Positionspapier "Neue Ansätze zur ÖSPV-Finanzierung"

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  Stand der Inhalte: November 2025 Neue Ansätze zur ÖSPV-Finanzierung: Detailforderungen an die Politik & Zusammenfassung der Projektergebnisse Langfassung Positionspapier ─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────── Eine Initiative von: ______________________________________________________________________________________ Begleitet durch: Mitwirkung durch: Frau Claudia Vago, Verkehrsreferentin, Städtetag NRW ─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────── Zusammengestellt von: Ansprechpartner: Dr. Hendrik Koch mobilité Unternehmensberatung GmbH & Co. KG hendrik.koch@mobilite.de Jörn Meier-Berberich dmo - digital mobilities consultants meier-berberich@digitalmobilities.com Inhaltsverzeichnis ─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────── 1. Einleitung: Warum wir neue Lösungen für die Finanzierung des straßengebundenen ÖPNV (ÖSPV) brauchen........................................................................................................................................................ 1 2. Die Situation in Deutschland und NRW: Das aktuelle System der ÖSPV -Finanzierung ist nicht zukunftsfähig! ................................................................................................................................................ 2 3. Prognose des Bedarfs an Finanzierungsmitteln ............................................................................................ 5 4. Eine Initiative zur Finanzierung des ÖSPV: Eine zukunftsfähige ÖSPV-Finanzierung braucht passende Anreize und eine massive Vereinfachung der Instrumente! ......................................................................... 8 5. Ein erster Vorschlag für eine mögliche Lösung: Eine weitere (4.) Säule der ÖSPV-Finanzierung ................. 9 6. Ausblick: Eine bundesweite Vernetzung auf Ebene der Länder ist notwendig ........................................... 13 ─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────── 1 1. Einleitung: Warum wir neue Lösungen für die Finanzierung des straßengebundenen ÖPNV (ÖSPV) brauchen Der öffentliche Personennahverkehr ist eine zentrale Säule der Mobilität in Deutschland. Er sichert Erreich- barkeit, ermöglicht gesellschaftliche Teilhabe und stellt insbesondere für einkommensschwächere, jüngere oder mobilitätseingeschränkte Bevölkerungsgruppen und auch für viele Ältere oftmals die einzige Beförde- rungsmöglichkeit dar. Der ÖPNV schafft Zugang zu Arbeit, Bildung, Versorgung und medizinischer Betreuung. Darüber hinaus leistet er einen zentralen Beitrag zum Umwelt - und Klimaschutz – und erzielt gleichzeitig hohen volkswirtschaftlichen Nutzen (ca. Faktor 3:1), wie kürzlich eine Studie der TU München bestätigte. Sein Erhalt und Ausbau sind daher von überragender gesellschaftlicher Bedeutung. Umso alarmierender ist die derzeitige Entwicklung: Die Finanzierung des ÖPNV steht vor massiven struktu- rellen Herausforderungen. Der ÖPNV gliedert sich in den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) und den stra- ßen- wie schienengebundenen Personennahverkehr mit Bussen und Straßenbahnen (ÖSPV). Für den SPNV sind in NRW die Verbünde zuständig, getragen von den Städten und Landkreisen. Für den straßengebunde- nen Personennahverkehr (ÖSPV) sind in der Regel kommunale Aufgabenträger verantwortlich. Hier zeigt sich zunehmend, dass die bestehenden Instrumente nicht mehr ausreichen, um ein verlässliches Angebot auf- rechtzuerhalten. Rücknahmen und Abbestellungen von Verkehrsleistungen häufen sich – ein deutliches Sig- nal, dass das aktuelle Finanzierungssystem des ÖSPVs an seine Grenzen stößt. Über viele Jahre hinweg wurde durch betriebliche Effizienzsteigerung, Umstrukturierungen und kommunales Engagement ein gewisses Maß an Stabilität gesichert. Darüber hinaus konnte die ÖPNV-Branche sehr erfolg- reich die Nutzerfinanzierung durch steigende Fahrgastzahlen, aber auch durch Preisanhebungen erhöhen. Im Ergebnis stieg der Kostendeckungsgrad bis 2011 laut VDV kontinuierlich an und lag bis 2018 noch bei etwa 75%. Das führte teilweise sogar zu Entlastungen der kommunalen Haushalte. Die Restrukturierungs erfolge sind aber endlich und mit dem Deutschlandticket hat die Nutzerfinanzierung eine grundlegende Richtungs- änderung erfahren. Nicht die Erhöhung der Kostendeckung, sondern die Gewinnung zusätzlicher Fahrgäste steht heute politisch im Vordergrund. Durch das Deutschlandticket, dessen Einführung maßgeblich durch den Bund initiiert wurde, sind lokale und regionale Handlungsspielräume in der Tarifgestaltung weitestgehend verloren gegangen. Aus Sicht der Nutzerinnen und Nutzer des ÖPNV ist die Einfachheit und der niedrige Preis des Deutschlandtickets zwar positiv zu bewerten. Dem steht allerdings ein hochkomplexes Ausgleichssystem gegenüber, dessen Auswirkungen auf die Fahrgeldeinnahmen auf lokaler und regionaler Ebene noch nicht final abgeschätzt werden können. Zudem ist die Finanzierung des Deutschlandtickets durch Bund und Länder Gegenstand anhaltender Diskussion und mit großer Unsicherheit behaftet. Angesichts stark gestiegener (und weiter steigender) Energie- und Personalkosten sowie wachsender Anforderungen durch Ersatz - oder Neu- investitionen sinkt die Kostendeckung des ÖSPV (teils dramatisch) weiter. Der VDV stellt in seinem aktuellen Gutachten zur Finanzierung von ÖPNV -Leistungskosten („Leistungskostengutachten 2.0“) 1 fest, dass der Grad der Kostendeckung durch Fahrgeldeinnahmen bundesweit bei etwa 33% liegt. Das aktuelle System der ÖSPV-Finanzierung ist daher nicht mehr zukunftsfähig und braucht eine grundle- gende Neuausrichtung anhand der Kriterien Auskömmlichkeit und Verlässlichkeit! Vor diesem Hintergrund haben sich zunächst sechs Großstädte in Nordrhein -Westfalen zu einer Initiative zusammengeschlossen, um gemeinsam auf die sehr problematische Situation aufmerksam zu machen, aber auch um Lösungswege zu skizzieren. Die Herausforderungen sind in allen Gebietskörperschaften ähnlich ge- 1 Quelle: Das Deutschlandangebot, Transformationsfahrplan für modernen, effizienten und leistungsstarken ÖPNV für alle überall , Kurzfassung des Gutachtens über die Finanzierung der Leistungskosten im deutschen ÖPNV 2024–2040, VDV Juni 2025 2 lagert, unabhängig davon, ob man den ÖSPV mit eigenen, kommunalen Unternehmen erbringt oder im Wett- bewerb vergibt. Die Initiative setzt ihren Schwerpunkt auf die kontinuierliche Finanzierung der Betriebskos- ten des ÖSPV, weil hier aus ihrer Sicht die größten Herausforderungen liegen. Für (Neu -)Investitionen und Angebotserprobungen stehen dagegen verschiedene Förderprogramme zur Verfügung. Es braucht daher für alle kommunalen Gebietskörperschaften (kreisfreie Städte und Landkreise) eine zu- kunftsfähige ÖSPV-Finanzierung mit passenden Anreizen und einer massiven Vereinfachung der Instru- mente, ohne dabei in Konkurrenz zu bestehenden, in der Tendenz eher bereits unterfinanzierten bzw. für andere ÖPNV-Aufgaben benötigten Programmen (wie z.B. den Regionalisierungsmitteln) zu treten! Das ÖSPV-Finanzierungssystem benötigt eine neue Säule für die Betriebskosten-Finanzierung – mit sub- stanziellem Beitrag durch die öffentliche Hand (Bund und Länder)! Als Kernelement steht eine neue Regelfinanzierung, die zweckgebunden und dynamisiert den Betrieb des ÖSPV sicherstellt. Städte und Kommunen als Aufgabenträger des ÖSPV benötigen verlässliche, gesetzlich ge- regelte Zuschüsse. Die Mittelzuweisung muss transparent und nachvollziehbar sein und sollte an Effizienz- und Qualitätsziele gekoppelt sein. Die Verantwortung liegt dabei künftig gemeinsam bei Bund, Ländern und Kommunen – denn der ÖPNV als Gesamtsystem aus SPNV und ÖSPV ist eine gesamtgesellschaftliche Auf- gabe. Jede politische Ebene hat ein Interesse daran, dass der Baustein ÖSPV nicht geschwächt, sondern be- stehen bleibt und ausgebaut wird. Denn der ÖPNV ist Grundlage für Klimaschutz, gesellschaftliche Teilhabe, wirtschaftliche Prosperität und Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse. Heute dagegen liegt die Verantwortung insbesondere für die steigenden Defizite, die zu bedeutenden Teilen auf politischen Grundsatzentscheidungen von Bund und Ländern beruhen, nahezu allein bei den kommuna- len Gebietskörperschaften. Bleiben grundlegende Reformen aus, wird sich der bereits wahrnehmbare „schleichende“ Rückbau ausweiten. Die kommunalen Handlungsspielräume sind bereits heute vielerorts er- schöpft. Immer mehr Kommunen sind in den Regeln der Haushaltssicherung gefangen. Ein „Weiter so“ ist keine Option. Eine grundlegende Reform der Finanzausstattung der kommunalen Auf- gabenträger muss in NRW (und auf Bundesebene) auf den Weg gebracht werden. 2. Die Situation in Deutschland und NRW: Das aktuelle System der ÖSPV-Finanzierung ist nicht zukunftsfähig! Die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs ist regelmäßig Gegenstand politischer Debatten. Doch während sich die Diskussionen primär um die Themen Deutschlandticket, den Schienenverkehr (Nah verkehr und Re- gionalisierungsmittel, Fernverkehr der DB AG) und Infrastrukturinvestitionen insbesondere im Bahnbereich im Rahmen des Sondervermögens drehen, wird der Betrieb des bestehenden ÖSPV fast vollständig außer Acht gelassen. Die Regionalisierungsmittel wurden in den letzten Jahren regelmäßig erhöht, um die steigen- den Kosten finanzieren zu können. Auch die GVFG-Mittel für die Investitionen in den ÖSPV in den Kommunen wurden aufgestockt. Das kommt aber weitestgehend Neubauprojekten zugute sowie den großen Schienen- systemen. NRW ist das Bundesland mit den meisten Stadtbahnsysteme. Auch hier haben die meisten Städte und teilweise auch Großstädte und nahezu alle Kreise reine Bussysteme. Sowohl Stadtbahn- als auch Bussys- teme müssen jedoch dauerhaft zuverlässig betrieben werden können. Eine Analyse der aktuellen Finanzierungsstruktur zeigt die Gründe auf, warum mit dem aktuellen System ohne eine grundlegende Änderung der Betrieb auf lange Sicht nicht erhalten, geschweige denn entsprechend den ursprünglichen Klimaschutzzielen (Verdoppelung des Fahrgastaufkommens im ÖPNV von 2019 bis 2030) ausgebaut werden kann. 3 Der ÖSPV wird heute im Wesentlichen durch drei Säulen2 finanziert: 1. Durch Fahrgeldeinnahmen der Nutzenden, 2. durch Ausgleichszahlungen und Zuschüsse von Bund und Land und 3. durch kommunale Haushaltsmittel bzw. wo einsetzbar einen steuerlichen Querverbund. Alle drei Säulen befinden sich jedoch am Rande ihrer Leistungsfähigkeit. Abbildung 1: Säulen der ÖPNV-Finanzierung3 Die Einnahmen aus dem Ticketverkauf (1. Säule) sind seit der Einführung des Deutschlandtickets insbeson- dere im Bereich der Abo-Tickets quasi gedeckelt. Hochpreisige Tickets lohnen sich für die Fahrgäste im Ver- gleich zum günstigen Deutschlandticket nicht mehr und werden nur noch vereinzelt nachgefragt, Tendenz weiter abnehmend. Eine Erhöhung der Ticketpreise kann den steigenden lokalen Finanzierungsbedarf nicht ausreichend abdecken, wenn diese zentral politisch (im Wesentlichen durch die Verkehrsministerkonferenz) und nicht mehr differenziert und kostenindexbasiert festgelegt werden. Dies trifft Räume mit bisher eher hohem Preisniveau überproportional. Die entgangenen Einnahmen werden derzeit durch Bund und Länder kompensiert. Dadurch verlagert sich die Finanzierung auf die zweite Säule. Zwar erhöht sich durch die Finanzierung des Deutschlandtickets formal die Summe öffentlicher Mittel, faktisch handelt es sich jedoch lediglich um Ausgleichszahlungen für entgangene Fahrgeldeinnahmen. Diese decken nicht die aktuelle Kostensteigerung im Betrieb. Den Verkehrsunterneh- men oder Aufgabenträgern stehen im Endeffekt keine zusätzlichen Mittel zur Verfügung . Darüber hinaus besteht Unsicherheit bei der Verteilung der Mittel. In Summe steigen Säule 1 und 2 mit den aktuellen Regelungen nicht. Sie sind darüber hinaus auch weniger dynamisiert als zuvor. Daher werden die weiter steigenden Defizite nahezu allein über die dritte Säule – die 2 Zur Verdeutlichung der kommunalen Finanzierungssituation wird die in der Literatur häufig als eine Säule betrachtete Öffentliche Hand in dieser Analyse auf zwei Säulen aufgeteilt. 3 Eigene Darstellung 2 o i it nte neh ens e atung o. 202 Die bisherigen Instrumente der ÖV-Finanzierung sind nicht ausreichend und es besteht kaum Potenzial diese gemäß der edarfssteigerung anzupassen . Säule Nutzenden nanzierung Problem u ch us i kungen icket nahe u ge ecke t. . Säule Problem i e e sin eist auscha ie t nicht na isie t un o e geset ich eckge un en Surrogate Inves onszuschüsse usgleichsleistungen . Säule Problem an ungss ie au u ch eh i e e a an e e e eiche eg en t ommunaler steuerlicher uerverbund und oder aushaltsmi el un Lan o unen ent iche an un innen 4 Kommunen – getragen. Die dauerhaft nicht ausreichende Finanzierung des D-Tickets ist neben der Infrastruk- turerneuerung zudem eines der führenden Diskussionsthemen der aktuellen verkehrspolitischen Debatten. Weitere Finanzierungsfragen rücken in den Hintergrund und werden nahezu ausgeblendet. Ein Blick auf die ÖPNV-Finanzierungsstruktur in NRW offenbart zusätzliche Problematiken. Abbildung 2: Pro-Kopf-ÖPNV-Finanzierung in den Bundesländern - Stand 20224 Der Betrag, mit dem das Land NRW den ÖPNV bezuschusst, fällt im bundesweiten Vergleich relativ gering aus. Teilweise handelt es sich lediglich um eine anteilige Weitergabe der vom Bund erhaltenen Regionalisie- rungs- und GVFG-Mittel. Der ÖSPV -Betrieb wird bisher über die ÖPNV -Pauschale mit einer festgesetzten Summe von 130 Mio. Euro bezuschusst. Allerdings ist hie rbei (bisher) keine Dynamisierung vorgesehen, wodurch der relative Anteil der Unterstützung mit steigenden Kosten immer geringer ausfällt. Auch hier bei handelt es sich lediglich um eine Weiterleitung von anteiligen Regionalisierungsmitteln. Diese sollen laut neuem (Bundes-)Koalitionsvertrag in Zukunft vorrangig für den Schienenpersonennahverkehr genutzt wer- den (Zeilen 876 – 878). Der Entwurf des ÖPNVG NRW sieht zwar eine Aufstockung auf 150 Mio. Euro vor. Diese bildet aber weder die Dynamisierung der Regionalisierungsmittel noch den massiven Mehrbedarf in- folge höherer Energie- und Personalkosten ab. 4 Quelle: Eigene Darstellung mit Daten aus NDR (03.07.2023), Bundesweites Schlusslicht: So wenig zahlt Niedersachsen für den ÖPNV, sowie UAG/Bundestag/AMP 2 o i it nte neh ens e atung o. 202 eh icht esie e t icht esie e t ig esie e t nn esie e t Die Pro- opf ÖPNV Finanzierung in unterschiedlichen undesländern zeigt in NRW durchaus Schwächen bei der i elhöhe seitens des Landes auf. ) ue e igene a ste ung it aten aus (0 .0 .202 ) un es eites ch uss icht o enig ah ie e sachen en so ie un estag 0 00 2 0 2 20 0 2 20 2 2 2 2 0 2 0 0 0 0 0 0 00 0 200 2 0 00 0 00 0 00 0 L 22 0 2 2 2 200 2 2 2 2 2 2 02 0 2 o unen Lan un inan ie ung . . ) in 2022 5 56 Abbildung 3: Vereinfachte Darstellung der Finanzierungsstruktur für den ÖPNV in NRW – 20247 Ein wirklich relevanter „Topf“, der den bestehenden ÖSPV-Betrieb sichern und ausbauen soll, existiert we- der auf Bundes - noch auf Landesebene . Es gibt lediglich temporäre Fördertöpfe , deren Wirkung zumeist geradezu verpufft, weil z.B. zusätzliche Angebote nach Auslaufen der Förderung wieder eingestellt werden (müssen). Steuerliche Querverbundslösungen verlieren in den Städten, in denen sie eingesetzt werden, auch angesichts der Veränderungen im Energiesektor an Tragfähigkeit. In den Bereichen Energie und Wärme wer- den weniger Überschüsse erzielt und stehen große Investiti onen (alternative Energieerzeugung, Gaskraft- werke, Ausbau Wärmenetze...) an. Die steigenden finanziellen Defizite bleiben zu großen Teilen bei den Kom- munen hängen. Deren Spielräume sind angesichts der immensen Haushaltsdefizite soweit wie nie einge- schränkt. Der Betrieb verteuert sich insbesondere durch überproportional steigende Personal- und Energie- kosten. Gleiches trifft für die Instandhaltungs- und Neubauleistungen zu. Darüber hinaus kommen zusätzliche Belastungen auf den ÖSPV zu. So entstehen neue Aufgaben für den ÖPNV wie Multimodalität, zusätzliche Koordinationsaufgaben und Aufgaben in der Digitalisierung (E-Ticket/- Tarif, Plattformen, Auskunftssysteme etc.). Anders als in anderen Branchen führt die Digitalisierung kaum zu Effizienzsteigerungen, da politisch gefordert ist, eigentlich überholte Systeme , wie den Bargeldverkauf, zu erhalten. Dazu fallen neue Mobilitätsformen wie Sharing-Modelle und E-Bikes/-Roller/-Scooter und deren Steuerung in den Aufgabenbereich der Kommunen. Restrukturierungs- und Optimierungspotenziale sind in den kommunalen Unternehmen dagegen weitestgehend ausgeschöpft. Viel diskutiert wird eine Verschlan- kung der Steuerungsfunktionen. Dabei muss berücksichtigt werden, dass die Kosten von Verbünden, Aufga- benträgerorganisationen usw. im einstelligen Prozentbereich der Gesamtkosten des ÖPNV liegen dürften. Selbst die gebotenen und infolge der Neuorganisation des SPNV in NRW erwartete drastische Kostensenkun- gen würden die Gesamtkostenentwicklungen nicht auffangen können. 3. Prognose des edarfs an Finanzierungsmitteln Die Herausforderungen der Finanzierung des aktuellen Betriebs sehen in allen Kommunen ähnlich aus. An- gesichts dieser Lage haben sich Vertreter von Aufgabenträgern und teils ergänzt durch ihre kommunalen Unternehmen aus bislang sechs Großstädten in NRW zu einer Landesinitiative zusammengeschlossen, um 5 Laut § a ie en 0 io. a s auscha e i ausha ts an sin 0 io. angesetzt 6 Ansatz aus Haushaltsplan 2024, in den vergangenen Jahren lag der IST-Wert deutlich darunter 7 Quelle: Eigene Darstellung mit Daten aus Haushaltsplan 2024 für NRW 4 5 6 auf die sich massiv verschärfende Problemlage aufmerksam zu machen: Köln, Düsseldorf, Bonn, Essen, Biele- feld und Wuppertal. Diese Städte rechnen mit einem massiven Anstieg der Finanzierungsbedarfe oder pla- nen bereits Kürzungen von angebotenen Verkehrsleistungen, um den Anstieg der Defizite zumindest zu re- duzieren. Bis 2029 wird sich je nach Stadt das auszugleichende Defizit für den ÖSPV -Betrieb im Vergleich zu 2025 voraussichtlich um mindestens 15 bis 35 % erhöhen. Die Zahlen wurden von den Städten zur Verfügung gestellt und aus Gründen der Anonymisierung normiert. Sie umfassen die Planungen zum Erhalt des Status Quo des bestehenden Angebots und beschränken sich auf bereits fest geplante Erweiterungen. Sie enthalten allerdings keinen Ausbau im Sinne eines Verkehrswende-Szenarios – dies würde deutlich mehr zusätzliche Mittel erfordern. Zudem ist eine gewisse Heterogenität der Daten gegeben, da die Städte mit unterschiedli- chen Planungsprämissen gearbeitet haben. Doch auch so ist die grundsätzliche Richtung der Entwicklung ersichtlich: Der Bedarf an weiteren Finanzie- rungsmitteln steigt erheblich an. Laut der Hochrechnung wird sich der jährliche Finanzierungsbedarf in NRW bis 2029 von derzeit rund 2 Milliarden Euro auf fast 2,5 Milliarden Euro erhöhen. Diese Zahlen wurden mithilfe der von den Initiatoren gelieferten Daten und mit vorliegenden durchschnittlichen Finanzierungsbe- darfen für Landkreise in NRW über die Einwohnerzahlen auf Städte und Landkreise hochgerechnet. Abbildung 4: Prognose des Finanzierungsbedarfes ausgewählter Städte in NRW bis 20298 Das VDV-Gutachten zur Finanzierung von ÖPNV -Leistungskosten („Leistungskostengutachten 2.0“)9 liefert vergleichbare Entwicklungen. Laut dieser Untersuchung wird der Finanzierungsbedarf des ÖPNV in Deutsch- land bis 2040 je nach Entwicklungs- und Ausbau -Szenario jährlich um 4,1 bis 7,3 % steigen. Das VDV- Gutachten und die vorliegende Prognose stellen übereinstimmend fest: Der Finanzierungsbedarf steigt mas- siv. 8 Quelle: Eigene Darstellung mit Daten aus den bereitgestellten Finanzierungsplänen der Städte 9 Quelle: Das Deutschlandangebot, Transformationsfahrplan für modernen, effizienten und leistungsstarken ÖPNV für alle überall , Kurzfassung des Gutachtens über die Finanzierung der Leistungskosten im deutschen ÖPNV 2024–2040, VDV Juni 2025 2025 2026 2027 2028 2029 130 125 120 135 115 110 140 105 100 0 Stadt 1 Stadt 2 Stadt 3 Stadt 4 Stadt 5 Stadt 6 ◼ Datenbasis sind die Prognosen auf Basis aktueller Planungen (mit unterschiedlichen Annahmen und Jahresscheiben) ◼ In Summe erwarten die 6 Städte 202 ein e i it von e 00 io. ◼ 5 der 6 Städte planen mit steigendem Finanzierungsbedarf (jährlich zwischen 4 und 8%) ◼ Hinweis: Die Planungen von Stadt 6 werden aus Gründen der Vergleichbarkeit nur für einzelne Jahre dargestellt ◼ Bis 2029 wird dieser ohne umfangreiche Ausbau-investitionen somit um fast ein Drittel zunehmen Finanzierungsbedarf ausgewählter Unternehmen für 2025 – 2029 (normiert) 7 Abbildung 5: Prognose des Finanzierungsbedarfs in NRW bis 202910 Schon die bestehenden Defizite können von den Kommunen – wenn überhaupt – nur mit äußerster Mühe gestemmt werden. Dem gehen politische Abstimmungen voraus, die für das Aufrechterhalten des ÖSPV Strei- chungen in anderen Handlungsfeldern nach sich ziehen . Folgt die tatsächliche Entwicklung den Prognosen und kommt es zu keiner Verbesserung der finanziellen Situation wird es unweigerlich zu weiteren und teils drastischeren Kürzungen und Abbestellungen von Verkehrsleistungen kommen müssen. Eine Gegenfinanzie- rung durch das Streichen weiterer kommunaler Leistungen wird politisch und fiskalisch nicht mehr möglich sein. Die Kommunen werden die ÖSPV-Finanzierung allein mittel- und langfristig nicht leisten können. Die von der Politik auf Landes - und Bundesebene angestrebte Verkehrswende wird so nicht mehr gelingen können. Ein funktionierender und umfangreicher ÖSPV-Betrieb ist dafür unabdingbar. Bundes- und Landes- mittel dürfen nicht mehr ausschließlich der Fernverke hr bzw. die Bahninfrastruktur, das D eutschlandticket und der SPNV finanzieren – sie müssen komplementär auch für den ÖSPV-Betrieb eingesetzt werden. Schon heute sind die Kommunen in NRW bei ihrer finanziellen Mittelverfügbarkeit etwa zur Hälfte von laufend en Zuweisungen und Zuschüssen abhängig. Zusätzliche eigene Mittel sind daher nur im geringen Umfang nutz- bar. Auch weisen die kommunalen Spitzenverbände in ihren Prognosen für die nächsten Jahre auf ein en grundsätzlichen Anstieg der kommunalen inan o e atik hin „Vielmehr ist es die Kombination von kom- munal kaum beeinflussbaren hohen Ausgabensteigerungen und geringer wachsenden Einnahmen, die die st uktu e e chie age e o una inan en e neut o en a t un ie o una hausha te e astet“11 Es bedarf zwingend einer neuartigen Mitfinanzierung des ÖSPV durch Land und Bund. 10 Quelle: Eigene Prognose und Darstellung , Daten aus bereitgestellten Finanzierungsplänen und vorliegenden durchschnittlichen Finanzierungsbedarfen nach Raumtyp für Landkreise in NRW 11 bv-fachpapier-prognose-kommunalfinanzen-2023.pdf 2 o i it nte neh ens e atung o. 202 Der Finanzierungsbedarf für NRW wird auf asis einer vorläu gen einfachen ochrechnung bis auf ährlichfast rd. Euro ansteigen 0 00 .000 . 00 2.000 2. 00 202 202 202 202 202 t te Lan k eise inan ie ungs e a 202 2 ( o tsch ei ung tatus uo) och echnung e e it e in ohne ( i e en ie t nach atego ien) au a e t te un Lan k eise in asis e te sin ie ge ie e ten an ah en e t te so ie uns vo iegen en ognosen aus Lan k eise ( o tgesch ie en au as ah 202 ) 8 4. Eine Initiative zur Finanzierung des ÖSPV: Eine zukunftsfähige ÖSPV-Finanzierung braucht passende nreize und eine massive Vereinfachung der Instrumente! Ziel der Initiative ist es: 1. Die dargestellte Problematik, gemeinsam mit den Verbänden, fokussiert in Richtung Landespolitik zu kommunizieren. 2. Vorschläge/ Ideen für tragfähige neue Wege zur Finanzierung des ÖSPV zu entwickeln – mit klarem Fokus auf den Betrieb. 3. Den Kreis der Initiatoren um möglichst viele weitere Kommunen zu erweitern, um somit noch mehr Relevanz zu erhalten. Die Herausforderung muss gemeinsam angegangen werden und sollte auch von den kommunalen Spitzenverbänden, dem VDV und wei teren Organisationen mitgetragen wer- den. 4. Die Initiative mit anderen, ähnlich aufgestellten Landesinitiativen zu verbinden, um gemeinsam mit dem Land auch auf Bundesebene das Problembewusstsein zu erhöhen. Bei der Problemlösung stehen insbesondere Bund und Länder in der Pflicht. Sowohl Bund als auch das Land NRW haben sich klar zur Verkehrswende und zur Erreichung der Klimaziele verpflichtet . Die Reduzierung von CO2-Emissionen wird bislang speziell im Verkehrssektor deutlich verfehlt. Mit Einbezug des Straßenver- kehrs in den Emissionshandel im Rahmen der EU -ETS 2 und den damit verbundenen steigenden Emissions- zielen drohen Deutschland erhebliche Strafzahlungen, wenn nicht zeitnah Maßnahmen umgesetzt werden, dem entgegenzuwirken. Ein effizienter wie effektiver, gut ausgebauter ÖPNV kann Teil der Lösung sein. Er bietet die Chance, Strafza hlungen zu vermeiden und trägt zur Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, ge- sellschaftlichen Teilhabe, wirtschaftlichen Prosperität sowie Lebens- und Umweltqualität im Land bei. Durch Landes- oder Bundesvorgaben wie Klimaschutzpläne, Mobilitätsstrategien oder Regionalentwicklungs- ziele wird den Kommunen außerdem de facto eine Verantwortung übertragen, die über ihren gesetzlich de- finierten Aufgabenbereich hinausgeht – ohne dass dafür eine angemessene finanzielle Kompensation erfolgt. Dieses Vorgehen widerspricht dem Konnexitätsprinzip in seinem grundlegenden Anspruch: Wer Aufgaben zuweist oder übergeordnete Zielvorgaben setzt, muss auch für deren Finanzierung sorgen. Auch kann für Verkehre im Zuständigkeitsbereich der kommunalen Aufgabenträger, die auch über eine wich- tige regionale, interkommunale Funktion verfügen, ein besonderes Landesinteresse und damit auch eine fi- nanzielle Mitverantwortung des Landes eingefordert werden. Wir fordern deshalb ein klares Bekenntnis von Bund und Ländern zur angemessenen Mitfinanzierung des ÖSPVs mit einem gesetzlich verankerten Anspruch auf Komplementärfinanzierung oder Mindestanteil am Defizitausgleich. Im Koalitionsvertrag der Regierung von CDU/CSU und SPD zur Kommunalfinanzierung findet sich bereits der folgende Passus: „ it eine Zukun ts akt von un L n e n un o unen e en i ie inan ie e 1756 Handlungsfähigkeit stärken und eine umfassende Aufgaben- und Kostenkritik vornehmen. Wir 1757 erkennen die zentrale Rolle der Kommunen in der Umsetzung staatlicher Aufgaben an und setzen uns 1758 f r eine faire Aufgaben- und Finanzierungsverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen ein. 1759 Dabei stellen wir sicher, dass kommunale Aufgaben angemessen ausgestattet werden und neue 1760 Verpflichtungen mit einer entsprechenden finanziellen Unterstützung einhergehen. Bei Gesetzen, die 1761 die Kommunen betreffen, prüfen wir ab sofort die Kommunalverträglichkeit mit Blick auf finanzielle 9 2 un o ganisato ische us i kungen unte etei igung e ko una en it enve n e.“ Zur Finanzierung des ÖPNV steht dort: „Zur Stärkung des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) werden und und Länder die ÖPNV - Finanzierung auf eine neue gesetzliche Grundlage stellen und einen Modernisierungspakt starten. (Zeilen 87 876)“. Aus diesen beiden Absätzen ist die grundsätzliche Bereitschaft des Bundes zur Stärkung der Kommunen und der Mitfinanzierung des ÖPNVs ersichtlich. Es ist aber eine Präzisierung und ein klarer Umsetzungswille er- forderlich, denn es braucht dringend und zeitnah eine weiterentwickelte Finanzierungsstruktur. Insbeson- dere darf nicht, wie schon in den letzten Jahren, letztlich nur über den SPNV/ die Regionalisierungsmittel, temporäre Fördermittel und -programme und die auskömmliche Finanzierung des D -Tickets verhandelt werden. 5. Ein erster Vorschlag für eine mögliche Lösung: Eine weitere (4.) Säule der ÖSPV-Finanzierung Die Finanzierung des ÖSPV benötigt ein neues System und eine weitere Beteiligung von Bund und Ländern. Eine Weiterentwicklung der Finanzierungsstruktur muss mindestens vier Anforderungen erfüllen: 1. Zukunftsfähig: Der Fokus muss auf den unvermeidbaren Betriebsdefiziten liegen, um die Bestands- verkehre langfristig zu sichern und darüber hinaus langfristig den Angebotsausbau zu ermöglichen. 2. Gerecht: Es muss eine flächendeckende Absicherung des Angebotes auch im ÖSPV durch zusätzliche Bundes- und Landesmittel gewährleistet sein. Diese müssen für alle Städte und Landkreise zur Ver- fügung stehen. 3. Pragmatisch & entbürokratisiert: Durch eine substanzielle Vereinfachung mithilfe einfacher Steue- rungsgrößen und über den Abbau komplexer Administration diverser Fördertöpfe muss die Mittel- vergabe schlanker erfolgen. 4. Motivierend: Die Angebotsausgestaltung soll nicht vor geschrieben sein, sollte aber einen Ausbau belohnen. 10 Abbildung 6: Erweiterung der bestehenden ÖSPV-Finanzierung um eine zusätzliche Säule12 Konkret bedeutet das: Die Lösung sind keine neuen Fördertöpfe für (Neu-)Investitionen in die Infrastruktur oder Einmalleistungen aus einem Sondervermögen. Auch dürfen keine Mittel aus den bestehenden Regiona- lisierungs- oder GVFG-Mitteln umgewidmet werden, da diese Mittel für ihre ursprünglich geplanten Zwecke (SPNV und Investitionen) weiterhin dringend benötigt werden. Außerdem würde es zu einer Kannibalisierung der Mittel zwischen den ÖPNV-Angeboten (SPNV gegen ÖSPV) kommen. Vielmehr braucht es als wichtigstes Kernelement dieser weiteren Säule neu geschaffene Regelfinanzie- rungsbeiträge für den ÖSPV-Betrieb, mit denen die Städte und Landkreise auch langfristig planen können. Das erfordert einen deutlich stärkeren Mitteleinsatz von Bund und Ländern. Wichtig ist hierbei die Zweckbindung, damit die Mittel an der richtigen Stelle eingesetzt werden. Die Bedarfe steigen jährlich an, weshalb eine Dynamisierung (nach dem Vorbild der Regionalisierungsmittel) in der Gesetzgebung verankert sein muss. Die Mittelverteilung soll transpa- rent und nachvollziehbar erfolgen, sodass es zu keiner Benachteili- gung von einzelnen Kommunen kommt. Die Mittel müssen anteilig von Bund und Ländern bereitgestellt wer- den. Dies bedeutet mit Blick auf den Bund, ergänzend zu bestehenden „ egionalisierungs itte n“ einen neuen Ansatz für den Finanztitel z.B. „ i aschut u ch “ u schaffen. Im Ergebnis ist dies ein eigener „ o “ en komplementären Ausgleich der ÖSPV-Betriebsdefizite, ohne mit der Finanzierung des SPNV in Konkurrenz zu treten. Für das Land NRW bedeutet das: Zusätzlich zu bestehenden Förderungen und (pauschalen) Zuschüssen mit ergänzenden Haushaltsmitteln direkte Mittel gesetzlich verpflichtend und dynamisiert für den komplemen- tären Defizitausgleich des kommunalen/regionalen ÖPNV (ÖSPV) bereitzustellen. Für die kommunalen Gebietskörperschaften bedeutet das: Zusätzlich zu bestehenden Zuschüssen und Aus- gleichsleistungen etc. ab einem definierten Zeitpunkt nur noch anteilig weitere Haushaltsmittel für Betriebs- defizite der Bestandsverkehre und Angebotsausbau zuzusichern. Dieser Zeitpunkt müsste, um auf die bereits 12 Eigene Darstellung Konstitution einer 4. Säule Bundesmittel Landesmittel Sonstige Mittel als Teil der kom- munalen Mittel Kommunale Mittel 11 bestehende Überlastung kommunaler Haushalte zu reagieren, nicht in der Zukunft liegen, sondern idealer- weise im aktuellen Jahr oder einem vorherigen Jahr. Denn derzeit sind die Städte vollständig verantwortlich für die Aufrechterhaltung des Status quo. Zur Finanzierung des kommunalen Anteils können auch weitere Elemente der neuen Säulen ergänzend eingesetzt werden (siehe Abbildung 6). Erweiterungen des Angebots müssen zukünftig demzufolge nicht mehr allein durch die kommunalen Aufgabenträger finanziert werden, sondern sie stehen auf einer breiteren Finanzierungsbasis getragen durch Bund, Land und Kommune. Dar- über hinaus werden die kommunalen Aufgabenträger bei der Finanzierung des bestehenden Angebots durch Finanzmittel des Bundes und des Landes stärker als bisher unterstützt. Es gilt der Grundsatz der gemeinsamen Verantwortung , d enn alle Ebenen partizipieren durch bessere ÖPNV-Angebote, Attraktivierung für Ansiedlungen und Erhöhung der Lebensqualität. Der Grund, warum sich auch die Ebenen Bund und Land verstärkt einbringen müssen, liegt in der geteilten Verantwortung für die Umsetzung von übergreifenden Klimaschutz- und Mobilitätszielen. Der Bund hat ein besonderes Interesse, eine Emissionsminderung zu erreichen, da sonst Strafzahlungen in Milliardenhöhe dro- hen. Besonders im Verkehrssektor werden die aktuellen Ziele weit verfehlt, weshalb hier massiver Verbesse- rungsbedarf besteht. Ein funktionierender ÖSPV ist Grundvoraussetzung für das Erreichen dieser Ziele. Der Bund muss deshalb weitere Haushaltsmittel für die Zielerreichung zur Verfügung stellen. Die Mobilitätsziele des Bundes werden auf die Ziele auf Bundesland -Ebene übertragen. Das Land hat seine landesspezifischen ÖPNV-Ziele zu erfüllen, weshalb auch hier weitere Mittel zur Verfügung gestellt werden müssen. Daher der Ansatz, einen Topf zu entwickeln, der zweckgebunden für den ÖSPV-Betrieb finanzielle Mittel zur Verfügung stellt. Dadurch erhalten die Kommunen ein planbares Budget, mit dem sie ihren Teil der ÖPNV-Maßnahmen und -Leistungen durchführen können. Abbildung 7: Aufschlüsselung von Mobilitätszielen und Finanzierung auf die Verantwortungsebenen13 Ergänzend zur Regelfinanzierung als Kernelement sollte auch die Grundlage geschaffen werden, weitere kommunale Instrumente der Finanzierung als ergänzende Elemente auf den Weg zu bringen. Denn mit den bisherigen und selbst den hier geforderten, ergänzenden Mitteln allein sind die steigenden , kommunalen Bedarfe schwer zu decken. Diese Instrumente sollen ergänzend zu den bisherigen Möglichkeiten wirken und den Kommunen den Raum an Alternativen zur kommunalen Finanzierung erweitern. Die Kommunen können, 13 Eigene Darstellung Bund Bundesland ◼ Übergreifende Verantwortung für Zielpfade auch mit Fokus ETS2 => Zielabweichung im Verkehr mit massiven Sanktionen in Mrd. Höhe ◼ Priorisierung der Sektoren und Bereitstellung Haushaltsmittel für Zielerreichung ◼ Priorisierung der ÖPNV-Maßnahmen im Land gem. Effizienz ( e onne o2-Einsparung) ◼ Verteilung ÖPNV-Mittel an Kommunen gem. Priorisierung 1 2 Kommunen ◼ Identifikation der effizientesten ÖPNV-Maßnahmen ◼ Verwendung der ÖPNV-Mittel für Maßnahmenrealisierung 3 ÖPNV-Ziele Land ÖPNV-Co2-Ziel Kommune ÖSPV-Budget Verkehrswende- Töpfe SPNV-Topf1) Mobilitäts- Ziele Ziel der Emissions- minderung Verantwortungs-Ebene Ziel-Ebene Finanzierungs-Ebene 1) Die Verkehrsministerkonferenz weist März 2023 erneut darauf hin, dass der Bund hier gemäß Artikel 106a GG in der Finanzierungsverantwortung steht. Kongruenz zwischen Zielen und Finanzierung erforderlich ÖSPV-Topf1) 12 sobald die rechtliche Grundlage geschaffen ist, in Eigenverantwortung die zur Verfügung stehenden Instru- mente nach ihrem jeweiligen Ermessen einsetzen und somit ihre Finanzierungssituation mitgestalten. Hier- durch können sie langfristig entlastet werden. In diese Kategorie fallen insbesondere Instrumente der Nutz- nießerfinanzierung. Damit werden auch diejenigen, die unmittelbar oder mittelbar vom ÖSPV bzw. von einer Maßnahme profitieren, an deren Finanzierung beteiligt. Hierüber müssten Arbeitgeber, PKW -Besitzer/- Nutzer oder Grundstücksbesitzer ebenfalls zur Finanzierung beitragen. Baden -Württemberg hat in dieser Hinsicht mit dem Mobilitätspass erste Schritte in die richtige Richtung unternommen und die Möglichkeiten zur Einführung eines Einwohner:innenbeitrags bzw. Kfz-Halter:innenbeitrags geschaffen. Es bleibt noch of- fen, in welchem Umfang die neu eingeführten Instrumente in den Kommunen umgesetzt werden. Doch auch das Land NRW ist aufgefordert, die erforderlichen rechtlichen Rahmenbedingungen schaffen, um die kom- munalen Optionen für eine zusätzliche Finanzierung zu erweitern. Die Entscheidung, in welchem Umfang diese Instrumente als ergänzende Elemente verwendet werden, muss auf kommunaler Ebene getroffen wer- den. Dies umfasst auch weitere, neue Finanzierungsalternativen wie öffentliche Förderkredite; (kommunale) Mobilitätsfonds sollten darüber hinaus diskutiert und rechtlich ermöglicht werden. Nutznießerfinanzierung kann ein sinnvolles, ergänzendes Mittel sein , wird das Problem aber allein nicht lösen können. Unsere Analysen belegen eindeutig, dass sie schon der Höhe nach keine Alternative zum hier vorgeschlagenen, öffentlichen Finanzierungsmodell sein kann. Sondern nur ein ergänzendes Element dar- stellt. Abbildung 8: Instrumente aus Bund, Länder und Kommunen, aber auch weiterer Akteure fließen in die neue Säule ein14 Eine Kombination aus neuen öffentlichen Mitteln im Rahmen der Regelfinanzierung als Kernelement und ggf. ergänzenden, neuen, optionalen Instrumenten der Nutznießerfinanzierung bilden somit eine notwendige vierte Säule, um den Betrieb des ÖSPV langfristig zu sichern. Ausgehend von einem Ausgangspunkt (t0) wird ein Finanzierungssockel definiert, für den die Finanzierungs- logik unverändert bleibt. Alle über diesen Sockel hinausgehenden Finanzierungsbedarfe sollten dann in Zu- kunft über eine neue Finanzierungssäule getragen werden. Diese soll im ersten Vorschlag zu gleichen Antei- len von Bund, Ländern und Kommunen gemeinsam aufgestellt werden. Die Kommunen erhalten durch die neuen, ergänzenden Finanzierungsinstrumente größeren Gestaltungsspielraum und werden in ihrer finanzi- ellen Tragfähigkeit gestärkt. 14 Eigene Darstellung 13 Wichtig ist dabei eine faire Verteilung der Lasten. Zur Ermittlung gerechter Finanzierungsbeiträge soll die Defizitentwicklung mit Leitplanken als Grenzen als Grundlage dienen (Abbildung 9). Es werden keine pau- schalen Mittel zur Verfügung gestellt, wenn nicht auch die kommunale Ebene die Entwicklung der Zu- schussbedarfe in einem angemessenen Rahmen/Zielkorridor sicherstellt. Auch müssen Effizienzsteigerung und Anreize wirken, sowie die Steigerung der Auslastung und positive Nachfrageentwicklung bei der Gestal- tung einbezogen werden. Abbildung 9: Exemplarischer Ansatz für die Entwicklung von Leitplanken für die 4. Säule zur Begrenzung von Beiträgen der Ebenen Land/Bund15 6. usblick: undesweite Vernetzung auf Ebene der Länder ist not- wendig Die Initiative aus Nordrhein -Westfalen steht nicht allein. Auch in anderen Bundesländern haben sich erste vergleichbare Zusammenschlüsse gebildet, um auf die strukturellen Defizite in der Finanzierung des Ö SPV hinzuweisen und neue Lösungswege zu entwickeln. In Niedersachsen und Hessen wurden bereits entspre- chende Initiativen gestartet. In Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg und Bayern befinden sich Akteure in der Diskussion dazu. Die Herausforderungen sind bundesweit vergleichbar , landesspezifisch aber durchaus unterschiedlich. Das politische Ziel, den ÖPNV als Ganzes (SPNV und ÖSPV) als Rückgrat nachhaltiger Mobili- tät zu stärken, besteht überall gleichermaßen und findet sich in unterschiedlichsten Strategiepapieren. Mittelfristig braucht es über die Landesinitiativen hinaus eine länderübergreifende Koordination der Initiati- ven mit dem Ziel, eine strukturelle Neuausrichtung der ÖSPV-Finanzierung auch auf Bundesebene gesetzlich zu verankern. Die Weiterentwicklung des bestehenden Systems kann nur gelingen, wenn Bund, Länder und Kommunen ein gemeinsames Problemverständnis entwickeln, gemeinsam Lösungen entwickeln und Verantwortung übernehmen, um eine tragfähige, faire und zukunftsfeste Lösung zu schaffen. 15 Eigene Darstellung e i it ( ) osten ( ) se ( ) Angebot (KM) t0 t1 t2 t3 t4 t5 t6 t7 t8 t9 Index für Entwicklung: Bezugsjahr Rahmenbedingungen ◼ Leitplanken für marktübliche Entwicklungen Benchmarks Branchenentwicklung (Index mit Bandbreiten anhand Kennzahlen-System) ◼ Regelmäßige Revision einplanen Referenzwert für Finanzierungsbedarf nach 4. Säule *Inklusive Ausgleichsleistungen

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  Dezernat, Dienststelle III Vorlagen-Nummer 25.02.2026 0488/2026 Mitteilung öffentlicher Teil Gremium Datum Mobilitätsausschuss 03.03.2026 Positionspapier "Neue Ansätze zur ÖSPV-Finanzierung" Die Städteinitiative zur Finanzierung des in kommunaler Aufgabenträgerschaft befind- lichen Öffentlichen Straßenpersonennahverkehrs (ÖSPV) geht auf ein Treffen der Verkehrsdezernent*innen der Großstädte im Zukunftsnetz Mobilität NRW zurück, das bereits 2024 stattfand. Alle Kommunen haben aktuell dieselbe Herausforderung, dass die kommunale ÖPNV-Finanzierung nicht mehr sichergestellt werden kann und keine Spielräume in Richtung Angebotsausweitung zulässt. Das läuft den kommunalen und gesetzlichen Zielen der Klimaneutralität sowie der Luftreinhaltung entgegen. Die Verkehrsdezernent*innen der Kommunen Köln, Bonn, Essen, Düsseldorf, Wup- pertal und Bielefeld haben gemeinsam einen Gutachter beauftragt, der ein datenba- siertes Positionspapier entwickelte, um die Problematik faktenbasiert darzustellen und mögliche Lösungsansätze aufzuzeigen. Der Prozess wurde von den jeweiligen kom- munalen Verkehrsunternehmen KVB (Köln), Rheinbahn (Düsseldorf), SWB (Bonn), WSW (Wuppertal), Ruhrbahn (Essen) und moBiel (Bielefeld) begleitet. Gemeinsamer Tenor ist es, die Landes- und Bundespolitik auf diese Problematik hin- zuweisen und Ansätze für Lösungsstrategien zu unterbreiten. Dabei wird vorgeschla- gen, eine vierte Finanzierungssäule zu etablieren. Diese soll zum einen durch Bun- des-/ Landesmittel gespeist werden, zum anderen durch eine Nutznießerfinanzierung als kommunaler Eigenanteil ergänzt werden. Hierfür sind wiederum bundes- / landes- gesetzliche Grundlagen notwendig. Grundsätzlich geht es zunächst um das gemeinsame, problemzentrierte Verständnis. Die Städteinitiative soll unter Federführung des Deutschen Städtetages idealerweise um zahlreiche weitere Gebietskörperschaften, auch aus dem ländlichen Raum, wach- sen. Die Metropolregion Rheinland (regionale Perspektive) sowie der VDV (Verband Deut- scher Verkehrsunternehmen, Verkehrsunternehmensperspektive) haben ähnliche Po- sitionspapiere verfasst. Sie sind untereinander bekannt. Insbesondere mit dem VDV ist das weitere Vorgehen in Zusammenhang mit dem sog. „Leistungskostengutach- ten“, welches am 19. Februar 2026 für NRW vorgestellt wurde, abgestimmt. Gez. Egerer 2 Anlage  Neue Ansätze zur ÖSPV-Finanzierung: Detailforderungen an die Politik & Zu- sammenfassung der Projektergebnisse (Kurz- und Langfassung)