Auswertung der Umfrage "Best Practice - Sicherheit im öffentlichen Raum"

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AUSWERTUNG DER UMFRAGE  
"BEST PRACTICE – SICHERHEIT IM ÖFFENTLICHEN RAUM" 
 
Vor dem Hintergrund der Silvesterereignisse in Köln und anderen deutschen Großstädten 
hat die Stadtverwaltung Köln am 14.Juli 2016 die unmittelbaren Mitglieder des Deutschen 
Städtetages mit mehr als 100.000 Einwohnerinnen und Einwohnern angeschrieben und um 
Beantwortung eines Fragebogens zum Thema "Best Practice - Sicherheit im öffentlichen 
Raum" gebeten. 
Die Fragestellung lautete „Wurden in den nachfolgenden Bereichen s.g. „Best Practices“ 
entwickelt?“. Der Fragebogen umfasste neun verschiedene Bereiche mit Bezug zur Sicher-
heit im öffentlichen Raum. Insgesamt liegen 43 Rückmeldungen vor, wobei nicht alle Städte 
den Fragebogen ausgefüllt bzw. alle neun Kategorien beantwortet haben. 
 
Ziel der Umfrage war es, bewährte Vorgehensweisen der Kommunen – mit besonderem 
Schwerpunkt auf Ordnungsamt, Feuerwehr und Gleichstellung – zu identifizieren und die 
Zusammenarbeit im operativen Bereich zu vertiefen. 
 
Um Gelegenheit für eine möglichst freie Beantwortung zu lassen, wurden die einzelnen Fra-
gestellungen bewusst offen formuliert. Daraus resultiert, dass die Beantwortung der jeweili-
gen Themenbereiche nicht trennscharf erfolgte bzw. sich Überschneidungen ergaben. 
 
Die folgende Auswertung dokumentiert die wesentlichen Erkenntnisse aus den Beantwor-
tungen; geordnet nach den neun abgefragten Kategorien: 
 
 
1. Strategie (z.B. eigene Strategien für Veranstaltungen Stadträume und/oder stadträumli-
chen Fragen, erhöhtes Risikomanagement für Menschenversammlungen ohne Veran-
stalter, Rahmeneinsatzpläne für Großveranstaltungen) 
 
Einige Städte haben Leitfäden, Checklisten oder Dienstanweisungen für Großveranstal-
tungen (mit Veranstalter) entwickelt. Diese orientieren sich an den Vorgaben der jeweili-
gen Länder. 
 
In NRW wird der „Orientierungsrahmen des Ministeriums für Inneres und Kommunales 
NRW für die kommunale Planung, Genehmigung, Durchführung und Nachbereitung von 
Großveranstaltungen unter freiem Himmel vom 15.08.2012“ als Grundlage für die Erstel-
lung eigener städtischer Regelungen herangezogen. Dieser Orientierungsrahmen wird 
zum Teil auch außerhalb Nordrhein-Westfalens genutzt. 
 
Andere Städte haben lediglich für bestimmte wiederkehrende Großveranstaltungen, wie 
z.B. das Cannstatter Volksfest, die Cranger Kirmes oder das Oktoberfest, Sicherheits-
konzepte erstellt. Vor den Veranstaltungen finden i.d.R. intensive Abstimmungen zwi-
schen den beteiligten Dienststellen (Ordnungsamt, Feuerwehr, Bauaufsicht, Straßen- 
und Grünflächenämter) und anderen Behörden (Polizei, Rettungsdienst, Verkehrsbetrie-
be) sowie den Organisatoren statt. 
 
Einige Verwaltungen haben Veranstaltungsbüros oder Stabsstellen im Ordnungsamt als 
zentrale Koordinierungsstellen, zum Teil mit zentralen Ansprechpersonen oder Lotsen, 
eingerichtet. Diese fungieren als Kontaktstelle für alle beteiligten internen und externen 
Akteure. 
 
Veranstaltungen ohne Veranstalter stellen viele Städte vor Herausforderungen. Bisweilen 
wird es als „rechtlich nicht vertretbar“ eingeschätzt, dass die Stadt als „fiktiver“ Veranstal-
ter dient (Aachen). Andere Städte beurteilen lediglich das Risiko von „Versammlungen 
ohne Veranstalter“. In diesen Fällen informiert das Ordnungsamt andere Stellen und die 
Öffentlichkeit und leitet entsprechende Maßnahmen ein. Hierzu zählen z.B. Glasverbote,

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in wenigen Fällen auch Alkoholverbote (Freiburg, Leipzig, Köln, Wolfsburg, Dortmund, 
Erlangen, Göttingen). 
 
Als einzige Stadt meldet Frankfurt am Main, dass sie über eine eigene Stadtpolizei ver-
fügt. Aus dortiger Sicht „bestehen im Zusammenhang mit Menschenansammlungen mit 
und ohne Veranstalter bis auf den Freitagsmarkt am Friedbergerplatz keine eigenen Zu-
ständigkeiten hinsichtlich Strategie, Steuerung durch Gestaltung, Koordination, IT-
Unterstützung usw. Es erfolgen lediglich unterstützende Maßnahmen für die Landespoli-
zei im Rahmen der Kooperationsvereinbarungen bzw. für das Straßenverkehrsamt bei 
verkehrlichen Maßnahmen.“ 
 
 
 
2. Genehmigungen (z.B. Genehmigungskonzepte für Plätze) 
 
Bonn, Magdeburg und Köln haben für einzelne Plätze Vergabe- bzw. Nutzungskonzepte 
erlassen. In Augsburg gilt eine vom Stadtrat verabschiedete Nutzungsrichtlinie für alle öf-
fentlichen Plätze. Vielfach wird auf allgemeine Konzepte für Genehmigungen von Veran-
staltungen auf öffentlichen Plätzen verzichtet. In der Regel haben die Verwaltungsleitun-
gen oder Stadträte Nutzungsrichtlinien, Leitlinien, Organisationsverfügungen, Merkblät-
ter, Leitfäden für Veranstaltungen oder Genehmigungskonzepte erlassen. 
 
 
3. Steuerung durch Gestaltung (z.B. integrierte Handlungskonzepte zur Stadtentwicklung, 
Konzepte zu Beleuchtung und Videoüberwachung) 
 
Die Mehrzahl der Großstädte geben an, Fragen der „Städtebaulichen Kriminalpräven-
tion“ im Rahmen der Stadtplanung zu berücksichtigen. Dazu zählen vor allem Wegebe-
ziehungen, Gestaltung, Bepflanzung und Grünschnitt in Anlagen und auf öffentlichen 
Straßen und Plätzen. Darüber hinaus werden Stadtmöblierung, Zäune und Vereinze-
lungsanlagen (Fußball), Beleuchtung und Stadtreinigung sowie Mobilität angeführt. Ein-
gebunden werden dabei, neben der Stadtplanung, die örtliche Polizei und die Ordnungs-
ämter. Die Stadt Heilbronn sieht Sicherheit als einen wesentlichen Inhalt der Stadtent-
wicklung. 
 
In einigen Städten findet die Erörterung zu den Themen „Urbane Konfliktprävention“ und 
„Städtebauliche Kriminalprävention“ in den Kriminalpräventiven Räten und sozialräumli-
chen Netzwerken statt. 
 
Bei der Videoüberwachung (-schutz, -beobachtung) zur Sicherheit im öffentlichen 
Raum stellt sich die Lage in allen Ländern unterschiedlich dar. Vielfach ist Videoüberwa-
chung im öffentlichen Raum nur durch die Polizei zulässig. Von manchen Städten wird 
angegeben, dass diese an „gefährdeten Orten“ erfolgt. Von den Städten Stuttgart und 
Karlsruhe werden Großveranstaltungen mit Videoanlagen überwacht. In einigen Städten 
wird die Videoüberwachung von den Veranstaltern installiert. Mannheim sieht den „… 
von 2001 bis 2007 bereits bewährte[n] ‚Mannheimer Weg‘ beim Videoschutz weiterhin als 
zielführend [an] …“. „Dabei geht es darum, nicht nur Videoaufnahmen zu fertigen und zu 
speichern, sondern vielmehr darum, die Bilder permanent zu beobachten, auszuwerten 
und im Gefahrenfall als echte Schutzfunktion innerhalb kurzer Zeit polizeiliche Interventi-
onskräfte vor Ort lenken zu können.“ Und weiter: „Die Stadt strebt an, den geplanten Vi-
deoschutz in der Innenstadt in enger Abstimmung mit dem Land Baden-Württemberg und 
dem Polizeipräsidium umzusetzen, möglicherweise als Pilotprojekt künftiger landesweiter 
Videoüberwachungseinrichtungen zum Schutz der Bevölkerung.“

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Demgegenüber erkennt die ebenfalls in Baden-Württemberg gelegene Stadt Heilbronn 
keinen Bedarf „ … für eine Videoüberwachung des öffentlichen Raums zur Bekämpfung 
der Kriminalität ...“. Die Stadt Augsburg vertritt die Auffassung, „… dass eine präventive 
Wirkung dieses Instrumentes bislang nur für Tiefgaragen wissenschaftlich nachgewiesen 
werden konnte. Videoüberwachung verhindert keine Gewalttaten auf öffentlichen Plät-
zen/Straßen etc., sondern ermöglicht eine Erfassung der Straftat/Tathergänge und damit 
u.U. eine leichtere Ermittlung der Täter*innen, wie Studien zeigen.“ Auch aus diesem 
Grund kommt Videoüberwachung bisher in Augsburg nicht zum Einsatz. 
 
In Frankfurt am Main verfügt das Ordnungsamt über zwei Kamera-Standorte im öffentli-
chen Raum und übernimmt die Kosten für Wartung und Updates, „… wobei der Zugriff 
auf die erhobenen Daten ausschließlich der Landespolizei obliegt.“ 
 
4. Koordination (z.B. Stabstellen, Gremien, Arbeitsgruppen, Anlaufstellen zu Fragen der 
Sicherheit und Sauberkeit, Stadtraumkoordinator). 
Wie erfolgt a) in der Genehmigungsphase,  
b) während der Veranstaltung allgemein und  
c) im Schadensfall die konkrete Zusammenarbeit mit der Polizei, der Genehmigungsbe-
hörde und dem Veranstalter? 
 
Die Umfrageergebnisse zeigen, dass die Städte bei der Genehmigung und Durchführung 
von Veranstaltungen bzw. im Schadensfall sehr ähnlich vorgehen, da eine starke Orien-
tierung an den Landesvorgaben erfolgt (siehe Punkt 1). 
 
In der Regel koordiniert das jeweilige Ordnungsamt während der Genehmigungsphase 
und hält den Kontakt zu beteiligten Behörden und Dienststellen. Während der Veranstal-
tung bestehen Koordinierungsgremien oder Leitungsstäbe unter Beteiligung der Ord-
nungsbehörde, Polizei, Baubehörde, Verkehrsleitung und ggf. Streetworkern. Sehr häufig 
haben die Genehmigungsbehörden eigene Abteilungen, Veranstaltungsbüros bzw. 
Stabsstellen für Veranstaltungen eingerichtet. Ebenfalls genannt werden regelmäßig ta-
gende Arbeitskreise für Veranstaltungen und der „Örtliche Ausschuss für Sport und Si-
cherheit (ÖASS)“. 
 
Als Ausnahme von der Federführung der Ordnungsämter können das „Allparteiliche Kon-
fliktmanagement in München (AKIM)“ im Sozialreferat und die bei der Osnabrück-
Marketing u. Tourismus GmbH angesiedelte Koordinierungsstelle genannt werden. 
 
Als „Best Practice“ lassen sich Zentrale Ansprechpersonen für Veranstaltungen iden-
tifizieren. Diese erfüllen eine „Lotsenfunktion“ in dreifacher Hinsicht: 
 
 innerhalb der jeweiligen Stadtverwaltung zwischen den betroffenen Ämtern, wie 
Feuerwehr, Ordnungsamt, Baubehörde sowie  
 extern als Ansprechpartner gegenüber den Veranstaltern und darüber hinaus den  
 anderen einbezogenen Behörden/Einrichtungen, wie der Polizei, Betrieben des 
ÖPNV und Rettungsdiensten.

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5. IT-Unterstützung (z.B. gemeinsames Lagebild Polizei/ Kommune, App, Drohneneinsatz, 
Videobeobachtung) 
 
Ein zentrales bzw. behördenübergreifendes Lagebild gilt als wünschenswert, vielfach 
bestehen aber rechtliche und technische Hürden. Lediglich Koblenz meldet, „Die beteilig-
ten Sicherheitsbehörden haben dabei Zugriffsmöglichkeiten“ auf das gemeinsame Lage-
bild. Den bereits genannten Koordinierungsgremien kommt daher eine besondere Be-
deutung zu: „Der Austausch behördlicher Lagebilder wird derzeit mittels Verbindungsbe-
amten in den einzelnen Gremien sichergestellt. Zukünftig sollten auch technische Mög-
lichkeiten genutzt werden, um Lagebilder und ereignisbezogene Erkenntnisse der einzel-
nen Beteiligten zusammenzuführen“ (Feuerwehr Köln). Ggf. sind der entsprechende 
Rechtsrahmen und die technischen Möglichkeiten anzupassen. Die Koordinierungsgre-
mien tagen in Dienstgebäuden in eigens dafür vorgesehenen „Führungsräumlichkeiten“ 
oder es werden (Sitzungs-) Räume zu Lagezentren mit Computertechnik und Telekom-
munikation ausgestattet. Auch Einsatzbusse bzw.-container der Feuerwehr sind in Ge-
brauch. 
 
Drohneneinsätze werden ebenfalls vielfach als wünschenswert eingestuft; wurden aber 
von keiner der teilnehmenden Kommunen gemeldet. Auch hier ist eine Anpassung des 
Rechtsrahmens ggf. Voraussetzung. 
 
Wie bereits dargestellt, hängt der Einsatz von einer Videoüberwachung von der jeweili-
gen Landesgesetzgebung ab und wird nur in einigen wenigen Fällen durch die Ord-
nungsämter eingesetzt. Oft überwachen die Polizeibehörden Kriminalitätsschwerpunkte 
bzw. die Veranstalter die Gelände. 
 
In Köln und Erlangen wurden zum Teil Crowdmanager zur Lenkung bzw. Scouts zur 
Überwachung der Besucherströme eingesetzt. 
 
 
6. Normen und Regeln (z.B. eigene Normen und Regeln zur Erhöhung der Sicherheit im 
öffentlichen Raum) 
 
Im Rahmen der jeweiligen landesgesetzlichen Regelungen machen die an der Befragung 
beteiligten Kommunen Gebrauch von ordnungsbehördlichen Verordnungen, Gefah-
renabwehrverordnungen, Straßensatzungen, städtische Polizeiverordnungen und 
Allgemeinverordnungen. Hier sind Glasverbote (Köln, Dortmund), Silvester-
Böllerverbote (Göttingen, geplant Köln und Düsseldorf) und Alkoholverbote (Göttingen, 
Wolfsburg) bei bestimmten Großveranstaltungen zu nennen. 
 
Neben dem bereits erwähnten „Orientierungsrahmen des Ministeriums für Inneres und 
Kommunales NRW für die kommunale Planung, Genehmigung, Durchführung und Nach-
bereitung von Großveranstaltungen unter freiem Himmel vom 15.08.2012“, wird der „Leit-
faden zur Sicherheit bei Großveranstaltungen des Hessischen Innenministeriums“ ge-
nutzt. 
 
Vielfach wird von den Kommunen angegeben, dass keine Erfordernisse für weitere (ei-
gene) Normen und Regeln bestehen.

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In Frankfurt am Main soll künftig (schon zu Silvester 2016/2017)„.. bei Vorliegen der 
rechtlichen Voraussetzungen der Einsatz einer temporären Videoüberwachung geprüft 
werden.“ 
 
 
7. Steuerung durch Beteiligung (z.B. „runde Tische“, Arbeitsgruppen, Konzepte zur Stär-
kung des Eigenengagements) 
 
Zum Thema Steuerung durch Beteiligung werden vielfach Kriminalpräventive Gremien 
unter Beteiligung der kommunalen Ämter, der örtlichen Polizei sowie verschiedenster 
bürgerschaftlicher Gruppierungen genannt. Es bestehen Ordnungspartnerschaften, Run-
de Tische und Schaustellerbesprechungen sowie Steuerungsgruppen zur Verbesserung 
der Situation auf öffentlichen Plätzen. 
 
Der Schwerpunkt liegt auf Themen der Stadtgestaltung, der (allgemeinen) Gewaltprä-
vention und auf Sicherheitsaspekten für Mädchen und Frauen im öffentlichen Raum. 
Die Angebote und Vorgehensweisen ähneln sich im Grunde bei allen Kommunen. 
 
Die Stadt Mannheim hat in diesem Jahr zum zweiten Mal eine Sicherheitsbefragung 
durchgeführt, die wissenschaftlich durch das Kriminologische Institut der Universität Hei-
delberg konzipiert, begleitet und ausgewertet wurde. Nach der Befragung der Mannhei-
mer Bevölkerung im Jahr 2012 wurden in drei Stadtquartieren Sicherheitsdialoge mit 
Beteiligung von Polizei, Stadtverwaltung und der Bürgerschaft durchgeführt. „Diese örtli-
chen Sicherheitsdialoge haben subjektive und objektive Sicherheitsdefizite herausgear-
beitet, Verbesserungsvorschläge formuliert (Beleuchtung, ÖPNV, Sauberkeit, Integrati-
onsmaßnahmen, Streetwork), die auch umgesetzt wurden.“ 
 
 
8. Spezielle Schutzmaßnahmen für Frauen (z.B. Frauen Security Point) 
 
Diese Frage wurde lediglich von 18 Städten beantwortet und ergibt ein heterogenes Bild. 
Von den Rückmeldenden wird meist kein Bedarf für spezielle Schutzmaßnahmen gese-
hen. 
 
Bonn, Düsseldorf, Karlsruhe, Köln und München haben bei Großveranstaltungen (z.B. 
Rhein in Flammen, Karneval/Fastnacht, Oktoberfest) jedoch Security Points für Frauen 
und Mädchen eingerichtet. Erlangen richtet seit diesem Jahr s.g. „Rettungsinseln“ in zwei 
Rettungswachen und auf einem zentralen Platz in der Innenstadt als Anlaufstelle für be-
drohte und belästigte Personen ein. Freiburg plant „sichere Orte“ mit (geschultem) Per-
sonal, an das sich belästigte Frauen wenden können. Diese Orte sollen mit einem Auf-
kleber gekennzeichnet und auf einer Onlinemap angezeigt werden. 
 
Der Schwerpunkt der Arbeit in Berlin wird auf die persönliche oder telefonische Beratung 
von Betroffenen sowie die Sensibilisierung der beteiligten Stellen, Gremien und Stäbe 
für entsprechende Fragestellungen gelegt. Ebenfalls bestehen Kommunikationskampag-
nen mit Flyern und einem Kinospot. Berlin und Braunschweig bieten ein entsprechendes 
Internetportal an. In Siegen plant die Gleichstellungsstelle Selbstverteidigungskurse für 
Mädchen und Frauen.

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Darüber hinaus erwähnt Mannheim in Zusammenhang mit dem Schutz für (junge) Frau-
en und Mädchen die Einrichtung einer Nachtbuslinie. 
 
Heilbronn setzt auf private Initiativen zur Förderung der Zivilcourage. 
 
 
9. Sonstige Hinweise, Anmerkungen, Maßnahmen oder Anwendungsgebiete 
 
Aus den sonstigen Hinweisen und Anmerkungen lassen sich keine allgemeinen Hand-
lungsbeispiele ableiten. 
 
 
Fazit: 
 
Über die Hälfte der kontaktierten Städte haben auf die Umfrage reagiert. Diese Quote ist 
als gut zu bewerten.  
Trotz der unterschiedlichen rechtlichen Rahmenbedingungen in den einzelnen Kommu-
nen und Ländern zeigt sich im interkommunalen Vergleich eine deutliche Übereinstim-
mung bei den Problemlagen und Lösungsansätzen. Es gibt keine signifikanten Unter-
schiede; obschon klar zu erkennen ist, dass die größeren befragten Städte sich intensi-
ver mit dem Thema (insbesondere Großveranstaltungen) zu befassen haben, als die 
kleineren befragten Städte.

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle 
I/32/32/0 
 
Vorlagen-Nummer  26.01.2017 
 0212/2017 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Ausschuss Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen / Vergabe / Internationales 06.02.2017 
 
"Best Practice - Sicherheit im öffentlichen Raum" Auswertung der Umfrage unter deutschen 
Großstädten 
Bei der 22. Sitzung des Rates am 28.06.2016 wurde bezüglich einer von der Verwaltung geplanten 
Expertenanhörung zur Sicherheit im öffentlichen Raum u.a. beschlossen: 
 
„Die Verwaltung wird gebeten, bei dieser Expertenanhörung Vertretungen der Ratsfraktionen einzu-
beziehen und dem Ausschuss Allgemeine Verwaltung periodisch über die weiteren Aktivitäten und 
Erkenntnisse zu berichten …“ (AN/1255/2016). 
 
Zur Vorbereitung der Expertenanhörung hatte die Verwaltung eine Umfrage mit dem Titel "Best Prac-
tice- Sicherheit im öffentlichen Raum" initiiert. Es wurden deutschlandweit 77 Großstädte angeschrie-
ben und befragt. Der Deutsche Städtetag wurde über die Umfrage informiert. 
 
Ziel der Umfrage war es, bewährte Vorgehensweisen der Kommunen – mit besonderem Schwerpunkt 
auf Ordnungsamt, Feuerwehr und Gleichstellung – zu identifizieren, um Erkenntnisse zur Verbesse-
rung der Sicherheit im öffentlichen Raum zu erhalten und die Zusammenarbeit im operativen Bereich 
zu vertiefen. 
 
Über die Hälfte der kontaktierten Städte haben auf die Umfrage reagiert. Diese Quote ist als gut zu 
bewerten.  
 
Aus den Rückmeldungen der meist kleineren Städte lässt sich die Intention erkennen, in erster Linie 
an den Erkenntnissen anderer Städte zu partizipieren. Trotz der unterschiedlichen rechtlichen Rah-
menbedingungen in den einzelnen Kommunen und Ländern zeigt sich im interkommunalen Vergleich 
eine deutliche Übereinstimmung bei den Problemlagen und Lösungsansätzen. Die Städte richten sich 
– wie in Köln – überwiegend nach dem Orientierungsrahmen des Ministeriums für Inneres und Kom-
munales NRW bzw. des dortigen Landesministeriums. Ferner finden die notwendigen Klärungen in 
enger Abstimmung mit den jeweils relevanten Stakeholdern (Polizei, Feuerwehr, etc.) einzelfallbezo-
gen statt.  
 
Es wurden einzelne Vorgehensweisen zum Thema "Best Practice – Sicherheit im öffentlichen Raum" 
identifiziert, über die ein bilateraler Erfahrungsaustausch lohnenswert erscheint. 
 
In den Umfrageergebnissen finden sich allenfalls Projektansätze (Hilfepunkte für Frauen, Schulungs-
konzept für Beschäftigte in der Nachtgastronomie, Stadtteilrundgänger) einiger Kommunen in der 
Entwicklungsphase. Sobald die o.g. Maßnahmen umgesetzt und erprobt sind (Best-Practice), werden 
diese im interkommunalen Austausch auf Verwaltungsebene abgestimmt. 
 
Eine schriftliche Expertenanhörung hat somit stattgefunden. Auf eine Expertenanhörung im Rahmen 
einer Veranstaltung wurde mangels neuer Erkenntnisse verzichtet. Über die Netzwerke EFUS (Euro-
pean Forum for Urban Security) und DEFUS (Deutsch-Europäisches Forum für Urbane Sicherheit

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e.V.) erfolgt ein kontinuierlicher Austausch. 
 
Zur Information der Ratsfraktionen wurden die Ergebnisse der Umfrage in einer Auswertung zusam-
mengefasst und dieser Vorlage als Anlage beigefügt. Darin sind die einzelnen Fragen und eine Zu-
sammenfassung der Antworten dargestellt. 
 
 
Gez. Dr. Keller