effektiver Instrumente. Dazu gehören:
• Qualitätsvereinbarungen
Die schriftliche Übereinkunft zwischen Jugendamt und Freien Trägern über Ziele,
Standards und Methoden der partnerschaftlichen Zusammenarbeit in einer Quali-
tätsvereinbarung dient der Klärung gegenseitiger Erwartungen, unterschiedlicher
Haltungen und Herangehensweisen. Qualitätsvereinbarungen geben in der Regel
Auskunft über Selbstverständnis und Leitbild des Freien Trägers und treffen Aus-
sagen zu dessen Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität. Qualitätsvereinbarun-
gen sollten kontinuierlich fortgeschrieben und den veränderten Hilfebedürfnissen
und Settings angepasst werden.
• Softwaregestützte Datenauswertungen
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 79
Eine trägerbezogene wie gobale Steuerung des Hilfegeschehens ist nur möglich,
wenn das Jugendamt relevante Daten erheben und auswerten kann. Idealerweise
sollte es in der Lage sein, ohne größeren Aufwand Aussagen zu treffen zu
- der Struktur der Hilfen: Zahl der Familien begleitenden Hilfen zur Zahl der
Familien ersetzenden Hilfen; Zahl der Heimkinder zur Zahl der Pflegekinder;
Zahl der Sozialpädagogischen Familienhilfen zur Zahl der Tagesgruppenkinder
u. ä.,
- der Dauer der Hilfen,
- den Beendigungsgründen der Hilfen: planmäßige Beendigung, außerplanmä-
ßige Beendigung (Abbruch), Beendigung durch Erreichen der Volljährigkeit,
- den durchschnittlichen Kosten der einzelnen Hilfen je Jahr sowie Kostenstei-
gerungen bzw. -reduzierungen,
- Zu- und Abnahme der Zahl bestimmter Hilfen je Jahr,
- der trägerspezifischen Performance: Zahl der erfolgreich abgeschlossenen Hil-
fen zur Zahl der Abbrüche; durchschnittliche Kosten der Hilfen; Verweildauern
der Klienten u. ä.
• Jährliche Auswertungsgespräche zwischen Jugendamt und Träger
Das Jugendhilfegeschehen lässt sich nicht ausschließlich in Daten und Textbau-
steinen abbilden. Ebenso wichtig ist das persönliche Gespräch zwischen Mitarbei-
tern des Qualitätsmanagements und der Freien Trägern: Anhand zuvor einge-
reichter Berichte kann die Leistung des Trägers beurteilt, Probleme angesprochen
und Lösungen gesucht werden. Zugleich dient das jährliche Gespräch der Kon-
taktpflege und Vertrauensbildung.
• Einbindung des Qualitätsmanagements in Entscheidungsabläufe des Jugendamts
Die Schlagkraft des Qualitätsmanagements hängt entscheidend von dessen Ein-
bindung in die Entscheidungsabläufe des Jugendamts ab. Nur wenn der Austausch
zwischen Qualitätsmanagement und Entscheidungsebene sichergestellt ist, kön-
nen die Erkenntnisse für die Gestaltung des Hilfegeschehens genutzt werden.
• Evaluation der Hilfestruktur über die AG § 78 SGB VIII
An der Arbeitsgemeinschaft § 78 SGB VIII nehmen die Vertreter der öffentlichen
und freien Jugendhilfe teil. Ziel der Arbeitsgemeinschaft ist es, die Jugendhilfear-
beit in der Kommune sicherzustellen und weiterzuentwickeln. Als institutionalisier-
tes Gremium garantiert es den regelmäßigen Austausch zwischen Jugendamt und
Freien Trägern. Je nachdem, wie intensiv und qualitativ hochwertig die AG § 78
SGB VIII eingesetzt wird, kann sie ein wertvolles Instrument zur Sicherstellung ei-
nes koordinierten und konsensualen Vorgehens in der Weiterentwicklung der Ju-
gendhilfe sein.
• Unterschiedliche Entgelte
Entgelte und Pflegesätze – etwa die Kosten für eine Fachleistungsstunde Sozial-
pädagogische Familienhilfe oder für die Unterbringung in einer stationären Einrich-
tung – werden zwischen Freiem Träger und Jugendamt individuell vereinbart. Die
Höhe ist abhängig von der Ausstattung des Freien Trägers, der Qualifikation sei-
ner Mitarbeiter und der inhaltlichen Gestaltung der Leistung. Insofern sind Entgel-
te für ein und dieselbe Hilfeart nur eingeschränkt miteinander vergleichbar. Um
das Spektrum zu verdeutlichen, in dem sich die Jugendämter bewegen, soll den-
noch anhand der ausgewählten Hilfeart „Sozialpädagogische Familienhilfe“ aufge-
zeigt werden, wie „Entgelte und Pflegesätze“ zur Steuerung der Kosten im Hilfe-
geschehen eingesetzt werden können.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 80
Insgesamt hatten alle Jugendämter sich dieser Themen in unterschiedlicher Intensität
angenommen. Die Bemühungen um mehr Transparenz im Hilfegeschehen, insbeson-
dere um mehr Effizienz durch eine wirkungsorientierte Ausrichtung der Hilfen waren
überall erkennbar. Wie das folgende Schaubild veranschaulicht, zeigten sich zwischen
den Ämtern jedoch große Unterschiede, wie umfassend die verschiedenen Instrumen-
te bereits implementiert werden konnten:
Ansicht 40: Steuerung der Freien Träger durch das Jugendamt
Das beste Bewertungsergebnis erhielt Wiesbaden, gefolgt von Frankfurt am Main.
Kassel, Offenbach und D
ARMSTADT setzten einen Teil der Maßnahmen hervorragend
um, andere unzureichend oder gar nicht.
Mit dem erklärten Ziel, das Leistungsangebot zu optimieren, ein Controlling zu imple-
mentieren und aussagekräftige Kennzahlen zur Beurteilung der Hilfeleistung zu entwi-
ckeln,
32 hat das Jugendamt Wiesbaden 2004 über die Arbeitsgemeinschaft § 78 SGB
VIII einen umfassenden Qualitätsentwicklungsprozess eingeleitet. Im Mittelpunkt der
Gespräche mit den Jugendhilfeträgern standen dabei die Wirksamkeit und Ergebnis-
orientierung der Hilfen. Neben den Qualitätsentwicklungsvereinbarungen als Grundla-
ge der partnerschaftlichen Zusammenarbeit entwickelten die Jugendhilfeeinrichtungen
daher mit dem Jugendamt für jede Hilfeart gesondert klare Zielvorgaben und Indika-
toren wie beispielsweise: „Rückführung (des Kindes) in die Familie“ – „Angemessenes
Sozialverhalten im Unterricht“; „Entlassung in eine selbstständige Lebensform“ – „Ei-
genes Einkommen vorhanden“ u.v.a.m. Komplementär dazu wurden „Messblätter“
entwickelt, in denen der Zielerreichungsgrad dokumentiert wird und ein Strukturbe-
richt implementiert, der den bis dato üblichen Jahresbericht ablöst und auf einen Blick
die jährlich vereinbarten Leistungen mit den tatsächlich erbrachten Leistungen des
Trägers gegenüberstellt. Der Qualitätsentwicklungsprozess wird maßgeblich durch die
Abteilungsleiterin selbst initiiert und gestaltet, so dass das Qualitätsmanagement so-
zusagen als „quality mainstreaming“ in alle Prozesse eingebunden ist. Die Arbeitsge-
32 Abschlussbericht zum Projektauftrag „Umsetzung von Qualitätsentwicklungsvereinbarungen“, interner
Bericht für den Jugendamtsleiter, hrsg. von der Abteilungsleiterin Sozialdienst, Christa Enders, 21. April
2010, S. 2.
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Aussagekräftige
Qualitätsvereinbarungen 3 3 2 keine Wertung,
siehe Text 3
Softwaregestützte
Datenauswertung 1 3 3 keine Wertung,
siehe Text 1
Jährliche
Auswertungsgespräche
zwischen Jugendamt und
Freien Trägern
2 2 3 keine Wertung,
siehe Text 3
Anbindung des
Qualitätsmanagements in
Entscheidungsabläufe des
Jugendamtes
3 1 1 keine Wertung,
siehe Text 3
Weiterentwicklung der
Hilfestruktur über die AG § 78
SGB VIII
0 3 1 keine Wertung,
siehe Text 3
Bewertungsergebnis 1,8 2,4 2 keine Wertung,
siehe Text 2,6
2 = Kriterium wird in wichtigen Elementen erfüllt
1 = erste Ansätze zur Erfüllung des Kriteriums erkennbar
0 = Nicht erfüllt/vorhanden
Quelle: Eigene Erhebungen
Bewertung (je höher der Gesamtwert, desto umfassender das Qualitätsmanagement):
3 = Kriterium wird vollständig erfüllt
Steuerung der Freien Träger durch das Jugendamt
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 81
meinschaft § 78 SGB VIII trifft sich bis zu sechs Mal im Jahr. Damit setzt das Jugend-
amt Wiesbaden von allen untersuchten Jugendämtern das Gremium am häufigsten
und intensivsten als Plattform für Austausch, Verabredungen und gemeinsames Vor-
gehen ein.
Das Jugendamt in Frankfurt am Main wiederum hat statt Qualitätsentwicklungsverein-
barungen Standards für jede Hilfeart entwickelt, die für jeden Träger verbindlich sind.
Auf den bis zu zehnseitigen Schriftstücken werden Hilfe, Zielgruppe und Ziele defi-
niert, je nach Hilfeart Strukturdaten wie Gruppengrößen, Betreuungsschlüssel und
Betreuungsorte vorgegeben, Methoden beschrieben sowie Prozess-, Qualitäts- und
Ergebnisstandards festgelegt. Diese Standards hat das Jugendamt gemeinsam mit den
Jugendhilfeträgern in der AG § 78 SGB VIII entwickelt, die - nach stationären Einrich-
tungen und ambulanten Diensten getrennt – vier Mal im Jahr tagt. Darüber hinaus
hat sich aus der Arbeitsgemeinschaft heraus ein „Qualitätsgremium“ gebildet, das sich
weitere vier Mal im Jahr zusammensetzt, um Themen wie „Kombihilfen – zwei HzE in
einer Familie“ oder „Beendigung von Hilfen“ zu bearbeiten. Einmal im Jahr lädt das
Amt alle 31 Träger (Stand: 2010) zu einem zweistündigen Auswertungsgespräch ein,
um die zuvor im Jahresbericht dokumentierten Inhalte und Ergebnisse der Arbeit zu
besprechen. Auch erhebt das Amt hochdifferenzierte Daten zu den einzelnen Hilfear-
ten, die steuerungsrelevante Aussagen über Verweildauern, durchschnittliche Kosten
einer Hilfe oder Abbruchquoten ermöglichen. Diese Daten aber wurden von den
steuerungsrelevanten Organisationen und Abteilungen – der Kinder- und Jugendhilfe
in den Sozialratshäusern und dem Pflegekinderdienst – nach eigenen Aussagen nur
unzureichend bis gar nicht genutzt. Auch die Überprüfung der vorgegebenen Quali-
tätsstandards gestaltet sich für das Qualitätsmanagements im Jugendamt schwierig,
da im Bezirk die Teamleiter der Kinder- und Jugendhilfe und der Leiter des Sozialrats-
hauses für die Auswahl, Beauftragung und Steuerung der Träger zuständig sind.
Ähnlich wie das Jugendamt Frankfurt am Main erhebt auch das Jugendamt Kassel
differenzierte Daten zur Steuerung der Hilfen: Dazu stattete das Amt alle Freien Trä-
ger mit einer Software aus, die Daten zu Beginn der Hilfen, im Verlauf und bei der
Beendigung nach vorgegebenen Indikatoren auswertet. Diese Daten dienen dem Qua-
litätsmanagement als Grundlage für das einmal im Jahr stattfindende Auswertungsge-
spräch mit dem einzelnen Träger, darüber hinaus werden daraus ersichtliche, allge-
meine Trends und Veränderungsnotwendigkeiten in der zwei Mal im Jahr stattfinden-
den AG § 78 SGB VIII diskutiert. Die Erkenntnisse werden einmal im Jahr der Lei-
tungsrunde im Jugendamt vorgestellt, die jedoch daraus im Untersuchungszeitraum
keine ausreichenden Konsequenzen zog. So bemängelten die QM-Statusberichte für
die Jahre 2006 bis 2008 unter anderem, dass die Hilfeplangespräche nur einmal im
Jahr stattfanden oder das Jugendamt aus Personalmangel die Träger als Clearingstelle
einsetzte. Das Jugendamt Kassel sollte daher die Rückmeldungen des Qualitätsmana-
gements stärker zur Steuerung seiner Hilfen verwenden.
Offenbach wiederum muss gesondert betrachtet werden, da die Stadt im Unterschied
zu den anderen Kommunen über keine eigene Trägerlandschaft verfügt. Das Jugend-
amt kooperiert in seinem Stadtgebiet nur mit zwei Jugendhilfeträgern, die ambulante
und teilstationäre Hilfen anbieten. Darüber hinausgehenden Hilfebedarf deckt es mit
der Beauftragung von Diensten und Einrichtungen außerhalb der Stadt. Insofern gab
es in Offenbach keine Veranlassung, umfassende Qualitätssicherungsprozesse einzu-
leiten oder EDV-gestützte Auswertungsprogramme zur Steuerung der Träger einzufüh-
ren. Die Auswahl auswärtiger Dienstleister richtet sich ausschließlich nach dem Hilfe-
bedarf des Kindes und der Passgenauigkeit der angebotenen Hilfen. Sie ist abhängig
von dem Erfahrungswissen der Fall führenden Mitarbeiter im Jugendamt, die die Leis-
tungen der Träger regelmäßig kollegial bewerten. Das Jugendamt Offenbach steuert
demnach auswärtige Träger direkt über Angebot und Nachfrage, Qualität und Effekte
der Leistungen und erhielt daher den Höchstwert von 3 Punkten für das Steuerungs-
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 82
kriterium „Anbindung des Qualitätsmanagements in die Entscheidungsabläufe des
Jugendamtes.
13.3 Die Steuerung der Hilfen durch die Träger
Damit die Träger ihre Hilfen fachlich adäquat und in ihrem Verlauf und Erfolg transpa-
rent gegenüber dem Jugendamt steuern können, verwandten sie im Wesentlichen
folgende Instrumente:
• Softwaregestützte Datenauswertungen
Auf dem Markt sind verschiedene EDV-gestützte Auswertungsprogramme für un-
terschiedliche Hilfearten erhältlich, die es ambulanten Diensten und stationären
Einrichtungen erleichtern, die einzelne Hilfe wie auch das gesamte Hilfeaufkom-
men zu steuern. Einzelhilfen werden in elektronischen Fallakten geführt, in denen
individuelle Verhaltensweisen des Klienten, Interventionen des Erziehers, Gesprä-
che mit Dritten u.ä. dokumentiert werden. Sie ersetzen im Wesentlichen die zuvor
übliche handschriftliche „Dienstkladde“, in der für die Übergabe im Team beson-
dere Vorkommnisse notiert wurden. Darüber hinaus aber kommen Programme
zum Einsatz, die Auswertungen zur Inanspruchnahme bzw. Verweigerung von Hil-
fen durch den Klienten, Verhaltensveränderungen des Klienten innerhalb eines
bestimmten Zeitraumes, Verweildauern und Abbruchgründe u.v.a.m. ermöglichen.
Erst diese Daten können aufzeigen, ob eine eingesetzte Hilfe die erhoffte Wirkung
entfaltet, ob sich die Problemlagen der Klienten und deren „Eintrittsalter“ in be-
stimmte Hilfen verändert haben, wie lange Hilfen im Durchschnitt dauern und wie
oft sie außerplanmäßig abgebrochen werden und vieles andere mehr.
• Einsatz von Fremd- und Eigenwahrnehmungsbögen
Um den Hilfefortschritt für den Klienten transparent und für den Betreuer be-
gründbar zu machen, setzen Träger Fremd- und Selbsteinschätzungsbögen ein. Je
nachdem, wie oft die Bögen eingesetzt und wie differenziert sie einzelne Fertigkei-
ten des Kindes/Jugendlichen abfragen, zeichnen sie ein klares Bild der Kompeten-
zen, aber auch der noch veränderungswürdigen Verhaltensweisen des Klienten.
Das Spektrum reicht dabei vom einfachen Fragebogen mit leicht verständlichen
Fragen wie „Was war aus Ihrer Sicht der Anlass für die Hilfe?“ oder „Was soll sich
durch die Maßnahme ändern?“ oder Fragen an das Kind „Was ist alles schwer für
Dich?“, „Was könntest Du ändern, damit es Dir besser geht?“ und „Wer könnte Dir
dabei helfen?“ bis zum detaillierten Benotungssystem für Jugendliche.
• Konzepte zur Verselbstständigung des Jugendlichen
Kinder und Jugendliche, die über einen längeren Zeitraum stationär untergebracht
werden, kehren in der Regel nicht mehr in ihr Elternhaus zurück. Die Hilfe kann
daher nur beendet werden, wenn der Jugendliche aus der betreuten Einrichtung
heraus schrittweise verselbstständigt wird. Dazu benötigt er einerseits individuelle
Fähigkeiten wie ein bestimmtes Sozialverhalten, Disziplin, Selbstbewusstsein, an-
dererseits organisatorische und finanzielle Voraussetzungen wie eine Wohnung
und ein Einkommen. Jede Verselbstständigung verläuft zwar individuell, dennoch
kann sie über gute Konzepte, zur Verfügung stehende, modular aufeinander auf-
bauende Wohnformen u.a.m. erfolgreich begleitet werden.
• Elternarbeit
Mit Ausnahme der Hilfearten „Erziehungsberatung“ und „Sozialpädagogische Fa-
milienhilfe“ konzentrieren sich alle Hilfen zur Erziehung auf das Kind, weniger auf
die Eltern: Das Kind wird in einer sozialen Gruppe oder Tagesgruppe betreut, es
erhält einen Einzelfallhelfer, Bezugsbetreuer oder Pflegeeltern. So arbeiten Ein-
richtungen und Dienste in der Regel vor allem mit dem Kind statt mit den Eltern,
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 83
obwohl doch deren prekäre häusliche Situation erst zu dem Hilfebedarf des Kindes
geführt hat. Das daraus erwachsende Dilemma zeigt sich nirgends deutlicher als
in der Tagesgruppenarbeit: Hier werden verhaltensauffällige Kinder nach der
Schule von professionellen Kräften betreut. Sie essen gemeinsam, machen Schul-
aufgaben und erhalten eine Tagesstruktur. Es werden Grenzen gesetzt und Re-
geln aufgestellt. Am Abend kehren die Kinder in ihr Elternhaus zurück, in dem sich
in der Regel nichts geändert hat. Überspitzt gesagt, fällt es dem Tagesgruppen-
Kind zu, seine neu erlernten Fertigkeiten – etwa am Tisch mit Messer und Gabel
zu essen oder Konflikte auszuhalten – seinen Eltern beizubringen, um sie nach
Beendigung der Hilfe auch beibehalten zu können. Dass die Mitwirkung der Eltern
überaus wichtig für den Erfolg der Hilfen ist, darin waren sich alle Jugendamts-
mitarbeiter einig. Dennoch wurde sie vielerorts nur rudimentär umgesetzt.
Ansicht 41: Kindern wieder eine Tagesstruktur geben: Hausaufgabenzimmer eines Tagesgrup-
penträgers in Frankfurt am Main. Aufnahme vom 5. Oktober 2010
Insgesamt setzt der Großteil aller stichprobenartig besuchten Freien Träger diese In-
strumente zur Steuerung ihrer Hilfen ein, wenn auch in unterschiedlicher Qualität, wie
das folgende Schaubild veranschaulicht:
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 84
Ansicht 42: Steuerung der Hilfen durch die Freien Träger
Danach erreichte D
ARMSTADT mit 2,75 vor Kassel mit 2,5 den besten Wert. Offenbach
ist in dem folgenden Vergleich nicht berücksichtigt, da die Stadt über keine eigene
Trägerlandschaft verfügt und nur mit zwei Jugendhilfeträgern im Stadtgebiet koope-
riert, von denen ein Träger besucht werden konnte.
In D ARMSTADT verfügten drei der vier besuchten Träger über ein ausgefeiltes Daten-
auswertungssystem, das ihnen erlaubte, Verweildauern und Merkmalsstrukturen ihrer
Klienten (Alleinerziehende, Mädchen, Migranten etc.) zu analysieren. Je nach Ausrich-
tung und Auftrag des Trägers wurden die Daten als tägliches, wöchentliches, monatli-
ches oder vierteljährliches Kontrollinstrument eingesetzt. So konnte der Träger bei-
spielsweise feststellen, ob eine Familie die Hilfen im bewilligten Umfang in Anspruch
nimmt oder nicht. Verweigerte eine Familie über einen längeren Zeitraum die Mitwir-
kung, so konnte die Qualitätsmanagerin frühzeitig eingreifen, das Gespräch suchen,
die Hilfe umsteuern. Auch in der Elternarbeit zeigte sich D ARMSTADT vorbildlich: Ein
Darmstädter Jugendhilfeträger bezieht die Eltern der Tagesgruppenkinder konkret in
das Hilfegeschehen ein. Es werden nicht nur mit den Kindern, sondern auch mit den
Eltern „Zielerreichungsbögen“ erarbeitet, ihr Fortschritt in regelmäßigen Auswertungs-
gesprächen überprüft:
Steuerung der Hilfen durch die Freien Träger
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Softwaregestützte Auswertung
der Daten 3 1 3
keine Wertung, siehe
Text 1
Einsatz von Fremd- und
Eigenwahrnehmungsbögen 3 2 2
keine Wertung, siehe
Text 2
Konzepte zur Verselbstständigung
des Jugendlichen 2 3 2 keine Wertung, siehe
Text 2
Konzepte zur Elternarbeit 3 2 3 keine Wertung, siehe
Text 1
Bewertungsergebnis
2,75 2 2,5 keine Wertung, siehe
Text 1,5
2 = Kriterium wird in wichtigen Elementen erfüllt
1 = erste Ansätze zur Erfüllung des Kriteriums erkennbar
0 = Nicht erfüllt/vorhanden
Quelle: Eigene Erhebungen
1 = Bewertung (je höher der Gesamtwert, desto differenzierter das Steuerungsinstrumentarium):
3 = Kriterium wird vollständig erfüllt
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 85
Ansicht 43: Auszug aus dem Zielerreichungsbogen eines Freien Jugendhilfeträgers: Tagesgrup-
penangebot
Hintergrund dieser Vorgehensweise ist, dass das Hilfeangebot „Tagesgruppe“ für ein
Kind nur dann sinnvoll sein kann, wenn auch die Eltern sich verändern und bedrü-
ckende Lebensumstände – Konfliktunfähigkeit, Unverbindlichkeit, fehlende Tages-
struktur u.ä. – verändern. In D
ARMSTADT ist die Elternarbeit konzeptionell-
methodischer Bestandteil der Tagesgruppenarbeit und wurde in dieser zielführenden
Form in keinem anderen Jugendamt vorgefunden. Auch der Einsatz der Fremd- und
Eigenwahrnehmungsbögen war in D ARMSTADT sehr gut. Ein weiteres gutes Beispiel
fanden wir in einer Wohngruppe eines Trägers, der mit Blick auf die Verselbstständi-
gung folgende Bögen einsetzt:
Skala
Ziel 1: Eltern
Die Eltern zeigen ein
konsequentes
Erziehungsverhalten
Ziel 1: Kind
Angemessene Zimmerordnung
2
Die Eltern machen klare Ansagen
und setzen angekündigte negative
und positive Konsequenzen fast
immer um.
Das Kind räumt regelmäßig ohne
Aufforderung sein Zimmer auf.
Spielzeug und Kleidung liegen an
seinem Platz.
1
Die Eltern machen häufig klare
Ansagen und setzen angekündigte
negative und positive Konsequenzen
häufig um.
Das Kind räumt meist ohne
Aufforderung sein Zimmer auf.
Spielzeug und Kleidung werden
nach Aufforderung weggeräumt.
0
Die Eltern machen in der Hälfte
aller Fälle
klare Ansagen und setzen
angekündigte negative und positive
Konsequenzen Hälfte aller Fälle
um.
Das Kind räumt oft sein Zimmer
auf, aber erst nach mehreren
Aufforderungen. Es lässt benutztes
Spielzeug und benutzte Kleidung
liegen.
-1
Die Eltern machen selten klare
Ansagen und setzen angekündigte
negative und positive Konsequenzen
selten um.
Das Kind räumt selten sein
Zimmer auf, nur nach mehrmaliger
Aufforderung. Meist lässt es alles
liegen, was es benutzt hat.
-2
Die Eltern machen sehr selten
klare
Ansagen und setzen angekündigte
negative und positive Konsequenzen
sehr selten um.
Das Zimmer vom Kind ist in einem
unaufgeräumten Zustand. Es
lässt alles liegen, was es benutzt
hat.
Problem
Die Eltern sind inkonsequent in
ihrem erzieherischen Handeln
Problem:
Unordentlichkeit im Zimmer
Quelle: Angaben eines Jugendamts
Zielerreichungsbogen eines Freien Jugendhilfeträgers
in Darmstadt
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 86
Ansicht 44: Auszug aus dem Selbstständigkeitsbogen einer stationären Einrichtung. Die Bewer-
tungsskala innerhalb der einzelnen Wertungen (wenig – kann ich – sehr gut), aufgeschlüsselt
nach neun Bewertungsstufen (1 = kann ich nicht, 9 = kann ich sehr gut).
Mit einem differenzierten, ineinandergreifenden Wohnangebot, das von der Wohn-
gruppe über die Außenbetreute Wohnung bis zum Betreuten Wohnen und schließlich
selbstständigen Wohnen reicht, überzeugte D
ARMSTADT auch in der schrittweisen,
aufeinander aufbauenden Hinführung der betreuten jungen Menschen zur Verselbst-
ständigung.
Auch in Kassel, das den zweitbesten Wert erzielte, arbeiten die Träger mit einer Soft-
ware, die zu Beginn, im Verlauf und bei Beendigung der Hilfen differenzierte Aussagen
zu Verweildauern, Anwesenheit von Eltern oder Bezugspersonen in den Hilfegesprä-
chen, Zufriedenheit aller Anwesenden, Beendigungsgründe etc. ermöglicht (s. Kapitel
13.2 „Steuerung der Träger durch das Jugendamt“). In der Elternarbeit hatte ein
stationärer Kasseler Jugendhilfeträger zwei seiner Mitarbeiter zu Elterncoaches ausge-
bildet, ein ambulanter Träger kombinierte die Tagesgruppenarbeit mit einer Form der
„Sozialpädagogischen Familienhilfe“, um die Familie auch zu Hause stundenweise
betreuen zu können. In der Verselbstständigung richtete sich die stationäre Einrich-
tung nach einer Leistungsbeschreibung, die unter anderem eine einjährige Nachbe-
treuung in der eigenen Wohnung vorsah.
Demgegenüber setzten in Frankfurt am Main drei von vier besuchten Jugendhilfeträ-
gern zwar Computerprogramme zur Falldokumentation ein, nicht aber zur Pflege und
Auswertung von Daten. Ein Träger arbeitete ausschließlich mit papierenen Akten. Die
Fremd- und Eigenwahrnehmung wurde sauber dokumentiert und es wurde anlassbe-
zogene Elternarbeit geleistet. Gut waren die Konzepte zur Verselbstständigung der
Gestaltung des
Tagesablaufs wenig kann ich sehr gut nie kann sie immer
Rechtzeitig alleine
aufstehen
Rechtzeitig zur
Schule/Arbeit
gehen
Einhalten von
Terminen
Ordnung und
Sauberkeit
Täglich morgens
und abends
waschen + Zähne
putzen
mindestens
zweimal
wöchentlich
duschen
Auf das äußere
Erscheinungsbild
achten
Wäsche waschen
Kleidung
einkaufen
Zimmerordnung
Beurteilung durch den Jugendlichen
Beurteilung durch den Bezugsbetreuer
Quelle: Angaben des Jugendamts
Selbstständigkeitsbogen eines Freien Jugendhilfeträgers
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 87
Jugendlichen, die unter anderem mit einem abgestuften System der Belohnungen
arbeiteten (Zubilligung von mehr Freiheiten, mehr Selbstständigkeit). Wie in D AR-
MSTADT hielten die stichprobenartig besuchten, stationären Träger in Frankfurt am
Main ein fein aufeinander abgestimmtes, ineinandergreifendes Wohnungsangebot vor,
das von der Trainingswohnung über die betreute Außenwohnung bis zum selbststän-
digen Wohnen mit stundenweiser Betreuung reichte.
Ansicht 45: Mädchenzimmer in einer stationären Einrichtung in Frankfurt am Main. Aufnahme
vom 30. September 2010
Wiesbaden stellt in diesem Vergleich das Schlusslicht dar: Die Träger arbeiteten nicht
mit einem softwaregestützten Auswertungsprogramm, leisteten nur anlassbezogene
Elternarbeit. Laut Auskunft der Mitarbeiter einer Tagesgruppeneinrichtung findet sich
dazu keine Zeit. Wiesbaden wird daher empfohlen, über die AG § 78 SGB VIII auch
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 88
das Thema „Weiterentwicklung von Steuerungsinstrumenten für Freie Träger“ zu be-
arbeiten.
13.4 Empfehlungen
• Konzeptionelle Weiterentwicklung der Tagesgruppenarbeit
Um die Elternarbeit in der Tagesgruppenarbeit sicherzustellen, schlägt der Frank-
furter Jugendhilfeträger „Kommunale Kinder-, Jugend- und Familienhilfe“ vor, die
Tagesgruppenarbeit zu modularisieren: Je nach individuellem Bedarf des Kindes
arbeitet der Bezugsbetreuer mit dem Kind entweder in der Gruppe oder in der
Familie.
• Spezialisierung der städtischen Träger auf die Betreuung schwersterziehbarer
Kinder und Jugendliche
In allen Kommunen herrschte ein Mangel an Freien Trägern vor, die auf schwer
und schwersterziehbare Kinder und Jugendliche spezialisiert sind. Um ihre stadtei-
genen Dienste und Einrichtungen noch effizienter zu nutzen, wäre zu überlegen,
ob sie sich speziell dieser Zielgruppen annehmen und damit die Beauftragung kos-
tenintensiver Dritter außerhalb der Stadt vermeiden.
• Kundenfreundliche, verständliche Schreiben für Klienten
Häufig lesen sich Bewilligungsbescheide des Jugendamts wie eine Androhung von
Sanktionen. Am Beispiel eines Bewilligungsbescheides der Stadt D ARMSTADT
möchten wir exemplarisch zeigen, dass Familien verständlicher angeschrieben
werden können. Noch lesen sich die Bewilligungsbescheide der untersuchten Äm-
ter mit Ausnahme der Stadt Kassel wie folgt:
Beispiel:
Bewilligungsbescheid
Hiermit gewähren wir gemäß Ihrem Antrag vom xx.xx.2009 Hilfe zur Erzie-
hung nach § 27 in Verbindung mit § 32 SGB VIII ab dem xx.xx.2009
für ihren Sohn XY., geb. am xx.xx.2001 , für die Tagesgruppe xx, Ad-
resse.
Dieser Bescheid ist zunächst auf ein halbes Jahr befristet und wird jeweils um
ein Jahr verlängert, wenn er nicht schriftlich widerrufen wird. Wir weisen Sie
auf Ihre Mitwirkungspflicht nach §§ 60-67 des Sozialgesetzbuches I und § 36
ff. des Sozialgesetzbuches VIII hin. Dies bedeutet, dass Sie verpflichtet sind,
uns z. B. alle Veränderungen in Ihren persönlichen Verhältnissen anzuzeigen,
bei Notwendigkeit persönlich zu erscheinen und evtl. erforderliche Untersu-
chungen bei Ihrem Kind durchführen zu lassen. Wir möchten Sie insbesondere
auf Ihre Beteiligung an der gemeinsamen Hilfeplanung für Ihr Kind hinweisen.
Sollte Ihre Mitwirkung ausbleiben, kann dies die Beendigung der gewährten
Hilfe zur Folge haben.
Rechtsbehelfsbelehrung
Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach dessen Bekanntga-
be Widerspruch erhoben werden. Der Widerspruch ist einzulegen schriftlich
oder zu Niederschrift bei der
Wissenschaftsstadt D
ARMSTADT , Der Magistrat, Sozialverwaltung
Städtischer Sozialdienst
Adresse
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Bei schriftlichem Widerspruch wird die Frist nur gewahrt, wenn das Wider-
spruchsschreiben innerhalb der vorgenannten Frist bei der Behörde eingeht.
i.A.
Ansicht 46: Abschrift aus den Akten des Jugendamtes, 10.9.2009, D ARMSTADT
Geht man davon aus, dass ein Großteil der Hilfeempfänger in prekären, bildungs-
fernen Lebenslagen lebt, sind diese Schreiben unverständlich und abschreckend.
Die obrigkeitliche, autoritäre Wortwahl – „gewähren wir Ihnen“, „weisen wir Sie
darauf hin“, „sind Sie verpflichtet“ – wie auch die Furcht einflößenden Inhalte –
„Mitwirkungspflicht nach §§ 60-67 des Sozialgesetzbuches I und § 36 ff. des Sozi-
algesetzbuches VIII“, „sind Sie verpflichtet, evtl. erforderliche Untersuchungen bei
Ihrem Kind durchführen zu lassen“ – sind nicht geeignet, die Mitwirkungsbereit-
schaft des Hilfeempfängers zu fördern. Auch zementieren solche Schriftstücke das
Image des Jugendamts als sanktionierende, nicht aber helfende Behörde.
Dass es auch anders geht, beweist seit Jahren die Freie und Hansestadt Hamburg.
In der Hamburger Verwaltung werden alle Kundenschreiben nach Maßgabe des
Handbuchs „Flotte Schreiben vom Amt. Eine Stilfibel“
33 aufgesetzt. Danach könnte
der oben beispielhaft angeführte Bescheid wie folgt verfasst werden, ohne auf die
notwendige Rechtssicherheit zu verzichten:
33 Peter Berger: Flotte Schreiben vom Amt. Eine Stilfibel. Köln, Berlin, München 2004.
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14 Beistandschaft, Amtspflegschaft, Amtsvormundschaft
14.1 Aufgaben der Beistandschaft, Amtspflegschaft und Amtsvormund-
schaft
Die Rechtsinstrumente Beistandschaft, Amtspflegschaft und Amtsvormundschaft (BAV)
dienen dem Schutz und der Interessenvertretung von Minderjährigen. Sofern Eltern
ihr Sorgerecht nicht oder in nur eingeschränkter Weise wahrnehmen können oder
wollen, stellt die BAV sicher, dass das in § 1 Abs. 1 SGB VIII verbriefte Recht eines
jungen Menschen „auf Förderung seiner Entwicklung und auf Erziehung zu einer ei-
genverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit“ umgesetzt wird.
Das Aufgabengebiet der BAV umfasst
• die Beratung und Unterstützung alleinerziehender Mütter und Väter bei der Aus-
übung und Teilung des Sorgerechts und des Unterhaltsrechtes
• die Ausführung von Beurkundungen
Zusage für einen Betreuungsplatz in der Tagesgruppe xx
Ihr Antrag vom xx.xx.2009
Sehr geehrte Frau Mustermann,
wir freuen uns Ihnen mitteilen zu können, dass wir für Ihren Sohn XY., geb. am xx. xx.
2001, einen
Betreuungsplatz in der Tagesgruppe xx, Adresse
bewilligen konnten (Hilfe zur Erziehung nach § 27 in Verbindung mit § 32 Sozialgesetz-
buch VIII).
Die Zusage gilt ab dem xx. xx. 2009 und ist zunächst auf ein halbes Jahr befristet. Sie
wird jeweils um ein Jahr verlängert, sofern sie nicht schriftlich widerrufen wird. Bitte wen-
den Sie sich für alle weiteren Schritte an die oben genannte Einrichtung.
Hinweis auf Ihre Mitwirkungspflicht
Sie sind verpflichtet, uns Änderungen mitzuteilen, die für die Leistung erheblich sind. Dazu
gehören beispielsweise ein Wechsel Ihres Wohnortes oder Ihrer Arbeitsstelle. Sie müssen
ferner bereit sein, sich an der gemeinsamen Hilfeplanung für Ihr Kind zu beteiligen, auf
unsere Bitte hin persönlich im Jugendamt zu erscheinen und Ihr Kind bei Bedarf medizi-
nisch-therapeutisch untersuchen zu lassen. Bitte beachten Sie, dass eine fehlende Mitwir-
kung zur Beendigung der gewährten Hilfe führen kann (§§ 60-67 des Sozialgesetzbuches I
und § 36 ff. des Sozialgesetzbuches VIII).
Ihre Rechte
Gegen diesen Bescheid können Sie innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Wider-
spruch erheben. Der Widerspruch ist bei der Wissenschaftsstadt D ARMSTADT , der Magist-
rat, Sozialverwaltung Städtischer Sozialdienst, Adresse einzulegen.
Für Fragen stehen wir Ihnen jederzeit zur Verfügung.
Mit freundlichen Grüßen
Ansicht 47: Überarbeitung des Bewilligungsbescheides. Quelle: dialogicon
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• die Übernahme der gesetzlichen Amtsvormundschaft für nicht ehelich geborene
Kinder minderjähriger Mütter (§ 1791c BGB) sowie während eines laufenden
Adoptionsverfahrens (§ 1751 Abs. 1 BGB) (Vormundschaft kraft Gesetz),
• die vom Familiengericht bestellte Amtsvormundschaft beim Ruhen der elterlichen
Sorge, etwa durch existenzielle Hindernisse wie die Inhaftierung oder der Tod der
sorgeberechtigten Eltern (§ 1773 Abs. 1 BGB) sowie beim Entzug der elterlichen
Sorge bei Gefährdung des Kindeswohls (§ 1666 BGB) (Vormundschaft kraft rich-
terlicher Anordnung),
• die vom Familiengericht bestellte Amtspflegschaft für einzelne Rechtsgebiete der
elterlichen Sorge, etwa für die Aufgabenkreise „Schule und Ausbildung“ oder
„Vermögenssorge“ (§ 1712 ff. BGB) (Pflegschaft kraft richterlicher Anordnung),
sowie
• die freiwillig von alleinerziehenden Müttern beantragte Beistandschaft zur amtlich
unterstützten Klärung und Anerkennung der Vaterschaft sowie zur Einforderung
des Unterhalts.
14.2 Vergleichende Analyse der Aufgabenwahrnehmung
Grundlagen der vergleichenden Bewertung der Städte sind:
• die Ausgaben je Vorgang und das Fallaufkommen je Mitarbeiter. Die geringsten
Kosten haben demnach Ämter, die eine hohe Zahl an Vorgängen je Mitarbeiter
aufweisen. Ein hier wirtschaftlich guter Wert wird in der Regel jedoch durch Ein-
bußen in der Qualität bezahlt, hat doch der Mitarbeiter weniger Zeit für den ein-
zelnen Vorgang.
• die Zahl der Amtsvormundschaften und Beistandschaften je Mitarbeiter. Da die
geplante Reform des Vormundschaftsrechts mit der gewünschten maximalen Fall-
zahl von 50 Mündeln je Vollzeitkraft noch nicht in Kraft getreten ist, wird zur Beur-
teilung des Fallaufkommens die in Jugendämtern gebräuchliche „Kommunale
Orientierungshilfe zur Personalbedarfsbemessung des Arbeitsbereichs
Beistandschaften/Amtsvormundschaften in Baden-Württemberg“ 34 herangezogen.
Danach sollten Beistände zwischen 230 und 270 Fälle im Jahr betreuen (ohne Be-
ratungen und Beurkundungen), Amtsvormünder 60 bis 90 Fälle. Als guten Wert
erachten wir daher eine Fallzahl von maximal 90 Amtsvormundschaften je Jahr
und Vollzeitkraft. Jugendämter, deren Amtsvormünder bis zu 120 Mündel betreu-
en, erfüllen den Qualitätsanspruch nur teilweise, Amtsvormünder mit mehr als 120
Mündeln nicht.
• Für Beistände gilt: Bis zu 270 Fälle je Jahr und Kraft werden als guter Wert erach-
tet, bis zu 340 als teilweise guter Wert. Beistände mit über 340 Vorgängen gelten
als überbelastet. Da in der Prüfung auch die Sachbearbeitung in den Beistands-
schaften und Amtsvormundschaften – Sekretariat, Verwaltung – als für die Bear-
beitung des Fallaufkommens relevante Größe gewertet wird, diese Sachbearbei-
tung aber in der Fallzahlberechnung der oben genannten Orientierungshilfe nicht
berücksichtigt wird, dienen die empfohlenen Fallzahlen lediglich als Richtwerte,
die Handlungsmöglichkeiten aufzeigen können, aber nicht müssen.
• die Zahl der Tage, die den Amtsvormündern zur Betreuung ihrer Mündel zur Ver-
fügung stehen. Dazu wurde die durchschnittliche Zahl von 205 Arbeitstagen je
Jahr zu der Zahl der betreuten Mündel in Beziehung gesetzt. Wünschenswert sind
34 Kommunale Orientierungshilfe zur Personalbedarfsbemessung des Arbeitsbereichs Beistandschaften /
Amtsvormundschaften in Baden-Württemberg, hrsg. vom Kommunalverband für Jugend und Soziales
Baden-Württemberg. Stuttgart 2004.
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ab Inkrafttreten der Vormundschaftsreform 3 Tage (berechnet wie folgt: 12 ge-
wünschte Besuche je Jahr à 2 Stunden = 24 Stunden; diese geteilt durch 8 Werk-
stunden = 3 Tage).
• die berufliche Eignung des Amtsvormunds und seine Möglichkeiten zur berufli-
chen Fortbildung. Eine über die administrative oder juristische Ausbildung hinaus-
gehende Qualifikation, beispielsweise in der Pädagogik, Sozialarbeit oder Psycho-
logie, gilt als gute, fehlende Qualifikationen in diesen Bereichen als mangelnde
Strukturqualität. Ebenso wird der jährliche Besuch einer Fort- und Weiterbildung
als Indiz einer guten Prozessqualität beurteilt. Alle zwei Jahre wahrgenommene
Fort- und Weiterbildungen erfüllen den Qualitätsanspruch nur noch teilweise, da-
rüber hinausgehende Fort- und Weiterbildungsintervalle von drei und mehr Jahren
hingegen nicht. Dabei wird davon ausgegangen, dass für eine gute Fort- und Wei-
terbildung je Mitarbeiter und Jahr mindestens 150 € zur Verfügung stehen müs-
sen. Diese Einschätzungen stützen sich auf die vom hessischen Jugendhilfe-Lan-
desarbeitskreis herausgegebenen Empfehlungen zur Qualifikation der Amtsvor-
münder. 35
• die frühzeitige Einbindung des Amtsvormunds in die Hilfeplanung des Städtischen
Sozialdiensts . Dadurch können beispielsweise Streitigkeiten um das Sorgerecht
vermieden und der Sorgerechtsentzug in begründeten Fällen im Interesse der
Herkunftseltern, des Kindes und nicht zuletzt des Staates verhindert werden. Im
Hilfeplanverfahren kann der Amtsvormund frühzeitig Kontakt zu Kind und Eltern
aufnehmen und seine vormundschaftliche Expertise für die Auswahl passgenauer
Hilfen einbringen.
14.3 Städtevergleich
14.3.1 Kosten und Fallbelastung
Der Zusammenhang zwischen Kosten und Produktivität der BAV wird in der nachste-
henden Tabelle deutlich:
Ansicht 48: Fallaufkommen und Ausgaben in der BAV 2009
35 „Profile Arbeitsorientierungen, Grundsätze, Standards für die Arbeit der Vormünder bei den Jugendämtern
in Hessen“, hrsg. vom hessischen Jugendhilfe-Landesarbeitskreis „Beistandschaften, Vormundschaften,
UVG“ in seiner Sitzung am 23. Mai 2002 in Bad Hersfeld.
132 €
273 €
168 €
110 €
134 €
311
183
279
491
433
0
100
200
300
400
500
600
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Euro bzw. Fälle je Mitarbeiter
Fallaufkommen und Ausgaben in der BAV 2009
Ausgaben je Verfahren Fallaufkommen je VZS Quelle: eigene Berechnung
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Mit Kosten von 110 € je Vorgang und einer Fallbelastung von knapp 500 Vorgängen je
VZS erreicht Offenbach einen absoluten Spitzenwert, gefolgt von Wiesbaden mit 134 €
je Vorgang und 433 Vorgängen je VZS. Demgegenüber stellt sich das Verhältnis zwi-
schen Kosten und Fallbelastung in D
ARMSTADT und Kassel moderat dar. Einzig in
Frankfurt am Main kehrt sich das Verhältnis um: Hier übersteigt die Höhe der Kosten
je Verfahren die Zahl der Vorgänge je VZS.
Ursache für die äußerst geringen Kosten in Offenbach und Wiesbaden und die wiede-
rum hohen Kosten in Frankfurt am Main ist die grundsätzlich unterschiedliche Auffas-
sung vom Aufgabenverständnis der Amtsvormundschaft: Wie in Kapitel 14.4.1 „Dis-
kurse in der BAV: Der Amtsvormund – Elternersatz oder rechtlicher Vertreter des Kin-
des?“ erläutert wird, vertreten Offenbach und Wiesbaden ihre Mündel vornehmlich
rechtlich, während Kassel, D ARMSTADT und Frankfurt am Main sich um eine intensive-
re persönliche Beziehung zu ihren Mündeln bemühen – eine Haltung, die sich in den
Fallzahlen je Amtsvormund widerspiegelt:
Ansicht 49: Gewünschtes und reales Fallaufkommen in der Amtsvormundschaft 2009
Mit 68 Mündeln je VZS erreicht Frankfurt am Main bereits heute knapp die ab 2011
geforderten 50 Mündel je VZS. Auch wendet das Amt im Gegensatz zu allen anderen
Jugendämtern bereits heute die geforderten drei Besuchstage je Kind und Jahr auf (=
12 Besuche je Jahr à 2 Stunden = 24 Stunden; diese geteilt durch 8 Werkstunden = 3
Tage):
50
147
68
106
164
303
0
50
100
150
200
250
300
350
ab 2011 Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Gewünschtes und reales Fallaufkommen in der Amtsvormundschaft
2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
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Ansicht 50: Gewünschte und reale Besuchstage je Jahr, berechnet für 2009
Diese – mit Blick auf die kommende Reform des Vormundschaftsrechts und der darin
gesetzlich legitimierten Elternersatzfunktion des Amtsvormunds – lobenswerte Praxis
bezahlt Frankfurt am Main jedoch mit den höchsten Kosten je Vorgang, gefolgt von
Kassel, das mit rund zwei Tagen je Mündel einen ebenfalls guten Wert erreicht.
Dass der gute Wille allein jedoch nicht reicht, zeigt das Beispiel der BAV in D
AR-
MSTADT im Vergleich zu der in Offenbach: Beide Jugendämter vertreten eine diametral
unterschiedliche Auffassung von der Wahrnehmung der Amtsvormundschaft ( D AR-
MSTADT : Elternersatzfunktion; Offenbach: vornehmlich rechtliche Vertretung). Den-
noch unterscheiden sie sich kaum im Fallaufkommen und damit auch nicht in der Zahl
der für die Mündel zur Verfügung stehenden Tage. Solange die Amtsvormundschaft
personell nicht gestärkt wird (in D ARMSTADT stehen 0,6 VZS, in Offenbach 0,5 VZS für
die Mündel zur Verfügung), kann D ARMSTADT seinem Anspruch nicht gerecht werden.
Bedeutet dies nun, dass nach Inkrafttreten des Vormundschaftsrechts alle BAV-
Abteilungen personell aufstocken müssen? Eine erste Berechnung legt diesen Schluss
nahe, überschreiten doch alle Amtsvormundschaften die geforderte Mindestzahl von
50 Mündeln je VZS. Sie müssten daher folgendes Personal einstellen:
3,0
1,4
3,0
2,1
1,3
0,9
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
ab 2011 Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Gewünschte und reale Besuchstage je Jahr, berechnet für 2009
Quelle: Eigene Berechnungen
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Ansicht 51: Zusätzlich benötigtes Personal in der Amtsvormundschaft in VZS
Danach entstünden den Kommunen folgende finanzielle Mehraufwendungen je Jahr:
Ansicht 52: Benötigtes Personal in der Amtsvormundschaft in €
Ein Blick auf die Fallbelastung der Beistände relativiert aber das Bild. Laut der in den
Jugendämtern gebräuchlichen „Kommunalen Orientierungshilfe zur Personalbedarfs-
bemessung des Arbeitsbereichs Beistandschaften/Amtsvormundschaften in Baden-
Württemberg“ 36 sollten Beistände maximal 270 Vorgänge im Jahr bearbeiten. Diesen
36 Kommunale Orientierungshilfe zur Personalbedarfsbemessung des Arbeitsbereichs Beistandschaften /
Amtsvormundschaften in Baden-Württemberg, hrsg. vom Kommunalverband für Jugend und Soziales
Baden-Württemberg. Stuttgart 2004.
1,2
4,7
2,5
1,2
3,8
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Zusätzlich benötigtes Personal in der Amtsvormundschaft in VZS
Quelle: Eigene Berechnungen
63.800 €
260.700 €
136.400 €
64.994 €
208.450 €
0 €
50.000 €
100.000 €
150.000 €
200.000 €
250.000 €
300.000 €
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Zusätzlich benötigtes Personal in der Amtsvormundschaft in €
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
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Wert unterschreiten – bezeichnenderweise bis auf die Jugendämter in Offenbach und
Wiesbaden, die die Gestaltung einer „persönlichen Amtsvormundschaft“ ablehnen –
vor allem die Jugendämter, die eine „persönliche Amtsvormundschaft“ favorisieren:
Ansicht 53: Fallaufkommen für Beistandschaften und Amtsvormundschaften 2009
Die Empfehlung muss daher zunächst lauten, dass die Jugendämter D
ARMSTADT und
Frankfurt am Main die Arbeitsbelastung zwischen ihren Amtsvormündern und ihren
Beiständen zugunsten der Amtsvormünder gerechter verteilen, indem sie Mitarbeiter
aus der Beistandschaft für die Amtsvormundschaft abstellen. Das Jugendamt Kassel
kann keine Beistände freistellen, da das Amt mit 226 Fällen je Beistand die erforderli-
che Mindestanzahl laut „Kommunaler Orientierungshilfe zur Personalbedarfsbemes-
sung des Arbeitsbereichs Beistandschaften/Amtsvormundschaften in Baden-
Württemberg“ erreicht. Sie empfiehlt maximal 270 Beistandschaften ohne Beurkun-
dungen je VZS. Um auch den Zeitaufwand für das Aufgabenfeld „Beurkundungen“
abzubilden, haben wir die in der Orientierungshilfe empfohlene Mindestanzahl von 230
Vorgängen Beistandschaft zugrunde gelegt. Dadurch ergibt sich für D ARMSTADT fol-
gende Einspar- bzw. Umverteilungsmöglichkeit 37 :
Ansicht 54: Durch Fallzahlerhöhungen in der Beistandschaft theoretisch freizustellendes Personal
für die Amtsvormundschaft sowie die Differenz
Die Beistände in den Jugendämtern Offenbach und Wiesbaden müssten hingegen
aufgestockt werden:
37 Im Jahr 2006 leitete die Darmstädter BAV nach eigenen Angaben einen Umstrukturierungsprozess ein,
der 2011 abgeschlossen sein wird. Danach werden im Sommer 2011 drei Beistände und zwei Vormün-
der tätig sein (im Prüfungszeitraum: drei Beistände, ein Amtsvormund sowie zwei Sachbearbeiter). Im
Ergebnis ist damit in der Abteilung eine VZS eingespart worden. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass ein
Beistand und eine Vormünderin überplanmäßig eingesetzt sind und – wie die statistischen Zahlen ein-
deutig belegen – planmäßig in die Abteilung integriert werden müssen.
198
152
226
364
269
147
68
106
164
303
0
50
100
150
200
250
300
350
400
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Fallaufkommen für Beistandschaften und Amtsvormundschaften 2009
Fallaufkommen Beistände je VZS Fallaufkommen Amtsvormundschaften je VZS Quelle: eigene Berechnung
Durch Fallzahlerhöhung
frei gestelltes Personal
Beistandsschaft
Benötigtes
zusätzliches Personal
für die
Amtsvormundschaft
ab 2011
Differenz
Darmstadt 0,8 1,2 -0,4
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Ansicht 55: Durch Fallzahlentlastung in der Beistandschaft notwendig werdendes Personal und
zusätzlich benötigtes Personal für die Amtsvormundschaft sowie die Summe aus beidem
Auf das Jugendamt in Frankfurt am Main wiederum kann die Berechnung nur einge-
schränkt angewandt werden, da die Frankfurter BAV grundsätzlich anders organisiert
ist als in den Vergleichskommunen. Sie arbeitet arbeitsteilig: Vereinfacht gesagt
nimmt sie in ihren neun bezirklichen Sozialrathäusern die Beratung und Betreuung der
Eltern und Mündel wahr, im zentralen Jugendamt hingegen werden die familienge-
richtlichen Verfahren durchgeführt (auch die der Sozialrathäuser im Sinne einer Effizi-
enzsteigerung durch Spezialisierung), Urkunden ausgestellt und der Status auswärti-
ger, in die Stadt kommender Kinder und Jugendlicher geklärt (i. d. R. Straßenkinder,
Findelkinder, anonym geborene Kinder, obdachlose Jugendliche). Mögliche Personal-
entwicklungen müssen sich daher an dieser laut Jugendamt bewährten und einge-
spielten Organisationsform ausrichten. Der in der Prüfung ermittelte theoretische Wert
von 11 freizustellenden VZS Beistände (bei einer Erhöhung der Fallzahlbelastung von
152 je VZS auf 240) stellt daher nur einen Anhaltspunkt dar.
14.3.2 Qualifikation, Fortbildung und Supervision
Wenn der Amtsvormund über die rechtliche Vertretung des Minderjährigen hinaus
eine persönliche, tragfähige Beziehung zum Mündel aufbauen soll, benötigt er weiter-
gehende Kenntnisse und Fertigkeiten als die, die in der Ausbildung zum Diplom-
Verwaltungswirt vermittelt werden. Die BAV Frankfurt am Main qualifiziert ihre Amts-
vormünder vorbildlich. Zu dem kontinuierlichen Fortbildungsprogramm gehören
Grund- und Aufbaukurse sowie die Teilnahme an Fachtagungen, auf denen entwick-
lungspsychologische Aspekte erläutert, das Lesen von Genogrammen (Grafiken zur
Familienaufstellung) vermittelt sowie das eigene Rollenverständnis und verschiedene
Formen der Kommunikation thematisiert werden. In ähnlicher Weise zeichneten sich
auch die BAV in D ARMSTADT und Kassel aus. Die Qualifizierungsangebote in Wiesba-
den und Offenbach hingegen entsprachen dem Standard, Offenbach bot über anlass-
bezogene Qualifikationen seinen BAV-Mitarbeitern darüber hinaus fallbezogene Super-
visionen an. Im Fokus steht dabei – wie der Name schon sagt – der Fall, nicht der
Mitarbeiter. Es werden die Schwierigkeiten mit dem Vorgang besprochen, nicht die
Schwierigkeiten des Mitarbeiters allgemein. Diese „extrovertierte“ Betrachtung des
Fallgeschehens ist ein zielführender Ansatz zum effizienten Einsatz von Supervisionen.
14.3.3 Frühzeitige Mitwirkung an der Hilfeplanung
Der Sorgerechtsentzug stellt den stärksten Eingriff in das Elternrecht dar: Auf Antrag
des Jugendamts wird das Kind per Familiengerichtsbeschluss gegen den Willen der
Eltern aus seiner Familie gelöst und in einer Einrichtung oder bei Pflegeeltern unter-
gebracht. Die rechtliche Vertretung geht – sofern keine Einzelvormundschaft in Form
von Verwandten oder Freunden eingerichtet werden kann – auf das Jugendamt über.
Je früher der Amtsvormund in einen drohenden Sorgerechtsentzug eingebunden wird,
desto konfliktfreier, für Familie und Jugendamt konstruktiver und für das Kind weniger
traumatisierend kann er verlaufen.
Durch Fallzahlentlastung
notwendig werdendes
Personal Beistandsschaft
Benötigtes
zusätzliches Personal
für die
Amtsvormundschaft
ab 2011
Summe
Offenbach 1,8 1,2 3,0
Wiesbaden 1,5 3,8 5,3
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In der Regel aber erhalten Amtsvormünder erst mit ihrer Bestellung zum Amtsvor-
mund Kenntnis des laufenden Verfahrens. Dabei kann laut Darmstädter Jugendamt
der frühzeitig eingebundene Amtsvormund
• als Berater für die fallführenden Jugendamtsmitarbeiter wirken, die ihre Entschei-
dung auf Sorgerechtsentzug breiter fundieren und interdisziplinär absichern möch-
ten,
• als Mediator intervenieren, der die betroffene Familie im Vorwege von der Not-
wendigkeit überzeugt, ihr Kind freiwillig in eine Einrichtung oder eine Pflegefamilie
zu geben, und der damit die Anrufung eines Familiengerichts verhindert.
Um diese wünschenswerte Zusammenarbeit zu gewährleisten, haben die BAV der
Jugendämter in D ARMSTADT und Kassel Kooperationsvereinbarungen mit dem Sozia-
len Dienst geschlossen, die Schritt für Schritt die Einbindung der Amtsvormünder re-
geln. So sieht etwa die Kasseler Vereinbarung vor, dass der Sozialdienst den Amts-
vormund sofort über einen geplanten Antrag auf Sorgerechtsentzug informiert. Diese
verschriftlichte Übereinkunft zweier Abteilungen ist sachgerecht.
14.4 Diskurse in der BAV
14.4.1 Der Amtsvormund: Elternersatz oder rechtlicher Vertreter des Kin-
des? Zur bevorstehenden Reform des Vormundschaftsrechts
Das Aufgabenprofil des Amtsvormunds wird in den untersuchten Jugendämtern un-
terschiedlich definiert: Während sich die Jugendämter in Frankfurt am Main, Kassel
und D ARMSTADT an der „Arbeits- und Orientierungshilfe für den Bereich der Amtsvor-
mundschaften und -pflegschaften“ 38 orientieren, die das Wesen der Amtsvormund-
schaft bzw. -pflegschaft als „Elternersatzfunktion“ definiert, die „die gesamte Band-
breite der elterlichen Sorge“ umfasst, konzentrieren sich die Jugendämter in Wiesba-
den und Offenbach vornehmlich auf die rechtliche Vertretung des Kindes bzw. des
Jugendlichen. Aber auch die Amtsvormünder in Kassel und D ARMSTADT nehmen auf-
grund ihrer hohen Fallzahlen die „elterliche Sorge“ eher als „rechtliche Sorge“ wahr.
Als Reaktion auf dieses Missverhältnis plant das Bundesjustizministerium aktuell die
Reform des Vormundschaftsrechts. Darin wird der persönliche Kontakt zwischen
Amtsvormund und Mündel gesetzlich vorgeschrieben: Der Amtsvormund soll sein
Mündel möglichst einmal im Monat besuchen. Dazu sollen die Fallzahlen in der Amts-
vormundschaft von derzeit durchschnittlich 120 Kindern und Jugendlichen je Vollzeit-
mitarbeiter (in der vorliegenden Untersuchung sind es durchschnittlich 160 Mündel je
Volllzeitstelle) auf 50 Vormundschaften je VZS beschränkt werden. 39 Die Reform wird
voraussichtlich im Jahr 2011 umgesetzt und sich zum Teil massiv auf die personelle
Ausstattung und Finanzierung der Abteilungen auswirken (siehe Kapitel 14.3.1).
Die Jugendämter in Offenbach und Wiesbaden lehnen die geplante Reform ab. Haupt-
kritikpunkt ist dabei die „Überbetreuung“ der Mündel, die als fremdplatzierte Kinder
oder Jugendliche bereits von mindestens zwei, wenn nicht drei Bezugspersonen um-
sorgt werden: von den Pflegeeltern oder den Bezugsbetreuern in der Einrichtung, von
der fallführenden Sachbearbeitung im Jugendamt und (gegebenenfalls) von den Her-
kunftseltern. Durchführung und Controlling der Betreuung seien also gesichert. Wa-
rum, so fragt sich das Wiesbadener Jugendamt provokativ, überreguliere der Bundes-
bzw. Landesgesetzgeber einzelne Jugendhilfebereiche wie die Amtsvormundschaft, die
Adoptionsvermittlung oder den Gesundheitsschutz, indem er deren Aufgaben und
Personaleinsatz detailliert definiert, während er anderen, für das Kindeswohl ebenso
38 „Arbeits- und Orientierungshilfe für den Bereich der Amtsvormundschaften und -pflegschaften.“ Be-
schluss der 97. Arbeitstagung der Bundesarbeitsgemeinschaft der Landesjugendämter vom 19.-12. No-
vember 2004 in Erfurt.
39 Siehe www.bmj.de , Familienrecht, Vormundschaftsrecht (letzter Zugriff: 18. November 2010).
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bedeutsame, wenn nicht gar wegen ihrer Feuerwehrfunktion bedeutsamere Dienste
wie den Sozialen Dienst personell und finanziell nicht die gleiche Aufmerksamkeit
zuteilwerden lässt? In einer Stellungnahme des Wiesbadener Sozialdiensts gegenüber
der Wiesbadener Stadtverordnetenversammlung zur Intensivierung der Amtsvor-
mundschaft heißt es:
„Etwa 85 % der Kinder unter Amtsvormundschaft/Amtspflegschaft lebt außerhalb
des elterlichen Haushaltes in Pflegefamilien und Heimen sowie bei Verwandten,
weil ihr Wohlergehen im Haushalt ihrer Eltern nicht gewährleistet werden konnte.
Ihr Schutz ist durch die Herausnahme und den Eingriff ins elterliche Sorgerecht
bereits sichergestellt. In Heimen arbeiten pädagogische Fachkräfte. Pflegefamilien
werden vor einer Vermittlung von sozialpädagogischen Fachkräften der Jugend-
ämter auf ihre Eignung überprüft und pädagogisch geschult. Sowohl bei Heim- als
auch Pflegefamilienunterbringungen erfolgt regelmäßig durch die sozialpädagogi-
schen Fachkräfte der Bezirkssozialarbeit eine Begleitung sowie Überprüfung und
Fortschreibung der Hilfeplanung gem. § 36 SGB VIII, an der auch die Kinder un-
mittelbar beteiligt sind.
Für Kinder in Heimen und Pflegefamilien stellen ihre Pflegeeltern und ihre Erziehe-
rinnen und Erzieher ihre zentralen Bezugspersonen dar, mit denen sie ihren Alltag
teilen. Daneben haben sehr viele dieser Kinder regelmäßig Umgang mit ihren leib-
lichen Eltern – auch wenn das Sorgerecht entzogen wurde. Erkenntnisse der Psy-
chologie bestätigen, dass auch „abwesende“ Eltern für die Kinder – auch nach ei-
ner Trennung und einem Sorgerechtseingriff – emotional meist sehr bedeutsam
bleiben. Der Sicherstellung dieses Kontakts, der auch gesetzlich besonders ge-
schützt ist, kommt daher auch in den Hilfen zur Erziehung besondere Bedeutung
zu, auch wenn diese Aufgabe für Pflegeeltern und Erzieher oft eine besondere
Herausforderung darstellt.
Zusätzlich tritt „das Jugendamt“ meist in der Person der Bezirkssozialarbeiter/-in
für das Kind in Erscheinung bei deren Besuchen in der Pflegefamilie oder dem
Heim und bei der Fortschreibung der Hilfeplanung. Zusätzlich auch noch die Per-
son eines Amtsvormunds des Amtes regelmäßig, ggf. sogar monatlich in Kontakt
mit dem Kind treten zu lassen, trägt eher zu Verwirrung und Unübersichtlichkeit
bei, ohne dass ein emotionaler, pädagogischer oder rechtlicher Nutzen erkennbar
wäre.“
40
„Bloßer Aktionismus“ leite den Bundesgesetzgeber, so die Kritik, verursacht durch den
entsetzlichen Tod des kleinen Kevins aus Bremen 2006, bei dem in letzter Instanz
auch die Amtsvormundschaft versagt habe. Zuvörderst aber hätten das Jugendamt als
kontrollführende und der Freie Träger als betreuende Instanz versagt. Diese Instan-
zen zu stärken, müsse Ziel der Politik sein, nicht die unnötige Aufstockung der Amts-
vormundschaft und der Pflichten des Amtsvormunds , der auch bei monatlich stattfin-
denden Kontakten nicht eine so intensive, vertrauensvolle Beziehung zu seinem Mün-
del aufbauen könne wie Pflegeeltern oder Bezugsbetreuer. Nicht zuletzt sehen die
Jugendämter auch der Finanzierung der hierfür notwendigen zusätzlichen Personalka-
pazitäten skeptisch entgegen. Trotz Konnexitätsprinzips befürchten sie, dass ihnen –
wie bei der Einführung des hessischen Kindergesundheitsschutzgesetzes im Januar
2008, das zu erheblicher Mehrarbeit und zu einem personellen Mehrbedarf in den
Jugendämtern geführt hatte, der nicht entsprechend ausgeglichen wurde – ein Groß-
teil der Kosten aufgebürdet wird.
40 Stellungnahme des Wiesbadener Jugendamts zu dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung Nr.
0248 vom 6. Mai 2010 zu (Amts-)Vormundschaften, Juli 2010.
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14.4.2 Dienstreisen des Amtsvormundes: Laut § 87c SGB VIII Absatz 3
rechtlich nicht zwingend
Gemäß § 87c SGB VIII richtet sich die bestellte Amtsvormund- oder Amtspflegschaft
nach dem „gewöhnlichen Aufenthalt des Kindes“. Wechselt der Aufenthaltsort des
Kindes bzw. Jugendlichen – etwa aufgrund der Betreuung in einer Einrichtung oder
Pflegefamilie außerhalb der Herkunftsstadt –, so wechselt auch die Zuständigkeit des
Amtsvormunds , in der Regel nach sechs Monaten. Da laut Prüfungsergebnis allein im
Pflegekinderdienst jedes dritte bis zweite Pflegekind in einer Pflegefamilie außerhalb
der untersuchten Kommunen untergebracht wurde und diese Fremdplatzierung in der
Regel mit einem teilweisen oder kompletten elterlichen Sorgerechtsentzug verbunden
ist, muss der Amtsvormund reisen: zurzeit mindestens zweimal im Jahr zu den Hilfe-
plankonferenzen – sobald die Novellierung des Vormundschaftsrechts in Kraft getreten
ist aber zwölf Mal im Jahr. Bei 50 zu betreuenden Mündeln, von denen – geschätzt –
ein Drittel außerhalb der Kommune lebt, säße der Amtsvormund demnach bis zu 17
Mal im Monat für mehrere Stunden im Auto oder in der Bahn unterwegs zu seinem
Mündel.
Diese Praxis ist weder sachgerecht noch wirtschaftlich und wird vom Gesetzgeber so
auch gar nicht gewollt. Auf Anfrage des Frankfurter Jugendamts nahm das „Deutsche
Institut für Jugendhilfe und Familienrecht (DIJuF) – Forum für Fachfragen“ wie folgt
Stellung:
„Nach § 87c Abs. 3 SGB VIII ist für eine Pflegschaft oder Vormundschaft, die
durch Bestellung des Familiengerichts eintritt, das Jugendamt zuständig, in
dessen Bereich das Kind oder der Jugendliche seinen gewöhnlichen Aufenthalt
hat. Sobald das Kind oder der Jugendliche seinen gewöhnlichen Aufenthalt
wechselt, hat das Jugendamt beim Familiengericht einen Antrag auf Entlas-
sung zu stellen.
Der gewöhnliche Aufenthalt des Kindes als maßgeblicher Anknüpfungspunkt
für die örtliche Zuständigkeit einer durch Bestellung des Vormundschaftsge-
richtes eintretenden Amtsvormundschaft bietet sich an, da der bestellten
Amtsvormundschaft in der Regel ein familiengerichtlicher Eingriff in die elterli-
che Sorge (…) vorausgeht. Wechselt der gewöhnliche Aufenthaltsort, ent-
spricht es regelmäßig dem Kindeswohl, wenn dann auch das ortsnähere Ju-
gendamt zum Vormund wird.“
41
Demnach müsste bereits heute das zuständige Jugendamt bei einem Wechsel seines
Mündels in eine andere Kommune beim Familiengericht die Entlassung aus der Amts-
vormundschaft beantragen. Aktuelle Orientierungshilfen hingegen lehnen mit Hinweis
auf die „Kontinuität der Beziehung zum Mündel“ diese Vorgehensweise ab. 42 Würden
hingegen alle Jugendämter nach dieser Vorgabe verfahren, könnte die Reisetätigkeit
der Amtsvormünder auf ein Mindestmaß reduziert werden. Der neue Vormund könnte
zeitnah installiert werden und die notwendige vertrauensvolle Beziehung aufbauen.
Das Jugendamt Frankfurt am Main hat daher aktuell eine Richtlinie zu „Zuständigkei-
ten, Aktenabgaben und Aktenführung der Amtsvormundschaft/Pflegschaft“ erarbeitet,
in der unter anderem das Vorgehen beim „Wechsel der Vormundschaft/Pflegschaft
41 „Bedeutung der örtlichen Zuständigkeit des Jugendamts nach § 87c Abs. 1,2,3 SGB VIII für die Aus-
wahlentscheidung des Familiengerichts“. Stellungnahme vom 22. September 2010 zur Anfrage des
Städtischen Jugendamts Frankfurt am Main vom 19. Juli 2010, S. 3.
42 „Profile. Arbeitsorientierungen, Grundsätze, Standards für die Arbeit der Vormünder bei den Jugendäm-
tern in Hessen“, hrsg. vom hessischen Jugendhilfe-Landesarbeitskreis „Beistandschaften, Vormund-
schaften, UVG“ in seiner Sitzung am 23. Mai 2002 in Bad Hersfeld, S. 4, Stichwort: Kontinuität.
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kraft Gesetz“ und der „Wechsel der Vormundschaft/Pflegschaft durch Bestellung“ er-
klärt und festgelegt wird 43 (siehe auch Empfehlungen).
14.4.3 Kundenströme über Gebührenerhebungen lenken: Seit das Stan-
desamt für den Vaterschaftsnachweis 30 € verlangt, steigt die Be-
urkundungstätigkeit im Jugendamt
Seit dem 1. Januar 2009 erheben die Standesämter für die Beurkundung der Vater-
schaft eine Gebühr von 30 €. Zuvor war der Dienst kostenlos. Da die Urkunde bei der
BAV nach wie vor kostenfrei erworben werden kann, haben die dortigen Mitarbeiter
erheblich mehr zu tun: Einschließlich Beratung und Belehrung dauert eine Beurkun-
dung zwischen 0,75 bis 1,5 Stunden. Selbst wenn nur eine Dreiviertelstunde Bearbei-
tungszeit veranschlagt wird, ergeben sich aufgrund des Anstiegs der Zahl der Urkun-
den in Offenbach 12, in D ARMSTADT gar 27 zusätzliche Werktage für die BAV-
Mitarbeiter.
Die Frankfurter Beistände sind daher dazu übergegangen, Prioritäten zu setzen und
Beurkundungstermine nur nach telefonischer Absprache wahrzunehmen. Da diese oft
mit langen Wartezeiten verbunden sind, weicht ein Teil der Kunden wieder auf die
gebührenpflichtigen Standesämter aus. Sinnvoll erscheint uns eine solche Umvertei-
lung der Lasten zunächst zwischen den Ämtern und dann zwischen Amt und Kunden
nicht (siehe Empfehlungen).
14.5 Empfehlungen
• Umsetzung der Frankfurter Richtlinie zur „Zuständigkeit der Jugendämter bei
Amtsvormundschaften bzw. Pflegschaften“
Um Reisetätigkeiten und -kosten – insbesondere auch im Hinblick auf die anste-
hende Reform des Vormundschaftsrechts mit seiner verpflichtenden erhöhten Be-
suchsfrequenz je Mündel – zu vermeiden, sollten die anderen Jugendämter dem
Beispiel Frankfurts am Main folgen und ihre Amtsvormünder anhalten, ihre Entlas-
sung aus einer bestellten Vormundschaft beim Familiengericht zu beantragen, so-
bald das Mündel außerhalb der eigenen Kommune untergebracht wird.
• Ausgleich der erhöhten Personalkosten für die rechtliche Vertretung von städti-
schen Pflege- und Einrichtungskindern in umliegenden Körperschaften
Da die untersuchten Städte bis zu 50 Prozent ihrer außerhalb der eigenen Familie
lebenden Kinder und Jugendlichen in Einrichtungen und Pflegefamilien außerhalb
der Kommune unterbringen, entstehen den dortigen Jugendämtern bei frühzeiti-
ger Übernahme der Amtsvormundschaft entsprechende Mehrarbeit und entspre-
chender personeller Mehrbedarf. Um die hieraus erwachsende finanzielle Mehrbe-
lastung auszugleichen, sollten sich die „abgebundenen“ Verwaltungen im Rahmen
von Arbeitsgemeinschaften, Arbeitskreisen, Städtetagen oder anderen Netzwerken
mit den „aufnehmenden“ Kommunen über Möglichkeiten der anteiligen Finanzie-
rung verständigen. Diese Empfehlung betrifft auch die Pflegeverhältnisse nach §
33 SGB VIII und Erziehungsstellen nach § 34 SGB VIII (dazu in dem entsprechen-
den Kapitel mehr).
• Koordinierung von Gebührenerhebungen unter Berücksichtigung der Folgekosten
Seit dem 1. Januar 2009 erheben die Standesämter eine Gebühr für Vaterschafts-
urkunden. Die BAVs der Jugendämter, die nach wie vor kostenlos beurkunden,
haben dadurch erhebliche Mehrarbeit zu verzeichnen. Es wäre sinnvoll, wenn sich
Politik und Verwaltung bei Gebührenerhöhungen auf ein koordiniertes Vorgehen
43 Richtlinie zu „Zuständigkeiten, Aktenabgaben und Aktenführung der Amtsvormundschaft/Pflegschaft“,
erarbeitet vom Jugend- und Sozialamt, Fachreferat Grundsatz (51.F 14), Frankfurt am Main: 31. Mai
2010.
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verständigen könnten, das abteilungs- und aufgabenübergreifend eventuelle Fol-
gekosten auch für andere Ämter und Abteilungen berücksichtigt. 44
• D ARMSTADT : Umverteilung senkt Anzahl an Neueinstellungen
D ARMSTADT liegt mit rund 200 Beistandschaften unter dem in der „Kommunalen
Orientierungshilfe zur Personalbedarfsbemessung des Arbeitsbereichs
Beistandschaften/Amtsvormundschaften in Baden-Württemberg“ 45 empfohlenen
Minimalwert von 230 Vorgängen. Der Darmstädter Amtsvormund wiederum be-
treut 164 Mündel und damit bald doppelt so viele wie die als Maximalwert emp-
fohlenen 90;. Über die Freistellung von 0,7 ( D ARMSTADT ) könnte die personelle
Aufstockung der Amtsvormünder zur intensivierten Wahrnehmung der Amtsvor-
mundschaft (Personalschlüssel von 1:50) um 0,7 VZS bzw. 1,5 VZS gesenkt wer-
den.
• Qualifikation und Fortbildung: Das Beispiel Frankfurt am Main
Die Fortbildungsangebote der BAV des Jugendamts Frankfurt am Main sind quan-
titativ und inhaltlich vorbildlich: Neben einschlägigen rechtlichen Fortbildungsin-
halten werden auch entwicklungspsychologische und sozialpädagogische Inhalte
angeboten – und zwar in Grund- und Aufbaukursen an Hochschulen in einem Um-
fang von bis zu 48 Stunden. Auch spezifische Fortbildungen zu Themen wie „Le-
benskrise und Verlust“ oder „Babyklappe und anonyme Geburt“ können besucht
werden. Zudem wird die Teilnahme an Fachtagungen gefördert.
15 Adoptionsvermittlung
15.1 Aufgaben der Adoptionsvermittlung
Die Adoptionsvermittlung vermittelt zur Adoption freigegebene Kinder an Adoptivel-
tern (Fremdadoptionen) und bearbeitet Stiefkindadoptionen Minderjähriger und Er-
wachsener (gebührenfrei). Sie berät leibliche Eltern, die ihr Kind zur Adoption freige-
ben möchten, und begleitet sie bis zur Übergabe ihres Kindes an die ausgewählten
Adoptiveltern. Sie unterstützt – wenn möglich – mindestens eine Begegnung zwischen
der leiblichen Mutter und den künftigen Eltern und fungiert, sofern gewünscht, als
Makler zwischen beiden Parteien, indem sie zwischen den Herkunfts- und Adoptivel-
tern einen anonym bleibenden Austausch ermöglicht. Darüber hinaus berät und unter-
stützt die Adoptionsvermittlungsstelle heranwachsende und erwachsene Adoptivkinder
in der sogenannten Wurzelsuche, bei der es um die Klärung der Herkunft des Kindes,
die Kontaktaufnahme zur Herkunftsfamilie und eine erste Begegnung geht. Sie über-
prüft, berät und schult Adoptivbewerber für Fremdadoptionen deutscher und ausländi-
scher Adoptivkinder in einem mehrmonatigen Verfahren und beurteilt in einem Sozial-
bericht für andere Jugendämter deren Eignung.
Das Bewerberverfahren für Adoptivbewerber umfasst in der Regel:
• eine mindestens einstündige Beratung,
• ein mehrstündiges Erstgespräch,
• Einzelgespräche,
• Hausbesuche,
• das Erstellen und die Auswertung eines Fragebogens sowie
44
45 Kommunale Orientierungshilfe zur Personalbedarfsbemessung des Arbeitsbereichs Beistandschaften/
Amtsvormundschaften in Baden-Württemberg, hrsg. vom Kommunalverband für Jugend und Soziales
Baden-Württemberg. Stuttgart 2004.
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• eine mehrwöchige, freiwillig wahrzunehmende Bewerberschulung.
Nach Abschluss des Bewerberverfahrens kann das Jugendamt die Adoptivbewerber als
geeignete Adoptiveltern anerkennen und ihnen ein zur Adoption freigegebenes Kind
vermitteln. Bis zum letztgültigen Beschluss des Familiengerichts vergehen in der Regel
bis zu acht Monate, in denen das Jugendamt engen Kontakt zur Adoptionsfamilie
pflegt und Kind und Eltern mehrmals besucht. Mit der Abgabe des Eignungsberichtes
für das Gericht, der zur Erfüllung oder zur Ablehnung des Adoptionswunsches führt,
ist der Vorgang für die Adoptionsvermittlungsstelle beendet.
15.2 Vergleichende Analyse der Aufgabenwahrnehmung
Grundlagen der vergleichenden Bewertung der Städte sind die Ausgaben je Vorgang
und das Fallaufkommen je Mitarbeiter. Wie auch in der BAV gilt, dass Adoptionsver-
mittlungsstellen geringe Kosten je Vorgang in der Regel mit einer hohen Zahl von
Vorgängen je VZS erwirtschaften. Als Vorgang wird gewertet:
• die Zahl der zur Adoption freigegebenen Adoptivkinder (= Beratung und Betreu-
ung der leiblichen Mutter bis zur Übergabe des Kindes an die Adoptiveltern),
• die Zahl der Antragsteller einer Adoption minderjähriger und erwachsener Stief-
kinder (= Beratung und Schulung der Adoptiveltern),
• die Zahl der Antragsteller einer Adoption (= Beratung, Begleitung und Schulung
der Adoptiveltern) sowie
• die Zahl der Wurzelsuchenden (= Biografiearbeit, Beratung, Unterstützung und
Begleitung heranwachsender und erwachsener Adoptivkinder bei der Suche nach
ihrem Ursprung).
Da die Adoptionsvermittlung als kleinstes Aufgabengebiet des Jugendamts in der Re-
gel vom Pflegekinderdienst mitbetreut wird, wurden die VZS und die Personalkosten
anteilig berechnet und für die Vergleichbarkeit der Fallbelastung auf eine Vollzeitstelle
hochgerechnet.
15.3 Städtevergleich
Wie in der BAV fallen in der Adoptionsvermittlungsstelle fast ausschließlich Personal-
ausgaben an. Die unten stehende Tabelle verdeutlicht, dass die Kosten und die Fallbe-
lastung (je geringer die Fallzahl, desto mehr Personal, desto höher die Kosten) in ei-
nem direkten Zusammenhang stehen:
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Ansicht 56: Kosten je Vorgang und Fallaufkommen je VZS 2009
Interessant dabei ist, dass nach dieser Aufstellung ausgerechnet Wiesbaden, das sich
– wie im vorangehenden Kapitel ausgeführt – explizit gegen eine unverhältnismäßige
Personalausstattung seiner Adoptionsvermittlungsstelle ausspricht, mit seiner 0,5 VZS
nur halb so viele Vorgänge bearbeitet wie Kassel mit demselben Personaleinsatz. Auch
im Vergleich zu den anderen Städten Frankfurt am Main und D
ARMSTADT könnte
Wiesbaden hier moderate Einsparungen erzielen bzw. bis zu 0,25 VZS-Anteile der
Adoptionsvermittlung für andere Aufgaben freistellen.
15.4 Diskurse und Besonderheiten in der Adoptionsvermittlung
15.4.1 Der fusionierte Dienst
Aufgrund der stetig abnehmenden Zahl der Kinder, die zur Adoption freigegeben wer-
den, haben alle Jugendämter die zuvor in einer eigenständigen Abteilung wahrge-
nommene Adoptionsvermittlung in den Pflegekinderdienst integriert. Für die Zusam-
menlegung sprechen über die rein organisatorischen und finanziellen Gründe hinaus
auch fachliche: Die Anamnese und das Bewerberverfahren für angehende Adoptions-
wie Pflegeeltern sind nahezu identisch. Entsprechend ähnelt sich das Aufgabenprofil
der Adoptionsvermittler und Pflegekinderdienstmitarbeiter: Es besteht im Wesentli-
chen aus der Beratung, Begleitung und Beurteilung der angehenden Eltern. Auch
müssen die Mitarbeiter eine ähnliche berufliche und persönliche Qualifikation mitbrin-
gen. Adoptionsvermittler wie Pflegekinderdienstmitarbeiter müssen über eine hohe
Sensibilität, sehr gute Menschenkenntnis und eine hohe Kommunikations-, Beratungs-
und Beurteilungskompetenz verfügen. Über eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung
können zeit- und personalintensive Tätigkeiten, etwa die Beratung und Schulung der
Eltern, optimiert, Informationsblätter und Newsletter für beide Zielgruppen erstellt und
standardisierte Frage- und Beurteilungsbögen für beide Bewerbergruppen ausgegeben
werden. Eine weitere Möglichkeit, die Aufgabenwahrnehmung zu optimieren, ist die
Zusammenlegung der städtischen Adoptionsvermittlungsstelle mit den Vermittlungs-
stellen der umliegenden Landkreise. Dadurch erhöhen sich automatisch die Zahl der
zu vermittelnden Kinder und die Zahl der infrage kommenden Bewerber. Noch effekti-
ver wird die Zusammenlegung, wenn auch der Pflegekinderdienst fusioniert. Da Pfle-
gekinderdienste und Adoptionsvermittlungsstellen Eltern für Kinder suchen, nicht Kin-
der für Eltern, steht so für die passgenaue Vermittlung der Adoptiv- und Pflegekinder
617 €
658 €
452 €
269 €
851 €
123
81
133
260
76
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Euro bzw. Fälle je Mitarbeiter
Kosten je Vorgang und Fallaufkommen je VZS 2009
Kosten je Vorgang Zahl der Vorgänge je VZS Quelle: eigene Berechnung
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eine höhere Zahl potenzieller Eltern zur Auswahl. Diesen Weg hat das Jugendamt der
Stadt Kassel mit dem Jugendamt des Landkreises Kassel mit der Gründung einer
„Fachstelle Adoptionsvermittlung und Pflegekinderdienst“ gewählt – mit guten Ergeb-
nissen (siehe dazu auch das entsprechende Kapitel „Pflegekinderdienst“).
15.4.2 Der überregulierte Dienst
Ein grundsätzliches Problem in der Adoptionsvermittlung stellt das disproportionale
Verhältnis zwischen interessierten Eltern und zu vermittelnden Kindern dar. Die Zahl
der Adoptivbewerber übersteigt die der Kinder in der Regel um ein Vielfaches: in
D ARMSTADT um das Zehnfache, in Offenbach um das Siebenfache und in Wiesbaden
immer noch um das Dreifache. Dennoch sind die Adoptionsvermittlungsstellen ver-
pflichtet, jedes interessierte Elternpaar aufwendig zu beraten und durch das oft jahre-
lange Bewerberverfahren zu begleiten. Diese gesetzliche Auflage bindet Zeit und Kräf-
te. Der in § 3 Abs. 2 Adoptionsvermittlungsgesetz vorgeschriebene Einsatz von „min-
destens zwei Vollzeitkräften“, die „nicht überwiegend mit vermittlungsfremden Aufga-
ben befasst sein (dürfen)“, stößt so auf zunehmenden Unmut oder geflissentliche
Ignoranz: Keine der untersuchten Kommunen – mit Ausnahme Frankfurts am Main,
das mit 405 Vorgängen selbstverständlich mehr als zwei Adoptionsvermittler benötigt
– hielt zwei VZS für die Adoptionsvermittlungsstelle bereit.
Um der überlebten Gesetzesvorschrift dennoch halbwegs zu entsprechen, stellen die
Kommunen statt zwei Vollzeitkräften zwei Halbtagskräfte ein (Kassel) oder sie betrau-
en ihre Adoptionsvermittler im zusammengelegten Dienst mit „vermittlungsfremden
Aufgaben“, sprich Pflegekinderdienstaufgaben ( D ARMSTADT ). Die Jugendämter in
Offenbach und Wiesbaden hingegen gingen in die Offensive: Sie veranschlagten den
Arbeitsaufwand in der Adoptionsvermittlungsstelle mit provokanten 0,1 VZS (Offen-
bach) und rechtswidrigen 0,5 VZS (Wiesbaden) und verteidigten dieses Vorgehen
damit, dass angesichts der hohen Fallbelastung in den „Hilfen zur Erziehung“ der Ar-
beitsaufwand in der Adoptionsvermittlung keine zwei Stellen rechtfertige. Mit Blick auf
die kommende Reform des Vormundschaftsrechts und der darin implizit vorgeschrie-
benen personellen Ausstattung der BAV fragte die Leiterin des Städtischen Sozial-
diensts Wiesbaden erneut provokativ, warum der Bundesgesetzgeber sich so sehr um
die im Grunde wenig störanfälligen Bereiche Amtsvormundschaft und Adoptionsver-
mittlung sorge und so wenig um den Risikobereich „Hilfen zur Erziehung“.
15.5 Empfehlungen
• Wiesbaden: Überprüfung des Personaleinsatzes
Wie der Vergleich zeigt, erzielt Wiesbaden mit 0,5 VZS aufgrund der geringsten
Fallzahl die höchsten Kosten je Vorgang. Kassel hingegen bearbeitet mit ebenfalls
0,5 VZS in der Adoption doppelt so viele Vorgänge. Das Wiesbadener Jugendamt
könnte daher prüfen, ob eine Erhöhung der Fallzahlen oder ein Abzug von VZS-
Anteilen bis zu 0,25 VZS, etwa zugunsten des Pflegekinderdienstes, möglich wäre.
16 Pflegekinderdienst
16.1 Aufgaben des Pflegekinderdienstes
Der Pflegekinderdienst des Jugendamts vermittelt Kinder und Jugendliche, deren Wohl
in ihrer Ursprungsfamilie akut oder auf Dauer gefährdet ist (§ 33 SGB VIII) oder deren
Eltern sich in einer vorübergehenden Notsituation befinden (§ 20 SGB VIII). Je nach
Hilfebedarf des Kindes bzw. Jugendlichen stehen Pflegestellen mit unterschiedlich
hohem Professionalisierungsgrad bereit:
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• Bereitschaftspflegestellen: Paare und Singles, die insbesondere Kleinkinder in
akuten Notsituationen für einen befristeten Zeitraum – in der Regel unter drei
Monaten – aufnehmen.
• Pflegeeltern: Paare und Singles, die Kinder für einen längerfristigen bis dauerhaf-
ten Aufenthalt in ihrer Familie aufnehmen. Dazu gehören auch Verwandte wie
Onkel und Tanten, Großmütter und Großväter (im Folgenden auch als Laien-
Pflegeeltern bezeichnet).
• Sonderpflegestellen: Paare und Singles, die geeignet sind, Kindern mit besonde-
ren Problemlagen einen längerfristigen oder dauerhaften Aufenthalt in ihren Fami-
lien zu ermöglichen.
• Erziehungsstellen: Elternpaare, in denen ein Elternteil über eine sozialpädagogi-
sche Ausbildung verfügt. Sie nehmen in der Regel ältere Kinder und Jugendliche
mit einem erhöhten Betreuungsaufwand auf, deren Erziehung und Pflege eine
Laien-Pflegefamilie überfordern würde. Diese Stellen werden entweder über § 33
Abs. 2 SGB VIII „Pflege in sozial- und heilpädagogisch besonders qualifizierten
Familien“ oder, sofern sie an einen Träger angebunden sind, nach § 34 SGB VIII
„Heimunterbringung, sonstige betreute Wohnform“ bewilligt und abgerechnet und
vom Pflegekinderdienst betreut.
Voraussetzung für die Anerkennung als Bereitschafts- oder Sonderpflegefamilie bzw.
Pflegefamilie ist, dass sich die potenziellen Pflegeeltern einer umfassenden Beratung
und Schulung sowie Überprüfung ihrer persönlichen, wirtschaftlichen und sozialen
Verhältnisse durch das Jugendamt unterziehen. Die Qualifizierung umfasst neben Erst-
gesprächen und intensiver Beratung mehrwöchige Schulungen sowie Hausbesuche
durch die Mitarbeiter des Jugendamts. Erziehungsstellen unterliegen einem gesonder-
ten Anerkennungsverfahren, das in der Regel der Soziale Dienst durchführt.
Die Kinder und Jugendlichen werden entweder in akuten Notsituationen über Inobhut-
nahme (§ 42 SGB VIII) aus ihrem Elternhaus geborgen und in Bereitschaftspflege-
stellen vermittelt oder elektiv, nach einem Aufenthalt in einer stationären Kinder- und
Jugendeinrichtung, bei Pflegeeltern untergebracht. Je nach Situation in der Herkunfts-
familie sieht das Jugendamt einen befristeten oder dauerhaften Aufenthalt des Kindes
in der Pflegefamilie vor. Im Unterschied zur Adoption wird der Kontakt zur Herkunfts-
familie ausdrücklich gewünscht und für eine mögliche Rückkehr gepflegt.
Für die Betreuung von Pflegekindern leisten die Jugendämter einen altersgestaffelten
und je nach Art der Betreuung unterschiedlichen Pflegesatz (hier Durchschnittswerte):
Ansicht 57: Monatliche, durchschnittliche Pflegesätze für verschiedene Formen des Pflegeverhält-
nisses seit 1. Juli 2009
Pflegesätze in Hessen
Monatliche, durchschnittliche
Pflegesätze
seit 1. Juli 2009
Pflegefamilien 1 730 €
Sonderpädagogische Pflegefamilien 2 1.300 €
Erziehungsstellen 3 4.000 €
1 = landesweit einheitlich geltender Pflegesatz
2 = Beispiel Kassel
3 = Beispiel Frankfurt am Main
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Die Aufstellung verdeutlicht, dass die Unterbringung eines Kindes in einer Profipflege-
familie sehr viel kostenintensiver ist als in einer Laienpflegefamilie – eine Tatsache,
die bei der Erläuterung der Kennzahl „Anteil der Pflegekinder in Erziehungsstellen“
noch einmal gesondert betrachtet werden wird.
Wird das Kind in Ermangelung geeigneter Pflegeplätze in einer Pflegefamilie außerhalb
der Gemeinde untergebracht, verbleiben zwar die Kosten für den Unterhalt des Kindes
bei der vermittelnden Kommune, die Betreuung aber geht nach maximal zwei Jahren
laut § 86 Abs. 6 SGB VIII auf das Jugendamt der aufnehmenden Kommune über.
Umgekehrt werden dem Jugendamt Kosten erstattet, sobald es Kinder aus anderen
Kommunen in städtischen Pflegefamilien aufnimmt. Die finanzielle Zuständigkeit des
Jugendamts richtet sich grundsätzlich nach dem Aufenthaltsort der Herkunftsfamilie
(sozusagen nach dem „Verursacherprinzip“), nicht nach dem der Pflegefamilie. Erst
mit dem Wegzug der Herkunftsfamilie aus dem Verantwortungsbereich des Jugend-
amts endet auch dessen finanzielle Zuständigkeit. Für die Prüfung wurden daher drei
Daten unterschieden:
• Betreute Zahlkinder
Kinder, deren Herkunftsfamilie und Pflegeeltern in der Kommune leben und die
daher vom Jugendamt finanziert und betreut werden; oder Kinder, deren Her-
kunftsfamilie in der Kommune, deren Pflegeeltern jedoch außerhalb der Kommune
leben, die vom Jugendamt finanziert und zwei Jahre lang weiter betreut werden.
• Zahlkinder
Kinder, deren Herkunftsfamilie zwar in der Kommune, deren Pflegeeltern aber
länger als zwei Jahre außerhalb Kommune leben und daher vom Jugendamt fi-
nanziert, nicht aber betreut werden.
• Betreute Pflegekinder
Kinder, deren Herkunftsfamilie außerhalb der Kommune, deren Pflegeeltern aber
innerhalb der Kommune leben und die daher vom Jugendamt betreut, aber nicht
finanziert werden.
Zu den Aufgaben des Pflegekinderdienstes gehören in der Regel:
• die Werbung und Qualifizierung der Pflegeeltern: Beratung, Überprüfung, Schu-
lung und Kontaktpflege;
• die Vermittlung des Pflegekindes;
• die Betreuung und Begleitung der Pflegeeltern und des Pflegekindes sowie die
Kontaktpflege zur Herkunftsfamilie. In der vorliegenden Untersuchung wurden
diese Aufgaben jedoch häufig zwischen zentralem Jugendamt (Werbung und Qua-
lifizierung der Pflegeeltern) und den bezirklichen Sozialdiensten (Hilfeplanung) ge-
teilt.
16.2 Vergleichende Analyse der Aufgabenwahrnehmung
Grundlagen der vergleichenden Bewertung der Städte sind:
• die Ausgaben je Vorgang und das Fallaufkommen je Mitarbeiter. Die Kosten für
den Pflegekinderdienst setzen sich zusammen aus den Personalkosten und den
Ausgaben für die Pflegefamilien abzüglich der Einnahmen (im Wesentlichen die
Erstattungen anderer Jugendämter für die Aufnahme ihrer Pflegekinder). Zur Bil-
dung aussagekräftiger Kennzahlen wurden dabei die Daten nach Betreuungs- und
Finanzierungsaufwand differenziert, da nicht jedes Pflegekind, das das Jugendamt
finanziert, auch von ihm betreut wird (sogenannte „Zahlkinder“) und da nicht je-
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des vom Jugendamt betreute Kind auch von ihm finanziert wird (= die von ande-
ren Jugendämtern zugewiesenen „Betreuungskinder“).
• die Zahl der Tage, die den Pflegedienstmitarbeitern zur Betreuung ihrer Pflegekin-
der zur Verfügung stehen. Dazu wurde die durchschnittliche Zahl von 205 Arbeits-
tagen je Jahr zu der Zahl der betreuten Kinder in Beziehung gesetzt.
• der prozentuale Anteil der Kinder, die in kostenintensiven Sonderpädagogischen
Pflege- oder Erziehungsstellen statt in Laienpflegefamilien untergebracht werden.
Die Kennzahl gibt Auskunft darüber, wie viele Kinder als schwer erziehbar gelten,
sodass sie nicht in einer Laienpflegefamilie betreut werden können. Diese Kenn-
zahl kann darauf hinweisen, dass das Jugendamt früher auf Familien ersetzende
Hilfen zugreifen sollte, um schweren Verhaltensstörungen des Kindes vorzubeu-
gen. Nicht zuletzt liefert diese Kennzahl eine Begründung für erhöhte oder gerin-
gere Kosten im Pflegekinderdienst, da eine Erziehungsstelle rund fünfeinhalb Mal
so teuer ist wie eine Laienpflegefamilie.
• die Intensität von Werbemaßnahmen zur Akquise neuer Pflegeeltern (aktive Öf-
fentlichkeitsarbeit: Herausgabe von Informationsmaterialien, Anzeigenschaltun-
gen, Plakataushänge, Internetauftritte), die Qualität des Auswahlverfahrens (Be-
ratung, Gespräch, Schulungen, Hausbesuche etc.) und der Service für die Pflege-
eltern (unkomplizierte Erreichbarkeit, Fortbildung und Supervision, Pflegeeltern-
abende, Wochenenden, Hauszeitschriften etc.). Diese Maßnahmen können, müs-
sen aber nicht Auswirkungen haben auf die Zahl der Familien, die bereit sind als
Pflegefamilie zu arbeiten.
16.2.1 Zentral, dezentral, integriert und spezialisiert: Vielfalt in der Orga-
nisation und Aufgabenwahrnehmung
Aufgrund ihrer Größe agierten alle untersuchten Pflegekinderdienste – mit Ausnahme
des Pflegekinderdienstes der Stadt Offenbach – sowohl zentral als auch dezentral. Im
„zentralen Jugendamt“ wurde in der Regel die Werbung, Qualifizierung und Vermitt-
lung der Pflegeeltern wahrgenommen, in den Bezirken – den neun Sozialrathäusern in
Frankfurt am Main, den acht Regionalen Arbeitsgruppen in der Bezirkssozialarbeit in
Wiesbaden, den vier Bezirkssozialdiensten in D ARMSTADT und den sechs Regionalen
Arbeitsgruppen in Kassel – hingegen die Hilfeplanung. In D ARMSTADT wurde die Hilfe-
planung nach der Art der Betreuung entweder dem Pflegekinderdienst oder den Bezir-
ken zugeschlagen. Offenbach hingegen geht einen Sonderweg: Das Jugendamt be-
treibt, aufgrund negativer Erfahrungen, keine Werbung für Pflegeeltern, sondern
nimmt in seinem zentralen Besonderen Sozialen Dienst (BSD) die Qualifizierung und
Beratung von Pflegefamilien sowie die Hilfeplanung für Pflegekinder wahr.
Am klarsten hat Wiesbaden die unterschiedlichen Aufgaben des Pflegekinderdienstes
Amt und Bezirken zugeordnet: Während die zentrale „Fachstelle Vollzeitpflege“ das
Aufgabenfeld Werbung, Qualifikation, Vermittlung, Kontaktpflege und Fortbildung der
Pflegeeltern wahrnimmt, leistet der Soziale Dienst in den bezirklichen Regionalen Ar-
beitsgruppen die Hilfeplanung. Mit dieser Organisationsstruktur reüssiert Wiesbaden
zwar weniger finanziell, dafür aber fachlich: Das Amt brachte 2009 die geringste Zahl
an Kindern in kostenintensiven Erziehungsstellen unter und konnte eine Höchstzahl an
Paaren dafür begeistern, als Pflegefamilie zu arbeiten. Diese – sich in den Zahlen
spiegelnde – gute Performance bestätigte sich auch in der qualitativen Bewertung der
inhaltlichen Arbeit (siehe Kapitel 16.2.4).
Auch D ARMSTADT trennt zwischen Vermittlung und Hilfeplanung. Das „zentrale Amt“
nimmt im Unterschied zu dem in Wiesbaden aber neben der Werbung auch einen Teil
der Hilfeplanung wahr. Während das „zentrale Jugendamt“ die Laienpflegefamilien
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betreut, nimmt sich der Bezirkssozialdienst der „schwierigeren“ Pflegeverhältnisse an:
die Bereitschafts-, Sonder- und einen Teil der Erziehungspflegestellen. Auch diese
Organisationsstruktur führte zu guten Ergebnissen, wenngleich sie im Amt nicht un-
umstritten ist, da die Zuordnung nicht immer trennscharf vorgenommen werden kann.
Daher wird eine Konzentration aller Aufgaben im Pflegekinderdienst angestrebt.
Wie Wiesbaden und D ARMSTADT konzentriert auch Frankfurt am Main die Werbung
und Qualifizierung im zentralen Pflegekinderdienst. Darüber hinaus betreut der Dienst
die Bereitschaftspflegen und Erziehungsstellen. Die Zuständigkeit für die „Laienpflege-
verhältnisse“ richtet sich nach dem Wohnort der Pflegefamilie: Alle Pflegeverhältnisse
innerhalb Frankfurts am Main werden von den bezirklichen Sozialrathäusern, alle Pfle-
geverhältnisse außerhalb Frankfurts am Main vom zentralen Pflegekinderdienst über-
nommen. Dadurch entlastet der zentrale Pflegekinderdienst die Sozialrathäuser nicht
zuletzt von der aufwendigen Reisetätigkeit zur Betreuung von Pflegekindern außerhalb
der Stadt. Diese relativ komplexe, räumlich und inhaltlich organisierte Arbeitsteilung
soll jedoch 2011 zugunsten eines zentralen Pflegekinderdienstes aufgegeben werden.
Ein ganz anderes Modell verfolgt die Stadt Kassel: Die Stadt gründete 2001 mit dem
Landkreis Kassel die gemeinsame Fachstelle „Adoptionsvermittlungsstelle und Pflege-
kinderdienst“. Hintergrund war, „dass es im Pflegekinderbereich besonders im groß-
städtischen Raum immer schwieriger wurde, Pflegefamilien zu gewinnen“. 46 Die Kos-
ten für den mit vier VZS ausgestatteten gemeinsamen Dienst – drei VZS Pflegekinder-
dienst, 1 VZS Adoption – übernimmt zu 60 Prozent die Stadt und zu 40 Prozent der
Landkreis. Die unterschiedliche Kostenbeteiligung soll den erhöhten Arbeitsaufwand
des Landkreises durch die Bereitstellung von Pflegefamilien für Stadtkinder und die
Übernahme der Betreuung spätestens nach zwei Jahren ausgleichen. Der Kasseler
Pflegekinderdienst ist für die Werbung, Qualifikation und Vermittlung von Pflegefami-
lien zuständig, die Hilfeplanung übernimmt – mit Ausnahme der sonderpädagogischen
Pflegestellen – der städtische ASD. Dieses Modell erreichte absolute Spitzenwerte in
den Kosten je Vorgang und den Fallzahlen je Mitarbeiter.
Im Gegensatz dazu nimmt Offenbach wiederum eine Sonderstellung ein: Wie bereits
erwähnt, betreibt Offenbach keinen klassischen Pflegekinderdienst, der Pflegefamilien
wirbt und qualifiziert, sondern setzt den § 33 SGB VIII wie jede andere stationäre
HzE-Maßnahme des SGB VIII um. Das ist insofern bemerkenswert, als dass es sich bei
Laienpflegestellen um einen privaten , nicht um einen öffentlichen Ort professioneller
Erziehung handelt, dem andere Jugendämter mit intensiver persönlicher Betreuung
und Kontaktpflege zu den Eltern besonders Rechnung tragen. Offenbach hingegen
unterlässt mit Hinweis auf die soziodemografische Lage der Stadt jede Form der Wer-
bung „eigener“ Pflegeeltern im Stadtgebiet. Das Jugendamt berät und qualifiziert
nicht, sondern greift auf vorhandene oder auswärtige Pflegefamilien bzw. professio-
nelle Erziehungsstellen zurück.
46 „Gemeinsame Fachstelle: Adoption und Pflegekinderdienst. Stadt und Landkreis Kassel“. Informations-
blatt der gemeinsamen Fachstelle, 21. September 2009.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 110
16.2.2 Kosten und Fallbelastung
Die Kosten je Pflegekind schwankten 2009 im Pflegekinderdienst der untersuchten
Städte zwischen ca. 8.500 € und ca. 14.000 €:
Ansicht 58: Kosten je Pflegekind im Jahr 2009
Im Unterschied zur BAV oder zum Adoptionsvermittlungsdienst entstehen im Pflege-
kinderdienst nicht nur Personalkosten, sondern auch Ausgaben in Form von Pflegesät-
zen und Einnahmen in Form von „Erstattungen anderer Jugendämter für geleistete
Pflegesätze“. Insofern stehen geringe Kosten je Vorgang nicht in einem direkten Zu-
sammenhang mit der Produktivität der Mitarbeiter, wie die unten stehende Tabelle
verdeutlicht:
47
47 Die Fallzahlen Offenbachs können nicht zum Vergleich herangezogen werden. Da das Amt sich außer-
stande sah, die VZS-Anteile zu berechnen, die es für die Pflegediensttätigkeit aufwendet, haben wir die
Fallzahlen Wiesbadens zugrunde gelegt. Zwar erreicht Wiesbaden mit knapp 50 Vorgängen je VZS einen
absoluten Spitzenwert im Vergleich. Die Zugrundelegung dieses Wertes erschien uns jedoch gerechtfer-
tigt, da in Offenbach die zeit- und personalintensive Suche, Kontaktpflege und Motivierung von Pflege-
familien entfällt. Folglich steht den Mitarbeitern mehr Zeit für die Betreuung ihrer Pflegekinder zur Ver-
fügung, entsprechend mehr Fälle können sie betreuen.
10.489 €
11.715 €
8.462 €
14.129 €
11.458 €
0 €
2.000 €
4.000 €
6.000 €
8.000 €
10.000 €
12.000 €
14.000 €
16.000 €
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Kosten je Pflegekind 2009
Quelle: Eigene Berechnungen
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Schlussbericht für die Stadt D
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 111
Ansicht 59: Fallaufkommen je VZS und zur Verfügung stehende Tage je Vorgang 2009
Demnach müssen andere Gründe für die unterschiedlich hohen Kosten und Fallzahlbe-
lastungen gefunden werden: Warum können die Pflegekinderdienstmitarbeiter in
Wiesbaden mehr als doppelt so viele Pflegekinder betreuen als die Mitarbeiter in
Frankfurt am Main? Warum erzielt Kassel mit außerordentlich geringen Fallzahlen die
geringsten Kosten je Vorgang, obgleich doch geringe Fallzahlen in der Regel auf einen
hohen Personaleinsatz und damit auf hohe Personalkosten verweisen? Warum liegt
Offenbach mit knapp 14.000 € weit über den Kosten der übrigen Städte? Folgende
Gründe könnten dafür verantwortlich sein:
• Kassel: Hohe Effizienz durch Konzentration der Kräfte
Ein Erfolgsmodell – das zeigte bereits die 137. Vergleichende Prüfung „Jugendäm-
ter“ – scheint die Zusammenlegung von Adoptions- und/oder Pflegediensten von
Stadt und Landkreis zu sein. Sie bietet gleich mehrere Vorteile:
- Mehr Pflegefamilien: Fast alle Jugendämter klagten darüber, wie schwierig die
Akquise neuer Pflegefamilien in Großstädten sei: Der Wohnraum sei zu klein,
das Leben zu teuer, die Paare in der Regel beide berufstätig. Auf dem Land
hingegen herrsche häufig noch das traditionelle Familienbild vor: Die Mutter
arbeite halbtags oder gar nicht, Wohnraum sei billig und stehe großzügig zur
Verfügung. Kann die Stadt über das Jugendamt des Landkreises direkt auf
ländliche Pflegefamilien zugreifen, entfällt somit die aufwendige Suche nach
einer Pflegefamilie. Zeit- und Personalkapazitäten können für andere Aufga-
ben eingesetzt werden.
- Weniger Werbeaufwand, geringere Qualifizierungskosten: Auch der Werbe-
aufwand reduziert sich, da laut Kasseler Fachstelle keine aufwendigen Werbe-
kampagnen nötig seien. Die intensive Kontaktpflege zu den bestehenden Pfle-
gefamilien reiche aus, um über die vorbildliche Betreuung der bestehenden
Pflegefamilien und via Mundpropaganda neue Pflegefamilien für diese Aufga-
be zu begeistern. Auch die Kosten für Qualifizierung, Beratung und Kontakt-
pflege können reduziert werden, da die Kurse und Termine optimal ausgelas-
tet werden.
• Kassel und Wiesbaden: Effizienz und Qualität durch Spezialisierung
38
19
15
50
48
5
11
14
5 5
0
10
20
30
40
50
60
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Fallaufkommen je VZS und zur Verfügung stehende Tage je Vorgang
2009
Fallaufkommen je VZS Tage je Vorgang je Jahr Quelle: eigene Berechnung
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Schlussbericht für die Stadt D
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 112
Die gemeinsame Fachstelle der Stadt und des Landkreises Kassel übernimmt –
wie auch die Pflegefachstelle in Wiesbaden – das gesamte Handling der Pflegefa-
milien: Werbung, Beratung, Qualifizierung, Vermittlung, Kontaktpflege. In Wies-
baden übernimmt die Fachstelle darüber hinaus noch die Funktion des „Trouble-
Shooters“, der den Bezirken bei Schwierigkeiten mit den Pflegeverhältnissen fach-
lich und personell zur Seite steht. Die bezirklichen Regionalen Arbeitsgruppen in
Kassel und die Regionalen Arbeitsgruppen in der Bezirkssozialarbeit in Wiesbaden
wiederum sind ausschließlich für die Hilfeplanung zuständig. So können sich beide
Seiten auf das Wesentliche ihrer Arbeit konzentrieren, sich gegenseitig ergänzen
und unterstützen.
• Offenbach: Hohe Kosten durch hohen Anteil von Erziehungsstellen am Pflegefami-
lienaufkommen
In Offenbach kostete die Betreuung eines Pflegekindes in einer Erziehungsstelle
zweimal Mal so viel wie in einer Laienpflegefamilie. Während Offenbach 2009 je-
des vierte Pflegekind in einer Erziehungsstelle unterbrachte, ließ Frankfurt am
Main im selben Prüfungszeitraum nur jedes zehnte Kind in einer Profifamilie be-
treuen – und Wiesbaden gar nur jedes zwanzigste. Nach den Angaben des Offen-
bacher Amtes sind für den Fallbestand, die hohen Unterbringungsquoten in Erzie-
hungsstellen zwingend, da die untergebrachte Klientel nicht durch Laienpflegefa-
milien betreut werden kann.
16.2.3 Pflegeeltern und Erziehungsstellen
Wie wir gesehen haben, wird die Kostenseite im Pflegekinderdienst erheblich durch
den Anteil der kostenintensiven Sonderpflege- und Erziehungsstellen beeinflusst. Zwar
müssen Jugendamtsmitarbeiter ihre Wahl selbstverständlich immer am Wohle des
Kindes ausrichten. Eine Entscheidung zugunsten einer Laienpflegefamilie allein aus
Kostengründen verbietet sich selbstredend. Dennoch: Wie die unten stehende Tabelle
zeigt, sind große Unterschiede in der Inanspruchnahme von Erziehungsstellen mög-
lich, die nicht allein fachlich begründet sein können. 48
48 Zur Berechnung des jeweiligen Anteils der Profi- und Laienpflegefamilien in Kassel wurde der Wert von
2007 herangezogen, da das Jugendamt 2008 vermehrt Kinder in Bereitschaftspflegefamilien unter-
brachte. Die Zahl der Pflegekinder im Jahr 2009 wiederum bedarf aufgrund der plötzlichen Zunahme um
rund hundert Kinder einer Überprüfung.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 113
Ansicht 60: Anteil der Profipflegefamilien an der Gesamtzahl der Pflegefamilien 2009
Besonders auffällig sind die geringen Werte in Wiesbaden und Frankfurt am Main so-
wie der hohe Wert in Offenbach, der sich möglicherweise mit der unterschiedlichen
Haltung des Amtes zum Hilfeinstrument „Laienpflegefamilie“ erklären lässt. Danach
sprach der Leiter des Offenbacher Jugendamtes Laienpflegefamilien grundsätzlich die
Eignung ab, Kinder befristet betreuen zu können. Laienpflegeeltern ließen die Kinder
nicht mehr los, träten mit den Herkunftseltern in Konkurrenz und erschwerten da-
durch die Rückführung. Das Amt bevorzuge daher den Einsatz professioneller Pflege-
familien.
49
Zuvor aber schöpft das Amt über den bezirklichen Sozialen Dienst alle geeigneten
Institutionen der 1. Infrastruktur (Kitas, Schulen, Ärzte, Vereine etc.) aus, um eine
Hilfeabhängigkeit zu vermeiden. Erst wenn dieses Netzwerk keine ausreichende Hilfe
leisten kann, wird der Besondere Soziale Dienst (BSD) eingeschaltet, der Hilfen nach
§§ 27 ff. SGB VIII einleiten kann. Die Entscheidung für eine Unterbringung in einer
Pflegefamilie ist dann in der Regel eine Entscheidung zugunsten eines dauerhaften
Pflegeverhältnisses. Es wäre zu untersuchen, ob die konsequente Haltung Offenbachs
„ambulant vor stationär“ oder „ASD vor BSD“ 50 dazu führt, dass potenzielle Pflegekin-
der nur noch durch Profifamilien betreut werden können.
49 Diese Aussage widerspricht jedoch der in der Prüfung festgestellten Praxis des Amtes, Pflegefamilien
erst dann in Anspruch zu nehmen, wenn alle anderen – ambulanten – Hilfemöglichkeiten erschöpft sind
und das Kind auf Dauer in einer Pflegefamilie untergebracht werden kann. Diese Praxis wurde auch
vom Sachgebietsleiter in der Vor-Ort-Erhebung (Gespräch am 16. September 2010) bestätigt wie auch
durch die stichprobenartig eingesehenen § 33 SGB VIII-Akten, in denen unter der Rubrik „Dauer der
Hilfe" von Anbeginn vermerkt wird: "auf Dauer“, „bis zur Volljährigkeit", "bis auf Weiteres", "offen“.
50 Nur der Besondere Soziale Dienst kann Hilfen nach §§ 27 ff. SGB VIII einleiten. Damit es dazu kommt,
muss der fallführende ASD-Sachbearbeiter die Notwendigkeit der gewünschten HzE-Maßnahme gegen-
über dem BSD stichhaltig begründen. Der Jugendamtsleiter räumte in einem Gespräch am 13. Septem-
ber 2010 ein, dass diese Arbeitsteilung möglicherweise dazu führen kann, dass der ASD den BSD als
Kontrollorgan wahrnimmt, was die Einleitung von HzE-Maßnahmen eher verhindert statt fördert. Diese
Einschätzung würde zumindest erklären, warum Offenbach im Prüfungszeitraum nur durchschnittlich
250 HzE-Maßnahmen eingeleitet hat, während eine Vergleichskommune wie Kassel bei durchschnittlich
1.250 HzE-Maßnahmen lag.
12%
10%
17%
25%
6%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Anteil der Profipflegefamilien an der Gesamtzahl der Pflegefamilien
2009
Quelle: Eigene Berechnungen
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 114
Demgegenüber erzielten Wiesbaden mit sechs Prozent und Frankfurt am Main mit
zehn Prozent der in Erziehungsstellen untergebrachten Pflegekinder absolute Minimal-
und damit Spitzenwerte im Vergleich. Ursachen hierfür sind nach unserer Ansicht ein
qualitativ hochwertiges Auswahlverfahren, eine intensive Beratung und Schulung und
eine nachhaltige Kontaktpflege nach der Installation des Pflegeverhältnisses. Dadurch
kann ein – immer mögliches – Scheitern der Pflegeeltern, insbesondere bei schwieri-
gen Kindern, sowohl präventiv durch eine genaue Auswahl als auch im Prozess durch
eine intensive Kontaktpflege und Betreuung vermieden werden (siehe das folgende
Kapitel 16.2.4).
16.2.4 Werbung, Qualifikation und Betreuung der Pflegeeltern und die
Auswirkungen auf die Pflegebereitschaft in der Stadt
Die Bereitschaft der Einwohner, als Pflegefamilie zu arbeiten, hängt von vielen Fakto-
ren ab. Sie ist nicht allein Ausdruck gelungener Werbemaßnahmen und eines kunden-
freundlichen Services der Mitarbeiter vor Ort. Mindestens ebenso einflussreich – das
zeigt das Beispiel Offenbach gegenüber Wiesbaden – wirken sich Faktoren wie Ein-
kommens- und Bildungsarmut, Integrationsdefizite, Arbeitslosigkeit oder Netzwerkar-
mut aus:
Ansicht 61: Pflegefamilien je tausend Einwohner 2009
Demnach gelingt es Wiesbaden, eine Höchstzahl an Familien für die Pflegefamilienar-
beit zu gewinnen. Auch D ARMSTADT erreicht mit drei von tausend Familien einen gu-
ten Wert: Beide Kommunen schalten Anzeigen, werben mit Plakaten in Bussen und
auf Litfaßsäulen, verteilen Broschüren und Flyer. Der Pflegekinderdienst D ARMSTADT
betreibt sogar eine eigene Internetpräsenz ( www.mamapapahund.de ):
3
2
k.A. k.A.
5
0
1
2
3
4
5
6
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Pflegefamilien je tausend Einwohner 2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
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im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
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Ansicht 62: Homepage des Pflegekinderdienstes in D ARMSTADT www.mamapapahund.de (letzter
Zugriff: 17. November 2010)
Darüber hinaus zeichneten sich Städte wie Wiesbaden und Frankfurt am Main über
eine Vielzahl von „Haltemaßnahmen“ für gewonnene Pflegeeltern aus. Dazu gehörten
unter anderem:
• begleitende Schulungen und Vorträge nach der Vermittlung (2 x im Jahr 7 Abende
+ 2 Vortragsabende im Jahr),
• Wochenendseminare für Pflegeeltern mit Kindern (1 x im Jahr),
• Supervisionsgruppen (10 x im Jahr),
• eine sonderpädagogische Gruppenarbeit (feste Gruppe auf Dauer zu Themen wie
„Fallverständnis und Lösungsorientierung“),
• ein jährliches Fortbildungsprogramm („Rechtsfragen im Pflegekinderwesen“, „Dei-
ne Wünsche, meine Wünsche“, „Unser Kind mit Fetalem Alkohol Syndrom“) sowie
• ein Pflegeelterntag (alle zwei Jahre).
Demgegenüber lehnt Offenbach jede Form der Werbung eigener Pflegefamilien mit
Hinweis auf die fehlenden sozioökonomischen und soziodemografischen Vorausset-
zungen in der Stadt ab. Wie viele Pflegefamilien in der Stadt tätig sind, konnte Offen-
bach als einzige Kommune bis Prüfungsabschluss nicht sagen – weshalb die Frage
nach der „Pflegebereitschaft in der Stadt“ nicht objektiv beantwortet werden kann. 51
Darüber hinaus kritisiert das Amt, dass die Pflegesätze für Großstadt-
Laienpflegefamilien zur gering sind. Der in ganz Hessen einheitlich geltende altersge-
staffelte Pflegesatz von maximal 600 und 800 € je Kind und Monat könne für Land-
51 Für Kassel konnte keine Kennzahl gebildet werden, da die gemeinsame Fachstelle ihre Pflegefamilien
nicht nach Stadt und Land differenziert und insofern die Gesamtzahl aller Pflegestellen nicht allein die
städtische Situation abbildet.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 116
kreise ausreichend sein, so auch die Meinung des Jugendamts in Frankfurt am Main,
nicht aber für teure (Frankfurt am Main) oder arme (Offenbach) Städte. Der Pflege-
satz bietet Großstadteltern keinen Anreiz, ein fremdes Kind aufzunehmen (s. Empfeh-
lungen).
16.3 Diskurse im Pflegekinderdienst: Die Zuständigkeitsregelung nach § 86
Abs. 6 SGB VIII: ungeklärte Betreuungskosten
Laut § 86 Abs. 6 SGB VIII wechselt die Zuständigkeit für die Betreuung eines Pflege-
kindes, das außerhalb seiner Heimatstadt untergebracht wird, zum Jugendamt, wenn
es „zwei Jahre bei einer Pflegeperson (lebt) und (…) sein Verbleib bei dieser Pflege-
person auf Dauer zu erwarten ist“. Wie die Prüfung ergab, vermitteln die untersuchten
Jugendämter jedes zweite bis jedes dritte Pflegekind in eine Pflegefamilie außerhalb
ihrer Stadtgemeinde:
Ansicht 63: Anteil Pflegekinder außerhalb der Stadt 2009
Bleibt es dort auf Dauer, so übernimmt das Jugendamt vor Ort die Betreuung – somit
auch die damit verbundenen Personalkosten, ohne hierfür einen Ausgleich durch das
„verursachende“ Jugendamt zu erhalten.
Auch die Zuständigkeit für Erziehungsstellen, die an Träger angebunden sind und
daher nicht nach § 33 Abs. 2 als Sonderpädagogische Pflegefamilie, sondern nach §
34 SGB VIII als Erziehungsstellen in Heimen abgerechnet werden, ist nach einem
Rechtsstreit zwischen dem Oberverwaltungsgericht Münster und dem Oberverwal-
tungsgericht Rheinland-Pfalz weiterhin ungelöst: Während das OVG Münster in seinem
Urteil vom 7. Juni 2005 (12 A 2677/02) die Anwendbarkeit des § 86 Abs. 6 SGB VIII
auf Erziehungsstellen in Heimen nach § 34 SGB VIII befürwortete, also dafür plädier-
te, die Zuständigkeit für die Betreuung von Pflegekindern in „Erziehungsstellen in
Heimen“ nach maximal zwei Jahren auf das Jugendamt der aufnehmenden Kommune
übergehen zu lassen, wurde dieses Urteil vom OVG Rheinland-Pfalz in seiner Recht-
sprechung vom 24. Oktober 2008 (7 A 10444/08.OVG) verneint. Danach wird zwi-
schen Pflegepersonen im Sinne des § 33 SGB VIII und „institutioneller Pflege“ nach §
34 SGB VIII unterschieden. Ein Zuständigkeitswechsel analog zu Pflegefamilien nach §
30%
49% 48% 47%
44%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Anteil Pflegekinder außerhalb der Stadt 2009
Quelle: Eigene Berechnungen
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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33 SGB VIII sei für § 34er-Pflegeverhältnisse nicht statthaft. Der Rechtsstreit muss
nunmehr auf höchstrichterlicher Ebene verhandelt werden.
In der Praxis folgen die Jugendämter dem OVG Rheinland-Pfalz, d. h. die Betreuungs-
aufgaben für „Erziehungsstellen in Heimen“ nach § 34 SGB VIII verbleiben auch nach
zwei Jahren kontinuierlichen Aufenthalts des Kindes in der Erziehungsstelle beim „ver-
ursachenden Jugendamt“ – auch wenn damit eine erhöhte Reisetätigkeit der Pflege-
dienstmitarbeiter verbunden ist. Dabei könnten – wie bei der Reisetätigkeit der Amts-
vormünder (siehe Kapitel 14.4.2) – auch hier Zeit und Kosten gespart werden, wenn
die Betreuungszuständigkeit gemäß Münsteraner Urteil nach spätestens zwei Jahren
an das Jugendamt der aufnehmenden Kommune wechseln würde. Und ebenso wie bei
den Amtsvormundschaften wäre auch hier zu überlegen, ob die aufnehmende Kom-
mune mit einer anteiligen „Betreuungspauschale“ entgolten werden kann (siehe Emp-
fehlungen).
16.4 Empfehlungen
• Ausdifferenzierung der Pflegesätze
Um den Anreiz für städtische Familien zu erhöhen, als Pflegefamilie zu arbeiten,
könnte die Politik erwägen, auf einen zwischen Stadt und Land differenzierenden
Pflegesatz für Laienpflegefamilien hinzuwirken.
• Kassel: Überprüfung der Daten
Mit etwas über 8.400 € Kosten je Kind und Jahr, einer Fallzahl von 15 Pflegekin-
dern je VZS und 14 je Kind zur Verfügung stehenden Betreuungstagen stellt das
Jugendamt Kassel Bestwerte auf, die im Grunde nicht zu erreichen sind: Allein der
Pflegesatz eines Kindes in Laienpflege kostet 8.400 € im Jahr – und darin sind
nicht enthalten die anteiligen Personal- und Sachkosten im Amt, eventuelle Beihil-
fen und Zusatzleistungen für das Kind, ganz zu schweigen von anteilig teureren
sonderpädagogischen Pflege- und Erziehungsstellen. Auch eine Fallzahl von 15 je
VZS scheint äußerst gering – insbesondere im Vergleich zu Wiesbaden mit 48 be-
treuten Pflegekindern je VZS. Das Amt in Kassel wird daher gebeten, diese Zahlen
noch einmal zu überprüfen.
• Frankfurt am Main: Überprüfung und gegebenenfalls Anhebung der Fallzahlen
Mit 19 Pflegekindern je VZS betreute Frankfurt am Main 2009 weniger als die
Hälfte der Fälle, die in Wiesbaden von einer VZS betreut wurden, und erzielte
nach Offenbach die zweithöchsten Kosten je Vorgang (knapp 12.000 €). Wenn-
gleich die VZS-Anteile in Wiesbaden geschätzt wurden, da der Dienst seine Aufga-
be integriert versieht und man daher die Fallzahlen D ARMSTADT s in Höhe von 38
Fällen je VZS zugrunde legte – selbst bei Zugrundelegung dieser moderaten Zah-
len D ARMSTADT s ergäbe sich für Frankfurt am Main noch immer ein Einsparpoten-
zial von 10 VZS (Berechnung: 399 betreute Frankfurter Pflegekinder im Jahr 2009
geteilt durch 10 VZS = 39 Fälle je VZS; zurzeit arbeiten in der Sachbearbeitung
Pflegekinderdienst 21 VZS). Aber auch hier gilt wie in der BAV: Als Metropole ist
Frankfurt am Main anders organisiert und hat andere Herausforderungen zu be-
wältigen als die kleineren Vergleichsstädte. Wir möchten daher nur empfehlen, die
Zahlen erneut zu prüfen, um gegebenenfalls Hinweise auf Optimierungspotenziale
zu erhalten.
• Frankfurt am Main: Vorbildliche Innovationen
Frankfurt am Main kreativ: Im Prüfungszeitraum ersann der Pflegekinderdienst
Frankfurt am Main „Patenschaften“, die Eltern für andere, psychisch labile Eltern
übernehmen, damit deren Kinder in Krisensituationen sich immer an eine vertrau-
te Person wenden können; „Bereitschaftstagespflegen“, die Kinder tageweise in
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Obhut nehmen, damit deren Herkunftsfamilie ihre Probleme lösen kann; ein „Be-
reitschaftspflegehaus“, in dem eine Profifamilie im stadteigenen Haus mehrere
Kleinkinder in akuten Krisensituationen in Obhut nehmen kann – und vieles ande-
re mehr. Diese konzeptionelle Entwicklung geeigneter neuer Lösungen zeigt eine
hohe Innovationskraft des Dienstes, die hier ausdrücklich hervorgehoben werden
soll.
17 Jugendgerichtshilfe
17.1 Aufgaben der Jugendhilfe im Strafverfahren (JiS – ehemals Jugendge-
richtshilfe JGH)
Die Jugendhilfe im Strafverfahren (JiS) der Jugendämter berät und begleitet nach §
52 SGB VIII „Mitwirkung in Verfahren nach dem Jugendgerichtsgesetz“ in Verbindung
mit § 38 Jugendgerichtsgesetz (JGG) „Jugendgerichtshilfe“ jugendliche (14-17 Jahre)
und heranwachsende (18-20 Jahre) Straftäter sowie deren Eltern in Jugendstrafver-
fahren. Die Inanspruchnahme der Beratung durch die Klienten ist freiwillig. Gegenüber
Staatsanwaltschaft und Gericht nehmen die Jugendgerichtshelfer eine beratende und
empfehlende Funktion ein. Auf Grundlage von Gesprächen mit dem jugendlichen bzw.
heranwachsenden Straftäter erstellen sie einen Jugendgerichtshilfebericht, der die
Persönlichkeit des Täters und den Tathergang aus dessen Sicht schildert, den mögli-
chen Hilfebedarf des Straftäters einschätzt und eine Empfehlung für das Strafmaß
gibt. Bei Heranwachsenden zwischen 18 und 21 Jahren beurteilen die Jugendgerichts-
helfer darüber hinaus die Reife des Straftäters und empfehlen gegebenenfalls die
Anwendung des Jugendstrafrechts.
Im Unterschied zum Erwachsenenstrafrecht zielt das Jugendstrafrecht weniger auf die
Sanktionierung begangenen Unrechts und einen Schuldausgleich durch Strafe, son-
dern auf die Vermeidung künftiger Straftaten durch erzieherische Maßnahmen. Um
dieses Ziel zu erreichen, stehen den Gerichten folgende Maßnahmen zur Bestrafung,
Unterstützung oder Resozialisierung verurteilter jugendlicher Straftäter zur Verfügung:
Ansicht 64: Sanktionsmöglichkeiten des Jugendgerichtes und die Mitwirkung der Jugendämter
im Rahmen ihrer „Jugendhilfe im Strafverfahren“
Insbesondere bei Erststraftätern, geringfügigen Delikten oder einer positiven Prognose
der weiteren Persönlichkeitsentwicklung sind Jugendgericht und Jugendgerichtshilfe
bemüht, über Auflagen oder Hilfemaßnahmen eine Vorstrafe des Jugendlichen zu
Auflagen der Gerichte
§ 9 JG G
Erziehungsmaßregeln
§ 10 JGG : Weisungen
(Gebote und Verbote zur
Regelung der Lebensführung
des Jugendlichen)
§ 12 JGG : Anordnung von
Hilfe zur Erziehung
§ 13 JGG Zuchtmittel § 14 JGG : Verwarnungen
§ 15 JGG : Erteilung von
Auflagen
§ 16 JGG : Jugendarrest
§ 17, 18 JGG
Jugendstrafe
Umsetzung von Weisungen:
- Betreuungsweisung
- Teilnahme an Sozialen Trainingskurs
- Teilnahme an Verkehrsseminar
- Antritt einer Ausbildungs- oder Arbeitsstelle
- Hausverbote (Bars, Klubs u. Ä.)
- Ableistung gemeinnütziger Arbeit
- Kontakt zu Beratungsstellen
- Täter-Opfer-Ausgleich
- Entziehungskur oder eine andere heilerzieherische
Behandlung
Überwachung der Auflagen:
- Geldauflagen
- Arbeitsleistungen
- Schadenswiedergutmachung
Betreuung während der Haft,
Resozialisierung nach der Entlassung
Ambulante und stationäre Maßnahmen
des Gerichtes
Mitwirkung des Jugendamtes nach § 52 SGB
VIII in Verbindung mit 38 JGG
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 119
vermeiden. Staatsanwalt und Richter können das Gerichtsverfahren im Verlauf der
Ermittlungen und der Verhandlung zu drei unterschiedlichen Zeitpunkten einstellen
(sogenannte Diversionsverfahren): vor Erhebung der Anklage, vor Eröffnung der
Hauptverhandlung oder vor der gerichtlichen Verurteilung.
Gängige Praxis ist, dass die JiS nicht nur Anordnungen zur Hilfe zur Erziehung, son-
dern auch die Umsetzung der gerichtlichen Weisungen und Auflagen sicherstellt und
überwacht: So vermitteln die Jugendämter Jugendliche zur Ableistung von Arbeits-
stunden an gemeinnützige Organisationen und leiten Hilfe- oder Trainingsmaßnahmen
ein. Allerdings: Diese Praxis ist umstritten. Das Jugendamt Offenbach lehnt unter
Hinweis auf den Selbstbeschaffungsparagrafen (§ 36 SGB VIII) zur Kostenträgerschaft
der Jugendämter die Ausführung und Finanzierung von Weisungen ohne erzieherische
Wirkung ab (siehe dazu Kapitel 17.4.3).
Kommt der Jugendliche den gerichtlichen Auflagen nicht nach oder nimmt er die Hil-
femaßnahmen nicht an, setzt die JGH das Gericht davon in Kenntnis. Die Jugendge-
richtshilfe nimmt demnach sowohl unterstützende und resozialisierende als auch
überwachende Aufgaben wahr. Ziel ist es, jugendliche und heranwachsende Straftäter
zeitnah und jugendgerecht zu bestrafen, ihnen zugleich aber über die pädagogische
Betreuung durch den Jugendgerichtshelfer, über das Strafmaß und durch eventuelle
Hilfemaßnahmen des SGB VIII ein künftig straffreies, gesellschaftlich integriertes Le-
ben zu ermöglichen.
Ein besonderes Instrument für die Erziehung jugendlicher Straftäter und die Befrie-
dung der Gesellschaft stellt der Täter-Opfer-Ausgleich (TOA) dar. Bei diesem außerge-
richtlichen Verfahren wird der jugendliche Straftäter persönlich mit dem Opfer und
den Konsequenzen seines Handelns konfrontiert. Das Opfer wiederum hat die Mög-
lichkeit, sein Leid, seine Wut oder seinen erlittenen materiellen Schaden im Beisein
des Straftäters zu thematisieren und auf Wiedergutmachung in Form von Reue, Ent-
schuldigungen oder ideellen bzw. materiellen Leistungen zu drängen. Im Gespräch
setzen sich Täter und Opfer mit der Straftat auseinander und suchen gemeinsam nach
einer Lösung. Die Mediation wird von Jugendhelfern oder anderen pädagogischen
Fachkräften geleistet. Gelingt sie, so kann das Gericht das TOA-Ergebnis strafmildernd
berücksichtigen oder den Prozess niederschlagen. Da das Verfahren jedoch sehr zeit-
aufwendig ist, ist sein Anteil am gesamten Verfahrensaufkommen verschwindend
gering. Der TOA scheitert häufig weniger an der mangelnden Eignung oder dem man-
gelnden Willen der Beteiligten, sondern an mangelnder Zeit oder – sofern das Verfah-
ren an Freie Träger vergeben wurde – an zu hohen Kosten.
17.2 Vergleichende Analyse der Aufgabenwahrnehmung
Grundlagen der vergleichenden Bewertung der Städte sind:
• die Ausgaben je Vorgang und das Verfahrensaufkommen je Mitarbeiter, wobei die
Zahl der Verfahren nicht gleichbedeutend mit der Zahl der Täter ist, da ein ein-
zelner Täter mehrere Taten begehen kann, die mehrere Verfahren begründen.
• der prozentuale Anteil des TOAs als besonders wertvolles Instrument in der Ahn-
dung jugendlicher Straftaten.
• die Datenerfassung, Steuerung und Gestaltung der inhaltlichen Arbeit.
Wünschenswert wären neben der Aufnahme selbstverständlicher Persönlichkeits-
daten wie Alter, Geschlecht, Wohnort des Jugendlichen, Art der Straftat und Art
der Auflage auch weiterergehende Informationen wie Ersttäter- oder Wiederho-
lungstäterschaft, Ableistung bzw. Verweigerung der Auflagen (Mitwirkung des Tä-
ters), Zahl der wieder aufgenommenen Verfahren durch fehlende Mitwirkung des
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Jugendlichen bzw. Heranwachsenden, Dauer des Verfahrens bzw. des anschlie-
ßenden Hilfeverlaufs.
• Vielfalt und Differenziertheit der ambulanten Maßnahmen zur Durchführung der
gerichtlich angeordneten Weisungen.
17.3 Städtevergleich
Die Jugendkriminalität stellte sich im Jahr 2009 in den untersuchten Städten wie folgt
dar (Zahl der 14-21-jährigen Einwohner durch die Anzahl an Verfahren):
Ansicht 65: Delinquenzquote 2009
Zwar sagt die Delinquenzquote – wie in Kapitel 17.4.4 erläutert – nichts über die
Wirksamkeit der JiS aus, da sie vor allem Ersttaten und nicht Wiederholungstaten
erfasst. Sie beschreibt jedoch die „Dichte“ jugendlicher Straftaten in einer Stadt: Da-
nach wurde im Jahr 2009 in Kassel, Offenbach und Frankfurt am Main mindestens
jeder zehnte Jugendliche straffällig, in Wiesbaden aber nur gut jeder zwanzigste.
52
17.3.1 Kosten und Fallbelastung
Das Fallaufkommen stellte sich in den Städten wie folgt dar:
52 Die Stadt Offenbach weist (zu recht) darauf hin, dass genauere Untersuchungen der Daten durchaus
lohnenswert sind. So lag die Tatverdächtigenquote bei Nichtdeutschen in Offenbach bei den 14 bis 18-
Jährigen mit 15,2 Prozent deutlich niedriger als in Frankfurt am Main mit einer Quote von 26,1 Prozent.
8%
10%
12%
11%
6%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Delinquenzquote 2009
Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen Quelle: Eigene Berechnungen
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Ansicht 66: Ausgaben je Verfahren und Fallaufkommen in der JiS je VZS 2009
Wie in der BAV fallen in der Jugendhilfe in Strafverfahren vorrangig Personalkosten
an. Darüber hinaus beauftragte ein Teil der Kommunen Freie Träger mit der Durch-
führung ausgewählter gerichtlicher Weisungen wie den Täter-Opfer-Ausgleich oder
Soziale Gruppentrainings. Das heißt: Wie in der BAV sind geringe Kosten je Verfahren
Ausdruck einer hohen Produktivität der Mitarbeiter. Die Zahlen für Offenbach sind da-
bei nur eingeschränkt aussagekräftig, da Offenbach die JiS integriert im bezirklichen
ASD wahrnimmt und sich außerstande sah, deren Arbeitsaufkommen anteilig auf die
VZS zu berechnen. Wir haben daher zur Berechnung der Personalkapazitäten die rund
240 Verfahren je VZS aus den Jahren 2007 bis 2009 der Vergleichskommune Kassel
zugrunde gelegt.
Vergleicht man die Kennzahlen von D ARMSTADT , Frankfurt am Main, Kassel und Wies-
baden miteinander, so beschreiben sie den Zusammenhang zwischen Kosten und
Produktivität: Danach bearbeiteten die Kasseler JiS-Mitarbeiter fast doppelt so viele
Fälle wie die Darmstädter, verursachten aber mit 283 € die geringsten Kosten im Ver-
gleich. Allerdings: In den Ausgaben für die JiS in Kassel konnten – im Unterschied zu
den Vergleichsstädten – die Zuschüsse an Freie Träger zur Durchführung der Weisun-
gen und Auflagen nicht etatisiert werden, da die Daten nicht verfügbar waren. Die
Zuschüsse reichten 2009 in den Vergleichsstädten (unter Vernachlässigung der Metro-
pole Frankfurt am Main) von 0 € in D ARMSTADT über 6.056 € in Offenbach bis zu rund
67.000 € in Wiesbaden. Geringere Unschärfen sind demnach möglich. Die höheren
Kosten in D ARMSTADT und Frankfurt am Main sind insbesondere dem Umstand ge-
schuldet, dass die Ämter einen Großteil der Auflagen und Weisungen selbst durchführ-
ten mit der Begründung, dass dadurch deren Qualität und Wirksamkeit garantiert und
die Beziehung zum Jugendlichen aufrechterhalten werden kann.
17.3.2 Datenerfassung, Steuerung und Gestaltung der inhaltlichen Arbeit
Die Daten zur Steuerung der inhaltlichen Arbeit wurden in den untersuchten Jugend-
hilfen im Strafverfahren sehr unterschiedlich gehandhabt: Obgleich die jugendamts-
weit eingesetzte Software PROSOZ die Arbeitsprozesse in der JiS gut abbilden kann,
arbeiteten die Jugendämter, abgesehen von D ARMSTADT , bei der Datenpflege mit
eigenen Programmen: angefangen von der händischen Aktenführung (Wiesbaden)
über Excel-Tabellen (Kassel) bis zu eigenen EDV-Programmen für den JiS-
Arbeitsbereich (Frankfurt am Main). Außer Offenbach erhob keine Kommune die
365 €
338 €
283 €
229 €
303 €
137
190
231 240
219
0
50
100
150
200
250
300
350
400
Darmstadt Frankfurt a.M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Eruo bzw. Fälle je Mitarbeiter
Ausgaben je Verfahren und Fallaufkommen je VZS in der JiS 2009
Ausgaben je Verfahren Fallaufkommen je VZS Quelle: eigene Berechnung
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steuerungsrelevante Zahl der Wiederholungstäter, keine die der Hilfe-Abbrecher, keine
die für die erzieherische Wirkung der Gerichtsbarkeit so wichtige Verfahrensdauer
(zwischen Anklage oder Tätigwerden der JiS bis zur Diversion oder Verurteilung).
Der Abgleich der festgesetzten Auflagen bzw. Erziehungshilfen mit dem Ausbleiben
bzw. erneuten Auftreten von Straftaten gäbe beispielsweise einen Hinweis auf die
Wirksamkeit der Maßnahme und damit auf eventuelle Nachsteuerungsmöglichkeiten.
Eine Auflage wiederum – etwa gemeinnützige Arbeit in einem Sportverein –, die
mehrfach und von unterschiedlichen Tätern abgebrochen wird, kann ein Hinweis auf
die fehlende Eignung des Einsatzortes geben.
17.3.3 Vielfalt und Differenziertheit der ambulanten Maßnahmen
Laut Orientierungshilfe des Sächsischen Landesamtes für Familie und Soziales 53 sollen
ambulante Maßnahmen „entsprechend dem aktuellen Integrations- und Hilfebedarf
des straffälligen Jugendlichen angemessene Unterstützungsmöglichkeiten bereitstel-
len. Dabei ist die Erweiterung der sozialadäquaten Handlungskompetenzen anzustre-
ben, die an den Lebenslagen der Jugendlichen ansetzt und Lebensperspektiven eröff-
net.“ 54 Wie auch Erziehungshilfemaßnahmen individuell auf die Problemlagen der Ju-
gendlichen abgestimmt werden sollten, sollten auch die ambulanten Maßnahmen auf
die Art der Straftat und die Persönlichkeit des Straftäters ausgerichtet sein. Dadurch
dürfte eine bessere erzieherische Wirkung entfaltet werden. Ein indikationsbezogenes
Weisungssystem kann neben den vielerorts angebotenen Anti-Gewalt- und Anti-
Aggressionstrainings beispielsweise bei Drogen- und Alkoholmissbrauch Arbeitsleis-
tungen in Drogenberatungsstellen, Krankenhäusern oder Psychiatrien beinhalten, bei
Verkehrsdelikten Arbeitsleistungen beim ADAC. Minderschwere Gewalttaten können
mit Gesprächsarrangements in Haftanstalten bestraft werden, notorische Schwarzfah-
rer mit einer Arbeitsauflage beim örtlichen Verkehrsverbund. Der Fantasie und Inno-
vationskraft der JiS sind hier keine Grenzen gesetzt.
Besonders kreativ tat sich dabei die JiS in Frankfurt am Main hervor, deren Maßnah-
menkatalog zur Umsetzung der Auflagen und Weisungen 18 Positionen umfasste. Der
spezialisierte Dienst, so der Leiter, erlaube es auch, individuelle Lösungen zu finden.
So habe man etwa einen jugendlichen Straftäter, der ein Musikinstrument beherrsch-
te, zur Ableistung seiner Arbeitsauflage als Musiker in einer sozialen Einrichtung ein-
gesetzt. Auch Wiesbaden bot deliktbezogene Maßnahmen an, D ARMSTADT und Kassel
richteten die gesetzlich vorgeschriebenen Angebote an dem individuellen Bedarf der
Straftäter aus. Offenbach fiel aus den schon erläuterten Gründen aus dem Vergleich
heraus.
17.4 Diskurse in der Jugendhilfe im Strafverfahren
17.4.1 Von der Jugendgerichtshilfe zur Jugendhilfe im Strafverfahren
Das Selbstverständnis der Jugendgerichtshilfe hat sich gewandelt: Fokussierte sie in
der Vergangenheit vor allem auf die Unterstützung für das Gericht („Jugend gerichts-
hilfe“), so heute auf die Hilfe für den Jugendlichen und seine Familie. Dieser Wandel
im Selbstverständnis hat die Haltung und Aufgabenwahrnehmung in der Jugendhilfe
im Strafverfahren (JiS) grundlegend verändert: Straftaten werden in der Regel nicht
als isolierte, allein in der Persönlichkeit des Straftäters begründete Handlungen be-
trachtet, die einer Strafe zugeführt werden müssen, sondern als systemisch, familiär
und gesellschaftlich bedingte (Re-)Aktionen des Jugendlichen auf ihn bedrückende
Lebensumstände.
53 Sächsisches Landesamt für Familie und Soziales/Landesjugendamt: Orientierungshilfe des Sächsischen
LandesJugendamts zur Umsetzung der Ambulanten Maßnahmen nach dem Jugendgerichtsgesetz durch
die Jugendhilfe. Chemnitz 2002.
54 Ebenda S. 4
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Daraus folgt, dass sich die JiS als Einzelfall- und Familienhilfe begreift, die über die
Straftat Zugang zu devianten Jugendlichen und ihren Familien erhält. Dadurch kann
sie – über die Unterstützung des Jugendlichen im Verfahren hinaus – die Familie über
mögliche Hilfeleistungen des Jugendamts informieren und gegebenenfalls von deren
Inanspruchnahme überzeugen. Dieses veränderte Selbstverständnis führt zu einem
ganzheitlichen, den jugendlichen Straftäter in seinen gesamten Lebensbezügen reflek-
tierenden Blick. Straftaten von Jugendlichen werden neu bewertet und mit neuen Hil-
festellungen beantwortet.
17.4.2 Integrierte versus spezialisierte Jugendgerichtshelfer
Diese ganzheitliche Betrachtungsweise wird auch in der Organisation der Jugendge-
richtshilfe abgebildet. Um eine enge Zusammenarbeit mit dem Sozialen Dienst sicher-
zustellen, gehen manche Jugendämter dazu über, die JiS in den Allgemeinen Dienst
zu integrieren. Der JiS-Mitarbeiter ist zugleich Jugendsozialarbeiter, kann also den
jugendlichen Straftäter und seine Familien von Anfang bis Ende betreuen. In der spe-
zialisierten JiS hingegen begleiten die Mitarbeiter die devianten Jugendlichen in der
Regel nur bis zur erfolgreichen Ableistung ihrer Strafauflagen. Werden Erziehungshil-
femaßnahmen beantragt und bewilligt, so übernimmt der Soziale Dienst die Hilfepla-
nung. Der Jugendliche und seine Familie werden mit einem neuen Setting und neuen
Verantwortlichen konfrontiert.
Beide Organisationsmodelle bieten Vorteile: So wird der Jugendliche in der integrier-
ten JiS von der Ahndung der Straftat bis zur Beendigung einer Erziehungsmaßnahme
von ein und derselben Person betreut, das Risiko eines Hilfe- und Beziehungsabbruchs
wird so minimiert. Der Soziale Dienst erhält über die Straftat des Jugendlichen Zugang
zu hilfebedürftigen Familien, die dem Hilfesystem ansonsten eher ablehnend gegen-
überstehen. Der spezialisierte Dienst wiederum garantiert eine fundierte Expertise und
hohe Kontinuität der wichtigen Kontaktpflege zu Richtern, Staatsanwälten und Polizis-
ten. Das permanente Risiko, dass in einem integrierten Dienst die JiS vernachlässigt
wird, da das Arbeitsaufkommen und der Handlungsdruck im HzE-Bereich zu hoch sind,
wird minimiert.
Für die integrierte Lösung hatten sich die Jugendämter Offenbach und Wiesbaden
entschieden, für die spezialisierte D
ARMSTADT , Frankfurt am Main und Kassel. Vorbild-
lich stellte sich die „integrierte JiS“ in Wiesbaden dar: Hier wird der Informationsaus-
tausch der Bezirkssozialarbeiter in den acht Regionalen Arbeitsgruppen über eine
Facharbeitsgruppe sichergestellt, die alle sechs bis acht Wochen tagt. An ihr nimmt je
ein fester Mitarbeiter der Bezirkssozialarbeit teil, der als Multiplikator für sein Team
vor Ort fungiert. Alle Ergebnisse und Anleitungen werden im Intranet veröffentlicht.
Auch die spezialisierte Jugendhilfe im Strafverfahren bot Vorteile: Durch die personelle
Kontinuität im Amt konnten vertrauensvolle Beziehungen zu den ermittelnden und
Recht sprechenden Institutionen aufgebaut werden, was die Zusammenarbeit verein-
fachte und beschleunigte. Gleiches hatten wir bereits in der BAV beobachten können,
in der die Verfahren „Beistandschaften“ zeitsparend zentral im Jugendamt erledigt
werden. Auch die Fortbildung der Mitarbeiter kann durch die Zusammenarbeit im
Team leichter gewährleistet werden.
17.4.3 Zahlstelle Jugendamt: Der Streit um die Umsetzung und Finanzie-
rung gerichtlich angeordneter Weisungen
Im Unterschied zu allen anderen Städten lehnt Offenbach es ab, Weisungen des Ju-
gendgerichtes nach § 10 JGG, etwa die Teilnahme an sozialen Trainingskursen oder
Verkehrsseminaren, umzusetzen und zu finanzieren. Auch Wiesbaden beansprucht die
Entscheidungshoheit, ob eine Weisung umgesetzt wird oder nicht, für sich: Lehnt der
Bezirkssozialarbeiter die gerichtliche Anordnung aus fachlichen Erwägungen ab, un-
terbleibt sie.
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Beide Jugendämter verweisen dabei auf den § 36a SGB VIII „Steuerungsverantwor-
tung, Selbstbeschaffung“, in dem es in Abs. 1 ausdrücklich heißt:
„Der Träger der öffentlichen Jugendhilfe trägt die Kosten der Hilfe grundsätz-
lich nur dann, wenn sie auf der Grundlage seiner Entscheidung nach Maßgabe
des Hilfeplans unter Beachtung des Wunsch- und Wahlrechts erbracht wird;
dies gilt auch in den Fällen, in denen Eltern durch das Familiengericht oder
Jugendliche und junge Volljährige durch den Jugendrichter zur Inanspruch-
nahme von Hilfen verpflichtet werden. Die Vorschriften über die Heranziehung
zu den Kosten der Hilfe bleiben unberührt.“
Während Wiesbaden jedoch lediglich die Entscheidungshoheit über die Umsetzung der
Weisungen für sich beansprucht, lehnt Offenbach die Umsetzung von Weisungen
grundsätzlich ab. Das Jugendamt in Offenbach erachtet gerichtliche Weisungen nicht
als Hilfe oder erzieherisches Mittel, sondern als Sanktionen, für deren Umsetzung das
Gericht, nicht das Jugendamt Sorge tragen müsse. Das SGB VIII böte für die Umset-
zung von Strafmaßnahmen keine rechtliche Handhabung, gesetzlicher Auftrag des
Jugendamts sei es, zu helfen, nicht zu strafen. 55
Entsprechend hat Offenbach seine Jugendhilfe im Strafverfahren auf ein Mindestmaß
reduziert. Das Jugendamt setzt im Wesentlichen nur Anordnungen zur Hilfe zur Erzie-
hung um und organisiert und beaufsichtigt Arbeitsauflagen. Das Amt in Offenbach
spricht der Jugendhilfe im Strafverfahren grundsätzlich jede nachweisbare Wirkung
ab. Die Straftat, so der Abteilungsleiter, sei ein Gesprächsanlass, mehr nicht.
17.4.4 Zur Wirksamkeit der Jugendhilfe im Strafverfahren
Diese radikale Einschätzung einer „Wirkungslosigkeit der Jugendhilfe im Strafverfah-
ren“ ist durchaus bedenkenswert. Ein Großteil jugendlicher Straftaten besteht aus
Bagatelldelikten: Schwarzfahren, Diebstähle etc. Die Delinquenzquote beschreibt dem-
nach weniger schwere Raub- und Gewaltverbrechen als das in jeder Jugendgeneration
episodisch wiederkehrende Verhalten, Regeln und Normen zu brechen, Mutproben zu
bestehen oder sich gegen die Erwachsenenwelt abzugrenzen und aufzubäumen. Sie
sagt fast nichts aus über die Wirksamkeit der Jugendhilfe im Strafverfahren, da die JiS
vornehmlich reaktiv und rehabilitativ wirkt: Sie verhindert nicht Erststraftaten, sondern
mit Glück Wiederholungsstraftaten. So könnte nur die Quote der Wiederholungsstraf-
taten etwas über die Wirksamkeit der JiS aussagen – diese aber wird kurioserweise
nur in Offenbach erhoben, die dieses Datum zur Steuerung und Effizienzsteigerung
seiner JiS gar nicht einsetzt, da dort der Indikator „Wiederholungstat“ skeptisch gese-
hen wird. Alle anderen Jugendämter verwiesen auf die Unmöglichkeit, Wiederholungs-
straftaten zu zählen, da zunächst geklärt werden müsse, was eine Wiederholungs-
straftat sei: dieselbe Tat oder nur derselbe Straftäter, im selben Jahr verübt oder auch
später? Ein anderes Datum zur Überprüfung der Wirksamkeit der Jugendhilfe steht
aber nicht zur Verfügung. Insofern muss festgestellt werden, dass man – ähnlich wie
in den Hilfen zur Erziehung – die Wirksamkeit der Jugendhilfe im Strafverfahren zwar
im Einzelfall qualitativ beschreibend, nicht aber quantitativ beziffernd nachweisen
kann.
55 Über das Verhältnis zwischen Jugendhilfe und Jugendgerichtsbarkeit wird in der Fachöffentlichkeit seit
Jahren erbittert gestritten: Dabei geht es fachlich um das Rollenverständnis der Jugendhilfe und ihre
Kooperation mit Polizei, Staatsanwaltschaft und Gerichten und organisatorisch um die Zuständigkeit für
die Umsetzung gerichtlich angeordneter Weisungen und deren Finanzierung. Vgl. unter anderem die
Stellungnahme „Jugendhilfe und Jugendgerichtsbarkeit: Die Unterschiede als Chance verstehen! Kom-
munikation, Kooperation und der § 36 a SGB VIII“, hrsg. vom Deutschen Institut für Jugendhilfe und
Familienrecht am 13. August 2007. Darin legt das Institut den „Selbstbeschaffungsparagrafen“ dahin-
gehend aus, dass er die Jugendhilfe nicht von der Umsetzung und Finanzierung gerichtlicher Weisungen
entbinde, da diese „nach eigenständiger Überprüfung vom Jugendamt als Hilfe zur Erziehung gewährt
werden können“ (S. 4) und das Jugendamt qua Gesetz zur Mitwirkung an der Jugendgerichtsbarkeit
verpflichtet sei.
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17.5 Empfehlungen
• Optimierung der Datenerfassung über den Einsatz von PROSOZ
Nach unseren Erkenntnissen (siehe Kapitel 19) ist die in allen Jugendämtern im
Sozialen Dienst eingesetzte Software PROSOZ auch für eine differenzierte Daten-
erfassung des Hilfegeschehens in der JiS geeignet. Neben der elektronisch kompa-
tiblen Aktenführung ermöglicht sie auf Knopfdruck steuerungsrelevante Auswer-
tungen wie beispielsweise Auskünfte über einen möglichen Anstieg der Kriminali-
tät, eine Zu- oder Abnahme der Mädchenkriminalität oder bestimmter Delikte oder
sozialräumliche oder schichtenspezifische Auswertungen. Alle Jugendämter sollten
daher die Möglichkeiten prüfen, über den Einsatz einer einheitlichen Software im
Jugendamt Doppelarbeit zu vermeiden, Synergieeffekte zu erzielen und die Steue-
rungsmöglichkeiten ihrer Arbeit zu optimieren.
• D ARMSTADT und Kassel: Konzeptionelle Entwicklung oder Weiterentwicklung de-
liktbezogener, ambulanter Maßnahmen
Sanktionen, die mit der Straftat des Jugendlichen etwas zu tun haben, dürften ei-
ne größere erzieherische Wirkung erzielen. Die JiS in D ARMSTADT und Kassel soll-
ten daher die konzeptionelle Entwicklung solcher straftatbezogener Weisungen
und Auflagen intensivieren.
18 Ergebnisverbesserungen im Untersuchungsbereich
18.1 Methodik zur Eingrenzung von Ergebnisverbesserungen in der Erzie-
hungshilfe
Die unterschiedlichen Voraussetzungen in den Städten im Hinblick auf ihre Bevölke-
rungsstruktur, die personelle Ausstattung der Ämter, die Fähigkeiten zur sachgerech-
ten und wirtschaftlichen Steuerung der Erziehungshilfen und die etablierte Hilfestruk-
tur sind Faktoren, die in eine Beurteilung von Ergebnisverbesserungen einfließen müs-
sen. Daher verbietet sich die Berechnung von Ergebnisverbesserungen auf Basis eini-
ger weniger Kennzahlen und des im Vergleich erreichten besten Wertes.
Wie wir in den vorangehenden Kapiteln zeigen konnten, wird die Ausgabenhöhe durch
die Hilfedichte, die Fallkosten und die Fallstruktur der Erziehungshilfen bestimmt. Per-
sonelle Ausstattung, Steuerungsfähigkeit und spezifische Ausgangsbedingungen der
Bevölkerung, aber auch politische Entscheidungen über Standards liefern Erklärungs-
beiträge für die Strukturdaten der Erziehungshilfen.
Wir haben daher verschiedene Berechnungsmethoden eingesetzt, um die potenziellen
Ergebnisverbesserungen zu ermitteln und vor allem auch eine Strategie für deren
Realisierung abzuleiten.
Folgende Berechnungsmethoden wurden zur Eingrenzung von Ergebnisverbesserun-
gen eingesetzt (siehe auch Tabelle in der Anlage 3-8):
• Berechnungsmethode Hilfedichte:
Bezüglich der Hilfedichte als wesentlicher Einflussgröße wurden Ergebnisverbesse-
rungen auf Basis der Werte in D ARMSTADT für die familienbegleitenden Hilfen und
auf Basis der Werte in D ARMSTADT und Offenbach für die familienersetzenden Hil-
fen berechnet. Der sehr niedrige Wert in Offenbach wurde für die familienbeglei-
tenden Hilfen nicht angesetzt, da dieser Wert angesichts der in D ARMSTADT und
Wiesbaden – trotz höherer Hilfedichten – erzielten Wirtschaftlichkeit unter dem
Aspekt der Sachgerechtheit umstritten sein dürfte. Zumindest für Frankfurt am
Main und Wiesbaden ist der Darmstädter Wert aber eine Leitlinie für Ergebnisver-
besserungen, da die Soziodemografie dieser Städte ähnliche Strukturen aufweist.
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• Berechnungsmethode Durchschnittskosten:
Für die Durchschnittskosten wurde der durchschnittliche Wert je 0 bis 21-Jähri-
gem als Berechnungsgrundlage verwendet, der sich in Offenbach ergeben hatte.
Da D ARMSTADT und Wiesbaden im Untersuchungszeitraum vergleichbare Durch-
schnittskosten erreichen konnten und im Jahr 2009 sogar bessere Werte als
Offenbach erzielten, dürfte der von uns gewählte Referenzwert eine realistische
Grundlage für mögliche Ergebnisverbesserungen bieten.
• Berechnungsmethode Fallkosten:
Für die Berechnung von Ergebnisverbesserungen auf Basis der Fallkosten wurden
für häufige und daher ausgabenrelevante Hilfearten die Werte von D ARMSTADT
und Wiesbaden verwendet. Hier wurde nicht der jeweils beste Wert verwendet –
diesen hatte zum Teil Kassel –, denn die geringen Durchschnittskosten in Kassel
waren auf Hortbetreuungen zurückzuführen und deswegen nicht als Referenz ge-
eignet. Für die Heimunterbringung wurde auf Kassel als Referenz verzichtet, da
die geringeren Durchschnittskosten auf geringere Tagessätze in Nordhessen zu-
rückzuführen sein können, die so im Rhein-Main-Gebiet nicht erzielbar sind. Auch
die Offenbacher Ausgaben in der Heimunterbringung waren nicht ohne Weiteres
mit den übrigen Städten vergleichbar, da Offenbach in größerem Umfang bun-
desweit unterbringt. Daher wurde D ARMSTADT als Referenz gewählt.
• Berechnungsmethode Hilfestruktur:
Als letzter Schritt wurden Referenzwerte für die Hilfestruktur bestimmt und auf
deren Basis die diesbezüglich möglichen Ergebnisverbesserungen ermittelt. Für die
Hilfen nach § 27 SGB VIII haben wir einen Satz von 15 Prozent der familienbeglei-
tenden Hilfen veranschlagt. D ARMSTADT und Offenbach lagen deutlich unter die-
sen Werten. Grundsätzlich haben diese Hilfen eine wichtige Funktion bei der Ent-
wicklung von alternativen Angeboten der Hilfe. Sie können daher dazu beitragen,
höhere Ausgaben in der Zukunft zu vermeiden. Auf der anderen Seite besteht die
Gefahr – insbesondere Frankfurt am Main und auch Kassel zeigen dies –, dass
diese Hilfen bei nicht ausreichender Steuerung inflationäre Wirkungen auf die Hil-
fedichte haben können.
Für den Anteil der Tagesgruppenfälle an der Summe der Fälle aus der Sozialpäda-
gogischen Familienhilfe und aus den Tagesgruppen wurde der Wert von Frankfurt
am Main als Referenz gewählt. Höhere Anteile sollten kritisch auf ihre Notwendig-
keit und Passgenauigkeit überprüft werden.
Für den Anteil der Heimunterbringung wurde der Wert in D
ARMSTADT als Referenz
gewählt (bester Wert des Vergleichs, der zeigt, was möglich ist) und für den Anteil
der jungen Volljährigen, die Hilfen erhalten, der Wert in Kassel – ein Wert, der
auch in anderen Untersuchungen erreicht wurde und der auf eine angemessene
und verantwortungsvolle Verselbstständigung junger Volljähriger hinweist. Der
Wert für D ARMSTADT ist unglaubwürdig und dürfte auf Mängel in der Datenerfas-
sung zurückzuführen sein.
Die Erläuterungen zu den Berechnungsmethoden zeigen, dass bei den Fallkosten und
den Hilfestrukturen die Referenzwerte mit Bedacht gewählt wurden und potenzielle
Mängel der Daten Berücksichtigung fanden.
18.2 Interpretation der Berechnungsergebnisse und Ableitung von Mög-
lichkeiten einer Ergebnisverbesserung in den Städten
Mögliche Ergebnisverbesserungen in D ARMSTADT :
Die Berechnungen für D ARMSTADT bestätigen die bisherigen Ergebnisse der Untersu-
chung, das Jugendamt D ARMSTADT arbeitete mit hoher Wirtschaftlichkeit. Sowohl im
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Hinblick auf die Hilfedichte als auch auf die Hilfestruktur ergaben sich keine nennens-
werten Spielräume für eine Ergebnisverbesserung. Die Durchschnittskosten könnten
hingegen ein Ansatzpunkt für Ergebnisverbesserungen sein, da die Ausgaben je 0 bis
21-Jährigem im Untersuchungszeitraum um 13 Prozent gestiegen sind. Hier wäre zu
prüfen, ob dies auf nicht periodengenauen Buchungen beruht oder ob tatsächlich eine
verhältnismäßig hohe Ausgabensteigerung vorliegt. Die Ergebnisverbesserungen bei
den Fallkosten im Tagesgruppenbereich beruhen unter anderem auf den grundsätzlich
sehr hohen durchschnittlichen Ausgaben je Fall in Höhe von 32.500 €.
Soweit die Ergebnisse korrekt sind, kann in D ARMSTADT eine Prüfung der Ausgaben-
entwicklung – insbesondere bei den Tagesgruppen – zu Ergebnisverbesserungen von
bis zu fünf Prozent führen. Dies wären rund 660.000 €. Soweit die Tagesgruppenar-
beit vor allem der Vermeidung familienersetzender Hilfen dient, wären keine Ergebnis-
verbesserungen feststellbar.
Mögliche Ergebnisverbesserungen in Frankfurt am Main:
Alle Berechnungen führen für Frankfurt am Main zu deutlichen Ergebnisverbesserun-
gen in Höhe von 10 bis 46 Prozent. Die erhebliche Differenz zwischen den Ergebnissen
zeigt aber auch, dass diese einer genaueren Interpretation bedürfen. Zusammen mit
Kassel hatte Frankfurt am Main bei den familienersetzenden Hilfen eine bemerkens-
werte Hilfedichte in Höhe von 1,6 Prozent. Im Vergleich zu den übrigen Städten ist die
hohe Hilfedichte nur mit sehr hohen Ansprüchen an die Erziehungsfähigkeit der Fami-
lien zu erklären. Die hohe Hilfedichte bei den familienbegleitenden Hilfen ist vor allem
auf den hohen Anteil der Hilfen nach § 27 SGB VIII von mehr als 22 Prozent zurückzu-
führen. Auch hier wäre eine Überprüfung der Standards empfehlenswert. So konnte
beispielsweise eine Familie ihre vier Kinder über Jahre in der Sozialpädagogischen
Familienhilfe unterbringen – auf Wunsch der Mutter und mit großem Widerwillen der
Kinder. Solche Fälle sollten einer kritischen Revision unterzogen werden. Einen guten
Ansatzpunkt für die Prüfung bieten dabei die unterschiedlichen Fallstrukturen der So-
zialrathäuser. Sie können Basis für eine Diskussion der Standards sein.
Die hohen Durchschnittskosten in Frankfurt am Main führen naturgemäß zu erhebli-
chen potenziellen Ergebnisverbesserungen. Die Berechnung möglicher Ergebnisver-
besserungen auf Basis der Fallkosten einzelner Hilfearten zeigt dabei, dass ein erheb-
licher Anteil auf die vereinbarten Fallpauschalen zurückzuführen sein dürfte. Die po-
tenziellen Ergebnisverbesserungen bei der Sozialpädagogischen Familienhilfe dürften
nicht allein auf der Größe der Stundenkontingente je Hilfe beruhen, sondern auf der
Höhe der vereinbarten Fallpauschalen. Bei der Hilfestruktur wären neben der Reduzie-
rung von Hilfen nach § 27 SGB VIII und einer Erhöhung des Anteils von Vollzeitpfle-
gen gegenüber der Heimunterbringung sowie eine bessere Steuerung der Verselbst-
ständigung junger Volljähriger gleich mehrere Möglichkeiten zu Ergebnisverbesserun-
gen erkennbar.
Die aufgezeigten möglichen Ergebnisverbesserungen könnten mit folgender Strategie
umgesetzt werden:
• Mit den Trägern, insbesondere der Sozialpädagogischen Familienhilfe, werden
differenzierte Leistungsbausteine ausgehandelt und passgenaue Hilfen etabliert –
wie es in D ARMSTADT bereits erfolgreich praktiziert wird. Damit sind Ergebnisver-
besserungen von drei bis vier Prozent möglich.
• Eine Analyse der Hilfestrukturen der Sozialrathäuser bildet die Basis für eine Aus-
einandersetzung mit den Standards der Hilfegewährung. Die Best Practice-
Sozialrathäuser in einzelnen Hilfearten bilden die Grundlage für Fachtage nach
dem Vorbild des Jugendamts Offenbach, auf denen Fälle exemplarisch vorgestellt
werden (auch abgelehnte Fälle) und eine Auseinandersetzung mit der Genehmi-
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gungspraxis stattfinden kann. Ziel ist die Absenkung der Hilfedichte. Hier wäre ei-
ne Reduzierung der Ausgaben in Höhe von weiteren vier Prozent möglich.
• Zur Reduzierung der Heimunterbringungsfälle wird mit den benachbarten Land-
kreisen eine Kooperation vereinbart, um dort Pflegefamilien anwerben zu können.
Damit die Landkreise einen Anreiz haben, die Stadt Frankfurt am Main zu unter-
stützen, erklärt sich die Stadt Frankfurt am Main bereit, Personalkosten für den
zusätzlichen Aufwand der Betreuung zu übernehmen. Dadurch wäre zumindest
eine Reduzierung von Ausgaben in Höhe von drei Prozent möglich.
Insgesamt ergäbe sich eine Ergebnisverbesserung von mehr als elf Prozent oder rund
11,5 Millionen €. Damit hätte Frankfurt am Main immer noch die weitaus höchsten
Ausgaben von rund 750 € je 0 bis 21-jährigem Jugendlichen (und läge damit noch
immer rund 25 Prozent über den entsprechenden Ausgaben der Städte D ARMSTADT ,
Offenbach und Wiesbaden). Zudem entfallen in diesem Szenario nur vier Prozent der
Ergebnisverbesserungen auf eine Reduzierung von Hilfen. Der restliche Betrag beruht
auf Entgeltreduzierungen und Veränderungen der Hilfestruktur.
Mögliche Ergebnisverbesserungen in Kassel
Ähnlich wie Frankfurt am Main hatte Kassel eine hohe Hilfedichte sowohl bei den fami-
lienersetzenden als auch bei den familienbegleitenden Hilfen. Bei den familienerset-
zenden Hilfen sollten die Kriterien für eine Einleitung solcher Hilfen generell überprüft
werden und auch eine kritische Prüfung der flexiblen Hilfen nach § 27 SGB VIII wäre
anzuraten.
Die soziodemografische Situation Kassels ist sicherlich schwieriger als die der Städte
D
ARMSTADT , Frankfurt am Main und Wiesbaden. Aber bereits eine Senkung der
durchschnittlichen Ausgaben je 0 bis 21-Jährigem um 100 € auf 680 € (dieser Wert
liegt immer noch deutlich über den rund 600 € in D ARMSTADT , Offenbach und Wies-
baden) würde zu einer Ausgabenreduzierung von 2,86 Millionen € führen.
Neben der generellen Überprüfung der Gewährungspraxis sehen wir Ansatzpunkte bei
einer höheren Quote von Vollzeitpflegen. Zwar ist der Anteil der Vollzeitpflegen in
Kassel recht gut, angesichts der positiv zu wertenden Kooperation mit dem Landkreis
bei der Akquisition von Pflegefamilien und der Werte, die beispielsweise D ARMSTADT
in der Vollzeitpflege erreichte, halten wir zukünftig eine Erhöhung des Anteils der Voll-
zeitpflegen an der Summe der Fälle aus Heimunterbringung und Vollzeitpflege für
möglich.
Diese Optimierungsmöglichkeiten verweisen aber auch auf ein Steuerungsproblem in
Kassel, zu dessen Behebung es einer konsequenteren Anwendung von Steuerungsin-
strumenten auch eines ausreichenden Personalbestands bedarf. Die hohe Hilfedichte
dürfte auch auf die im Untersuchungszeitraum im Vergleich zu den übrigen Städten
hohe Fallbelastung der Mitarbeiter zurückzuführen sein.
Wir halten eine Ergebnisverbesserung von 0,5 Millionen € durch die Verbesserung der
Hilfestruktur und 1,5 Millionen € durch die Reduzierung der Hilfedichte für realistisch.
Unsere Berechnungen zeigen, dass dies auch ein Einstieg in durchaus weitere Ausga-
benreduzierungen sein kann. Im Gegenzug sollte dem Jugendamt ausreichend Perso-
nal zur Verfügung gestellt werden, um diese Veränderungsprozesse einzuleiten.
Mögliche Ergebnisverbesserungen in Offenbach:
Ähnlich wie für das Amt in D
ARMSTADT zeigen unsere Berechnungen, dass das Ju-
gendamt Offenbach mit hoher Wirtschaftlichkeit arbeitet. Aus der Hilfedichte und den
Durchschnittskosten je 0 bis 21-Jährigem lassen sich keine Ergebnisverbesserungen
ableiten.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
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Offenbach hatte zwar eine geringe Hilfedichte – insbesondere angesichts der schwie-
rigen soziodemografischen Situation der Stadt. Mit durchschnittlichen Fallkosten von
rund 37.000 € lag Offenbach aber an der Spitze des Vergleichs. Ursache dafür waren
der geringe Anteil familienbegleitender Hilfen und die hohen Ausgaben für die Fälle in
der Vollzeitpflege, die auf den hohen Anteil von Unterbringungen in Erziehungsstellen
zurückzuführen waren. Zudem stiegen die Gesamtausgaben für diese Hilfen im Unter-
suchungszeitraum von drei Jahren um 23 Prozent. Im Jahr 2009 arbeiteten die Ämter
in D ARMSTADT und Wiesbaden aufgrund geringerer Steigerungsraten bereits wirt-
schaftlicher als das Amt in Offenbach – bei einer deutlich höheren Hilfedichte. So hat-
te Wiesbaden im Untersuchungszeitraum nur Ausgabensteigerungen von einem Pro-
zent zu verzeichnen.
Diese Daten sollten Anlass sein, die Praxis hoher Hürden für die Gewährung von Er-
ziehungshilfen zu überprüfen. Wir sehen in Offenbach das Risiko, dass eine tendenziell
(zu) späte Gewährung von Hilfen zu schwierigeren und damit teureren Fallkonstellati-
onen beiträgt und dass sich damit die festgestellten Ausgabensteigerungen fortsetzen
werden. Der Einfluss des Jugendamts auf eine solche Entwicklung wäre sehr begrenzt,
da die Schwere der Fälle dem Jugendamt kaum Handlungsspielräume geben dürfte.
Insofern könnte eine behutsame Erhöhung der familienbegleitenden Hilfen dazu bei-
tragen, eine Eskalation der familiären Situation zu vermeiden. Ein Anstieg der Ausga-
ben ist dabei nicht auszuschließen, kann aber einen Beitrag leisten, die Entstehung
weiterer besonders kostenintensiver Fälle zu begrenzen. Die gute personelle Ausstat-
tung des Amtes erlaubt eine solche Strategieänderung, ohne zusätzliches Personal
bereitstellen zu müssen.
Mögliche Ergebnisverbesserungen in Wiesbaden:
Im Fall Wiesbadens fällt auf, dass – bis auf die Berechnungen bezüglich der Hilfestruk-
tur – alle Berechnungen zu einer möglichen Ergebnisverbesserung von rund sechs
oder dreizehn Prozent führen. Bezogen auf die Hilfedichte und die Durchschnittskos-
ten hat dies aber auch mit der Hilfestruktur zu tun, nämlich mit der Verselbstständi-
gung der stationär untergebrachten jungen Volljährigen, die Hilfen erhalten. Mehr als
die Hälfte dieser jungen Volljährigen befindet sich in Wiesbaden noch in einem Heim,
also nicht in Wohngruppen oder in der (noch betreuten) eigenen Wohnung. Eine früh-
zeitige Einleitung der Verselbstständigung ist daher der wichtigste Schlüssel zur Reali-
sierung von Ergebnisverbesserungen, die durchaus bei drei bis vier Prozent der Trans-
ferausgaben liegen können.
Zudem zeigen die Berechnungen zur Hilfestruktur, dass eine weitere Steigerung des
Anteils der Vollzeitpflege an der Summe der Hilfen aus Vollzeitpflege und Heimunter-
bringung zu Ergebnisverbesserungen führen kann. Hiermit wären zwei bis drei Prozent
Ergebnisverbesserungen erzielbar.
Die Optimierung der Hilfestruktur kann zu einer Ergebnisverbesserung von fünf Pro-
zent führen. Dies wären rund 1,3 Millionen €. Damit wäre in Wiesbaden eine Ausga-
benhöhe je Kind und Jugendlichem unter 21 Jahren erreichbar, die der in D
ARMSTADT
im Untersuchungszeitraum entspräche
Wir weisen darauf hin, dass Ergebnisverbesserungen in der Jugendhilfe
nicht kurzfristig umsetzbar sind, sondern erst über einen mehrjährigen Pro-
zess der Hilfesteuerung erzielbar sein werden. Man kann schließlich nicht
von heute auf morgen einen jungen Volljährigen aus dem Heim entlassen
oder per sofortigem Bescheid eine bewilligte Lernhilfe einstellen. Die Ver-
änderungen bedürfen der Auseinandersetzung der Mitarbeiter mit ihrer
Genehmigungspraxis und betreffen vor allem die zukünftige Hilfegewäh-
rung. Insofern sind Wirkungen auf die Transferleistungen erst nach zwei bis
drei Jahren zu erwarten. Neuverhandlungen von Tagesätzen Freier Träger
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 130
hängen von den Vertragslaufzeiten ab und dürften ebenfalls nicht unmittel-
bar umsetzbar sein.
18.3 Ergebnisverbesserungen und Rückstände im Bereich der Spezialdien-
ste
In den untersuchten Spezialdiensten Beistandsschaften-Amtsvormundschaften (BAV),
Pflegekinderdienst (PKD) und Jugendhilfe im Strafverfahren (JiS) sowie in der Steue-
rung der Träger können Frankfurt am Main und Offenbach ihre Ergebnisse über Auf-
gabenkritik, Personalentwicklung, Umsteuerung der Hilfen und Absenkung der Entgel-
te verbessern. D ARMSTADT kann die Gesetzesänderungen kostenneutral umsetzen,
Kassel, Offenbach und Wiesbaden hingegen müssen in der BAV Personal einstellen,
wenn die geplante Reform des Vormundschaftsrechts umgesetzt wird.
• Mit 164 Fällen je VZS und Jahr bearbeiteten die Darmstädter Beistände im Jahr
2009 nach Frankfurt am Main die geringste Fallzahl und lagen weit unter dem
empfohlenen Wert 56 von 270 Fällen (unter Berücksichtigung des Beurkundungs-
aufkommens abgesenkt auf 240 Beistandsschaften). Würde die Fallzahl der Bei-
stände entsprechend erhöht, könnten 1,5 VZS freigestellt und die Mitarbeiter als
Amtsvormünder eingesetzt werden, die mit rund 150 Mündel je VZS 2009 über
den 90 und - nach Inkrafttreten der geplanten Reform des Vormundschaftsrechts
– weit über den 50 empfohlenen Mündeln lag. 57 Die geplante Gesetzesreform
kann in D ARMSTADT daher kostenneutral umgesetzt werden. Es bestände kein Be-
darf an zusätzlichem Personal.
In der Jugendhilfe im Strafverfahren lag D
ARMSTADT mit 147 Verfahren je VZS
2009 unter dem Durchschnittswert von 194 Verfahren. Entsprechend hoch waren
die Kosten je Verfahren. Würden die Fallzahlen entsprechend angepasst, könnte
eine VZS frei gestellt und damit die Kosten um 55.000 € reduziert werden 58 .
• Mit 152 Fällen je VZS und Jahr bearbeiteten die Frankfurter Beistände die gerings-
te Fallzahl im Vergleich. Damit lagen sie weit unter dem empfohlenen Wert von
240 Fällen. Würde die Fallzahl entsprechend angepasst, könnte die Frankfurter
BAV rein rechnerisch 11 VZS frei stellen. In der Amtsvormundschaft werden nach
Inkrafttreten der geplanten Gesetzesreform rund 5 zusätzliche Amtsvormünder
benötigt, um den Personalschlüssel von 1 : 50 zu erfüllen (2009: 68 Mündel je
VZS und Jahr). Nach Abzug dieser Kräfte könnte die BAV immer noch 6 VZS frei
stellen und damit ihre Personalkosten um rund 350.000 € senken. Diese Empfeh-
lung muss jedoch vor dem Hintergrund betrachtet werden, dass die BAV in Frank-
furt am Main grundsätzlich anders organisiert ist und die Fallzahlen reine Rechen-
größen darstellen, die einen Anhaltswert bieten sollen.
Gleiches gilt für den Pflegekinderdienst: Mit 19 Pflegekindern je VZS und Jahr
2009 betreuten die Mitarbeiter halb so viele Kinder wie D ARMSTADT . Würde die
Fallzahl entsprechend erhöht, könnten rein rechnerisch 10 VZS freigestellt wer-
den. Da der Pflegekinderdienst sich jedoch intensiv um seine Pflegefamilien küm-
mert und eine offensive Öffentlichkeitsarbeit betreibt, somit einen erhöhten Auf-
wand für die Akquise, Beratung und Qualifizierung hat, sollte das Jugendamt prü-
fen, ob es fünf der rechnerisch ermittelten zehn VZS für andere Aufgaben einset-
zen kann. Damit könnte Frankfurt am Main sein Ergebnis um rund 275.000 € ver-
bessern.
56 Kommunale Orientierungshilfe zur Personalbedarfsbemessung des Arbeitsbereichs Beistandschaften/
Amtsvormundschaften in Baden-Württemberg, hrsg. vom Kommunalverband für Jugend und Soziales
Baden-Württemberg. Stuttgart 2004.
57 ebd.
58 Die Personalkosten werden immer mit 55.000 € je VZS und Jahr berechnet.
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• Kassel hingegen muss Personal in der BAV aufstocken: 2009 bearbeiteten die
Beistände rund 230 Vorgänge und lagen damit im empfohlenen unteren Bereich,
die Amtsvormünder rund 100 Mündel je VZS. Um die 240 Mündel, die die Kasseler
BAV 2009 mit 2,2 VZS betreute, nach Inkrafttreten des novellierten Vormund-
schaftsgesetzes mit einem Personalschlüssel von 1:50 betreuen zu können, benö-
tigt die Abteilung zusätzliche 2,5 VZS mit einem Kostenvolumen von rund
136.000 €.
• Auch das Jugendamt in Offenbach muss nach Inkrafttreten des reformierten Vor-
mundschaftsrechts 1,2 VZS Amtsvormundschaft einstellen, um die 85 Mündel zu
betreuen, die das Amt 2009 mit (rechnerisch, da integrierter Dienst) 0,5 VZS be-
treute. Eine Verlagerung von Personal aus der Beistandsschaft zugunsten der
Amtsvormundschaft ist nicht möglich. Im Gegenteil: Auch in der Beistandsschaft
muss Offenbach 1,5 VZS einstellen, um die 2009 bearbeitete Fallzahl von 364
Beistandschaften je VZS auf die empfohlene Fallzahl von 240 Vorgängen zu redu-
zieren. Dadurch entstünden dem Amt Personalkosten in Höhe von rund 150.000 €.
• Auch der BAV in Wiesbaden fehlen nach Inkrafttreten des reformierten Vormund-
schaftsrechts Kräfte: 4 VZS müssten zusätzlich eingestellt werden, um die 230
Mündel zu betreuen, die das Amt 2009 mit (rechnerisch, da integrierter Dienst)
0,75 VZS betreute. Auch hier können keine Beistände zugunsten der Amtsvor-
mundschaft tätig werden, da sie mit 270 Vorgängen je VZS 2009 bereits über dem
empfohlenen Maximalwert lagen. Durch die Personalaufstockung entstünden dem
Amt Kosten in Höhe von rund 220.000 €
Ebenso überschreitet das Wiesbadener Jugendamt im Pflegekinderdienst die emp-
fohlene Fallzahl von maximal 40 Pflegekindern je VZS. 2009 betreute der PKD 48
Pflegekinder je VZS. Um die Mitarbeiter zu entlasten, müsste eine weitere Kraft
eingestellt werden. Dadurch entstünden Personalkosten in Höhe von rund
55.000 €.
18.4 Übersicht zu den erzielbaren Ergebnisverbesserungen und Rückstän-
den im Untersuchungsbereich
Für alle Untersuchungsfelder ergeben sich folgende Ergebnisverbesserungen und
Rückstände:
Ansicht 67: Erzielbare Ergebnisverbesserungen und Rückstände im Untersuchungsbereich
19 Leistungsfähigkeit der IT-Ausstattung der Jugendämter
Alle untersuchten Jugendämter setzten Fachverfahren in der Wirtschaftlichen Jugend-
hilfe ein. Diese sollen den Zahlungsverkehr der Ämter unterstützen und auch die Ein-
bindung der Fallbearbeitung und -steuerung in den Allgemeinen Sozialen Diensten
ermöglichen.
Erzielbare Ergebnisverbesserungen und Rückstände im Untersuchungsbereich
Darmstadt Frankfurt a. M. Kassel Offenbach Wiesbaden
Ergebnisverbesserungen bei den Transferleistungen
für Erziehungshilfen 670.000 € 11.500.000 € 2.000.000 € 0 € 1.300.000 €
Ergebnisverbesserungen und Rückstände bei den
Spezialdiensten 55.000 € 275.000 €
-136.000 € -150.000 € -275.000 €
Quelle: eigene Berechnungen
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Für die Bewertung des IT-Einsatzes wurden insbesondere folgende Kriterien formu-
liert, deren Beachtung für eine effiziente Ablauforganisation in den Ämtern erforderlich
ist:
• Es muss eine Fachsoftware im Einsatz sein, die eine gesetzeskonforme Berech-
nung von Ein- und Auszahlungen nach dem SGB VIII gewährleistet.
• Das Fachverfahren sollte über Schnittstellen zum Haushaltsverfahren der Kommu-
ne verfügen, die eine Einnahmen- und Ausgabenverwaltung auf digitalem Wege
erlauben und direkt über das Fachverfahren eine Überwachung der Zahlungsvor-
gänge garantieren. Dabei sollten sowohl Buchungen in den Haushalt als auch Zah-
lungsvorgänge aus dem Fachverfahren möglich sein.
• Aus den Stammdaten des Klientels der Ämter und der Freien Träger sollte der
erforderliche Schriftverkehr über ein integriertes Dokumentenmanagement direkt
im Fachverfahren möglich sein. Dazu gehört auch eine automatisierte Wiedervor-
lage zur Unterstützung der Vorgangsbearbeitung. Schriftverkehr und Stammdaten
müssen dazu in der Datenbank des Fachverfahrens gespeichert werden.
• Die Berechnung von Kostenbeiträgen Unterhaltspflichtiger sollte im Fachverfahren
möglich sein.
• Der Allgemeine Soziale Dienst sollte auf das Fachverfahren zugreifen können, um
a) neue Fälle anlegen, b) Hilfepläne und deren Fortschreibungen direkt über das
Fachverfahren erstellen und c) Zahlungen bzw. deren Freigabe veranlassen zu
können. Dazu muss das Fachverfahren über einen entsprechenden Workflow-
Manager mit einem Berechtigungssystem verfügen, das den erforderlichen Daten-
schutz sicherstellt.
Kein Jugendamt erfüllte die genannten Kriterien vollständig. Die Ansicht zeigt die Er-
gebnisse:
Bewertung der Leistungsfähigkeit des IT-Einsatzes
Jugendamt Fehlende oder verbesserungsfähige
Funktionen von 10 Kriterien
D ARMSTADT 5
Frankfurt a. M. 2,5
Kassel 6
Offenbach 5,5
Wiesbaden 7
Ansicht 68: Bewertung der Leistungsfähigkeit des IT-Einsatzes
Von den zehn Kriterien wurden in Frankfurt am Main immerhin 7,5 erfüllt. Dies ist das
beste Ergebnis des Vergleichs. Zu Wiesbaden ist anzumerken, dass dort ein Fachver-
fahren verwendet wurde, das bereits seit geraumer Zeit nicht mehr vom Hersteller
unterstützt wird und nach dem geplanten Rollout eines neuen Betriebssystems auf
den Rechnern der Stadt nicht mehr funktionsfähig sein wird.
Einen Überblick der Bewertungsergebnisse gibt die folgende Ansicht:
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Einsatz der Informationstechnik
Merkmale Darm-
stadt
Frankfurt
am Main
Kassel Offenbach Wiesbaden
Fachsoftware für die Wir t-
schaftliche Jugendhilfe im
Einsatz?
Ja.
PROSOZ
14plus.
Ja. PROSOZ
14plus.
Ja.
PROSOZ
14plus.
Ja. PROSOZ
14plus (bis
2009 PROSOZ
J).
Ja. PROSOZ J.
Werden di e Daten zentral
auf einer Datenbank ge-
speichert?
Ja. Ja. Ja. Ja. Nein.
Sind der Schutz und die
Sicherheit dieser Daten
gegeben (regelmäßige
Sicherungen der Daten
etc.)?
Ja. Ja. Ja. Ja. Ja.
Schnittstelle zum Kasse n-
verfahren zur Überwa-
chung von Einnahmen und
zur Sollstellung verfügbar?
Nein. Für die
Beistandschaften
realisiert.
Nein.
Nein. Nein. Manuelle
Verbuchung in
SAP.
Schnittstelle zur Übertr a-
gung von Auszahlungsan-
ordnungen aus der Fach-
software genutzt?
Nein. Ja . Nein.
Nein. Nein.
Dokumentenmana gement
für Schriftverkehr mit
Freien Trägern und Klien-
ten im Fachverfahren
verfügbar?
Ja. Ja. Nein. Teilweise. Ja.
Berechnung von Kostenbe i-
trägen Unterhaltspflichtiger
im Rahmen von Erzie-
hungshilfen im Fachverfah-
ren möglich?
Nein. Nein.
Nein. Nein. Nei n.
Sozialer Dienst in das
Fachverfahren eingebun-
den?
a) Anlegen von Fällen
durch den Sozialen Dienst?
Ja. Ja . Ja. Ja. Nein.
b) Hilfeplanung und
-fortschreibung durch den
Sozialen Dienst?
Nein. Ja. Nein. Nein. Nein.
c) Freigabe von Zahlungen
durch den Sozialen Dienst?
Nein. Nein. Nein. Nein. Nein.
Ansicht 69: Einsatz der Informationstechnik
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Interessant ist in diesem Zusammenhang ein Blick auf das Einführungsdatum des
Fachverfahrens PROSOZ 14plus. So haben die Jugendämter Frankfurt am Main und
Kassel das Fachverfahren seit etwa zehn Jahren im Einsatz. Sie sind allerdings mit der
Einbindung in die Arbeit des Jugendamts nicht nennenswert weiter gekommen als die
Jugendämter D ARMSTADT und Offenbach, die das Fachverfahren erst seit vergleichs-
weise kurzer Zeit verwenden. Besonders bemerkenswert ist die Tatsache, dass Wies-
baden mit PROSOZ J noch eine Vorgängerversion von PROSOZ 14plus verwendet und
kaum schlechter abschneidet wie Kassel.
Einführung des Fachverfahrens PROSOZ 14plus
Jugendamt Jahr der Einführung
D ARMSTADT 2007
Frankfurt a. M. 2000
Kassel 1999
Offenbach Frühjahr 2010
Wiesbaden noch nicht eingeführt
Ansicht 70: Einführung des Fachverfahrens PROSOZ 14plus
Die Defizite und die fehlende Konsequenz beim Einsatz der Informationstechnik in den
Jugendämtern haben eine ganze Reihe von Ursachen. Eine Verkürzung auf die tech-
nisch unbestreitbaren Schwächen des in die Jahre gekommenen Fachverfahrens allein
greift zu kurz.
Mit Ausnahme von Wiesbaden nutzten alle Ämter das Verfahren PROSOZ 14plus.
Grundsätzlich verfügten die Jugendämter damit über eine technische Lösung, die ge-
eignet war, die wesentlichen Anforderungen des Jugendamts in den Bereichen Wirt-
schaftliche Jugendhilfe, Sozialer Dienst und Jugendgerichtshilfe zu erfüllen. Dabei ist
D
ARMSTADT bei der Umsetzung des Fachverfahrens und der Speicherung aller Fallda-
ten sehr konsequent vorgegangen und konnte dabei auf erfahrene EDV-Mitarbeiter
zugreifen. Allerdings waren folgende Gründe für die verschiedenen Leistungsmängel
feststellbar:
• Zahlungsverkehr
In den Ämtern wurden Listen von Sollstellungen aus dem Fachverfahren erstellt,
die von der allgemeinen Verwaltung in das Haushaltsverfahren eingegeben und
zur Zahlung durch die Stadtkasse angewiesen wurden. Dieses Verfahren erforder-
te einen beträchtlichen manuellen Aufwand, der eine Vielzahl von Einzelschritten
umfasste, die im folgenden Diagramm für das Beispiel D
ARMSTADT zusammenge-
fasst sind:
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Ansicht 71: Ablaufdiagramm zur Verbuchung und Auszahlung von Ausgaben in D ARMSTADT
In D
ARMSTADT wurde in den Gesprächen im Amt deutlich, dass die Stadtkasse
dem direkten Zugriff auf die Haushaltsverfahren durch das Jugendamt ablehnend
gegenübersteht, da sie befürchtet, die Kontrolle über das Haushaltsgeschehen zu
verlieren. Solche Vorbehalte rechtfertigen nach unserer Auffassung den erhebli-
chen Aufwand an Mehrfacheingaben und die damit verbundenen Risiken von
Fehleingaben nicht. Das Beispiel D ARMSTADT illustriert, wie viele manuelle Inter-
ventionen und Schnittstellen vermieden werden können.
Stattdessen sollte über eine Schnittstelle des Fachverfahrens eine digitale Über-
tragung an das Haushaltsverfahren der Stadt angestrebt werden. Das folgende
Diagramm zeigt, wie der Ablauf durch die Einbindung in das Fachverfahren verein-
facht werden könnte:
Ansicht 72: Ablaufdiagramm zur Verbuchung und Auszahlung von Ausgaben im Fachverfahren
$$
7. Stadtkasse: verbucht
Zahlungsdaten .
2. S ystembetreuung : Lis te aller Sollstellungen
für den A brechnungszeitraum wird er stellt .
4. Systembetreuung : freigegebene
Liste wird erstellt und per Mail an
die z entrale Verwaltung verschickt .
WiJu : Daten werden in
PROS OZ 14plus verbucht.
WiJu : Liste der Sollstellungen
wird überpr üft , korr igiert und
freigegeben .
5. Zentrale Verwaltung : Verbuchung
nach Konten & Kostens tellen m anuell
auf Basis der Liste .
6. Zentrale Verwaltung: Liste wird an
die Stadtkasse per Mail weitergeleitet .
$$
8. Stadtkasse: erstellt Diskette
für den Zahlungslauf.
$$
9. Stadtkasse: überbringt Diskette
an Zahlungsinstitut.
Ab laufdiagramm zur Verbuch ung und A uszahlung von Ausgaben
$
10. Bank
Überweisung
der Zahlung .
2. Systembe tre uung : Liste aller Sollstellung en
f ü r d en Ab rech nun gszeitra um w ird e rstellt .
4. Sy stembe tre uung : initiiert
Bu ch ung s - un d Za hlun gslauf .
1. WiJ u: D aten we rde n in
PR OSOZ 14p lu s verbu ch t .
3 . WiJu:L iste der Sollst e llung en
wird üb erprü ft , ko rrigiert und
fre igeg ebe n .
Ablaufdiagramm zur Verbuchung und Auszahlung von Ausgaben im Fachverfahren
5. Ele ktronis che s Fa chver fahren :
- Ve rb uchun g na ch Kon t e n & Ko ste nstellen
- in itiiert Üb erwe isu ng d er Zah lu ng .
$
6. Ba nk
Üb erwe isu ng
d er Zah lung.
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 136
Die im Untersuchungszeitraum gängige Praxis der anderen Jugendämter lässt sich
durch ähnliche Diagramme beschreiben und zeigt ein erhebliches Verbesserungs-
potenzial. Diese Schnittstellen wurden vom KGRZ, dem kommunalen IT-
Dienstleister der Städte Kassel und Frankfurt am Main, schon im Untersuchungs-
zeitraum bereitgestellt und auch vom Landkreis Kassel genutzt, der auf die gleiche
IT-Infrastruktur zugriff.
Neben der Buchung und Zahlung der Ausgaben im Fachverfahren kann über die
gleiche Schnittstelle auch die Buchung der Einnahmen stattfinden, die sich in der
Praxis der untersuchten Jugendämter ebenfalls als sehr zeit- und arbeitsaufwen-
dig erwiesen hat.
• Berechnung von Kostenbeiträgen Unterhaltspflichtiger
Unter der Internet-Adresse www.kostenbeitrag.de findet sich eine Website mit In-
formationen für Jugendämter in Hessen. Unter dem Menüpunkt Heranziehung fin-
den die Jugendämter dort professionell erstellte Excel-Tabellen, die eine Berech-
nung von Kostenbeiträgen auf den aktuellen gesetzlichen Grundlagen erlauben.
Keines der geprüften Jugendämter nutzte für die Berechnung das Fachverfahren,
sondern berechnete die Kostenbeiträge mit besagten Excel-Tabellen.
Ablauforganisatorisch führt die Verwendung der Excel-Sheets zu folgendem Ver-
fahren: Für einen Unterhaltspflichtigen werden zur Berechnung von Kostenbeiträ-
gen die Excel-Sheets genutzt. Das Ergebnis wird manuell in das Fachverfahren
übernommen. Sollstellungen im Haushalt werden übertragen oder nochmals in
das Haushaltsverfahren eingegeben. Der Schriftverkehr mit dem Unterhaltspflicht-
igen wird mit einer Textverarbeitung erstellt. Der geforderte Kostenbeitrag wird
dort nochmals eingegeben.
Auch dieses Verfahren ist dem modernen Stand der Technik in keiner Weise an-
gemessen. Die geschilderten Abläufe, die sich aus der Anwendung der Excel-
Tabellen ergeben, sind arbeitsaufwendig und fehleranfällig. Darüber hinaus emp-
fiehlt sogar der Entwickler der Excel-Tabellen unter www.kostenbeitrag.de, die
Berechnungen des Fachverfahrens PROSOZ 14plus zu verwenden. So nutzt sein
eigenes Amt, das Jugendamt Main-Taunus-Kreis, inzwischen konsequenterweise
das Fachverfahren für die Berechnung der Kostenbeiträge. Auch hier stellen wir
fest: Nicht die Fachverfahren sind das Problem.
• Statistische Auswertungen, regelmäßige Berichte und Steuerung über Kennzahlen
Die Jugendämter sind gehalten, regelmäßig statistische Auswertungen und Berich-
te sowohl für die interne Arbeit des Amtes als auch für andere Verwaltungseinhei-
ten wie z. B. die Kämmerei oder das Statistische Landesamt zu erstellen. Dabei
handelt es sich um regelmäßig wiederkehrende, standardisierte und auf die jewei-
ligen Anforderungen des Amtes abgestimmte Auswertungen der Falldaten und
insbesondere der sich aus ihnen ableitenden Kostenentwicklung innerhalb eines
festen Berichtszeitraums. Neben den gesetzlichen Berichtspflichten sind die Aus-
wertungen der Falldaten für die Steuerung und Planung des Amtes notwendig und
damit insbesondere für den Amts- und die Abteilungsleiter erforderlich.
Ohne den Einsatz eines elektronischen Fachverfahrens und der damit einherge-
henden zentralen Datenhaltung müssen die Ämter die für das Berichtswesen er-
forderlichen Daten aus den einzelnen Fallakten übernehmen und durch geeignete
Verfahren aufbereiten. Ein derartiges Verfahren ist zeitaufwendig und fehleranfäl-
lig. Darüber hinaus steht die Arbeitszeit, die für das Berichtswesen aufgewendet
werden muss, den Mitarbeitern des Amtes nicht mehr für die Erbringung der ei-
gentlichen Kernaufgaben zur Verfügung.
Im Falle eines zentralisierten, datenbankgestützten Fachverfahrens können die
Daten grundsätzlich automatisiert und zu den jeweiligen Stichtagen aufbereitet
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und den für das Berichts- und Steuerungswesen verantwortlichen Mitarbeitern zur
Verfügung gestellt werden. Neue Berichtsanforderungen können in Abstimmung
zwischen den Fachverantwortlichen und den zuständigen EDV-Mitarbeitern einmal
erstellt und dann zentral allen Abteilungen eines Amtes zur Verfügung gestellt
werden.
Neben der Qualifikation der EDV-Mitarbeiter oder des Controllings ist es erforder-
lich, dass dafür die notwendigen organisatorischen Rahmenbedingungen geschaf-
fen werden:
− Den Amts- und Abteilungsleitern werden die Auswertungskomponenten der
Fachsoftware zur Verfügung gestellt und sie werden in deren Bedienung ein-
gewiesen.
− Die Berichtsanforderungen des Amtes werden geprüft und ggf. zusammen mit
der EDV-Abteilung in das Fachverfahren integriert und durch eine fortdauern-
de Qualitätssicherung verbessert.
− Für die Bereitstellung neuer Berichtsanforderungen der Abteilungen des Ju-
gendamts wird ein Verfahren etabliert, die fachlichen Anforderungen zusam-
men mit den EDV-Verantwortlichen umzusetzen.
Das eingesetzte Fachverfahren PROSOZ 14plus verfügt standardmäßig über ein
Berichts- und Auswertungsmodul (MIS), in dem Berichtsvorlagen zentral erstellt
und dem Amt zur Verfügung gestellt werden können. Das Modul ist über Benut-
zerrollen so konfigurierbar, dass nicht alle Mitarbeiter auf alle Berichte Zugriff ha-
ben. Zu bemängeln ist daher, dass trotz der vorhandenen technischen Rahmen-
bedingungen die Möglichkeiten eines flexiblen Berichtswesens auf Grundlage einer
zentralen Datenbasis nicht vollständig genutzt wurden. Wir empfehlen daher den
Jugendämtern, das MIS-Modul und die bereits erarbeiteten Berichtsvorlagen auf
den Arbeitsplätzen der Amts- und Abteilungsleiter von den EDV-Verantwortlichen
einzurichten zu lassen. Dadurch können die bereits erstellten Berichte schnell und
ohne Zeitverzögerung abgerufen werden. Diese Maßnahme lässt sich nach Rück-
sprache mit den EDV-Verantwortlichen schnell und ohne Mehrkosten für das Amt
umsetzen. Allerdings ist dafür eine klare Definition der Ziele und Daten erforder-
lich, die zukünftig über das Fachverfahren erhoben werden sollen. Dies ist zualler-
erst eine organisatorische und nur nachgelagert eine technische Aufgabe.
• Dokumentenmanagement und Einbindung des Sozialen Dienstes
In den untersuchten Jugendämtern war die Einbindung des Sozialen Dienstes in
das Fachverfahren unterschiedlich weit fortgeschritten. Im Jugendamt D AR-
MSTADT z. B. wurden neue Fälle in der Regel durch den Sozialen Dienst angelegt.
Die Aktenzeichenvergabe wurde zentral über PROSOZ 14plus gesteuert, nachdem
in der Registratur geprüft wurde, ob bereits ein Aktenzeichen existierte, das dann
ggf. in das elektronische Fachverfahren integriert wurde. Brief- und Dokumenten-
vorlagen wie z. B. Zahlungsbewilligungen, Ladungen oder Rechtsbehelfsbelehrun-
gen waren im Fachverfahren hinterlegt und konnten für einzelne Fälle auf Grund-
lage der Stammdaten automatisiert erstellt werden. Serienbriefe an mehrere Per-
sonen konnten ebenfalls schnell und unproblematisch aus dem Fachverfahren
heraus generiert werden. Die Steuerung der Vorlagen fand zentral statt, sodass
sichergestellt werden konnte, dass nur offizielle, rechtssichere und mit den Abtei-
lungsleitern abgestimmte Dokumente genutzt wurden.
In den Jugendämtern Kassel und Offenbach war die Einbindung des Sozialen
Dienstes dagegen weniger weit entwickelt. Zwar wurden Fälle ebenfalls über das
Fachverfahren angelegt; allerdings beschränkte sich dies auf die Anlage von
Stammdaten. In beiden Ämtern wurden auch statistische Angaben direkt durch
den Sozialen Dienst eingegeben, da es sich dabei um eine spürbare Entlastung
handelte und die Akzeptanz der Mitarbeiter entsprechend hoch war. Offenbach
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im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
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befand sich aufgrund der bisher sehr kurzen Nutzung des Fachverfahrens (seit
2009) noch am Beginn, Brief- und Dokumentenvorlagen über das Fachverfahren
zu konsolidieren und zu steuern. Auch in Kassel wurde diese Möglichkeit vom So-
zialen Dienst nicht ausreichend genutzt.
Das Jugendamt Wiesbaden verfügte mit PROSOZ J über eine sehr alte Vorgänger-
version von PROSOZ 14plus, in der keine Einbindung des Sozialen Dienstes vorge-
sehen war. Daher fand das komplette Dokumentenmanagement außerhalb des
Fachverfahrens statt.
Die Einbindung von Dokumenten, z. B. von Hilfeplänen, wurde bisher nur in
Frankfurt am Main und dort erst im Jahre 2010 (also außerhalb des Prüfungszeit-
raumes) realisiert. Sie soll bis Ende 2010 in den neun Sozialrathäusern abge-
schlossen werden. Dafür hat die EDV-Abteilung eine Dokumentation erstellen, in
der das Verfahren den Mitarbeitern des Sozialen Dienstes nachvollziehbar be-
schrieben wird. Dieses Beispiel zeigt auch, dass es möglich ist, die Arbeit des So-
zialen Dienstes über das Fachverfahren zu unterstützen und zu vereinheitlichen.
Allerdings bedarf es dafür einer umfangreichen fachlichen und organisatorischen
Unterstützung, da sonst die Gefahr sehr groß ist, dass die Mitarbeiter des Sozialen
Dienstes weiterhin auf die gewohnte Textverarbeitung zurückgreifen. Hier zeigte
sich das Fachverfahren leider wenig benutzerfreundlich.
Die Ergebnisse zeigen, dass die festgestellten Mängel in der Nutzung der Informati-
onstechnik zum einen erklären, dass viele Statistiken und die Einführung eines Con-
trollings in den Ämtern Schwächen aufwiesen. Zum anderen waren die Mängel nur zu
einem Teil auf komplexe Technik zurückzuführen, vielmehr war es organisatorisch
bedingt, dass die Möglichkeiten des Fachverfahrens nicht konsequent genug verfolgt
wurden.
20 Datenschutz und Maßnahmen zur Vermeidung doloser
Handlungen
20.1 Maßnahmen zum Schutz der Daten
Alle Mitarbeiter der untersuchten Jugendämter arbeiten durchweg mit vertraulichen
und sensiblen personenbezogenen Daten. Dies erfordert, dass Maßnahmen zum Da-
tenschutz ergriffen werden müssen, um sicherzugehen, dass Unbefugte keine Einsicht
in die Daten nehmen können.
Die in dieser Prüfung erarbeiteten Kriterien zum Datenschutz erfassen sowohl den
elektronischen Passwortschutz wie auch den physischen Schutz von Akten und Amts-
räumen.
Ein Passwortschutz der Anwendungen war in allen Ämtern vorgesehen. In Offenbach
wurde keine regelmäßige Änderung der Passwörter durch das System erzwungen. In
den übrigen Ämtern wurden die Passwörter in Zeitabständen von einem bis zwölf
Monaten geändert. Über eine Passwort-Aktivierung bei Abwesenheit vom PC verfügten
lediglich die Ämter in Frankfurt am Main und Kassel. Bei einer längeren Nichtnutzung
des PCs durch den Mitarbeiter wäre es daher Unbefugten möglich gewesen, auf das
Netzwerk der Jugendämter über einen unbeaufsichtigten PC zuzugreifen. Aus diesem
Grund sollte auf allen PCs eine automatische Passwort-Aktivierung bei Abwesenheit
eingerichtet werden.
In allen Ämtern galt die Vorschrift, entweder die Türen oder die Aktenschränke der
Büros beim Verlassen zu verschließen.
Von den untersuchten Ämtern genügen lediglich Frankfurt und Kassel den Kriterien
zum Schutz der Daten.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 139
Jugendamt Pass-
wort
Passwort-
Aktivierung
bei Abwesen-
heit vom PC
Erzwun-
gene
Änderung
Türen
ver-
schließen
Aktenschränke
verschließen
D ARMSTADT ja nein ja ja nein
Frankfurt am
Main
ja ja ja ja ja
Kassel ja ja ja ja nein
Offenbach ja nein nein ja nein
Wiesbaden ja nein ja ja nein
Ansicht 73: Maßnahmen zum Schutz der Daten
20.2 Prüfung von Maßnahmen zur Vermeidung doloser Handlungen
Die Wirtschaftliche Jugendhilfe verausgabt erhebliche Geldmittel. Empfänger der Zah-
lungen sind Freie Träger der Jugendhilfe und Klienten, die Hilfen zur Erziehung erhal-
ten:
• Den überwiegenden Teil der Zahlungen erhalten Freie Träger, die ihre Leistungen
dem Jugendamt in Rechnung stellen und die überwiegend langfristige Vertrags-
verhältnisse mit den Ämtern für ihre Leistungserstellung eingegangen sind.
• Klienten erhalten kleinere Beträge durch Überweisung, wenn sie beispielsweise
Fahrtkostenerstattungen für Heimfahrten abrechnen oder Kurse besuchen und die
Kurse durch die Klienten selbst bezahlt werden. Die Aufwendungen müssen durch
Belege nachgewiesen werden.
Grundsätzlich können Zahlungen durch Mitarbeiter des Amtes manipuliert werden. So
können Belege von Klienten gefälscht oder anderweitig beschafft werden. Die Existenz
eines Klienten wird vorgetäuscht oder eine andere Bankverbindung im Fachverfahren
eingetragen. Mitarbeiter des Amtes und des Trägers können in Absprache fiktive Leis-
tungen abrechnen, wenn keine Kontrolle der Abrechnungen durch eine weitere Person
des Amtes vorgesehen ist.
Bei den Zahlungen an Freie Träger konnten wir keine Möglichkeit erkennen, dolose
Handlungen zu begehen. Die Leistungen wurden im Rahmen der Hilfeplanung mit
dem Sozialen Dienst vereinbart und durch die Wirtschaftliche Jugendhilfe abgerech-
net. Beauftragung und Zahlung waren getrennt. Die Höhe der Kosten ergab sich aus
den in den Leistungsvereinbarungen dokumentierten Tages- oder Stundensätzen bzw.
aus den sonstigen Zuwendungsvereinbarungen. Zudem waren Wertgrenzen vorgese-
hen, oberhalb derer Zahlungen auf unterschiedlichen hierarchischen Ebenen geneh-
migt werden mussten.
Bei Zahlungen an Klienten konnten wir lediglich im Jugendamt Frankfurt am Main ein
hohes Maß an Vorkehrungen feststellen, dolose Handlungen zu begehen.
In den anderen vier Ämtern war kein Vier-Augen-Prinzip vorgesehen: Der vollständige
Vorgang wurde durch einen Mitarbeiter ohne weitere Kontrolle veranlasst. Hier gab es
keinerlei Mechanismen, dolose Handlungen durch geeignete ablauforganisatorische
Vorkehrungen zu vermeiden.
Der Ausschluss von dolosen Handlungen ist allerdings nur möglich, wenn der Soziale
Dienst in das Fachverfahren der Jugendhilfe eingebunden ist. Erlaubnisse für Reisen
oder den Besuch von Kursen werden im Sozialen Dienst getroffen. Werden solche
Erlaubnisse fallbezogen in den digitalen Hilfeakten des Fachverfahrens dokumentiert,
kann damit auch direkt die an die Erlaubnis gebundene Zahlung freigegeben werden,
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 140
die dann durch einen Mitarbeiter der Wirtschaftlichen Jugendhilfe gegen Beleg initiiert
wird.
21 Bewertung der Erziehungshilfen mit einer Balanced
Scorecard
21.1 Die Anwendung einer Balanced Scorecard für den Bereich der Erzie-
hungshilfen
Die Balanced Scorecard wurde zunächst für Unternehmen entwickelt. Ihr Fokus liegt
daher auf der strategischen Prüfung aller Aktivitäten mit dem Ziel, Entwicklung und
Absatz von Produkten und Dienstleistungen zu optimieren. Wird die Balanced-
Scorecard-Systematik auf die Öffentliche Verwaltung und hier speziell auf die Erzie-
hungshilfe übertragen, muss sie modifiziert werden:
• Finanzen:
Die Perspektive ‚Finanzen’ stellt den traditionellen Bestandteil der Balanced
Scorecard dar. Hier werden klassische Finanzkennzahlen wie Ausgaben in der Er-
ziehungshilfe, die Fallstruktur und die Entwicklung der Ausgaben bewertet.
• Kunden/Klienten
Die Perspektive ‚Kunden’ betrachtet die Erziehungshilfe aus Sicht der Klientel und
der Bürger einer kommunalen Körperschaft. Da es sich in der Erziehungshilfe zum
Teil um intervenierende Maßnahmen handelt, kann hier nicht einfach die Frage
nach der Zufriedenheit der Klienten gestellt werden. Vielmehr müssen die Effekte
der Arbeit auf die Klientel und die Wahrnehmung der Bürger betrachtet werden.
Ein hoher Anteil familienbegleitender Hilfen kann dazu beitragen, Familienverbün-
de zu erhalten. Angemessene Fallzahlen bei jungen Volljährigen deuten darauf
hin, dass eine Verselbstständigung vor dem Erreichen des 21. Lebensjahres ge-
lingt.
• Prozessorganisation
Die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung wird in hohem Maße von der
Qualität und Effizienz der internen Arbeitsprozesse bestimmt. Auch Pflichtaufga-
ben lassen sich mit einem sehr unterschiedlichen Personalumfang und Finanzvo-
lumen erfüllen. Entscheidend ist die Gestaltung der internen Geschäftsprozesse.
Neben den finanziellen Wirkungen haben sie auch Auswirkungen auf Klienten und
gegebenenfalls Mitarbeiter. Unwirtschaftliche Geschäftsprozesse können zu War-
tezeiten oder zu unbefriedigenden Arbeitsverhältnissen führen. Gerade in der Er-
ziehungshilfe ist die Steuerung der Hilfen und die Einbeziehung der Klienten ent-
scheidend für den Schutz der Kinder und Jugendlichen. Ebenso ist ein effizienter
Einsatz der IT-Technik für die Entlastung der Mitarbeiter und den Kostenaufwand
entscheidend.
• Lernen
Die Anpassungsfähigkeit einer Organisation an ihr Umfeld und ihre Fähigkeit, sich
bei der Modernisierung oder Reform von Leistungen intern zu verändern, hängen
von der Kompetenz und Bereitschaft der Leitungsebene und der Mitarbeiter bei
den Jugendämtern und den Freien Trägern ab, Veränderungen Ziel gerichtet und
erfolgreich einzuleiten und mit zu gestalten. Hierzu gehört die Nutzung der Kom-
petenzen der Erziehungsberatung auch in Kindertageseinrichtungen und Schulen,
oder die Entwicklung eines differenzierten und passgenauen Hilfesystems.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 141
21.2 Erläuterungen zur Bewertung und Interpretation
Die Balanced Scorecard beruht auf der Einbeziehung von fast 100 verschiedenen Kri-
terien, die sich aus dieser Untersuchung ableiten lassen. Dabei sind beispielsweise
durchschnittliche Ausgaben je Kind und Jugendlichem unter 21 Jahren und Kennzah-
len zur Hilfestrukur genauso einbezogen worden, wie die Bewertung der Ablauforgani-
sation bei der Abwehr von Gefahren des Kindeswohls oder die Entwicklung neuer
Formen der Zusammenarbeit im Pflegekinderdienst.
Bei der Bewertung und Interpretation der Ergebnisse sind folgende Eigenschaften
einer Balanced Scorecard zu beachten:
• Jede Perspektive muss unabhängig von den anderen Perspektiven betrachtet
werden. Die Addition der Punkte aller Perspektiven führt zu verzerrten Ergebnis-
sen. Die Zahl der Kriterien und die Summe der Punkte sind in den einzelnen Per-
spektiven unterschiedlich, daher verbietet sich eine Addition.
• Ein gutes Ergebnis in einer Perspektive kann zu schlechten Ergebnissen in ande-
ren Perspektiven führen. Dies kann insbesondere bei den Perspektiven Finanzen
und Klienten der Fall sein. So führen hohe Ausgaben zu schlechten Bewertungen
in der Perspektive Finanzen. Ein hoher Anteil familienbegleitender Hilfen, der wirt-
schaftlich gesehen nachteilig sein kann, führt aber in der Klientenperspektive zu
guten Bewertungen. Frankfurt am Main und Kassel mit hoher Hilfedichte schnei-
den demnach in der Klientenperspektive sehr gut ab, in der Finanzperspektive
sind sie dagegen schlecht.
• Deshalb ist es auch unmöglich, in allen Perspektiven die maximalen Punktzahlen
zu erreichen. Sehr hohe Wirtschaftlichkeit wird sich möglicherweise negativ auf
die Klienten auswirken. Eine sehr gute Klientenorientierung wird ohne den Einsatz
erheblicher finanzieller Mittel ebenso wenig möglich sein. Daher auch die Bezeich-
nung „Balanced“, es geht um die notwendigen Kompromisse zwischen den ver-
schiedenen Perspektiven. Die Ziele müssen ausgewogen sein.
• In den grafischen Darstellungen der einzelnen Ämter wurde der jeweils in diesem
Vergleich höchste erreichte Punktwert als Maximalwert dargestellt (nicht der ma-
ximal erzielbare Wert).
Die von uns vorgenommene Bewertung versteht sich als Vorschlag für eine Einord-
nung der Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit der Ämter. Andere Gewichtungen,
andere Kriterien und andere Bewertungen sind natürlich möglich. Wir glauben jedoch,
dass die in dieser Untersuchung verwendeten Kriterien und Kennzahlen einen sinnvol-
len und sehr umfassenden Blick auf die Erziehungshilfe, ihre Organisation, die Abläufe
und die leistungsmäßigen und finanziellen Ergebnisse in den Städten bieten. Diese
Ergebnisse sind in die Balanced Scorecard eingeflossen. Die Bewertungskriterien und
die Punktesystematik finden sich in der Anlage 5 dieses Berichts.
21.3 Ergebnisse für DARMSTADT
D ARMSTADT erreicht in den Perspektiven Finanzen das Beste und in der Perspektive
Prozesse ein sehr gutes Ergebnis im Vergleich. Hier zeigen sich die engen Bezüge
zwischen einer guten Prozessorganisation und den finanziellen Ergebnissen.
Die durchschnittliche Bewertung in der Perspektive Klienten beruht vor allem auf der
geringen Hilfedichte und des niedrigen Anteils der Hilfen nach § 27 SGB VIII. Das
Ergebnis besagt keinesfalls, dass D ARMSTADT hier schlecht aufgestellt ist. Die besse-
ren Bewertungen in Kassel oder Frankfurt am Main sind nur mit hohem finanziellem
Aufwand erzielbar. Umfang und Niveau der Hilfen waren in D ARMSTADT sachgerecht
und nicht zu beanstanden. Die ausgewogene Hilfestruktur und die gute Steuerung der
Hilfen garantieren, dass zwischen den Bedarfen des Klientels und dem damit verbun-
denen finanziellen Aufwand ein guter Kompromiss gefunden wurde.
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 142
Das Ergebnis in der Perspektive Lernen / Innovationen beruht auf nicht ausreichend
genutzten Möglichkeiten des datengestützten Controlling und weiteren Möglichkeiten,
die Erziehungsberatung über die Einzelberatung von Klienten hinaus weiterzuentwi-
ckeln.
Ansicht 74: Die Balanced Scorecard für D ARMSTADT
Abgesehen von Verbesserungsmöglichkeiten im Detail zeigt das Ergebnis der Balanced
Scorecard, dass dem Jugendamt D ARMSTADT ein guter Ausgleich der vier Perspektiven
gelungen ist. Wobei ein gewisser Schwerpunkt bei der Wirtschaftlichkeit der Leistun-
gen erkennbar ist, ohne die übrigen Perspektiven zu vernachlässigen.
21.4 Ergebnisse für Frankfurt am Main
Gerade im Vergleich zu der Balanced Scorecard in D ARMSTADT zeigen die Ergebnisse
in Frankfurt am Main, dass eine gute Prozessorganisation von ihrer Schwerpunktset-
zung auch stärker auf die Klienten orientiert werden kann. In Frankfurt am Main wer-
den Spitzenwerte in der Perspektive Klienten und Prozesse erreicht. Das ist teuer und
führt naturgemäß zu weniger guten Ergebnissen in der Perspektive Finanzen.
Die Prozessqualität in Frankfurt am Main beruht auf exzellenten Abläufen unter ande-
rem bei der Abwehr einer Kindeswohlgefährdung, einer an der Qualität der Leistungen
orientierten Steuerung der freien Träger und einer guten Verfügbarkeit von Daten
zum Hilfegeschehen, die primär zur Steuerung der Leistungsqualität eingesetzt wird.
Damit sind die Voraussetzungen gut, auch in der Finanzperspektive aufzuholen. Die
Möglichkeiten hierzu haben wir in den Fachkapiteln dargestellt. Trägerentgelte und
Veränderungen der Hilfestruktur bieten hier Optimierungsmöglichkeiten, ohne in der
Klientenperspektive an Qualität zu verlieren. Darüber hinaus sollte aber auch das ab-
solute Niveau der Hilfen kritisch überprüft werden. Die erheblichen Fallzahlsteigerun-
gen im Untersuchungszeitraum verweisen auf eine im Vergleich zu den anderen Äm-
tern sehr niedrige Eintrittsschwelle in die Gewährung von Erziehungshilfemaßnahmen,
die auf dem Hintergrund der soziodemografischen Situation Frankfurts einer genaue-
ren Betrachtung unterzogen werden sollten.
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Klienten
Lernen/Innovationen
Finanzen
Prozesse
Die Balanced Scorecard für Darmstadt
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 143
Zwar zeigten sich die Spezialdienste in Frankfurt am Main sehr innovativ, jedoch fehlte
es bei der Steuerung der Erziehungshilfen noch an innovativen Konzepten zur
Implementation von Steuerungsinstrumenten im Sozialen Dienst. Auch die Erzie-
hungsberatung war noch durch eine weitgehende Orientierung auf die klassische Be-
ratung des Klientels fokussiert. Hier hatten andere Ämter wie Wiesbaden mit dem
JuMBo-Verfahren oder die Erziehungsberatung in Kassel mit der mobilen Erziehungs-
beratung oder der stadtteilbezogenen Vernetzung von Hilfen und Beratung mehr in-
novative Ansätze zu bieten als Frankfurt am Main. Allerdings sind die
Implementationsprobleme in Frankfurt am Main aufgrund der Größe und der dezent-
ralen Organisation auch deutlich größer als in den Vergleichsstädten.
Ansicht 75: Die Balanced Scorecard für Frankfurt am Main
Insgesamt zeigt das Bild der Balanced Scorecard für Frankfurt am Main, dass die Leis-
tungsfähigkeit der Erziehungshilfen hervorragend war. Die erkennbare Unwucht der
Ergebnisse in den Perspektiven zeigt aber auch Verbesserungsmöglichkeiten im Hin-
blick auf die wirtschaftlichen Ergebnisse.
21.5 Ergebnisse für Kassel
Ähnlich wie Frankfurt am Main waren die Ergebnisse in der Prozess- und
Klientenperspektive für Kassel sehr gut. Auch in Kassel war dieses Ergebnis mit erheb-
lichen finanziellen Aufwendungen verbunden.
Dass die Ergebnisse in der Klienten- und Finanzperspektive etwas schwächer ausfallen
als in Frankfurt am Main, lag vor allem an der Umsetzung der ohne Zweifel vorhande-
nen Prozessqualität auf die Arbeitsebene des Sozialen Dienstes und teilweise auch der
Spezialdienste. Eine gute Organisation von Finanzen und Informationstechnik oder der
Qualitätsvereinbarungen mit Freien Trägern kommt erst zum Tragen, wenn die Fach-
kräfte davon auch ausreichenden Gebrauch machen: Steuerung bedarf regelmäßiger
Hilfeplanfortschreibungen und der Schulung von Zielvereinbarungen, eine Jugendge-
richtshilfe muss datengestützt arbeiten, wenn die Voraussetzungen dafür vorhanden
sind. Solche Faktoren führen zu dem dargestellten Ergebnis. Gute Prozessqualität
allein reicht nicht, sie muss gelebt werden. Hier besteht ein erkennbares Entwick-
lungspotenzial.
0,0
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Klienten
Lernen/Innovationen
Finanzen
Prozesse
Die Balanced Scorecard für Frankfurt am Main
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 144
Auch wenn Kassel angesichts der hohen Zahl von Transfergeldempfängern nicht die
günstigen Hilfedichten von D ARMSTADT oder Wiesbaden erreichen kann, eine Absen-
kung der Fallzahlen dürfte ohne deutliche Verluste in der sachgerechten Gewährung
von Erziehungshilfen erzielbar sein.
Das gute Ergebnis in der Lern- und Innovationsperspektive verdankt Kassel seiner im
Grunde guten Organisation von steuerungsrelevanten Daten und einer innovativen
Erziehungsberatung mit Projekten der mobilen Erziehungsberatung oder der stadt-
teilbezogenen Vernetzung von Hilfen und Beratung, die zudem auch überwiegend aus
finanziellen Mitteln des Landes finanziert werden.
Ansicht 76: Die Balanced Scorecard für Kassel
Im Gesamtergebnis hat Kassel gute Voraussetzungen, die Wirtschaftlichkeit der Hilfen
zu erhöhen und dabei ein gutes Leistungsniveau gegenüber seiner Klientel zu erhal-
ten.
21.6 Ergebnisse für Offenbach
Offenbach erzielt ein insgesamt sehr ausgewogenes Ergebnis in allen Perspektiven der
Balanced Scorecard. Dieses Ergebnis beruht zum einen auf der geringen Hilfedichte
und zum anderen auf der fallorientierten Auseinandersetzung mit der Angemessenheit
von Hilfen und der ebenfalls auf die Fälle bezogenen Supervisionsarbeit.
Obwohl Offenbach durchschnittlich vergleichbare Ausgaben bezogen auf die Kinder
und Jugendlichen unter 21 Jahren hatte wie D ARMSTADT und Wiesbaden, fällt die
Gesamtbewertung der Finanzperspektive nicht ganz so gut aus. Dies liegt unter ande-
rem an dem erheblichen Ausgabenanstieg im Untersuchungszeitraum, geringen Rück-
holquoten bei der Heranziehung Unterhaltspflichtiger und dem hohen Anteil an Hei-
merziehungsfällen, die in der Bewertung der Finanzperspektive Berücksichtigung fan-
den.
Für den Untersuchungszeitraum fällt die Beurteilung der Prozessperspektive ver-
gleichsweise schlecht aus. Das Ergebnis ist allerdings etwas überzeichnet, weil für
0,0
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Klienten
Lernen/Innovationen
Finanzen
Prozesse
Die Balanced Scorecard für Kassel
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im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 145
zwei Kriterien zum Einfluss der Jugendämter auf Trägerkonzepte in Offenbach keine
Bewertung möglich war, da Offenbach hier keine Leistungsvereinbarungen nach § 78
SGB VIII geschlossen hatte. Die Bewertung beruhte aber beispielsweise auch auf den
unzureichenden Datengrundlagen des Amtes oder der aus unserer Sicht verbesse-
rungsfähigen Dokumentation von Maßnahmen bei der Abwehr von Gefährdungen des
Kindeswohls. In Bezug auf die Datengrundlagen ist mit der Einführung des neuen
PROSOZ Systems im Jahr 2010 und der schnellen Implementierung absehbar eine
Verbesserung des hier bewerteten Zustands zu erwarten.
Die Bewertung der Klientenperspektive fällt ähnlich wie die der ebenfalls hochwirt-
schaftlichen Ämter in D ARMSTADT und Wiesbaden nicht so gut aus wie in Frankfurt am
Main und Kassel. Das liegt, wie bereits erläutert, an der geringeren Hilfedichte, die
aus der Klientenperspektive zu geringeren Punktzahlen führt. Darüber hinaus wird der
geringe Anteil familienbegleitender Hilfen in Offenbach in der Klientenperspektive
negativ bewertet.
Ansicht 77: Die Balanced Scorecard für Offenbach
Die Ergebnisse zeigen, ausgehend von sehr einer ausgewogenen Bewertung der Per-
spektiven, für alle Bereiche Verbesserungsmöglichkeiten; die Ansatzpunkte hierfür
haben wir in den einzelnen Fachkapiteln dargestellt.
21.7 Ergebnisse für Wiesbaden
Wiesbaden erzielt sehr gute Ergebnisse in der Finanz-, Prozess- und Innovationsper-
spektive. Die hohe Wirtschaftlichkeit der Hilfen, die unter anderem mit der guten Pro-
zessorganisation, aber auch mit der ausgezeichneten Implementation der Prozesse
auf der operativen Ebene einherging sowie die innovative Entwicklung des JuMBo-
Verfahrens sind Gründe für das Ergebnis.
Angesichts dieser Ergebnisse mag das nur durchschnittliche Ergebnis in der
Klientenperspektive irritieren oder den Anschein erwecken, in Wiesbaden stände vor
allem die Wirtschaftlichkeit im Vordergrund. Dieser Eindruck wäre falsch. Zum einen
führt die geringe Hilfedichte ebenso wie in D
ARMSTADT und Offenbach zu geringeren
Punktwerten, was nicht heißt, dass zu wenig in Wiesbaden getan wird. Zum anderen
führen die in der Hilfestruktur aufgezeigten Mängel in der Zusammensetzung der Hil-
fen in der Klientenperspektive zu Abwertungen. Ein hoher Tagesgruppenanteil bedeu-
0,0
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Klienten
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Finanzen
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Die Balanced Scorecard für Offenbach
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Schlussbericht für die Stadt D
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Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 146
tet, dass sich wenig in den Elternhäusern tut, obwohl häufig dort ein Teil der Ursa-
chen von Problemen bei den Kindern zu suchen ist. Ein hoher Anteil junger Volljähri-
ger, deren Verselbstständigung später einsetzt als in anderen Städten, birgt Risiken,
wenn die jungen Volljährigen mit 21 Jahren noch nicht auf eigenen Füßen stehen und
plötzlich ohne das Hilfesystem des Jugendamts ihr Leben bewältigen müssen.
Ansicht 78: Die Balanced Scorecard für Wiesbaden
Festzuhalten bleibt, dass Wiesbaden im Gesamtergebnis zusammen mit D ARMSTADT
beste Bewertungen in der Balanced Scorecard erreicht.
22 Schlussbemerkungen
Bei den Hilfen zur Erziehung zeigte sich, dass die Jugendämter einen hohen Leis-
tungsstandard erreichten. In vier von fünf Jugendämtern ist der Anteil familienbeglei-
tender Hilfen hoch. Damit wurden der Stabilisierung der Familien und dem Verbleib
der jungen Menschen in der Familie als wichtigste Ziele in den Hilfen zur Erziehung
große Aufmerksamkeit zuteil.
Die im Zuge dieser Entwicklung gestiegenen Fallzahlen sind auf das geänderte Verhal-
ten der Jugendämter zurückzuführen. Deren Hilfen setzen nicht erst dann ein, wenn
bereits Zustände im Familiensystem erreicht sind, die eine familienersetzende Hilfe
unausweichlich machen, sondern niedrigschwelliger im Dialog mit den Familien und
den Kindern und Jugendlichen.
Die in den Ämtern vorhandenen vereinfachten Hilfen nach § 27 Absatz 2 des SGB VIII
können ein wichtiger Beitrag sein, um das System der Hilfen flexibler, treffgenauer
und in Teilen auch wirtschaftlicher zu gestalten.
Die steigenden Fallzahlen und die Zunahme der Leistungsvielfalt und -differenzierung
in den Hilfen zur Erziehung und in der Erziehungsberatung wurden in den letzten zehn
Jahren ohne nennenswerte personelle Aufstockung bewältigt. Dies war eine bemer-
kenswerte Steigerung der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung durch die
Jugendämter.
Die Ämter haben in den letzten Jahren ihre Ablauforganisation, das Qualitätsmanage-
ment und die Fähigkeit zur sachgerechten Steuerung von Hilfen und Leistungsangebo-
0,0
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Klienten
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Prozesse
Die Balanced Scorecard für Wiesbaden
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im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 147
ten deutlich verbessert. Auch bei den Freien Trägern der Hilfen sind in vielen Fällen
Maßnahmen zur Qualitätssicherung und zur erfolgsorientierten Steuerung der Hilfen
und Leistungsangebote erkennbar. Diese Entwicklung darf aber nicht darüber hinweg-
täuschen, dass die Erhebung von Kennzahlen und die Dokumentation von Hilfeverläu-
fen noch zu wenig in konkrete Handlungskonsequenzen und ein zielorientiertes Quali-
tätsmanagement mündete.
Hamburg, den 12. Mai 2011
Horst Tippelt
Projektleiter
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 148
Stichwortverzeichnis
§ 36 SGB VIII 100, 120, 125
§ 87c SGB VIII Absatz 3 101
Abbruchquote 39
Ablauforganisation 67, 68, 69, 70, 71,
133, 142
Adoptionsvermittlung 103, 104
Adoptivbewerber 103
Alleinerziehenden 17, 20, 21, 22
a
Siehe
Allgemeine Soziale Dienst 22, 79
Allgemeiner Sozialer Dienst 23
Amtsvormundschaft 23, 24, 91
Ausgabenniveau 44
Balanced Scorecard 141, 142
Beistandschaft 91
Belastungsfaktoren 18, 21, 49
Besondere Soziale Dienst 45
Datenschutz 133, 139
Delinquenzquote 121, 125
dolose Handlungen 140
Durchschnittskosten 43, 44, 127, 128,
129, 130
Eingliederungshilfen 17, 18, 22, 28,
35, 41
elterliche Erziehungskompetenzen 15
Elternarbeit 83, 85, 86, 87, 89
Ersttäter 120
Erziehungsberatung 17, 22, 72, 141,
147
Erziehungsberatungsstellen 42, 49,
72, 73, 75, 77, 78
Erziehungshilfen 1, 3, 4, 16, 17, 22,
23, 25, 43
Experimentierklausel 37
Fallmanagement 49, 52, 57
Fallzahlen 18, 26, 27, 28, 33, 37, 40,
41, 45, 46, 54, 73, 141, 145, 147
familiale Gewalt 15
Familien 16, 124
familienbegleitende Hilfen 17
familienersetzende Hilfen 17
Familiengericht 104
Fortbildungsmaßnahmen 51, 52
Freie Träger 22, 34, 43, 48, 73, 79,
120, 140
Gefährdung 67
Gefährdung des Kindeswohls 67
Gefährdungsmeldung 71
Heimerziehung 22, 33, 41, 42
Herkunftsfamilie 103, 107
Hilfebedarf 15, 17, 18
Hilfedichte 18, 20, 29, 30, 31, 32, 38,
40, 44, 45, 58, 59, 126, 127, 128,
129, 130, 142, 145, 146
Hilfen zur Erziehung 147
Inobhutnahme 78, 107
Inobhutnahmen 46, 47
Internet 4
JiS VII, 119, 120, 121, 122, 123, 124,
125, 126
Jugendamt 3, 23, 104, 107, 108, 138
Jugendämter 147
Jugendgerichtshelfer 120
Jugendgerichtshilfe 23, 24, 45, 49,
50, 119, 135, 144
Jugendgewalt 15, 16
Jugendhilfe 16, 18, 123
Jugendhilfe im Strafverfahren VII,
119, 123, 124, 125
jugendliche Straftäter 120
Jugendstrafverfahren 119
Kennzahlen 4, 29, 38, 65, 126, 137,
142
Kindeswohlgefährdung 15, 16, 67, 78
Kindsmissbrauch 15
Kindstötung 15
Klientenperspektive 142, 143, 144,
146
Lernhilfen 37, 39
Migrationshintergrund 17, 20, 73, 74,
75
Missbrauch 15, 71
Passwortschutz 139
Personalausstattung 45, 46, 56, 57
Pflegeeltern 22, 32, 33, 34, 64, 107
Pflegefamilien 108
Pflegekinderdienst 23, 24, 45, 106,
142
PROSOZ 14plus 71, 134, 135, 137,
138, 139
Qualitätsentwicklung 39, 52, 59, 60,
62, 65, 66
Qualitätsentwicklungsvereinbarungen
81, 82
Qualitätsmanagement VII, 80, 81, 82
Qualitätsvereinbarung 79
Qualitätsvereinbarungen 79
Reform des Vormundschaftsrechts 92,
99
Rückholquoten 56, 145
SGB VIII 17, 18, 22, 23, 28, 29, 33,
35, 37, 38, 41, 44, 47, 48, 63, 65,
148. Vergleichende Prüfung „Erziehungshilfen“
im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs
Schlussbericht für die Stadt D
ARMSTADT
Stand: 4. Mai 2011, dialogicon GmbH Seite 149
67, 72, 74, 106, 107, 108, 119, 120,
127, 128, 129, 133, 142, 146
SMART 64, 65
Sozialbericht 103
Sozialer Dienst 50
Sozialpädagogische Familienhilfe 22,
36, 37, 41, 60
Subsidiaritätsprinzips 78
Täter-Opfer-Ausgleich 120
Transfergeldempfänger 20, 21, 22
Transferleistungen 17, 19, 20, 42, 65,
130
Verselbstständigungsprozesse 29
Vollzeitpflege 22, 24, 28, 33, 34, 41,
44, 45, 129, 130
Wirtschaftliche Jugendhilfe 23, 52, 56,
134, 135, 140
Zielformulierungen 58, 59, 62, 63
2011/0266
1968 Zeichen
Magistratsvorlage Eingang Magistrats- geschäftsstelle: 13.09.2011 an den Magistrat zur Kenntnis zur Beschlussfassung Beteiligt vor Magistratsbeschlussfassung: Dezernat V an die Stadtverordnetenversammlung OBW zur Befassung zur Kenntnis zur Beschlussfassung zur abschließenden Beschluss- fassung Fachausschuss Amt: Jugendamt Behandlung in öffentl. Sitzung Ja Nein OBW bei abschl. Beschlussfassung Magistrat Ja Nein Internetfähig Verteiler: Vorlage-Nr. 2011/0266 Magistratsbeschluss-Nr. Betreff: 148. vergleichende Prüfung "Erziehungs hilfen" nach dem Gesetz zur Regelung der überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen (ÜPKKG) hier: Schlussbericht für die Wissenschaftsstadt Darmstadt Vorlage vom: 06.09.2011 Beschlussvorschlag: Der Magistrat nimmt die Vorlage zur Kenntnis. Das Jugendamt soll bis zum 30.11.2011 dem Hessischen Rechnungshof berichten, inwieweit die Empfehlungen des Schlussberichtes umgesetzt werden können. Anlagen: Schlussbericht des Hessischen Rechnungshofes vom 31.05.2011 Datenschutzrelevante Anlage: Beschluss des Magistrats vom 2 ... Begründung zur Magistratsvorlage vom 06.09.2011 Das Jugendamt und das Familienzentrum (Amt 52) der Wissenschaftsstadt Darmstadt waren Bestandteil der 148. vergleichenden Prüfung „Erziehungshilfen“. Die Prüfung umfasste die fünf kreisfreien Städte in Hessen. Mit der Prüfung beauftragt wurde die Firma dialogicon GmbH in der Bernstorffstr. 118, 22767 Hamburg. Der nunmehr vorliegende Schlussbericht des Hessischen Rechnungshofes vom 31.05.2011 (siehe Anlage) soll der Stadtverordnetenversammlung und den Fraktionen zugehen. Das Jugendamt soll bis zum 30.11.2011 dem Hessischen Rechnungshof berichten, inwieweit die Empfehlungen des Schlussberichtes umgesetzt werden können. Darmstadt, 12.09.2011 51-ge/le Dezernat V Barbara Akdeniz Stadträtin
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Details
- Vorlagen-Nr.
- 2011/0266
- Typ
- Magistratsvorlage
- Datum
- 12.09.2011
- Erstellt
- 29.09.2026 00:00