Gutachten zur Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle 
I/32/322/1 
 
Vorlagen-Nummer 05.04.2018 
 0952/2018 
Beantwortung einer Anfrage nach § 4 der Geschäftsordnung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Ausschuss Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen / Vergabe / Internationales 23.04.2018 
 
Gutachten zur Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes 
 
hier: Beantwortung der gemeinsamen Anfrage der Fraktionen CDU, Bündnis 90/ Grüne, SPD 
und FDP vom 22.03.2018 (AN 0414/2018) 
Die gemeinsame Anfrage nimmt Bezug auf eine Mitteilung der Verwaltung an den AVR vom 
25.01.2016, mit der die Ergebnisse eines von der Verwaltung beauftragten Gutachtens zur Funktions-
fähigkeit des Kölner Taxigewerbes (Höchstzahl zu erteilender Taxigenehmigungen) vorgestellt wur-
den (Session Vorlage Nr. 0008/2016). 
 
Die Verwaltung hatte angekündigt, auf der Grundlage des Gutachtens keine neuen Taxigenehmigun-
gen zu erteilen und die vom Gutachter empfohlenen Maßnahmen einer Genehmigungsreduzierung zu 
prüfen. 
 
 
Vor diesem Hintergrund wird die Verwaltung um Beantwortung folgender Fragen gebeten: 
 
1. Mit welchem Ergebnis hat die Verwaltung die Umsetzung der Maßnahmen geprüft? 
 
2. Was haben die Gespräche mit anderen Städten ergeben? 
 
3. Wie viele Genehmigungen wurden seitdem einbehalten? 
 
4. Inwieweit werden Mietwagenunternehmen genauso einer Prüfung unterzogen und inwiefern 
    kann die Stadt Köln darauf Einfluss nehmen? 
 
 
Zu den vorstehenden Fragen wird von der Verwaltung wie folgt Stellung genommen: 
 
Zu Fragen 1 und 2) 
 
Über die Umsetzung der Empfehlungen des Gutachtens und dem Ergebnis der Gespräche mit ande-
ren Städten wurde dem AVR bereits mit Mitteilung zur Sitzung am 05.09.2016 berichtet (Session Vor-
lage Nr. 2676/2016). 
 
Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die als Anlage nochmals beigefügte Mitteilung nebst 
Anlagen verwiesen. 
 
 
Zu Frage 3 
 
Die Zahl der Taxis wurde zwischenzeitlich durch den Widerruf und die Versagung von Genehmigun-

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gen um 34 auf aktuell 1.183 Genehmigungen reduziert. Voraussetzung für diese Eingriffsmaßnahmen 
ist eine festgestellte gewerberechtliche Unzuverlässigkeit des Unternehmers/der Unternehmerin.  
 
Die Verfahren sind äußerst langwierig, da die Betroffenen aufgrund des Verlustes ihrer Existenz-
grundlage in der Regel sämtliche Rechtsmittel ausschöpfen und durch alle Instanzen klagen. 
 
 
Zu Frage 4 
 
Mietwagenunternehmen werden hinsichtlich der fachlichen Eignung, Zuverlässigkeit und finanziellen 
Leistungsfähigkeit nach den gleichen rechtlichen Kriterien wie Taxiunternehmen geprüft (Personenbe-
förderungsgesetz und Berufszugangsverordnung).  
 
Eine Begrenzung der Zahl der Mietwagengenehmigungen ist im Gegensatz zum Taxiverkehr im Per-
sonenbeförderungsgesetz rechtlich nicht vorgesehen. Für den Mietwagenverkehr gilt die grundge-
setzlich geschützte Berufs- und Gewerbefreiheit uneingeschränkt, sofern die genannten subjektiven 
Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind. 
 
 
Gez. Dr. Stephan Keller

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle 
I/32/322/1 
 
Vorlagen-Nummer  24.08.2016 
 2676/2016 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Ausschuss Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen / Vergabe / Internationales 05.09.2016 
 
Taxigutachten - Reduzierung von Taxigenehmigungen 
 
Dem AVR wurde zur Sitzung am 25.01.2016 mitgeteilt, dass ein im November 2015 abgeschlossenes 
Sachverständigengutachten zur Funktionsfähigkeit des Kölner Taxigewerbes empfiehlt, aufgrund der 
problematischen Wettbewerbssituation die Zahl der Taxigenehmigungen von 1.217 Genehmigungen 
auf ca. 950 Genehmigungen zu reduzieren. Das Gutachten war der Mitteilung als Anlage beigefügt 
(vgl. AVR Mitteilung vom 25.01.2016; Vorlagen Nummer 0008/2016). 
 
In der Sitzung wurde von der Verwaltung zugesagt, den Ausschuss nach einer detaillierten Auswer-
tung des Gutachtens und der Beteiligung zusätzlicher Stellen über das weitere Vorgehen zu informie-
ren.  
 
Die Verwaltung hat inzwischen die Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen geprüft und in die-
sem Zusammenhang auch die beiden Kölner Taxizentralen Taxi Ruf Köln e.G. und Taxi 17, die Fach-
vereinigung Personenverkehr Nordrhein Taxi-Mietwagen e.V als regionale Interessenvertretung sowie 
die IHK Köln beteiligt. Die wesentlichen Inhalte der abgegebenen Stellungnahmen sind als Anlage 1 
beigefügt. Die Ergebnisse des Gutachtens und die mögliche Umsetzung wurden darüber hinaus zwi-
schen allen Beteiligten anlässlich eines von der IHK Köln am 29.02.2016 veranstalteten „Taxi Talk“ 
diskutiert. 
 
Bezüglich der vorgeschlagenen Reduzierung der Genehmigungszahl hat die Verwaltung darüber hin-
aus einen Erfahrungsaustausch mit den Städten München, Stuttgart und Düsseldorf durchgeführt. 
Diesen Städten war in den letzten Jahren ebenfalls im Rahmen von Sachverständigengutachten emp-
fohlen worden, die Zahl ihrer Taxigenehmigungen zu reduzieren. Die Auswertung der Städteumfrage 
ist als Anlage 2 (Tabelle) beigefügt. 
 
Die Bemessung einer Höchstzahl von Taxigenehmigungen ist eine gesetzliche Pflichtaufgabe nach 
dem Personenbeförderungsgesetz (§ 13 Abs.4) und erfolgt unter Berücksichtigung bestimmter ge-
setzlicher Kriterien durch die Genehmigungsbehörde. Bei Überschreiten der Höchstzahl wird von ei-
ner Gefährdung der Funktionsfähigkeit ausgegangen, so dass weiter Neuanträge nach Taxigenehmi-
gungen abzulehnen sind.  
 
Im Ergebnis wird die Verwaltung auf der Grundlage des Gutachtens und des durchgeführten Beteili-
gungsverfahrens bis auf weiteres keine neuen Genehmigungen erteilen und vorliegende Anträge 
rechtssicher ablehnen. Darüber hinaus wird die Zahl der erteilten Genehmigungen im Rahmen der 
rechtlichen Möglichkeiten reduziert, wobei der vom Gutachter empfohlene Abbau auf 950 Taxis als 
Tendenz zu verstehen ist.  
 
Aus rechtstaatlichen Gründen (Schutz des eingerichteten und beanstandungsfrei ausgeübten Gewer-
bebetriebes) sind Genehmigungseinziehungen und damit Reduzierungen allerdings nur möglich, 
wenn die Zuverlässigkeit oder finanzielle Leistungsfähigkeit von einzelnen Unternehmerinnen oder

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Unternehmern nicht mehr gegeben ist oder Genehmigungen aus anderen Gründen (z.B. freiwillige 
Rückgaben) an die Stadt Köln zurückfallen. 
 
Die Zuverlässigkeit und finanzielle Leistungsfähigkeit ist im Taxigewerbe alle 5 Jahre zu überprüfen. 
 
Die Verwaltung wird daher bei der regelmäßig erforderlichen Erneuerung der Genehmigungen eine 
restriktive Prüfung der Voraussetzungen nach § 13 Abs.1 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) in 
Verbindung mit §§ 1und 2 der Berufszugangsverordnung zum PBefG vornehmen. 
 
Die Unternehmerinnen und Unternehmer werden verpflichtet, die Erfüllung Ihrer steuerlichen und so-
zialversicherungsrechtlichen Pflichten durch die Vorlage von aktuellen Unbedenklichkeitsbescheini-
gungen der Steuerbehörden  und Sozialversicherungsträger unter Beweis zu stellen. 
 
Darüber hinaus werden Auskünfte aus Registern eingeholt, in denen Verstöße gegen strafrechtliche, 
gewerberechtliche und verkehrsrechtliche  Vorschriften gespeichert sind (Bundeszentralregister-
Führungszeugnis, Gewerbezentralregister, Verkehrszentralregister). Die wirtschaftliche Leistungsfä-
higkeit ist darüber hinaus durch einen Eigenkapitalnachweis zu führen. 
 
Bei fehlender Zuverlässigkeit, mangelnder wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit oder sonstigen schwer-
wiegenden Verstößen gegen rechtliche Bestimmungen im Zusammenhang mit der Personenbeförde-
rungsgenehmigung wird die Genehmigung eingezogen. 
 
Im Rahmen dieser Maßnahmen sind mittlerweile 28 Genehmigungen an die Stadt Köln zurückgefal-
len, so dass sich die Gesamtzahl der Taxifahrzeuge mit Stichtag 31.07.2016 bereits von 1.217 auf 
1.189 verringert hat. 
 
Der Vorschlag des Gutachters, die Plausibilität der steuerlichen Angaben der Unternehmen gegen-
über der Finanzverwaltung durch die Anforderung und detaillierte Auswertung der steuerrelevanten 
Daten und Unterlagen zusätzlich zu prüfen, soll nicht weiter verfolgt werden. Das Verfahren geht über 
die gesetzlichen Anforderungen hinaus und mit rechtlichen Risiken behaftet (VG Stuttgart 8 K 
5682/14). Die originäre Prüfung der Steuerdaten obliegt der Finanzverwaltung und ist den im Geneh-
migungsverfahren auszustellenden Unbedenklichkeitsbescheinigungen zugrunde zu legen. Unab-
hängig davon steht der Verwaltung das auch vom Gutachter als notwendig vorausgesetzte, zusätzli-
che, und in steuerlichen und betriebswirtschaftlichen Fragen qualifizierte, Personal nicht zur Verfü-
gung. Für intensivere  steuerliche und betriebswirtschaftliche Prüfungen kalkulieren vergleichbare 
Städte wie Düsseldorf und München mit bis zu fünf zusätzlichen Mitarbeitern. Unabhängig von weite-
ren Personalkosten wäre in der aktuellen Personalsituation die Mitarbeitergewinnung langwierig, so 
dass sich bereits bei einem Folgegutachten in drei bis vier Jahren mit geänderten Rahmenbedingun-
gen neue Beurteilungsgrundlagen ergeben könnten.  
 
Ab 01.Januar 2017 sind für das Taxigewerbe zudem neue manipulationssichere Taxameter vorge-
schrieben (sogenannte „Fiskaltaxameter“), die zukünftig den Nachweis steuerrelevanter Daten für die 
Finanzverwaltung vollständig und unveränderbar gewährleisten sollen. 
 
Der Erfahrungsaustauch mit den Städten München, Stuttgart und Düsseldorf hat gezeigt, dass die 
dortigen Genehmigungsbehörden auch über keine wirksameren Methoden verfügen, um das Kontin-
gent zu verringern.  
 
Die Taxigenehmigung stellt die schutzwürdige Existenzgrundlage vieler Kleinunternehmerinnen und -
unternehmer dar und kann daher nicht beliebig eingezogen werden, sondern nur, wenn die subjekti-
ven Genehmigungsvoraussetzungen wie Eignung, Zuverlässigkeit und finanzielle Leistungsfähigkeit 
nicht mehr vorliegen. 
 
 
Gez. Kahlen

Anlage 1  
 
Stellungnahmen der angehörten Stellen zum Taxigutachten: 
(wesentliche Inhalte auszugsweise) 
 
 Taxi Ruf Köln (Stellungnahme vom 31.03.2016) 
 
Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit wird aufgrund der Indikatoren des 
Gutachtens nicht gesehen Der gutachterlichen Feststellung, dass große Teile des 
Kölner Taxigewerbes in die Schattenwirtschaft abgedriftet seien, wird widersprochen. 
Die Methodik der Datenerhebung wird teilweise als nicht schlüssig bezeichnet.  
 
Die rechtliche Zulässigkeit der Anwendung des „Hamburger Modells“ mit steuerlichen 
Plausibilitätsprüfungen durch die Genehmigungsbehörde wird u.a. unter Hinweis auf 
die Rechtsprechung des VG Stuttgart (8 K 5682/14) in Zweifel gezogen.  Die 
Beurteilung der betriebswirtschaftlichen Plausibilität der Steuerangaben wird 
ausschließlich in der Zuständigkeit der Finanzämter gesehen.  
 
Schwere steuerrechtliche Verstöße, die eine gewerberechtliche Unzuverlässigkeit zur 
Folge hätten, könne nur die Finanzverwaltung als Fachbehörde bzw. die 
Finanzgerichte feststellen. Der Straßenverkehrsbehörde werden diesbezüglich keine 
unbeschränkten Prüfungskompetenzen zuerkannt. Die Finanzämter in Köln hätten in 
der Vergangenheit ihre Kontrollpraxis neu ausgerichtet, was bereits zu einer 
Konzessionsreduzierung geführt habe.  
Es wird eine stärkere Kontrolle des Mietwagensektors gefordert. 
 
 
 Fachvereinigung Personenverkehr Nordrhein Taxi-Mietwagen ev. 
(Stellungnahme vom 06.04.2016/ 09.05.2016) 
 
Die Fachvereinigung teilt die Schlussfolgerung des Gutachtens, dass am Kölner 
Taximarkt zu viele Fahrzeuge im Jahresdurchschnitt vorhanden sind. 
Unterdurchschnittliche Umsatzangaben bei den semiprofessionellen Betrieben wären 
aber nicht zwingend auf eine fortschreitende Erosion der Legalität sondern auch auf 
persönliche Lebensumstände (z.B. Alter, Krankheit) zurückzuführen. 
 
Eine Reduzierung der Genehmigungen könne nur durch Rückgaben, Entzug oder 
Verweigerung der Wiedererteilung erfolgen. Für eine regelmäßige Überprüfung 
steuerrelevanter Unterlagen wie Schichtzettel wird keine Rechtsgrundlage gesehen. 
 
 
 Taxi 17 (Stellungnahme vom 14.04.2016) 
 
Eine Reduzierung der Genehmigungen wird aufgrund der wirtschaftlichen Lage und 
des diesbezüglich zutreffenden Gutachtens als dringend erforderlich angesehen. Es 
sollten konsequente Prüfungen in den Genehmigungsverfahren, in Betriebsprüfungen 
vor Ort, bei Kontrollen auch nachts und an Wochenenden in Zusammenarbeit mit

Steuerverwaltung und Polizei durchgeführt werden. Außerdem müsse der 
Fiskaltaxameter verpflichtend eingeführt werden. Hierzu empfehle sich eine auf 
Kölner Verhältnisse angepasste Anwendung des Hamburger Modells. 
 
 
 IHK Köln (Stellungname vom 21.04.2016) 
 
Die IHK Köln hält die Beibehaltung der Konzessionierung (Kontingentierung) für Taxis 
in Köln weiterhin für erforderlich und lehnt eine Freigabe nach dem „Hamburger 
Modell“ ab. Etwas anderes könne nur gelten, wenn die öffentliche Hand (Finanzamt, 
Ordnungsamt) eine hohe Kontrolldichte vorweisen könne. 
Die bevorstehende Einführung des Fiskaltaxameter Ende 2016 verbessere die 
Kontrollmöglichkeiten.  
 
Die empfohlene Reduzierung der Genehmigungen wird begrüßt. Die Reduktion solle 
aber vor allem über verstärkte Kontrolle der persönlichen Zuverlässigkeit der 
Unternehmer und Verkehrsleiter geschehen. 
 
Für eine stärkere Regulierung des Mietwagensektors wie ihn der Taxi Ruf fordere, 
sieht die IHK keine umsetzbaren Möglichkeiten.

Auswertung Städteumfrage Reduzierung der Taxigenehmigungen        Anlage 2 
(zum Vergleich: Köln Gutachten: November 2015; Taxis: 1.217; Reduzierung um: 267;  Aktuell: 1.189 (- 28) 
 
Frage: 
 
Stuttgart München  Düsseldorf 
1) In welchem Jahr wurde Ihr 
Taxigutachten fertiggestellt? 
 
Oktober 2013 März 2015 November 2013 
2) Wie viele Taxigenehmigungen 
bestanden zum Untersuchungs-
zeitpunkt? 
703 3.400 1.311 
3) Um wie viele Taxigenehmigung-
en soll reduziert werden? 
 
128 700 300 
4) Wie viele Taxigenehmigungen 
sind aktuell noch erteilt? (In 
Klammern = Reduzierung) 
 
695 ( - 8) 3.368 (-32) 1.277 (-34) 
5) Mit welchen konkreten Maß-
nahmen haben Sie die Taxizahl 
reduziert bzw. planen diese? 
Steuerliche Plausibilitätsprüfungen 
- der Jahresabschlüsse 
- der Fahrleistungen 
- Liste der angestellten Mitarbeiter 
-Vorlage der HU mit Km-Stand 
- Bei unplausiblen Angaben 
betriebswirtschaftliche Analyse 
durch Linne und Krause aufgrund 
Rahmenvereinbarung. 
-  
Noch in der Prüfung  Anforderung weiterer Angaben 
und Unterlagen im 
Antragsverfahren; 
Plausibilitätsprüfungen  
6) Wenden Sie das Hamburger 
Modell an? 
Unter Beteiligung der Fa. Linne 
und Krause 
Nein Ja, tw. (z.Zt. nur Mehrwagen-U.) 
7) Aufgrund welcher Rechts-
grundlage wenden Sie das 
Hamburger Modell an? 
Keine Angaben Entfällt § 12 Abs. 3 PBefG

8) Wir für das Hamburger Modell 
zusätzliches Personal eingesetzt? 
Wenn ja wie viele Mitarbeiter? 
Ja, 1 MA A 10 überplanmäßig  Entfällt (Anm.:Lt. Süddeutscher 
Zeitung vom 12.12.15 wären 5 
zusätzliche Stellen erforderlich; 
aus Kostengründen abgelehnt) 
2 MA  A 9 m.D. neu beantragt 
9) Welche Vergütungsgruppe hat 
das mit der Prüfung befasste 
Personal? 
A 10 Entfällt 2x A 9 m.D. + 1 x  A10 (90 %) 
10) Durch wen und auf welche Art 
und Weise ist die fachliche 
Schulung erfolgt (Modell HH) 
Keine.- Mitarbeiter verfügte über 
betriebswirtschaftliche Ausbildung 
Entfällt 1 MA war für Schulung in 
Hamburg (Multiplikator) 
11) Wie sind die Erfahrungen und 
konnten Genehmigungen rechts-
wirksam eingezogen werden? 
Nur wenige Beanstandungen bei 
Plausibilitätsprüfungen. Einzelne 
Unternehmen aus Verkehr 
gezogen 
Entfällt Großer Mehraufwand; 
Widerstände im Gewerbe; genaue 
Dokumentation und Beweise für 
Verstöße erforderlich; Es konnten 
Genehmigungen eingezogen 
werden 
12) Rechtsprechung auf örtlicher 
Ebene zur Anwendung des 
Hamburger Modells erfolgt? 
VG Stuttgart hat einstweiliger 
Anordnung eines Unternehmers 
auf Genehmigungsverlängerung 
stattgegeben, dessen Angaben 
der Stadt unplausibel niedrig 
waren. 
Entfällt Beschluss VG Düsseldorf 6 L 
1880/15 in Bezug auf die 
zusätzlich geforderten 
Antragsunterlagen 
13) Wenden Sie das Hamburger 
Modell auf Mietwagen an? 
Analog Taxi Noch in Prüfung Nein 
14) Werden Genehmigungen 
(weiter) uneingeschränkt 
übertragen? 
Ja Ja, aber Überprüfung der 
Rechtspraxis nicht 
ausgeschlossen 
Ja 
15) Ist eine Einschränkung der 
Übertragbarkeit geplant, um die 
Genehmigungen zu reduzieren? 
Nein Zur Zeit Nein Nein