Erfahrungsbericht zur Wiedereinführung des kommunalen Vorkaufsrechtes

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle  
III/23/230 
230/31 
Vorlagen-Nummer 25.02.2019 
 0557/2019 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Liegenschaftsausschuss 19.03.2019 
Bezirksvertretung 1 (Innenstadt) 21.03.2019 
Bezirksvertretung 8 (Kalk) 21.03.2019 
Bezirksvertretung 2 (Rodenkirchen) 25.03.2019 
Bezirksvertretung 9 (Mülheim) 25.03.2019 
Bezirksvertretung 7 (Porz) 26.03.2019 
Bezirksvertretung 5 (Nippes) 28.03.2019 
Bezirksvertretung 3 (Lindenthal) 06.05.2019 
Bezirksvertretung 4 (Ehrenfeld) 13.05.2019 
Bezirksvertretung 6 (Chorweiler) 16.05.2019 
 
Erfahrungsbericht zur Wiedereinführung des kommunalen Vorkaufsrechtes 
Berichtszeitraum 01.02.2018 bis 31.01.2019 
1. Allgemeines  
 
Der Rat hat die Verwaltung mit Beschluss vom 15.12.2015 (AN/1903/2015) beauftragt, das Ver-
fahren zur Ausübung des kommunalen Vorkaufsrechtes nach den §§ 24 ff. Baugesetzbuch 
(BauGB) wieder aufzunehmen. Nach Abschluss der notwendigen Vorarbeiten erfolgte mit Wirkung 
ab 01.02.2018 die Wiedereinführung (3450/2016). Hierzu wurde der bis dahin geltende generelle 
Verzicht auf das kommunale Vorkaufsrecht durch eine sog. Allgemeinverfügung mit Wirkung zum 
01.02.2018 widerrufen. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte im Amtsblatt der Stadt Köln vom 
17.01.2018.  
 
Voraussetzung für die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Gemeinde ist das Vorliegen eines 
beurkundeten Kaufvertrags. Bei einem dem Verkauf wirtschaftlich gleichkommenden Rechtsge-
schäft (z.B. Tauschvertrag, Schenkung, Erb- oder Vermögensauseinandersetzung, Zwangsvoll-
streckung, Übertragung von Gesellschaftsanteilen) kann allerdings kein Vorkaufsfall ausgelöst 
werden.  
 
Der Stadt steht gemäß § 24 Abs. 1 BauGB ein allgemeines Vorkaufsrecht an bebauten und unbe-
bauten Grundstücken in folgenden Bereichen zu: 
 
- im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes, soweit es sich um Grundstücke handelt,

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  für die eine Nutzung für öffentliche Zwecke ( z.B. Verkehrsfläche, Gemeinbedarfsfläche)  
  festgesetzt ist, oder 
- in einem Umlegungsgebiet, oder 
- in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet und städtebaulichen Entwicklungs- 
  bereich oder  
- im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung. 
 
Darüber hinaus steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zu beim Verkauf von unbebauten Grund-
stücken, soweit es sich um Flächen handelt 
 
- für die im Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet  
  dargestellt ist, oder 
- die nach dem Bebauungsplan, im Vorgriff auf einen Bebauungsplan oder im  
  unbeplanten Innenbereich vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können. 
 
Über das allgemeine Vorkaufsrecht hinaus kann die Gemeinde durch Satzung ein besonderes 
Vorkaufsrecht (§ 25 BauGB) an unbebauten und bebauten Grundstücken im Geltungsbereich ei-
nes Bebauungsplanes und im Bereich eines Aufstellungsbeschlusses begründen. Von diesem In-
strumentarium hat die Stadt Köln allerdings bisher noch keinen Gebrauch gemacht.  
 
Das Vorkaufsrecht wird durch Bescheid gegenüber dem Grundstückseigentümer/Verkäufer aus-
geübt.  
 
Der Käufer kann die Ausübung des Vorkaufsrechtes verhindern, sofern die in § 27 Abs. 1 BauGB 
genannte Voraussetzung (der Käufer muss in der Lage sein, das Grundstück innerhalb einer an-
gemessenen Frist entsprechend den baurechtlichen Vorschriften zu nutzen) erfüllt ist und er sich 
im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages (Abwendungsvereinbarung) verpflichtet, das 
Grundstück innerhalb einer in diesem Vertrag anhand der Umstände des Einzelfalls bemessenen 
Frist (i.d.R. 4 Jahre) tatsächlich zu bebauen. Diese Bauverpflichtung wird durch die Vereinbarung 
einer Vertragsstrafe abgesichert.  
 
Das gemeindliche Vorkaufsrecht dient somit der Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und 
der zeitnahen Schaffung von neuem Wohnraum. Durch die Abwendungsvereinbarung wird ver-
hindert, dass Grundstücke unbebaut bleiben und Bodenspekulationen betrieben werden. Dies ist 
insbesondere aufgrund der wachsenden Bevölkerungszahl in Köln und der damit verbundenen 
Wohnungsnachfrage und des Neubaubedarfs von großer Bedeutung.  
 
 
2. Sachstand nach Ablauf des ersten Jahres  
 
Das Projekt „Wiedereinführung Vorkaufsrecht“ ist zum 01.02.2018 mit allen erforderlichen organi-
satorischen und personellen Voraussetzungen gestartet. Zur Durchführung der Aufgabe wurden 
insgesamt 7,5 Mehrstellen aufgrund der ersten Aufwandsschätzung beschlossen und eingerichtet.  
Davon wurden 5,5 Stellen im ehemaligen mittleren Dienst für die Prüfung der eingehenden Kauf-
verträge und der Erstellung der Negativatteste inklusive der Erhebung der Verwaltungsgebühren 
und 2,0 Stellen im ehemaligen gehobenen Dienst für die Prüfung und Ausübung des Vorkaufs-
rechtes und der Gruppenleitung besetzt.  
 
Das für die Durchführung der Aufgabe erforderliche Personal konnte bereits zum 01.12.2017 ge-
wonnen und zugewiesen werden. Im Rahmen der Vorbereitungen wurde somit eine umfassende 
organisatorische und fachliche Schulung und die notwendige Einweisung des Personals gewähr-
leistet, um eine auftragsgemäße und effiziente Aufgabenerfüllung zum 01.02.2018 sicher zu stel-
len. Aktuell sind 0,5 Stellen aufgrund von Fluktuation vakant.  
 
Für die Vorgangssachbearbeitung im Bereich der Vorkaufsrechte wurde am 01.02.2018 die Soft-
ware „KommunalRegie“ in Betrieb genommen. Mit dieser Software ist es möglich, die anfallenden 
Prüfschritte im Bereich der Vorkaufsrechtsprüfung und die rechtssichere Erhebung von Gebühren

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unter Verwendung einer integrierten Kassenschnittstelle zeitnah und effektiv durchzuführen. Die 
Software wird kontinuierlich fortentwickelt und soll insbesondere um die Funktion „E-Akte“ erwei-
tert werden. Durch Letzteres entstünde ein - abgesehen vom Antragseingang und den versandten 
Bescheiden – papierloser, d.h. volldigitaler Arbeitsablauf.  
 
 
3. Allgemeine Lage auf dem Kölner Grundstücksmarkt und Kaufvertragszahlen für 
das Stadtgebiet Köln  
 
Die Lage auf dem Kölner Grundstücksmarkt hat sich seit 2017 stark verändert. Gegenüber dem 
Mittelwert der Jahre 2013 bis 2017 ging die Anzahl aller Kaufverträge im Stadtgebiet Köln um 
rund 16 % zurück.  
 
Für 2018 wurden nach Aussage des Gutachterausschusses für Grundstückswerte in der Stadt 
Köln nur noch insgesamt 8.048 Kaufverträge zur Aufnahme in die Kaufpreissammlung übersandt. 
Dies entspricht dem niedrigsten Wert der letzten 10 Jahre. Für das Berichtsjahr 2019 ist von einer 
stagnierenden Anzahl von Kaufverträgen, ähnlich den Jahren 2017 und 2018, auszugehen.  
 
Die nachfolgende Tabelle verdeutlicht die Entwicklung der gesamten Kaufvertragszahlen für be-
baute- und unbebaute Grundstücke und für Wohnungseigentum in Köln im Zeitraum 2013 bis 
2018: 
 
Jahr 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Unbebaute Grundstücke 556 552 490 464 445 442
Bebaute Grundstücke 2.611 2.701 2.622 2.498 2.289 2.303
Wohnungs- und Teileigentum 6.690 6.731 6.771 6.404 5.564 5.103
Erbbaurechte und 
Erbbaurechtsgrundstücke 356 257 200
Gesamtanzahl 9.857 9.984 9.883 9.722 8.555 8.048
Die Entwicklung der Vertragszahlen
 
 
 
4. Verkaufsmitteilungen, für die ein Negativattest beantragt wurde 
 
Die Verkaufsmitteilungen der Notariate bestehen aus auszugsweisen Angaben einzelner Ver-
tragsdaten aus den Grundstückskaufverträgen bzw. aus vollständigen Abschriften der Grund-
stückskaufverträge. Diese beinhalten überwiegend mehrere betroffene Flurstücke aus unter-
schiedlichen Grundbuchblättern. Für die Vorkaufsrechtsprüfung ist jedoch jedes Flurstück geson-
dert zu prüfen, da für jedes einzelne Flurstück individuell ein Vorkaufsrecht ausgelöst werden 
könnte.  
 
Dies ist insbesondere auch deshalb erforderlich, weil für die Eigentumsumschreibung beim 
Grundbuchamt zwingend die Vorlage eines Negativattestes für jedes betroffene Grundbuchblatt 
erforderlich ist. Deshalb werden Flurstücke aus einem Grundbuchblatt zu einem Verkaufsvorgang 
zusammengefasst, der die Grundlage für die Ausstellung des Negativattestes darstellt. So wird si-
chergestellt, dass die formellen Voraussetzungen zum Vollzug beim Grundbuchamt erfüllt werden 
und die Aufhebung der Grundbuchsperre durch das gesetzliche Vorkaufsrecht für den Verkaufs-
vorgang zeitnah erfolgt.  
 
Im Berichtszeitraum sind dem Liegenschaftsamt insgesamt 2.249 Verkaufsmitteilungen zur Prü-
fung vorgelegt worden. Diese Verkaufsmitteilungen umfassten insgesamt 2.449 Verkaufsvorgän-
ge, daraus resultierten 3.999 zu prüfende Flurstücke.

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4.1. Verkaufsmitteilungen, für die aufgrund einer gesetzlichen Ausschlussregelung 
eine Zurückweisung erfolgte  
 
Das gesetzliche Vorkaufsrecht gilt, wie bereits unter Ziffer 1 dargestellt, nicht für alle Ver-
kaufsvorgänge. Für Geschäfte, die den Verkauf von Rechten nach dem Wohnungseigen-
tumsgesetz (in Köln die Mehrheit der Verkaufsfälle) sowie von Erbbaurechten zum Inhalt ha-
ben, ist die Ausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechtes per Gesetz ausgeschlossen; hier 
benötigt das Grundbuchamt Köln kein Negativattest zur Eigentumsübertragung.  
Die Vorlage der Verkaufsvorgänge, für die ein gesetzlicher Ausschlussgrund besteht, erfolgte 
insbesondere in den ersten Monaten. Aufgrund zahlreicher Hinweise an die Notariate wurden 
dann im 2. Halbjahr 2018 nur noch in Einzelfällen Kaufvorgänge mitgeteilt, die einer Zurück-
weisung unterlagen.  
 
Für den Berichtszeitraum sind insgesamt 94 Verkaufsvorgänge zur Prüfung vorgelegt wor-
den, die mit einem Zurückweisungsschreiben beschieden wurden. 
 
 
4.2. Verkaufsvorgänge, die einer Vorkaufsrechtsprüfung zugrunde lagen, in denen 
die Voraussetzungen des Vorkaufsrechtes aber nicht vorlagen 
 
Für den Berichtszeitraum unterlagen insgesamt 2.271 Verkaufsvorgänge (einschließlich der 
Zurückweisungen) einer Vorkaufsrechtsprüfung, bei denen die Voraussetzungen des gesetz-
lichen Vorkaufsrechtes aber nicht vorlagen. 
 
In diesen Verkaufsvorgängen, in denen kein gesetzliches Vorkaufsrecht bestand und ein Ne-
gativattest ausgestellt wurde, erhielt das bevollmächtigte Notariat im Durchschnitt innerhalb 
von 3 Werktagen nach Eingang der Verkaufsmitteilung das beantragte Negativattest. Die 
Zeitspanne zwischen Eingang der Verkaufsmitteilung und der Versendung des Negativattes-
tes konnte damit so kurz gehalten werden, dass weder eine nennenswerte Mehrbelastung für 
die Vertragsbeteiligten entstanden, noch es zu Erinnerungskorrespondenz gekommen ist. Die 
Gebührenhöhe (89,11 Euro pro Negativattest) führte ebenfalls seitens der Zahlungspflichti-
gen zu keinen nennenswerten Einwänden.  
 
Insgesamt kann festgehalten werden, dass die Akzeptanz der Notwendigkeit der Vorkaufs-
rechtsprüfung und der damit verbundenen Gebührenbelastung bei den Notariaten und den 
betroffenen Vertragsbeteiligten sehr hoch war. Grundsätzliche Einwände bzw. Beschwerden 
sind im Berichtszeitraum nicht erfolgt.  
 
 
4.3. Verkaufsvorgänge, bei denen die Voraussetzungen des Vorkaufsrechtes vorla-
gen 
 
Wie zu Beginn ausgeführt, ist die Anzahl der Grundstückskaufverträge gegenüber den Vor-
jahren zurückgegangen. Dagegen ist die Anzahl der Fälle, bei denen die Voraussetzungen 
vorliegen und ein Vorkaufsrecht besteht, allerdings deutlich höher, als anfänglich durch die 
Verwaltung angenommen. 
 
In insgesamt 178 Verkaufsvorgängen waren die Voraussetzungen des gesetzlichen Vor-
kaufsrechtes erfüllt. Dies entspricht 7 Prozent der zu prüfenden Verkaufsvorgänge. Diese 
gliedern sich wie folgt auf:  
 
4.3.1. Bei 148 Verkaufsvorgängen wurde vom Vorkaufsrecht trotz Bestehen kein Gebrauch 
gemacht und ein Negativattest ausgestellt, da die tatsächliche Bebauung der Grund-
stücke bereits durch einen Bauträgervertrag und die darin enthaltenen Bauverpflich-
tungen nebst Vertragsstrafen sicher gestellt war bzw. die betroffenen Grundstücke fak-

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tisch für eine Wohnbebauung nicht in Frage kamen.  
 
4.3.2. In 23 Fällen wurde eine sogenannte Abwendungsvereinbarung abgeschlossen. Das 
heißt, dass das stadtentwicklungspolitische Ziel, nämlich die Bebauung von brachlie-
genden Grundstücken durch eine einvernehmliche vertragliche Regelung mit dem Käu-
fer des Grundstückes, erreicht werden kann. Eines behördlichen Eingriffs in Form der 
Ausübung des Vorkaufsrechtes bedurfte es in diesen Fällen nicht. Es kann festgehal-
ten werden, dass in 100 % der Fälle, in denen der Abschluss einer Abwendungsver-
einbarung durch die Verwaltung angeboten wurde, die Käufer dieses Angebot auch 
angenommen haben.  
 
4.3.3. In 7 Fällen wurde das Vorkaufsrecht ausgeübt. Dies betraf in sechs  
 Fällen Flächen für Gemeinbedarfe (Straßenland) und in einem Fall 
 Bauerwartungsland. Gegen die Ausübung des Vorkaufsrechtes im  
 Falle des Bauerwartungslandes wird derzeit geklagt. Die Entscheidung des  
 Verwaltungsgerichtes Köln hierzu steht noch aus.  
 
4.3.4. Nach Stadtbezirken gegliedert ergibt sich eine Aufteilung wie folgt: 
 
   
 
 
 
 
 
5. Zusammenfassung und Ausblick 
 
Durch die Wiederaufnahme des gesetzlichen Vorkaufsrechtes wurde in Köln ein seit langem exis-
tierendes Handlungselement wieder eingeführt. Ein Instrument der Wohnungspolitik, welches in 
vielen anderen Kommunen seit Jahren zur täglichen Praxis gehört. Köln ist eine wachsende Met-
ropole mit steigenden Bevölkerungszahlen. Um dem zusätzlichen Bedarf an Wohnraum in ausrei-
chendem Maße begegnen zu können, müssen alle zur Verfügung stehenden Handlungsmöglich-
Innenstadt-1 5 
Rodenkirchen-2 26 
Lindenthal-3 15 
Ehrenfeld-4 4 
Nippes-5 19 
Chorweiler-6 31 
Porz-7 54 
Kalk-8 11 
Mülheim-9 13 
5 
26 
15 
4 
19 
31 
54 
11 
13 
 Innenstadt -1 
Rodenkirchen -2 
Lindenthal -3 
Ehrenfeld-4 
Nippes -5 
Chorweiler -6 
Porz-7 
Kalk -8 
Mülheim -9

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keiten der Kölner Wohnungspolitik ergänzt und weiterentwickelt werden. Diese vorhandenen In-
strumente werden mit der Wiedereinführung des gemeindlichen Vorkaufsrechtes sinnvoll, effektiv 
und zeitgemäß ergänzt.  
 
Das Projekt „Wiedereinführung Vorkaufsrecht“ ist aus Sicht der Verwaltung erfolgreich gestartet. 
Trotz der im letzten Jahr sinkenden Anzahl der abgeschlossenen Grundstückskaufverträge ist die 
Anzahl der Fälle, bei denen die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechtes vorlie-
gen, deutlich höher als erwartet. Die im Vorfeld vorhandenen Bedenken, dass das Verfahren un-
nötig den Grundstücksverkehr belaste und die Bürgerinnen und Bürger benachteilige, sind nicht 
bestätigt worden.  
 
Hinsichtlich der Stellenbemessung und der damit zusammenhängenden Gebührenkalkulation 
wurde vom Rat beschlossen, nach Auswertung der Daten und Erfahrungen des ersten Jahres 
diese zu überprüfen und ggf. anzupassen. 
Hierzu wird die Verwaltung dem Rat voraussichtlich noch vor der Sommerpause eine entspre-
chende Beschlussvorlage vorlegen. 
 
Gez. Blome