Start des verwaltungsinternen Haushaltsaufstellungsverfahrens

Dezernat, Dienststelle  
II/20 
 
Vorlagen-Nummer 02.02.2024 
 3716/2023 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Finanzausschuss 05.02.2024 
 
Start des verwaltungsinternen Haushaltsaufstellungsverfahrens 
1. Allgemeines   
 
Durch frühzeitige und gestraffte Planung ist es in den letzten Jahren gelungen, die 
rechtzeitige Einbringung des Haushaltsplanentwurfs in den Rat und somit auch das 
Inkrafttreten der Haushalte zu Jahresbeginn zu gewährleisten. Die Verwaltung beab-
sichtigt derzeit, dieses ehrgeizige Ziel für den kommenden Haushalt umzusetzen und 
den Haushaltsplanentwurf unmittelbar nach der Sommerpause einzubringen.  
 
Die Rahmenbedingungen sind allerdings sehr herausfordernd. Sie erfordern einen ge-
strafften, stark strukturierten Aufstellungs- und Beratungsprozess und einen - an den 
Zielen der Nachhaltigkeit und Zukunftsorientierung der Haushaltswirtschaft ausgerich-
teten - Priorisierungs- und Konsolidierungsprozess sowohl bei der Aufstellung, als 
auch bei der Beratung des Haushalts. Dieser muss an dem Ziel ausgerichtet sein, die 
jährlichen Defizite sowie den Verzehr des Eigenkapitals für die Folgejahre auf ein en-
ges, noch vertretbares Maß zu begrenzen und die finanzielle Handlungsfähigkeit der 
Stadt im Sinne der stetigen Erfüllung der Aufgaben der Stadt Köln für die Zukunft ab-
zusichern.   
 
Die Aufstellung des Haushaltsentwurfs selbst obliegt nach § 80 Abs. 1 GO NRW 
dem*der Kämmerer/Kämmerin. Nach Prüfung und Bestätigung durch den*die Ober-
bürgermeister*in wird der Haushaltsplanentwurf dem Rat zwecks Beratung und Verab-
schiedung zugeleitet. Bei Verabschiedung im November dieses Jahres werden so die 
Voraussetzungen geschaffen, dass der Haushalt rechtzeitig zum Jahresbeginn in 
Kraft treten kann.  
 
Den ersten Schritt im Haushaltsplanaufstellungsverfahren stellt wie in Vorjahren die 
Ermittlung der finanziellen Eckwerte dar. Für das kommende Haushaltsverfahren ist 
darüber hinaus zu berücksichtigen, dass die Landesregierung mit dem 3. NKF-Weiter-
entwicklungsgesetz beabsichtigt, grundlegende Änderungen in der Gemeindeordnung 
bei den Vorschriften über den Haushaltsausgleich und den Jahresabschluss vorzu-
nehmen. Die absehbaren Änderungen sollen deshalb frühzeitig berücksichtigt werden, 
um mögliche Anpassungsnotwendigkeiten im laufenden Aufstellungsverfahren zu mi-
nimieren. Die aus alledem resultierenden Festlegungen bilden den verbindlichen Fi-
nanzrahmen und damit die Basis für die sich anschließende Detailplanung der Dezer-
nate und Dienststellen.

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Nachstehend informiert die Verwaltung über den Beginn des verwaltungsinternen Auf-
stellungsverfahrens und wesentliche Rahmenbedingungen.  
 
 
2. Finanzielle Ausgangslage 
 
Bereits mit Vorlage 3702/2023 hat die Verwaltung im Rahmen der nach § 9 Abs. 2 
Kommunalhaushaltsverordnung NRW (KomHVO) zu erstellenden Fortschreibung der 
mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung über die aktuelle Entwicklung des Haus-
haltes der Stadt Köln berichtet und insbesondere die Positionen erläutert, bei denen 
es zu wesentlichen Abweichungen von der am 10.11.2022 im Rahmen des Doppel-
haushaltes 2023/2024 verabschiedeten mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung 
kommen wird. Im Ergebnis summierte sich die Fortschreibung der mittelfristigen Er-
gebnis- und Finanzrechnung im Jahr 2025 auf mögliche zusätzliche Belastungen für 
den Haushalt in Höhe von 341,0 Mio. Euro, für 2026 auf 453,5 Mio. Euro und im Jahr 
2027 auf 595,0 Mio. Euro.  
 
Diese insbesondere durch die Inflation, den Zinsanstieg und Mehrbelastungen in 
Folge des Ukrainekriegs getriebene Entwicklung hat sich - trotz erheblicher Risikovor-
sorge im Haushalt - auch schon im Haushaltsjahr 2023 in diversen überplanmäßigen 
Bedarfen niedergeschlagen. Zusätzlich musste die Stützung der städtischen Kliniken 
über einen entsprechenden Betriebskostenzuschuss aus dem Haushalt finanziert wer-
den.  
 
Für 2024 ist keine grundlegende Verbesserung der finanziellen Rahmenbedingungen 
zu erkennen. Vielmehr sind weiterhin eine Reihe von finanziellen Grundsatzfragen wie 
z.B. die auskömmliche Finanzierung des Deutschlandtickets oder die Förderung wich-
tiger Transformationsvorhaben ungeklärt. Die derzeit für 2024 erwarteten Mehrauf-
wendungen werden - Stand heute -  nur zum Teil durch Steuermehrerträge in Folge 
der vorsichtigen Ansatzplanung aufgefangen werden können. Verbleibende Defizite 
werden zu einer Eigenkapitalreduzierung führen.  
 
Derzeit geht die Verwaltung davon aus, dass die Defizite der Jahre 2023 und 2024 in 
Teilen noch durch die sog. Ausgleichsrücklage, die eine Art überjährige Schwan-
kungsreserve darstellt, abgefedert werden können. Die Ausgleichsrücklage konnte 
in Köln erstmals wieder mit dem positiven Jahresabschluss 2020 dotiert werden. Die 
Stadt wird insoweit von der erfolgreichen Haushaltsbewirtschaftung der vergangenen 
Jahre profitieren. Dieser Puffer wird allerdings ab 2025 voraussichtlich aufgebraucht 
sein.  
 
Bereits in der o.g. Vorlage wurde deshalb ausgeführt, dass angesichts der Mehrbelas-
tungen für den Haushalt der Stadt Köln und dem damit einhergehenden dramatischen 
Eigenkapitalverzehr in der Haushaltsplanaufstellung ab 2025 die unabweisbare 
Notwendigkeit von Gegensteuerungsmaßnahmen  besteht.  
 
Dies wird schon innerhalb des verwaltungsinternen Aufstellungsverfahrens erhebli-
cher Anstrengungen durch Priorisierungs-, Umschichtungs- und Konsolidierungsent-
scheidungen bedürfen. Ziel wird es sein, die kommunalen Kernaufgaben und Leistun-
gen auf Basis einer soliden Finanzierung sicherzustellen, die finanzwirtschaftliche 
Handlungsfähigkeit künftiger Generationen zu erhalten sowie die Transformation der 
Stadt entlang den strategischen Leitlinien fortzuentwickeln. Dazu wurde inzwischen 
der verwaltungsinterne Aufstellungsprozess gestartet.

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3. Aufstellung als Doppelhaushalt  
 
Die Verwaltung beabsichtigt, den Entwurf für einen Doppelhaushalt für die Jahre 
2025/2026 vorzulegen, der damit die mittelfristige Finanzplanung bis 2029 umfasst. 
Damit sollen die politischen Gremien und die Verwaltung im Kommunalwahljahr 2025 
vom zeitaufwendigen Haushaltsplanaufstellungs- und -beratungsverfahren für die 
Jahre 2026 ff entlastet und zeitliche Spielräume auch für die Umsetzung längerfristig 
wirkender Strategien geschaffen werden.  
 
Ein wesentlicher Vorteil eines Doppelhaushalts ist weiter, dass dieser durch den län-
geren Planungszeitraum frühzeitig Planungssicherheit in schwierigen Zeiten bietet und 
eine längerfristige Fokussierung auf strategische Entwicklungsvorhaben und Projekte 
ermöglicht. Dieses verschafft auch längerfristigen Priorisierungs- und Konsolidierungs-
maßnahmen die Zeit, schrittweise ihre volle Wirksamkeit zu entfalten.  
 
 
4. Rechtliche Rahmenbedingungen  
 
Da die Haushaltslage der nordrhein-westfälischen Kommunen flächendeckend extrem 
angespannt ist, hatte die Landesregierung angekündigt, deutliche Änderungen im 
Haushaltsrecht auf den Weg zu bringen. Die Landesregierung hat dazu das 3. NKF-
Weiterentwicklungsgesetz im Kabinett verabschiedet und in den Landtag einge-
bracht (Drs. 18/7188). Es beinhaltet grundlegende Änderungen an den Vorschriften 
über den Haushaltsausgleich und den Jahresabschluss und soll rückwirkend zum 
31.12.2023 in Kraft treten und damit bereits für den Jahresabschluss 2023 und das 
nun eingeleitete Haushaltsplanaufstellungsverfahren wirken.  
 
Die finalen rechtlichen Vorgaben werden allerdings erst nach Beratung und Verab-
schiedung im Landtag feststehen. Angekündigt wurden auch Änderungen in der Kom-
munalhaushaltsverordnung, deren Details aber noch nicht bekannt sind.  
 
Die Verwaltung berücksichtigt die derzeit bekannten Änderungsvorschläge. Der Ge-
setzentwurf hält an der Verpflichtung zur Erstellung eines Haushaltssicherungskon-
zepts (HSK) bei einer zweimaligen Überschreitung der Entnahmequote von 5% fest. 
Änderungen ergeben sich allerdings beim Zeitpunkt, wann ein Defizit zu einer Ent-
nahme aus der Allgemeinen Rücklage führt. Unter der explizit in das Gesetz aufge-
nommenen Voraussetzung, dass zuvor alle Einspar- und Ertragsmöglichkeiten ausge-
schöpft wurden und auch keine Ausgleichsrücklage für einen Ausgleich mehr zur Ver-
fügung steht, soll eine Kommune ein Defizit maximal drei Jahre vortragen können. 
Sollten in der Zwischenzeit wieder Überschüsse erwirtschaftet werden können, sind 
die vorgetragenen Defizite vorrangig mit diesen zu verrechnen. Spätestens nach drei 
Jahren müssen verbleibende Defizite dann mit dem Eigenkapital (Allgemeine Rück-
lage) verrechnet werden und kommt es folglich zu einer entsprechenden Entnahme 
aus der Allgemeinen Rücklage.  
 
Die Möglichkeit der Kommunen, einen überjährigen Puffer in Form einer Ausgleichs-
rücklage zu bilden, soll erleichtert werden, indem Überschüsse zukünftig vorrangig der 
Ausgleichsrücklage zugeführt werden sollen. Bisher ist eine Kommune, die in der Ver-
gangenheit Teile der allgemeinen Ausgleichsrücklage verzehrt hatte, verpflichtet, auch 
diese zu dotieren.  
 
Neu ist eine Verpflichtung, Liquiditätskredite, die eine Kommune ab dem 31.12.2025 
aufnimmt, innerhalb von 36 Monaten zurückzuführen. Die Landesregierung beabsich-
tigt damit, den Anforderungen des Bundes für eine mögliche Altschuldenregelung

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Rechnung zu tragen. Die Praktikabilität dieser Regelung wird derzeit allerdings inten-
siv diskutiert und wurde auch in der Sachverständigenanhörung am 12.1.2024 hinter-
fragt, so dass derzeit noch offen ist, ob diese zusätzliche Anforderung (und Verschär-
fung) so umgesetzt wird.  
 
Die Verwaltung verfolgt diese Entwicklungen aufmerksam. Sollten sich grundlegende 
Änderungen innerhalb des Aufstellungsverfahrens ergeben, wird die Verwaltung hie-
rauf im weiteren Verfahren reagieren. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass 
sich hierdurch Anpassungsbedarfe oder Verzögerungen ergeben können. Ziel der 
Verwaltung ist es, ein Haushaltssicherungskonzept - auch nach den neuen Regularien 
- zu vermeiden, um die vollständige Handlungsfreiheit der Stadt zu sichern. In der 
Summe werden durch die gesetzlichen Änderungen derzeit im Detail zwar Verbesse-
rungen, aber keine wesentlichen Entlastungen oder gar echte zusätzliche finanzielle 
Hilfen erwartet, im Gegenteil ist auch der Landeshaushalt extrem belastet. 
 
 
5. Kliniken und Isolierung der Corona- und Ukraine-Schäden 
 
Neben den rechtlichen Rahmenbedingungen, die sich im Umbruch befinden, werden 
zwei wesentliche finanzwirtschaftliche Entscheidungen für den Aufstellungsprozess 
von Relevanz sein: 
  
Dies betrifft erstens den Umgang mit den an die Kliniken der Stadt Köln ausgereich-
ten Darlehen in Höhe von insgesamt 533,2 Mio. Euro. Auf Basis der Vorlage 
3368/2023 wurde noch im Jahr 2023 ein konsumtiver Betriebskostenzuschuss in 
Höhe von 67,2 Mio. Euro ausgezahlt. Für das Jahr 2024 ist ein konsumtiver Betriebs-
kostenzuschuss in Höhe von 73,3 Mio. Euro vorgesehen (Vorlage 3784/2023).  
Die Kliniken werden auch bei Umsetzung des 1+0-Modells in den Jahren 2025 ff. wei-
terhin finanzielle Unterstützung aus dem Haushalt der Stadt Köln benötigen.  
 
Bei positiver Entwicklung des Konsolidierungsprozesses soll deshalb zur Entschul-
dung der Kliniken im Herbst 2024 eine Übertragung der ausgereichten Darlehen in 
das Eigenkapital der Kliniken und eine Bewertung der Beteiligung Kliniken in der Bi-
lanz der Stadt Köln nach deren Substanzwert erfolgen. Dies würde einen unbelasteten 
Neustart ermöglichen, setzt allerdings einen entsprechenden Ratsbeschluss voraus.  
 
Mit diesem Schritt würde ab 2025 eine investive Zuführung von weiterem Eigenkapital 
zur Deckung der Investitionsbedarfe möglich. Der Betriebskostenzuschuss kann sich 
in der Folge auf die laufenden Bedarfe beschränken, was die Belastung des Ergebnis-
haushalts der Stadt Köln deutlich verringern würde. Um die derzeit ohnehin schon er-
heblichen Priorisierungs- und Konsolidierungserfordernisse im städtischen Haushalt 
nicht noch weiter zu vergrößern, wird im jetzt beginnenden Aufstellungsverfahren da-
von ausgegangen, dass dieser Schritt vollzogen wird. Die Verwaltung wird dem Rat 
der Stadt Köln daher im Herbst 2024 voraussichtlich vorschlagen, die Übertragung der 
Darlehen in das Eigenkapital der Kliniken als sog. Aktivtausch in der Bilanz der Stadt 
Köln vorzunehmen.  
 
Da ein Aktivtausch durch den Substanzwert der Beteiligung der Klinken begrenzt wird, 
wird schon heute darauf hingewiesen, dass dies voraussichtlich auch dazu führen 
wird, dass ein erheblicher Betrag nach den Regelungen in § 44 Abs. 3 KomHVO ge-
gen die Allgemeine Rücklage auszubuchen ist. Maximal ist eine Reduktion der Allge-
meinen Rücklage um bis zu 533,2 Mio. Euro möglich, weshalb dieser Betrag für das 
kommende Haushaltsverfahren sicherheitshalber berücksichtigt wurde. Der genaue 
Betrag ist durch ein Substanzwertgutachten zu ermitteln.

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Zweitens wird mit dem Haushalt 2025/2026 eine Entscheidung zum Umgang mit den 
isolierten Corona- und Ukraine-Belastungen zu treffen sein.  
 
Nach § 5 NKF-CUIG sind bei der Aufstellung der Jahresabschlüsse der Jahre 2020 
und 2021 die Summe der Haushaltsbelastungen infolge der COVID-19-Pandemie und 
für die Jahre 2022 und 2023 zusätzlich die Belastungen infolge des Ukraine-Krieges 
durch Mindererträge bzw. Mehraufwendungen zu ermitteln und im Jahresabschluss 
als außerordentlicher Ertrag zu isolieren. Diese sogenannte Bilanzierungshilfe ist nach 
§ 6 NKF-CUIG beginnend im Haushaltsjahr 2026 linear über längstens 50 Jahre abzu-
schreiben. Alternativ kann die Bilanzierungshilfe ganz oder in Anteilen erfolgsneutral 
gegen das Eigenkapital (EK) ausgebucht werden. 
 
Nach den vorliegenden Daten werden bis Ende 2023 folgende Isolierungsbeträge 
entstehen:  
 
 
Dies bedeutet für den Haushalt 2026, dass nach dem aktuellen Stand entweder 
444.851.967 Euro ganz oder teilweise erfolgsneutral gegen die Allgemeine Rücklage 
(nicht ergebniswirksam) auszubuchen oder über einen Zeitraum von 50 Jahren jährli-
che Abschreibungen in Höhe von bis zu 8.897.039 Euro im Aufwand zu berücksichti-
gen sind. 
 
Bei einer Ausbuchung der Isolierungsbeträge gegen das Eigenkapital (EK) in Höhe 
von bis zu 444,9 Mio. Euro und einer Reduktion der Allgemeinen Rücklage um bis zu 
533,2 Mio. Euro aufgrund der Übertragung der Darlehen in das EK der Kliniken würde 
sich das Eigenkapital der Stadt Köln bis zum Jahr 2026 um rund 1 Mrd. Euro reduzie-
ren. Dies entspräche 25% des derzeitigen Eigenkapitals.  
 
Der Spielraum hinsichtlich zukünftiger Entnahmequoten, die zur Aufstellung eines 
Haushaltssicherungskonzeptes verpflichten, würde damit maßgeblich reduziert. Um 
einen möglichst großen Handlungsspielraum zu erhalten, sollte das EK der Stadt Köln 
deshalb nur belastet werden, wenn dies wirtschaftlich gut vertretbar oder sonst unum-
gänglich ist.  
 
Ein durch die ratierliche Abschreibung der Isolierungsbeträge entstehender Betrag 
von 8,9 Mio. Euro/Jahr stellt in den Folgejahren eine tragbare Belastung dar und wird 
sich im Laufe der Zeit mit steigendem Haushaltsvolumen relativieren. Mit Blick auf den 
sonst unvermeidlichen erheblichen EK-Verzehr schlägt die Verwaltung daher statt ei-
ner einmaligen Ausbuchung gegen das EK die Berücksichtigung von Abschreibungen 
in Höhe von 8,9 Mio. Euro über einen Zeitraum von 50 Jahren vor und wird diese im 
Aufstellungsverfahren für den Haushalt 2025/2026 berücksichtigen.  
 
 
6.  Weiteres Vorgehen  
 
Nach Durchführung der verwaltungsinternen Haushaltsgespräche unter Berücksichti-
gung der Ergebnisse der Steuerschätzung aus Mai 2024 soll der Haushaltsplanent-
wurf rechtzeitig zur Einbringung am 21.08.2024 aufgestellt und durch die Oberbürger-
meisterin bestätigt werden.

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Letzte Änderungen, die sich z.B. durch die sog. Arbeitskreisrechnung zum Gemeinde-
finanzierungsgesetz ergeben können, welche traditionell erst Mitte/Ende Juli veröffent-
licht wird, werden ggf. im Wege einer 1. Veränderungsnachweisung der Verwaltung 
verarbeitet.  
Auf diesem Wege sollen die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass der 
Haushalt trotz schwieriger Rahmenbedingungen rechtzeitig im Vorfeld des neuen 
Haushaltsjahres verabschiedet und vorbehaltlich der Genehmigung der Kommu-
nalaufsicht zum 1.1.2025 in Kraft treten kann. 
 
Gez. Prof. Dr. Diemert