Ergebnisse der Prüfung einer möglichen Anwendung der Grundsteuer C in Köln

Dezernat, Dienststelle  
IX/151/1 
 
Vorlagen-Nummer 25.01.2024  
 3737/2023 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Stadtentwicklungsausschuss 01.02.2024 
Finanzausschuss 05.02.2024 
Unterausschuss Wohnen 15.04.2024 
 
Ergebnisse der Prüfung einer möglichen Anwendung der Grundsteuer C in Köln 
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 10. April 2018 die gesetzlichen Regelungen 
zur Grundsteuer für unvereinbar mit dem Gleichheitssatz des Grundgesetzes erklärt. Deshalb 
musste der Gesetzgeber die Grundsteuer reformieren, um das Steueraufkommen für die Kom-
munen verlässlich zu sichern. Das neue Grundsteuerrecht findet ab dem 1. Januar 2025 An-
wendung1. Die Kommunen können entscheiden, ob und gegebenenfalls in welcher Höhe zu-
künftig die sogenannte Grundsteuer C erhoben werden soll. Die Grundsteuer C soll die Speku-
lation mit Bauland verteuern und finanzielle Anreize schaffen, auf baureifen Grundstücken tat-
sächlich auch Wohnraum zu errichten2.  
 
Die Einführung einer Grundsteuer C wurde durch die Verwaltung intensiv geprüft. Eine Einfüh-
rung zum frühestmöglichen Zeitpunkt, dem 01.01.2025, soll nicht erfolgen. 
 
Die Erhebung der Grundsteuer C und die damit verbundene zusätzliche, grundsteuerliche Be-
lastung von baureifen aber brachliegenden Baulandgrundstücken wird aus stadtentwicklungs-
politscher Sicht nach derzeitigem Erkenntnisstand gemäß der intendierten Wirkung als Instru-
ment zur Mobilisierung von Bauland eingeordnet. Hiermit könnten Impulse für die Innenentwick-
lung der Städte und Gemeinden gegeben werden. Die in § 25 Abs. 5 GrStG benannten bei-
spielhaften städtebaulichen Gründe, die zur Einführung der Grundsteuer C in Betracht kommen, 
liegen in Köln vor. Hierzu zählen: 
1. Die Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn - und Arbeitsstätten sowie Gemeinbe-
darfs- und Folgeeinrichtungen, 
2. die Nachverdichtung bestehender Siedlungsstrukturen oder 
3. die Stärkung der Innenentwicklung.  
 
                                                 
1 Bundesfinanzministerium (202 3): GrStH 2022/2025. Bewertungsgesetz, Grundsteuergesetz, Anwendungser-
lasse. Abrufbar unter:  https://grsth.bundesfinanzministerium.de/grsth/2022 -2025/A-BewG-GrStG-AE/GrStG-
AE/Abschnitt-III -Festsetzung-und-Entrichtung -der-Grundsteuer/Paragraf -25/inhalt.html  (Letzter Abruf: 
04.08.2023)  
2 Bundesfinanzministerium (2022): Die neue Grundsteuer – Fragen und Antworten. Abrufbar unter: 
https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/FAQ/faq -die-neue-grundsteuer.html . (Letzter Abruf: 
04.08.2023)

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Durch die Grundsteuer C werden zusätzliche Steuereinnahmen erzielt, welche nicht zweckge-
bunden sind. Die Berechnungen zur Simulation des zu erwartenden Steueraufkommens zeigen 
jedoch, dass die zusätzlichen Einnahmen aus der Grundsteuer C relativ gering ausfallen. Der 
Gesetzestext sieht die Erstellung einer Allgemeinverfügung mit den von der Grundsteuer C be-
troffenen Grundstücke, die Überprüfung des Grundstückzustands und die Darlegung der städ-
tebaulichen Gründe zur Erhebung der Grundsteuer C vor. Zudem hat eine Veranlagung im 
städtischen Steuerprogramm zu erfolgen. Dadurch wird ein erheblicher und jährlich anfallender 
Verwaltungsaufwand entstehen. Die zusätzliche Besteuerung des Grundstücks wird finanziell 
schwache Eigentümer*innen stärker belasten als finan ziell starke Eigentümer*innen. Die 
Grundsteuer könnte zudem im Rahmen der Bebauung oder des Weiterverkaufs des Grund-
stücks auf den Kaufpreis umgelegt werden. Ob die Grundsteuer C eine ihrer Zielsetzungen, die 
Verteuerung und Verhinderung der Grundstücksspekulation, erreichen wird, ist zumindest frag-
lich.   
 
Auch wenn die Grundsteuer C auf ein Grundstück erhoben wird und planungsrechtlich die Be-
bauung für Wohnzwecke, z.B. mit einem Mehrfamilienhaus möglich wäre, ist nicht zwangsläufig 
davon auszugehen, dass die aus städtebaulicher oder stadtentwicklungspolitischer Sicht er-
wünschte Nutzung auch umgesetzt wird. Sobald auf einem Grundstück ein bezugsfertiges Ge-
bäude steht, liegt ein bebautes Grundstück vor. Dies ist bereits dann der Fall, wenn ein unter-
geordnetes Gebäude, wie z.B. eine Garage als „Alibibebauung“ errichtet wird. Ebenfalls ent-
zieht sich der Steuerung, ob das Planungsrecht vollständig ausgenutzt wird.  
 
Im Hinblick auf die bereits äußerst kritisch begleitete Grundsteuerreform stellt eine (ggf. parallel) 
einzuführende Grundsteuer C ein zusätzliches Risiko für Einsprüche und Rechtsstreitigkeiten 
dar. Im Kontext der aktuellen Situation mit hohen Finanzierungskosten für den Wohnungsbau, 
steigenden Material- und Energiekosten sowie der weiterhin hohen Inflation, wird die zeitnahe 
Einführung einer zusätzlichen Steuer kritisch beurteilt. Im Zuge der Prüfung der Grundsteuer C 
als Instrument zur Mobilisierung von Bauland in Köln fanden Austauschtermine mit Kommunen 
in NRW in verschiedenen Formaten wie dem Städtetag NRW und dem Forum Baulandmanage-
ment NRW statt. Es zeigte sich, dass sich nur sehr wenige Kommunen in NRW mit einer inten-
siven Prüfung der Grundsteuer C befassen. Seitens der wenigen Kommunen, die sich mit einer 
Prüfung der Einführung der Grundsteuer C befasst haben, werden die Einschätzungen der 
Stadt Köln zu den rechtlichen Bedenken und der vermutlich geringen Mobilisierungswirkung 
geteilt. 
 
Eine erneute Befassung mit einer möglichen Einführung der Grundsteuer C auf Grundlage der 
erfolgten Prüfung sollte erst nach erfolgreicher Umsetzung der Grundsteuerreform vorgenom-
men werden. 
 
 
Rechtliche Grundlagen: 
Nach § 25 Abs. 5 Grundsteuergesetz (GrStG) besteht ab 2025 die Möglichkeit, unbebaute bau-
reife Grundstücke durch einen gesonderten Hebesatz für die Be bauung zu mobilisieren. Die 
Grundsteuer C muss von den Kommunen in eigener Regie – unter Berücksichtigung der in § 
25 Abs. 5 GrStG genannten Voraussetzungen – festgesetzt und erhoben werden. In § 25 Abs. 
5 S. 7 u. 8 GrStG wird definiert, dass „die genaue B ezeichnung der baureifen Grundstücke, 
deren Lage sowie das Gemeindegebiet, auf das sich der gesonderte Hebesatz bezieht, (…) 
jeweils nach den Verhältnissen zu Beginn eines Kalenderjahres von der Gemeinde zu bestim-
men, in einer Karte nachzuweisen und im Weg e einer Allgemeinverfügung öffentlich bekannt 
zu geben“ ist.  
 
Für die Grundsteuer C geeignet sind unbebaute, erschlossene Grundstücke, entsprechend der 
bewertungsrechtlichen Definition für baureife Grundstücke. Die planungsrechtliche Bebaubar-
keit muss bei der Prüfung hinsichtlich der Erhebung der Grundsteuer C dem zur Folge bei jeder 
potenziellen Fläche geprüft werden. Ebenso ist die bauordnungsrechtliche Bebaubarkeit zu prü-
fen. Bei der Grundsteuer C bilden Grundstücke nach § 2 Nr. 2 GrStG im Sinne der §§ 243, 244 
des Bewertungsgesetzes den Steuergegenstand. Gemäß § 244 Bewertungsgesetz bildet jede 
wirtschaftliche Einheit des Grundvermögens ein Grundstück. So ist der bewertungsrechtliche 
Grundstücksbegriff weder mit dem grundbuchrechtlichen Grundstücksbegriff noch mit dem ka-
tasterrechtlichen Flurstücksbegriff gleichzusetzen.

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Grundstücke und Wohnraumpotenzial: 
Die Ermittlung der Grundsteuer C-fähigen Grundstücke erfolgte auf Grundlage des Datenbe-
standes aus dem städtischen Baulückenkataster im Abgleich mit dem Gesamtdatenbestand 
unbebauter Flurstücke. Es wurden 497 Grundsteuer C-fähige Grundstücke mit einer Gesamt-
fläche von aufgerundet 47 ha identifiziert. Davon befinden sich ca. 5% (25 Stück) in städtischem 
Eigentum. Aufgrund der Definition eines „unbebauten, baureifen“ Grundstücks im bewertungs-
rechtlichen Sinne, fallen zahlreiche mindergenutzte Grundstücke nicht unter die Grundsteuer 
C.  
 
Anzahl Grundsteuer C-fähige 
Grundstücke 
Anzahl theoretisch umsetz-
barer Wohneinheiten 
Fläche der Grundstücke 
497 2.127 ca. 469.000 m² 
Tabelle 1: Anzahl theoretisch umsetzbarer Wohneinheiten auf Grundsteuer C-fähigen Grund-
stücken nach Lagetyp 
 
Zu Grundstücken mit unbenutzbaren Gebäuden, die ebenfalls als unbebaut und baureif gelten 
können, sind keine Datensätze vorhanden. Die Aufbereitung von Datensätzen zu Grundstücken 
mit erteilter, aber noch nicht umgesetzter Baugenehmigung (Bauüberhang), wurde überprüft. 
Aufgrund von fehlenden, digitalisierten Datengrundlagen wäre eine Überprüfung, räumliche 
Verortung und Ermittlung der für die Grundst euer C in Frage kommenden Grundstücke zum 
Zeitpunkt der Prüfung nur händisch und mit einem unverhältnismäßig hohen personellen Auf-
wand möglich gewesen. Im Austausch mit den beteiligten Fachämtern wurde von einer weiter-
gehenden Untersuchung auf dieser Grundlage abgesehen. Eine umfassende und frühzeitige 
Erfassung von Bauüberhängen wird derzeit nur im Zusammenhang mit einer längerfristigen 
Ergänzung der digitalen Bauakte gesehen. 
 
Die Berechnung des Wohnraumpotenzials erfolgte auf Grundlage der Stadtstrategie  „Kölner 
Perspektiven 2030+“3. Mit rund 2.100 Wohneinheiten ist die Anzahl der theoretisch umsetzba-
ren Wohneinheiten auf das gesamte Stadtgebiet übertragen überschaubar. 
 
 
Hebesatz und Steueraufkommen: 
Hinsichtlich eines höheren Hebesatzes für die Grundsteuer C zur Mobilisierung unbebauter, 
baureifer Grundstücke ist ein im Verhältnis zu Grundsteuer B deutlich höherer Hebesatz mit 
Blick auf den Sinn und Zweck der Grundsteuer C rechtmäßig. Allerding sind bei der Festlegung 
eines Hebesatzes gewissen Rahmenbedingungen zu beachten. Ein Hebesatz kann eine soge-
nannten „erdrosselnde Wirkung“ erzielen. Diese läge dann vor, wenn die Steuer von den Steu-
erpflichtigen unter normalen Umständen nicht aufzubringen ist (VG Halle, Urt. 1.2.2020 – 4A 
304/09).  
 
Für die Durchführung von Simulationsrechnungen wurden Hebesätze mit der doppelten (1.030 
%), der zehnfachen (5.150 %) und der zwanzigfachen (10.030 %) Höhe des aktuell gültigen 
Hebesatzes der Grundsteuer B (515 %) in Köln gewählt. Durch die Hochrechnung auf die Ge-
samtheit der ermittelten Grundsteuer C -fähigen Grundstücke wird bei einem Hebesatz von 
5.150 % ein Steueraufkommen von insgesamt ca. 814.000 € erzielt. Die jährliche Grundsteuer-
belastung pro Grundstück beträgt in diesem Szenario durchschnittlich ca. 1.650 €. Durch die 
Annahme eines Hebesatzes von 10.300 % - also dem zwanzigfachen Satz der Grundsteuer B 
– erhöht sich das jährliche Gesamtsteueraufkommen auf ca. 1.630.000 € und die Grundsteuer-
belastung pro Grundstück beträgt ca. 3.300 € pro Jahr. 
                                                 
3 Stadt Köln (2023): Kölner Perspektiven 2030+. Abrufbar unter: https://www.stadt-koeln.de/politik -und-verwal-
tung/stadtentwicklung/koelner -perspektiven-2030/index.html . (Letzter Abruf: 19.04.2023)

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Hebesatz Grundsteuer C insgesamt Grundsteuer C pro Grundstück 
515 % 81.401,90 € 163,79 € 
1.030 % 162.803,80 € 327,57 € 
5.150 % 814.019,00 € 1.637, 87€ 
10.300 % 1.628.038,00 € 3.275,73 € 
Tabelle 2: Simuliertes Steueraufkommen durch Erhebung Grundsteuer B (515%) und Grund-
steuer C in Szenarien (Hebesatz 1.030 %/ 5.150 %/ 10.300 %)  
 
 
Alternative Instrumente: 
Mit dem Baulandmobilisierungsgesetz vom 23. Juni 2021 wurde eine Novellierung verschiede-
ner Gesetze zur Sicherung von Wohnraum und zur Beschleunigung der Innenentwicklung ver-
abschiedet. Für die Baulandaktivierung im Bereich Innenentwicklung sind insbesondere die Ein-
führung eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts für die Innenentwicklung (§ 176a BauGB) 
und die ggf. anschließende Verhängung von gemeindlichen Baugeboten von Bedeutung. 
 
Eine systematische Grundlagenarbeit und eine umfassende Potenzialflächenübersicht sind die 
Voraussetzung für die Erstellung eines Innenentwicklungskonzeptes. Der Fokus liegt weiterhin 
in der kooperativen Aktivierung und in der ganzheitlichen Betrachtungsweise für eine nachhal-
tige Innenentwicklung. Das Innenentwicklungskonzept stellt die kooperative Aktivierung in den 
Vordergrund: mit dem Innenentwicklungskonzept werden gemeinsame Ziele für ein Gebiet for-
muliert, indem das (Innenentwicklungs-) Potenzial in einem Gebiet skizziert und veranschaulicht 
wird. Das Innenentwicklungskonzept kann als Begründung für die formelle Aktivierung von Bau-
rechten genutzt werden, darunter z.B.: Begründung zur Aussprache von Baugeboten, Begrün-
dung von Bebauungsplänen (z.B. sektoraler Bebauungsplan), Begründung zur Umlegungsver-
ordnung oder die Begründung von Vorkaufsrechten. Diese Instrumente sind auf den Einzelfall 
bezogen zu bewerten. Eine pauschale Beurteilung ist daher zum jetzigen Zeitpunkt nicht mög-
lich.  
 
Mit Blick auf die zeitlich begrenzte AnwendungsVo NRW, wird eine Erstellung eines Innenent-
wicklungskonzeptes in Köln geprüft. Die zeitliche Befristung bezieht sich zwar lediglich auf die 
Aussprache von Baugeboten; das Innenentwicklungskonzept dient als Begründung und bildet 
somit die zwingende Voraussetzung für die Anwendung des zeitlich befristeten Instruments: Die 
Aussprache eines Baugebotes muss gemäß AnwendungsVO bis zum 01. Juli 2026 erfolgen.  
 
 
gez. Haack