Kommunaler Finanzausgleich, hier: Beteiligung an einer Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeinde-verbände im Haushaltsjahr 2022 (GFG 2022)

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GFG 2022: Modellrechnung zur Verteilungswirkung der in den Eck-
punkten des Landes vorgesehenen Maßnahmen  
 
 
 
Sehr geehrte Damen und Herren,  
 
zur Ad hoc-Sitzung des Finanzausschusses des Städtetages Nordrhein-Westfalen am 12. Juli 
2021 hatten wir Ihnen Ergebnisse einer vorläufigen Modellrechnung zum Gemeindefinan-
zierungsgesetz (GFG) 2022 übermittelt. Die vorläufige Modellrechnung beruhte auf den 
Steuerkraftdaten der Festsetzung zum GFG 2021.  
 
Mit der inzwischen vorliegenden Arbeitskreisrechnung zum GFG 2022 sind die für das GFG 
2022 relevanten Steuerkraftdaten bekannt. Die Geschäftsstelle hat daher ihre Modellrech-
nung aktualisiert. Die gruppenbezogene Übersicht der Modellierung kann der nachfolgen-
den Tabelle entnommen werden.  
 
  
An die  
Mitglieder des Finanzausschusses  
des Städtetages Nordrhein-Westfalen 
30.08.2021/SN 
 
 
Kontakt 
 
Benjamin Holler 
benjamin.holler@staedtetag.de 
Gereonstraße 18-32 
50670 Köln 
 
Telefon 0221 3771-220 
Telefax 0221 3771-209 
 
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Aktenzeichen 
20.10.22 N 
 
Dokumenten-Nr. 
T 2174 
Kurzüberblick: Die Geschäftsstelle hat ihre Modellrechnungen zur Verteilungswirkung der 
in den Eckpunkten zum Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 2022 vorgesehenen Maßnah-
men auf Basis der Arbeitskreisrechnung vom 30. Juli 2021 aktualisiert. Ergänzend werden 
nun auch einzelgemeindliche Daten bereitgestellt.

Seite 2 / 2 
 
Tabelle: Übersicht der Modellierung 
 Mitglieder Städtetag NRW 
 insgesamt davon kreisfreie 
Städte 
davon kreisange-
hörige Städte 
Differenz zu den Eckpunkten GFG 2022 
in Mio. Euro 
a) vollständige Grunddatenaktualisierung + 33,2 + 21,9 + 11,3 
b) Einheitliche Fiktive Hebesätze + 89,1 + 109,4 - 20,3 
c) Wegfall AUP* + 14,6 + 15,1 **- 0,5 
d) Kombination a) + b) + 121,7 + 130,7 - 9,0 
e) Kombination a) + b) + c) + 137,5 + 147,0 - 9,5 
f) vollständige Differenzierung fikt. Hebesätze - 88,0 - 107,5 + 19,6 
 Differenz zur Festsetzung GFG 2021 
 in Mio. Euro 
nachr.: Eckpunkte GFG 2022 + 203,2 + 153,8 + 49,4 
a) vollständige Grunddatenaktualisierung + 236,4 + 175,7 + 60,7 
b) Einheitliche Fiktive Hebesätze + 292,4 + 263,2 + 29,1 
c) Wegfall AUP* + 217,9 + 169,0 + 48,9 
d) Kombination a) + b) + 325,0 + 284,6 + 40,4 
e) Kombination a) + b) + c) + 340,7 + 300,8 + 39,9 
f) vollständige Differenzierung fikt. Hebesätze + 115,3 + 46,3 + 69,0 
*) zzgl. positiver Umlageeffekt durch Stärkung der Schlüsselmasse der Landschaftsverbände. 
**) zzgl. positiver Kreisumlageeffekt durch Stärkung der Kreisschlüsselmasse. 
Eigene Berechnung auf Basis der Arbeitskreisrechnung zum GFG 2022. 
 
Mit Vorliegen der relevanten Steuerkraftdaten können nun auch die einzelgemeindlichen 
Effekte ausreichend präzise ermittelt werden. In der Anlage finden Sie die einzelgemeindli-
chen Veränderungswirkungen bezogen auf die Arbeitskreisrechnung zum GFG 2022 für die 
Mitgliedsstädte des Städtetags Nordrhein-Westfalen.  
 
Wir bitten um Kenntnisnahme.  
 
Mit freundlichen Grüßen 
Im Auftrag  
 
 
 
 
 
 
Benjamin Holler 
 
Anlage

Städtetag NRW Modellrechnung zu den Eckpunkten 
für das GFG 2022
Berechnung: 25.08.2021
in Euro in Euro/Ew. in Euro in Euro/Ew. in Euro in Euro/Ew.
Aachen, kreisfreie Stadt*      3.573.541 14,36 -4.945.322 -19,87 441.241 1,77
Bielefeld, kreisfreie Stadt   2.046.772 6,13 6.255.340 18,74 598.677 1,79
Bocholt, Stadt                242.528 3,41 -1.143.096 -16,08 -187.879 -2,64
Bochum, kreisfreie Stadt      33.627 0,09 5.379.213 14,74 1.035.990 2,84
Bonn, kreisfreie Stadt        2.631.447 7,96 6.365.854 19,26 750.748 2,27
Bottrop, kreisfreie Stadt     -454.475 -3,87 1.169.092 9,95 29.945 0,25
Castrop-Rauxel, Stadt         -243.244 -3,32 -615.083 -8,39 57.699 0,79
Dortmund, kreisfreie Stadt    297.563 0,51 9.768.136 16,62 2.412.223 4,10
Duisburg, kreisfreie Stadt    -1.446.175 -2,91 5.238.027 10,52 1.832.496 3,68
Düren, Stadt                  1.897.512 20,79 -1.358.002 -14,88 124.088 1,36
Düsseldorf, kreisfreie Stadt  0 0,00 0 0,00 -3.484.144 -5,61
Essen, kreisfreie Stadt       1.927.755 3,31 9.232.529 15,84 2.589.340 4,44
Gelsenkirchen, krfr. Stadt    2.823.237 10,87 2.381.689 9,17 1.108.685 4,27
Gladbeck, Stadt               241.867 3,20 -726.378 -9,61 169.658 2,24
Gütersloh, Stadt              0 0,00 0 0,00 -756.456 -7,51
Hagen, kreisfreie Stadt       1.462.331 7,75 2.301.569 12,20 323.977 1,72
Hamm, kreisfreie Stadt        204.503 1,14 2.196.485 12,25 -16.627 -0,09
Herford, Stadt                1.295.509 19,46 -1.187.289 -17,83 -3.267 -0,05
Herne, kreisfreie Stadt       1.020.326 6,50 1.243.090 7,92 487.062 3,10
Iserlohn, Stadt               587.124 6,37 -1.284.324 -13,93 -78.511 -0,85
Köln, kreisfreie Stadt        207.282 0,19 32.061.862 29,53 4.420.409 4,07
Krefeld, kreisfreie Stadt     2.150.172 9,47 3.570.084 15,72 545.359 2,40
Leverkusen, kreisfreie Stadt  0 0,00 0 0,00 -973.732 -5,94
Lüdenscheid, Stadt            1.265.403 17,51 -1.192.157 -16,49 -14.625 -0,20
Marl, Stadt                   345.611 4,10 -778.377 -9,23 52.570 0,62
Minden, Stadt                 1.563.448 19,15 -1.599.833 -19,59 18.735 0,23
Mönchengladbach, krfr. Stadt  1.910.752 7,33 4.826.398 18,51 662.923 2,54
Mülheim a.d. Ruhr, krfr. Stadt 417.478 2,44 2.116.122 12,38 301.543 1,76
Münster, krfr. Stadt          1.598.724 5,05 9.109.728 28,79 81.816 0,26
Nettetal, Stadt               -435.630 -10,26 -587.102 -13,82 -169.811 -4,00
Neuss, Stadt                  1.413.017 9,20 -3.350.488 -21,81 178.290 1,16
Oberhausen, kreisfreie Stadt  732.868 3,48 1.850.424 8,80 603.685 2,87
Recklinghausen, Stadt         1.366.711 12,26 -1.285.056 -11,53 247.707 2,22
Remscheid, kreisfreie Stadt   661.064 5,93 1.643.479 14,74 115.218 1,03
Siegen, Stadt                 1.464.760 14,29 -1.630.672 -15,91 8.628 0,08
Solingen, kreisfreie Stadt    -413.013 -2,59 2.237.563 14,05 182.876 1,15
Viersen, Stadt                336.391 4,35 -1.563.405 -20,21 -52.093 -0,67
Willich, Stadt                -394.671 -7,83 -733.059 -14,54 -128.928 -2,56
Witten, Stadt                 380.665 3,95 -1.219.289 -12,66 60.634 0,63
Wuppertal, kreisfreie Stadt   492.472 1,39 5.398.168 15,21 1.073.172 3,02
*) gemäß § 2 Abs. 2 Städteregion Aachen Gesetz wird die Stadt Aachen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs 
   wie eine kreisangehörige Gemeinde behandelt.
Differenzen zu den Eckpunkten GFG 2022 
(strukturelle Wirkung)
a) vollständige 
Grunddatenaktualisierung
b) Einheitliche Fiktive 
Hebesätze c) Wegfall AUP
Basis: Arbeitskreisrechnung vom 29.07.2021 Seite 1 von 2
T 2174 Anlage

Städtetag NRW Modellrechnung zu den Eckpunkten 
für das GFG 2022
Berechnung: 25.08.2021
Aachen, kreisfreie Stadt*      
Bielefeld, kreisfreie Stadt   
Bocholt, Stadt                
Bochum, kreisfreie Stadt      
Bonn, kreisfreie Stadt        
Bottrop, kreisfreie Stadt     
Castrop-Rauxel, Stadt         
Dortmund, kreisfreie Stadt    
Duisburg, kreisfreie Stadt    
Düren, Stadt                  
Düsseldorf, kreisfreie Stadt  
Essen, kreisfreie Stadt       
Gelsenkirchen, krfr. Stadt    
Gladbeck, Stadt               
Gütersloh, Stadt              
Hagen, kreisfreie Stadt       
Hamm, kreisfreie Stadt        
Herford, Stadt                
Herne, kreisfreie Stadt       
Iserlohn, Stadt               
Köln, kreisfreie Stadt        
Krefeld, kreisfreie Stadt     
Leverkusen, kreisfreie Stadt  
Lüdenscheid, Stadt            
Marl, Stadt                   
Minden, Stadt                 
Mönchengladbach, krfr. Stadt  
Mülheim a.d. Ruhr, krfr. Stadt
Münster, krfr. Stadt          
Nettetal, Stadt               
Neuss, Stadt                  
Oberhausen, kreisfreie Stadt  
Recklinghausen, Stadt         
Remscheid, kreisfreie Stadt   
Siegen, Stadt                 
Solingen, kreisfreie Stadt    
Viersen, Stadt                
Willich, Stadt                
Witten, Stadt                 
Wuppertal, kreisfreie Stadt   
in Euro in Euro/Ew. in Euro in Euro/Ew. in Euro in Euro/Ew.
-1.393.468 -5,60 -939.668 -3,78 4.809.931 19,33
8.275.028 24,79 8.879.196 26,60 -6.566.437 -19,67
-904.730 -12,73 -1.092.041 -15,36 1.107.738 15,58
5.385.268 14,76 6.418.174 17,59 -5.721.368 -15,68
8.970.926 27,14 9.729.696 29,43 -6.657.785 -20,14
707.619 6,03 734.717 6,26 -1.261.468 -10,74
-862.928 -11,77 -806.947 -11,01 575.523 7,85
10.014.190 17,04 12.422.316 21,14 -10.414.160 -17,72
3.751.522 7,54 5.573.232 11,20 -5.758.680 -11,57
530.619 5,81 661.627 7,25 1.303.114 14,28
0 0,00 -3.484.144 -5,61 0 0,00
11.106.951 19,06 13.698.637 23,51 -9.875.707 -16,95
5.179.293 19,94 6.297.187 24,24 -2.666.226 -10,26
-490.138 -6,48 -320.051 -4,23 675.835 8,94
0 0,00 -756.456 -7,51 0 0,00
3.748.481 19,86 4.077.207 21,60 -2.479.610 -13,14
2.388.616 13,32 2.371.534 13,22 -2.352.932 -13,12
102.024 1,53 103.232 1,55 1.155.821 17,36
2.250.371 14,34 2.740.247 17,46 -1.391.687 -8,87
-703.784 -7,63 -780.630 -8,47 1.240.546 13,45
32.176.478 29,64 36.587.464 33,70 -33.217.041 -30,60
5.701.062 25,10 6.253.651 27,54 -3.786.813 -16,68
0 0,00 114.638 0,70 0 0,00
67.013 0,93 56.937 0,79 1.158.251 16,02
-438.661 -5,20 -384.972 -4,57 729.415 8,65
-43.486 -0,53 -18.630 -0,23 1.555.577 19,05
6.714.766 25,75 7.383.241 28,32 -5.082.246 -19,49
2.521.252 14,75 2.823.025 16,52 -2.262.738 -13,24
10.685.977 33,77 10.771.778 34,04 -964.036 -3,05
-1.024.568 -24,12 -1.196.606 -28,17 578.362 13,62
-1.948.812 -12,69 -1.765.574 -11,49 3.289.245 21,41
2.566.922 12,20 3.171.952 15,08 -2.046.087 -9,73
72.242 0,65 324.921 2,92 1.213.810 10,89
2.296.403 20,59 2.413.357 21,64 -1.734.098 -15,55
-174.315 -1,70 -160.449 -1,57 1.579.084 15,40
1.814.811 11,39 1.994.833 12,53 -2.364.921 -14,85
-1.232.258 -15,93 -1.283.641 -16,59 1.528.230 19,75
-1.109.373 -22,00 -1.260.575 -25,00 721.198 14,30
-845.050 -8,78 -783.458 -8,14 1.173.288 12,18
5.862.488 16,51 6.934.759 19,53 -5.746.094 -16,19
*) gemäß § 2 Abs. 2 Städteregion Aachen Gesetz wird die Stadt Aachen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs 
   wie eine kreisangehörige Gemeinde behandelt.
f) vollst. Differenzierung fikt. 
Hebesätzee) Kombination a) + b) + c)
Differenzen zu den Eckpunkten GFG 2022 
(strukturelle Wirkung)
d) Kombination a) + b)
Basis: Arbeitskreisrechnung vom 29.07.2021 Seite 2 von 2

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle  
II/202/5 
 
Vorlagen-Nummer  05.11.2021 
 3899/2021 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Finanzausschuss 08.11.2021 
 
Kommunaler Finanzausgleich 
hier: Beteiligung an einer Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz zur Regelung der 
Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im 
Haushaltsjahr 2022 (GFG 2022) 
Neben Steuern sind eine Hauptfinanzierungsquelle des Haushalts der Stadt Köln die Erträge aus den 
Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich. Die GFG-Zuweisungen im Jahr 2022 belaufen 
sich auf rd. 637 Mio. Euro; mehr als jeder achte Euro auf der Ertragsseite stammt mithin aus Mitteln 
des kommunalen Finanzausgleichs.  
 
I. Hintergrund: Der kommunale Finanzausgleich in NRW 
 
Mit dem kommunalen Finanzausgleich beteiligt das Land NRW die Gemeinden und Gemeinde-
verbänden entsprechend den grundgesetzlichen und landesverfassungsrechtlichen Vorgaben an den 
landeseigenen Steuereinnahmen. Im jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) wird dafür 
ein bestimmter Anteil - die sog. Verbundquote, konkret: 23 % -  an den Gemeinschaftssteuern (das 
sind: Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer) sowie an vier Siebteln der Grunder-
werbsteuer an die Kommunen weitergeleitet. 
Im Jahr 2021 betrug der gesamte Betrag des kommunalen Finanzausgleichs in NRW 13,57 Mrd. Eu-
ro, im Jahr 2022 wird der Betrag voraussichtlich etwa 14,04 Mrd. Euro umfassen. 
(Hinweis: Beide Summen konnten nur durch kreditierte - von den Gemeinden voraussichtlich  später zurück zu 
zahlende - Aufstockungen erreicht werden. Im GFG 2022 wird diese voraussichtlich 549 Mio. Euro betragen. 
Insgesamt stehen 1,449 Mrd. Euro kreditierte Landesmittel im Raume, bei denen die Frage offen ist, wie diese 
in späteren Jahren von d en Kommunen in NRW zurück gefordert werden.)  
Die Verteilung dieser Gesamtsumme, der sog. Verbundmasse, erfolgt im GFG über verschiedene 
Verteilungsmechanismen. Der größte Anteil entfällt dabei auf die sog. Schlüssel-zuweisungen, die 
nicht zweckgebunden gewährt werden und daher für die Kommunen und ihre Selbstverwaltung von 
besonderer Bedeutung sind.  
Die konkrete Verteilung der Schlüsselzuweisungen berechnet sich dabei durch einen Vergleich von: 
- Finanzbedarf der einzelnen Kommune (vereinfacht: Wie hoch ist der Bedarf einer Kommune 
auf Basis bestimmter Bedarfsparameter wie Einwohner, SGB II-Bedarfsgemeinschaften, 
Schülern, Fläche etc.?) und  
- Finanzkraft der einzelnen Kommune (vereinfacht: Wie sehr ist die Kommune mittels eigener 
Steuererträge in der Lage, ihren Bedarf aus eigener Kraft zu decken?)  
Um eine größtmögliche Aktualität der Bedarfsparameter sicherzustellen, werden diese regel-mäßig 
finanzwissenschaftlich überprüft und aktualisiert (sog. Grunddatenaktualisierung).

2 
 
Beim Gemeindefinanzierungsgesetz handelt es sich um ein Jahresgesetz, das vom Landtag jährlich 
für das Folgejahr beraten und verabschiedet wird. Derzeit berät der Landtag NRW das GFG 2022. 
Die Verabschiedung durch den Landtag ist für den 15. oder 16. Dezember 2021 vorgesehen. 
 
II. GFG 2022: Massive Eingriffe bei der Finanzkraftermittlung  
 
Angesichts der insgesamt - auch durch die Kreditierung - deutlich gewachsenen Verbundmasse ver-
zeichnet die Stadt Köln absolut Zuwächse bei den Schlüsselzuweisungen.  
Diese absoluten Zahlen verdecken aber, dass von Seiten der Landesregierung massive Eingriffe 
bei der Verteilung der Finanzmittel vorgenommen worden sind.  
Dies betrifft insbesondere die Ermittlung der sog. Finanzkraft, wo das Land eine deutliche und verfas-
sungsrechtlich fragwürdige Ungleichbehandlung der kreisfreien Städte einführen möchte.  
 
1. Ungleichbehandlung bei der Finanzkraftermittlung  
Bei der Ermittlung der Finanzkraft der einzelnen Kommunen arbeitet das GFG - entsprechend den 
anerkannten finanzwissenschaftlichen Standards - seit langem mit sog. Normierungs-hebesätzen, 
d.h. die Steuerkraft einer Gemeinde wird nicht mit dem tatsächlichen, von der Kommune erhobenen 
Hebesatz der Gewerbesteuer bzw. der Grundsteuer, sondern mit einem sog. fiktivem Hebesatz be-
rechnet.  
Dadurch werden Fehlanreize im Finanzausgleich verhindert, wenn beispielsweise Gemeinden ihre 
Steuerpflichtigen zu Lasten des kommunalen Finanzausgleichs schonen wollen, und um-gekehrt si-
chergestellt, dass Gemeinden, die ihre Steuersätze z.B. aus Gründen der Haushalts-konsolidierung 
erhöht haben, hiervon auch profitieren, ohne dass dies zu Abzügen im GFG führt.  
Der derzeit im Landtag beratene Gesetzentwurf für das GFG 2022 sieht nun erhebliche Veränderun-
gen vor. Während das Gemeindefinanzierungsgesetz bislang mit landeseinheitlichen fiktiven 
Hebesätzen arbeitet, soll diese Gleichbehandlung zukünftig aufgegeben und bei der Finanz-
kraft zwischen kreisangehörigen und kreisfreien Gemeinden unter-schieden werden.  
Bei den kreisfreien Städten soll zukünftig ein höherer Normierungshebesatz/fiktiver Hebesatz zur An-
wendung kommen als bei den kreisangehörigen Gemeinden. Es wird unterstellt, dass die kreisfreien 
Städte aufgrund ihrer Zentralität und Wirtschaftskraft grundsätzlich höhere Hebesätze bei den Grund-
steuern und bei der Gewerbesteuer durchsetzen können, ohne hierdurch Wettbewerbsnachteile zu 
erleiden.  
Im Finanzausgleich hat das zur Folge, dass kreisfreien Städten pauschal eine stärkere Steuer- 
und Wirtschaftskraft zugerechnet wird als kreisangehörigen Gemeinden. Das bewirkt strukturell 
eine Umverteilung weg von den kreisfreien Städten hin zu den kreisangehörigen Städten und Ge-
meinden. Neben strukturell niedrigeren Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich, ist au-
ßerdem mit einer Erhöhung der Verbandsumlage beim LVR zu rechnen, da hierfür ebenfalls die 
Steuerkraft wesentlich ist.  
 
Technisch plant die Landesregierung diese Veränderung in zwei Stufen umzusetzen:  
Aus statistischen Daten zu realen Hebesätzen der vergangenen Jahre wurden auf Basis sog. gewo-
gener Durchschnitte fiktive Hebesätze differenziert nach kreisfreien Städten und kreis-freien Gemein-
den ermittelt. Weiter wurde die Differenz zwischen den gewogenen Durch-schnitten der kreisfreien 
Städte und der kreisangehörigen Gemeinden zum gewogenen Landesdurchschnitt ermittelt. Für die 
Festsetzung der differenzierten Hebesätze wird im Rahmen des GFG 2022 zunächst die Hälfte dieser 
Differenz von den nach Rechtsstellung ermittelten gewogenen Durchschnitten abgezogen (kreisan-
gehörige Kommunen) bzw. hinzuaddiert (kreisfreie Städte). In einem zweiten Schritt soll dann im GFG 
2023 jeweils die volle Differenz abgezogen bzw. hinzuaddiert werden.

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2. Folgen für die kreisfreien Städte und Bewertung durch die Verwaltung der Stadt Köln  
Mit dieser Änderung in der Methodik werden die kreisfreien, in der Regel mit höheren Hebe-sätzen 
arbeitenden Städte, gegenüber dem bisherigen Vorgehen benachteiligt, weil sich für diese nach der 
neuen Berechnungsmethodik tendenziell eine höhere Steuerkraft ergibt.  
Nach den Modellberechnungen des Städtetags ist die Stadt Köln diejenige Stadt, die hiervon am 
stärksten betroffen ist (Anlage Modellrechnung). 
Die Berechnung zeigt, dass bei Fortführung einheitlicher Normierungshebesätze (fiktiver He-besätze) 
die Stadt Köln rd. 32 Mio. Euro mehr Schlüsselzuweisungen erhalten hätte. Bei Um-setzung der zwei-
ten Stufe der Differenzierung (geplant für das GFG 2023) würde sie weitere rd. 33 Mio. Euro verlie-
ren. Der strukturelle jährliche Effekt ist somit mit rd. 65 Mio. Euro zu beziffern. Da diese Berech-
nungsmethodik fortgeschrieben werden soll, handelt es sich auch nicht um einen Einmaleffekt, 
sondern diese negativen Verteilungseffekte kämen jedes Jahr zu Tragen.   
 
Dieser Eingriff in die Berechnungsmethodik ist in der Sachverständigenanhörung nicht nur vom Städ-
tetag kritisiert worden:  
 
So führt Dr. Michael Thöne (FiFo Köln) aus, dass eine „so signifikante Festlegung wie die Bestimmung der fikti-
ven Hebesätze – seien sie einheitlich, seien sie differenziert – […] nicht auf einer verkürzten Analyse beruhen 
[sollte].“ Mit B lick auf die kreisfreien Städte bleibe unbeantwortet „ob ihre in der Tat höheren Hebesätze ein Zei-
chen größerer struktureller Steuerkraft sind oder ob sie vielmehr ein Zeichen höherer und anderweitig nicht 
gedeckter Finanzbedarfe sind.“  
Prof. Dr. Martin Junkernheinrich (TU Kaiserslautern) erkennt: „Die Rechtsstellung als Kriterium für die Differen-
zierung von fiktiven Hebesätzen ist vor dem Hintergrund der vielfältigen Einflussgrößen deshalb nicht sachge-
recht.“ 
Und Dr. Manfred Busch (Stadtkämmerer a. D.) wei st empirisch nach, dass die „Finanznot […] wesentlicher Be-
stimmungsfaktor für die Höhe der Hebesätze [ist]; Ansatzpunkte zur Rechtfertigung differenzierter Hebesätze 
ergeben sich nicht.  
 
Um die Ablehnung der differenzierenden Steuerkraftermittlung zu verdeutlichen, haben sich der Vor-
sitzende und der stellvertretende Vorsitzende des Städtetags NRW in einem gemeinsamen Schreiben 
bereits an die Fraktionsvorsitzenden und die kommunalpolitischen Sprecher der im Landtag vertrete-
nen Parteien gewandt. Zusätzlich wurden die Landtagsabgeordneten mit Wahlkreisen in betroffenen 
kreisfreien Städten individuell adressiert.  
Trotz der vorgebrachten Kritik wird vom Städtetag nicht erwartet, dass es im Gesetzgebungs-
verfahren noch zu einer Änderung kommen wird. In einer Pressereaktion wurde die Differenzierung 
vielmehr mit dem Unterstützungsbedarf kreisangehöriger Städte begründet (Anlage WAZ). 
Die geplanten Änderungen des GFG 2022 hinsichtlich der Einführung differenzierter fiktiver Hebesät-
ze haben zu umfangreichen Debatten in den Kommunen und auch auf Verbandsebene geführt. Nach 
Auffassung des Städtetages NRW, vieler anderer großer kreisfreier Städte in NRW sowie auch der 
Stadtverwaltung Köln sind die mit den differenzierten fiktiven Hebesätzen vorgesehenen Eingriffe in 
die Ausgleichssystematik des kommunalen Finanzausgleiches inakzeptabel und verfassungswid-
rig.  
Die unterschiedliche Behandlung von kreisfreien Städten und kreisangehörigen Gemeinden alleine 
aufgrund ihrer Rechtsstellung und die daraus resultierende erhebliche einseitige finanzielle Belastung 
der kreisfreien Städte sind nach hiesiger Einschätzung wegen der nicht aus-reichenden finanzwis-
senschaftlichen Begutachtung sachlich unbegründet und verstoßen gegen das in Art. 28 II GG und 
Art. 78 LV verankerte interkommunale Gleichbehandlungsgebot sowie die im Urteil des Verfassungs-
gerichtshofes VerfGH 9/92 und 22/92 vom 6. Juli 1993 definierten Maßstäbe.

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Außerdem führt der Städtetag in seiner Stellungnahme zu Recht aus:  
"Durch eine Differenzierung der fiktiven Hebesätz e kann anders als behauptet (auch) keine größere Realitäts-
nähe der fiktiven Steuerkraftermittlung erreicht werden. Dafür sind die unterschiedlichen Einflüsse, die die He-
besatzhöhe bestimmen können, zu vielfältig. Neben der individuellen lokalpolitischen En tscheidung ist dies ins-
besondere der wahrgenommene Konsolidierungsdruck, der von der gemeindlichen Finanzausstattung eben-
so geprägt wird, wie durch den haushaltsrechtlichen und aufsichtlichen Rahmen. Insbesondere der Stärkungs-
pakt Stadtfinanzen  hat zu einer Verschiebung des Hebesatzniveaus in den teilnehmenden Kommunen geführt. 
60 % der kreisfreien Städte in NRW waren den Auflagen des Stärkungspakts unterworfen. Bei den kreisangehö-
rigen Gemeinden hat nur etwa jede Zehnte (13 %) am Hilfsprogramm teilgenommen .  
Gleichzeitig wurden insbesondere im kreisangehörigen Raum vorhandene Spielräume zu deutlichen Hebesatz-
senkungen (insbesondere bei der Gewerbesteuer)  genutzt. Spezielles Gewicht kommt dabei der Stadt Mon-
heim am Rhein zu, die mit einem Gewerbesteuerhebesa tz von 250 Punkten eine besondere Standortpolitik 
betreibt. Auf sie entfallen 7,4 % des Gewerbesteuer - Grundbetrags aller kreisangehörigen Städte und Gemein-
den. Eine Ausreißerbereinigung wurde bei der Ermittlung der differenzierten fiktiven Hebesätze nicht  vorge-
nommen. 
 
Bei der Grundsteuer kommt erschwerend hinzu, dass die vom Bundesverfassungsgerichtshof im Urteil vom 10. 
April 2018 (1 BvL 11/14) verworfenen Einheitswerte des Jahres 1964 bis zur Umsetzung der Grundsteuerreform 
zum 1. Januar 2025 fortgelten . Das Steueraufkommen bei der Grundsteuer wird nicht nur durch die Hebesatz-
höhe, sondern maßgeblich auch durch die unterschiedlichen Messbeträge bestimmt. Die verfassungsgerichtlich 
festgestellten Ungleichbehandlungen durch Wertverzerrungen bei der Grundst euer schlagen so auch auf 
die Städte durch. Dort, wo aus den Einheitswerten zu niedrige Messbeträge resultieren, müssen auch diese 
Verzerrungen durch die Hebesatzhöhe ausgeglichen werden.  
 
Das Gutachten des WEI -Instituts, auf das sich die Landesregierung b ei der Differenzierung der Steuerkrafter-
mittlung beruft, empfiehlt die Aufnahme der Rechtsstellung (kreisfrei/kreisangehörig) vor allem für die Bedarfs-
ermittlung. Die Differenzierung der Steuerkraft wird demgegenüber nur randständig behandelt. Die Gut -achter 
beziffern den gesonderten Bedarf der kreisfreien Städte  auf ein Volumen von 200 Mio. Euro. Gleichwohl 
bleibt diese Empfehlung, die im Übrigen den Gutachtern zufolge auch zu einer Präzisierung der Hauptansatz-
staffel führen würde, vollkommen unbeachtet.“  
 
Aus den dargestellten rechtlichen Gründen und der sehr hohen finanziellen und dauerhaften Bedeu-
tung werden derzeit von Seiten der Verwaltung in enger Abstimmung mit dem Städtetag NRW und 
anderen kreisfreien Städten die Möglichkeiten und Chancen einer Beteiligung an einer gemein-
samen verfassungsrechtlichen Überprüfung des GFG 2022 gegebenenfalls unter der Federfüh-
rung des Städtetages NRW und unter Einbezug anerkannter Experten erwogen.  
Dabei wird auch geprüft, ob weitere Kritikpunkte am GFG mit aufgegriffen werden sollen. Dies betrifft 
maßgeblich die sogenannte Aufwands- und Unterhaltungspauschale, die mit dem GFG 2022 zum 
wiederholten Male überproportional angehoben werden soll. Der Betrag für diese Pauschale wird aus 
der gesamten zu verteilenden Finanzausgleichsmasse entnommen. Die Berücksichtigung an der fi-
nanzkraftunabhängigen Aufwands- und Unterhaltungspauschale je Kommune bemisst sich jeweils zur 
Hälfte nach der maßgeblichen Einwohnerzahl und nach der maßgeblichen Gebietsfläche und steht 
einer bedarfsorientierten und finanzkraftabhängigen Schlüsselmittelverteilung entgegen. Die Einfüh-
rung der – zunächst nur gering dotierten – neuen Pauschale ist finanzwissenschaftlich nie begründet 
und von Anfang an daher vom Städtetag als einseitiges Verteilungsinstrument kritisiert worden. 
Gleichwohl wurde ihr Anteil bei der Verteilung kontinuierlich aufgestockt. Der Wegfall der Aufwands- 
und Unterhaltungspauschale würde für die Stadt Köln zu einer um rund 4,4 Mio. Euro höheren 
Schlüsselzuweisung führen. 
 
Von Seiten der Verwaltung ist beabsichtigt, sich an einer entsprechenden Verfassungs-

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beschwerde als am stärksten betroffene Stadt zu beteiligen.  
 
Eine Beschlussvorlage wird den Gremien zum nächsten Sitzungslauf vorgelegt.  
 
Der Finanzausschuss wird um Kenntnisnahme gebeten.  
 
 
Anlagen 
 
- Modellrechnung 
- WAZ - Artikel 
 
Gez. Prof. Dr. Diemert

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NRW: 
WAZ 2.10.21 
Großstädte im Revier fühlen sich benachteiligt 
Millionen-Verluste: Essens OB Kufen (CDU) kritisiert Pläne von Ministerin Scharrenbach (CDU) 
Von Matthias Korfmann 
Düsseldorf Die Großstädte in NRW werfen der Landesregierung vor, sie bei der Gemeindefinanzie-
rung für 2022 benachteiligen zu wollen. Erstmals soll bei den Zuweisungen zwischen 
kreisangehörigen und kreisfreien Städten unterschieden werden. Die Großen bekämen dann weniger 
als die Kleinen, weil sie „steuerstärker“ seien. 
„Unfair und inakzeptabel“ findet das der Vorsitzende des Städtetages NRW, Bielefelds Oberbürger-
meister Pit Clausen (SPD). Den kreisfreien Städten in NRW entgingen so insgesamt 109 Millionen 
Euro, die sie dringend benötigten. 
NRW-Kommunalministerin Ina Scharrenbach (CDU) entgegnet, diese Pläne seien nahe an der „Reali-
tät“ der Kommunen. Insgesamt werde die Gemeindefinanzierung den Kommunen eine 
Rekordzuweisung von rund 14 Milliarden Euro bescheren, sagte sie auf Nachfrage. 
Der Essener Oberbürgermeister Thomas Kufen (CDU) kritisierte Scharrenbach dennoch. „Die finanzi-
ellen Auswirkungen auf die kreisfreien Städte sind groß und nicht akzeptabel“, schreibt Kufen in 
einem Brief, in dem er zusammen mit Pit Clausen die Vorsitzenden der Landtagsfraktionen um Unter-
stützung bittet. So müsste Essen auf 9,2 Millionen Euro „Schlüsselzuweisungen“ verzichten, sollte das 
Land sich durchsetzen. 
Informationen des NRW-Städtetages zufolge würden auch viele andere Revierstädte zu den Verlie-
rern gehören, zum Beispiel Bottrop (minus 1,2 Millionen Euro), Duisburg (minus 5,2 Millionen Euro), 
Dortmund (minus 9,8 Millionen Euro), Gelsenkirchen (minus 2,4 Millionen Euro), Mülheim an der 
Ruhr (2,1 Millionen Euro) und Oberhausen (minus 1,9 Millionen Euro). Bielefeld müsste im kommen-
den Jahr auf 6,3 Millionen Euro verzichten, Bonn auf 6,4 Millionen Euro. 
Die Landesregierung begründet die Reform mit den höheren Steuer-Hebesätzen der kreisfreien 
Städte. „Kreisangehörige Gemeinden haben eben niedrigere Grund- und Gewerbesteuerhebesätze 
als kreisfreie Städte“, sagte Scharrenbach dieser Redaktion.“ Sie benötigten Unterstützung, um wett-
bewerbsfähig zu sein. Die höheren Steuer-Sätze in Großstädten kämen nur aufgrund des extremen 
finanziellen Drucks zustande, dem viele dieser Städte ausgesetzt seien, argumentiert hingegen der 
Städtetag. 
Der Landkreistag (LKT) in NRW begrüßte hingegen die Pläne ausdrücklich. Sie schafften mehr Gerech-
tigkeit beim Finanzausgleich. Mit dem Gesetz würden „langjährige strukturelle Benachteiligungen des 
kreisangehörigen Raums ausgeräumt“, schreibt LKT-Hauptgeschäftsführer Martin Klein in einer Stel-
lungnahme an den Kommunalausschuss des Landtags. 
TOP 3 - Anlage 4