Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum in Köln

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle  
V/56/561/3 
 
Vorlagen-Nummer  25.08.2021 
 3002/2021 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Ausschuss für Soziales, Seniorinnen und Senioren 26.08.2021 
Ausschuss Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen / Vergabe / Internationales 06.09.2021 
Stadtentwicklungsausschuss 09.09.2021 
Unterausschuss Wohnen 24.09.2021 
 
Halbjahresbericht zur Zweckentfremdung von Wohnraum in Köln 
Die Verwaltung stellt den Fachgremien und der Öffentlichkeit den ersten Halbjahresb ericht 2021 (6. 
Bericht) zur Zweckentfremdung von Wohnraum in Köln zum Stichtag 30.06.2021 zur Verfügung. 
 
Der Bericht informiert auch über die durchgreifende Rechtsänderung, die zum 01.07.2021 für die Auf-
gabe „Schutz von Wohnraum vor zweckfremder Nutzung“ durch das Inkrafttreten des Wohnraumstär-
kungsgesetzes Nordrhein-Westfalen (WohnStG NRW) sowie die inhaltlich an dieses Gesetz ange-
passte Kölner Wohnraumschutzsatzung eingetreten ist. 
 
gez. Dr. Rau

Zweckentfremdung von 
Wohnraum in Köln 
 
6. Bericht (1. Halbjahr 2021) 
Stand 30.06.2021 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dezernat für Soziales, Gesundheit und Wohnen 
Amt für Wohnungswesen

[1] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
 
 
Inhaltsverzeichnis 
 
 
 
1. Anlass und Zweck des Berichts ............................................................................................. 2 
 
2. Politische Schwerpunktsetzung ............................................................................................. 2 
 
3. Ziele des Wohnraumschutzes und rechtliche Rahmenbedingungen ........................... 2 
 
4. Wiederzuführungsverfahren .................................................................................................... 3 
 
5. Antragsverfahren ........................................................................................................................ 6 
 
6. Aktuelles zu den Rechtsgrundlagen zum Wohnraumschutz .......................................... 8 
 
7. Entwicklung der Zweckentfremdung (ZE) von Wohnraum seit der Einführung  
       der Wohnraumschutzsatzung in Zahlen ............................................................................. 10

[2] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
1. Anlass und Zweck des Berichts 
Der Rat der Stadt Köln hat in seiner Sitzung am 27.09.2018 die Verwaltung beauftragt, 
gegenüber dem Ausschuss für Soziales und Senioren regelmäßig über die Zweckentfremdung 
von Wohnraum in Köln sowie die Maßnahmen  zur Unterbindung von illegaler Nutzung  zu 
berichten. Die Verwaltung legt hierzu einen halbjährlichen Bericht vor. 
 
2. Politische Schwerpunktsetzung 
Die Nachfrage nach bezahlbarem Wohnraum steigt bereits seit einigen Jahren kontinuierlich  
an, insbesondere in den Städten. Langfristige demographische Trends  zeigen die Zunahme 
des Anteils der Single -Haushalte, mehr Wohnfläche pro Bewohner*in und das 
„Schwarmverhalten“ der 25 bis 35-jährigen, die in den großen Städten wohnen wollen, weil es 
„in“ ist. Diese Trends sind Ursachen für die anhaltend hohe  Nachfrage nach Wohnraum, die 
das Angebot bei weitem übersteigt.  Steigende Mietpreise machen bezahlbares Wohnen zur 
Mangelware. Diese Wohnungsmarktsituation erschwert  auch in Köln vielen 
Wohnungsuchenden die Versorgung mit angemessenem und bezahlbarem Wohnraum.  
In dieser nachhaltig angespannten Situation ist es besonders wichtig, bestehenden Wohnraum 
vor zweckfremden Nutzungen  zu schützen. Langfristige Leerstände oder auch gewerbliche 
Nutzung und permanente Kurzzeitvermietung (z.B. als Ferienwohnung ) stellen eine 
Zweckentfremdung dar, weil die betreffenden Wohnungen dem allgemeinen Wohnungsmarkt 
entzogen werden. Diesen zusätzlichen negativen Einflüssen auf d as ohnehin knappe 
Wohnungsangebot muss deshalb konsequent entgegengetreten werden. Bereits 2014 hat der 
Rat der Stadt Köln  mit dem Erlass einer  ersten Wohnraumschutzsatzung für Köln auf diese 
Entwicklungen und die anhaltende Wohnungsknappheit reagiert . Mit der am  01.07.2019 in 
Kraft getretenen Neufassung der Wohnraumschutzsatzung wurden durch deutlich verschärfte 
Regelungen die Voraussetzungen für einen noch umfassenderen Wohnraumschutz 
geschaffen.  
Zum 01.07.2021 hat sich die Rechtsgrundlage für den Wohnraumschutz nun noch einmal  
grundlegend weiterentwickelt. Nähere Informationen finden Sie unter Ziff. 6 („Aktuelles zu den 
Rechtsgrundlagen“). 
 
3. Ziele des Wohnraumschutzes und rechtliche Rahmenbedingungen 
Der Wohnraumschutz setzt sich aus zwei verwandten Bereichen zusammen, der 
Wohnungspflege und dem Zweckentfremdungsrecht.  
Das Wohnungsaufsichtsrecht, bislang im Wohnungsaufsichtsgesetz (WAG NRW)  und ab 
01.07.2021 im Wohnraumstärkungsgeset z (WohnStG NRW)  geregelt, gewährleistet im 
öffentlichen Interesse, dass der Wohnungsbestand bestimmte Mindestanforderungen erfüllt. 
Damit schützt es Bewohner *innen von Wohnraum und Nachbar *innen vor Gefahren oder 
unzumutbaren Belästigungen. Die Verwaltung kann so z.B. einschreiten, wenn die  Eignung 
von Wohnraum zum Wohngebrauch erheblich beeinträchtigt ist, um sicherzustellen, dass die 
Mindestanforderungen an erträgliche Wohnverhältnisse (wieder-) hergestellt werden.

[3] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
Das Zweckentfremdungsrecht ergänzt das Recht der Wohnungspflege und stellt sicher, dass 
bestehende Wohnungen dem Wohnungsmarkt erhalten bleiben und nicht zu anderen 
Zwecken, beispielsweise als Ferienwohnung  (Kurzzeitvermietung) oder als Büro - oder 
Gewerberaum genutzt werden, leer stehen oder  ohne Nachfolgegebäude abgebrochen bzw. 
zerstört werden. Bis 30.06.2021 fand sich die Ermächtigung für den Erlass der hierfür 
notwendigen kommunalen Wohnraumschutzsatzungen in § 10 WAG NRW.  
Ab 01.07.2021 beinhaltet § 12 WohnStG NRW eine (inhaltlich leicht v eränderte) 
Ermächtigungsgrundlage zum Erlass kommunaler Satzungen zum Schutz von Wohnraum vor 
zweckfremder Nutzung. Das Gesetz regelt aber darüber hinaus wesentliche Definitionen und 
Tatbestände der Wohnraumzweckentfremdung unmittelbar und entzieht diese d adurch einer 
abweichenden Regelung durch eine kommunale Satzung (Weitere Informationen zu den 
geänderten Rechtsgrundlagen siehe Ziff. 6). 
Das im Amt für Wohnungswesen angesiedelte Aufgabengebiet Wohnungsaufsicht handelt zu 
dem Zeitpunkt, zu dem dieser Bericht erstellt wurde, bereits nach den neuen  
Rechtsgrundlagen (WohnStG NRW in Verbindung mit der  zum 01.07.2021 aktualisierte n 
Kölner Wohnraumschutzsatzung).  
Das Amt für Wohnungswesen kann auf dieser Rechtsgrundlage sowohl die Beseitigung häufig 
bestehender Mängel an Wohnraum, als auch die Wiederzuführung leer stehenden oder 
zweckentfremdet genutzten Wohnraums zu Wohnzwecken anordnen. 
 
4. Wiederzuführungsverfahren 
Das Amt für Wohnungswesen drängt angesichts der steigenden Wohnungsnot im Kölner 
Stadtgebiet verstärkt auf die Wiederzuführung zweckentfremdeten Wohnraums. 
Ein solches „ Wiederzuführungsverfahren“ wird eingeleitet, wenn Anhaltspunkte bekannt 
werden, dass eine Wohnung ohne die erforderliche Genehmigung zweckentfremdet genutzt 
wird. Entsprechende Hinweise  werden in jedem Einzelfall überprüft. D ie in der Praxis mit 
Abstand häufigsten Formen der Zweckentfremdung von Wohnraum sind die unerlaubte 
Kurzzeitvermietung von Wohnraum (z.B. als Ferienwohnung) und länger als sechs1 Monate 
andauernder Leerstand von Wohnraum. 
                                                            
1 ab 01.07.2021 gemäß § 12 Abs. 2 Nr. 5 WohnStG NRW

[4] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
 
(In den Legenden der Grafiken wird „Zweckentfremdung“ durch „ZE“ abgekürzt) 
 
Es zeigt sich, dass die Anzahl der Verfahren im Vergleich zur ersten Jahreshälfte 2020 deutlich 
angestiegen ist. Dabei sind die Fälle der „Umwandlung“ im Vergleich zu „Leerstand“ 
zurückgegangen. Dies dürfte zumindest teilweise auf die Pandemie zurückzuführen sein , da 
die Kurzzeitvermietung an Tourist *innen von dem im vergangenen Jahr eingebrochenen 
Reisemarkt betroffen sein dürfte . Weiterhin hoch dürfte der Anteil der im Homeoffice 
arbeitenden Kölner*innen sein, die alleine dadurch, dass sie mehr Zeit in Ihren Wohnhäusern 
verbrachten, leichter auf leerstehende Wohnungen im Haus oder Umfeld aufmerksam wurden. 
Ziel der Aktivitäten der Wohnungsaufsicht ist es in erster Linie, leer stehenden oder 
zweckentfremdet genutzten Wohnraum wieder Wohnzwecken zuzuführen und nicht 
Bußgelder zu verhängen . Gleichwohl stellt d ie Zweckentfremdung von Wohnraum eine 
Ordnungswidrigkeit dar, die nach der Kölner Wohnraumschutzsatzung mit einem Bußgeld 
geahndet werden kann. Ab 01.07.2021 hat auch der Landesgesetzgeber im WohnStG NRW 
durch die gesetzliche Regelung der Bußgeldtatbestände und nicht zuletzt durch die deutliche 
Erhöhung des Bußgeldrahmens den schädlichen Auswirkungen dieser Ordnungswidrigkeiten 
eine hohe Bedeutung zugemessen. Bußgelder stellen ein Sanktionierungsinstrument dar, das 
den Forderungen der Wohnungsaufsicht Nachdruck verleiht.  
In der Praxis war es bislan g jedoch oftmals so, dass d er Ausschöpfung des gesetzlich 
möglichen Bußgeldrahmens (Höhe der Bußgelder) durch die Rechtsprechung enge Grenzen 
gesetzt w urden, so dass das Druckpotential einer Bußgeldandrohung vielfach nicht die 
Wirkung entfaltet, die eigentlich int endiert und auch notwendig ist.  Inwieweit sich die 
Sichtweise der Gerichtsbarkeit auf Bußgeldverfahren bei Wohnraumzweckentfremdung

[5] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
möglicherweise durch die ab 01.07.2021 im WohnStG NRW verstärkt gesetzlich 
manifestierten Bußgeldbestimmungen wandeln wird, bleibt abzuwarten. 
Das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum stellt rechtlich betrachtet einen 
(zulässigen!) Eingriff in das grundgesetzlich verbriefte Eigentumsrecht aus Artikel 14 
Grundgesetz dar. Deshalb ist die persönliche Interessenlage betroffener Eigentümer*innen 
grundsätzlich kontrovers zum behördlichen Standpunkt, der hier das öffentliche Interesse am 
Erhalt vorhandenen Wohnraums zu Wohnzwecken vertritt.  
So ist die juristisch korrekte Bewertung von Tatbeständen der Zweckentfremdung auf der 
Grundlage der Satzungsregelungen und gesetzlichen Bestimmungen bei jeder einzelnen 
Entscheidung von besonderer Bedeutung und entsprechend aufwändig . Die rechtlichen 
Regelungen, abe r auch die Rechtsprechung stellen hohe Ansprüche an die se rechtliche 
Bewertung. Zur Vorbereitung einer gerichtsfesten  Entscheidung des einzelnen Fall es sind 
dabei in den meisten Verfahren detaillierte Ermittlungen erforderlich, die sich oft über mehrere 
Monate erstrecken. Nur so ist  rechtssicher zu klären, ob tatsächlich eine Zweckentfremdung 
von Wohnraum nach den gegebenen rechtlichen Bestimmungen  vorliegt und ggf. welche 
Maßnahmen zu ergreifen sind. 
Die Anzahl der offenen Verfahren  hat sich im ersten Halbjahr 2021 weiter erhöht. Wie oben 
dargestellt, laufen die Verwaltungsverfahren vielfach über längere Zeiträume. Für den 
fortgesetzten Anstieg der Zahl laufender Verfahren ist – neben den Auswirkungen der Corona-
Pandemie – seit mehr als einem Jahr auch  ursächlich, dass die sukzessiv erfolg ten 
Personalzusetzungen im Aufgabengebiet erst zeitverzögert Wirkung zeigen: Die Einarbeitung 
neuer Mitarbeiter*innen in die komplexe Materie nimmt einige Zeit in Anspruch und dauert 
noch an. Auch die Rechtsänderung zu m 01.07.2021 wird – je nach Fallkonstellation – eine 
Neubewertung der Sachverhalte  erfordern, was neben der  generellen Anpassung der 
Verwaltungsverfahren an das neue Recht einen zusätzlichen Aufwand verursacht.

[6] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
 
 
Das Amt für Wohnungswesen hat bereits 2019 auf der Internetseite  der Stadt Köln  viele 
wichtige Hinweise und Informationen zu häufig gestellten Fragen  rund um das Thema 
Wohnraumschutz veröffentlicht, u m die Öffentlichkeit verstärkt  für d ieses Thema zu 
sensibilisieren. Aktuell finden sich dort auch wichtige Informationen zur Rechtsänderung zum 
01.07.2021. 
Ebenfalls ist es über ein dort eingerichtetes Meldeportal auf einfache Weise möglich, das Amt 
für Wohnungswesen direkt über einen Verdacht auf Zweckentfremdung  von Wohnraum zu 
informieren. 
Link: 
https://formular-server.de/Koeln_FS/findform?shortname=56-
F38_WohnRZwEnt&formtecid=3&areashortname=send_html 
 
5. Antragsverfahren 
In der Mehrzahl der b eim Amt für Wohnungswesen eingehenden Anträge auf Genehmigung 
zur Zweckentfremdung von  Wohnraum werden die Genehmigungen erteilt, wenn vo n 
Antragstellenden geeigneter Ersatzwohnraum im Kölner Stadtgebiet geschaffen wird. 
Ein Teil der Anträge  richtet sich auf Erteilung einer Genehmigung zur Umwandlung von 
Wohneinheiten in Gewerbeeinheiten - ebenfalls eine genehmigungspflichtige 
Zweckentfremdung von Wohnraum. Hier werden Genehmigungen in aller Regel erteilt, wenn

[7] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
ein hohes öffentlich es Interesse an d ieser Umwandlung besteht, beispielsweise für die 
Nutzung als Facharztpraxen, KITAs oder Sozialbüros. 
Der im ersten Halbjahr  2021 (im Vergleich zu 2019) noch verzeichnete  Rückgang der 
Antragsverfahren hat sich nicht fortgesetzt. Die Zahl der Verfahren hat im ersten Halbjahr 2021 
das Niveau des Jahres vor der Pandemie (1. Halbjahr 2019) überschritten. 
 
 
 
Die Anzahl eingegangener Anträge orientiert sich inzwischen wieder eher am letzten Jahr vor 
der Corona-Pandemie, 2019.  Die abschließende Bearbeitung der bei der Wohnungsaufsicht 
anhängigen (laufenden) Antragsverfahren dauert wegen der vielfältigen und komplexe n 
Prüfungen und Ermittlungen im Einzelfall oftmals länger als sechs Monate. Informationen über 
die Zahl aktuell eingegangener Anträge sagen deshalb wenig über die  Anzahl laufend 
bearbeiteter Antragsfälle aus.

[8] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
 
 
6. Aktuelles zu den Rechtsgrundlagen zum Wohnraumschutz 
Der Landtag NRW hat am 23.06.2021 das Wohnraumstärkungsgesetz (WohnStG NRW) 
beschlossen, das zum 01.07.2021 in Kraft getreten ist und das Wohnungsaufsichtsgesetz 
NRW (WAG NRW) ersetzt. 
Damit wird z um 01.07.2021 in NRW ( und in Köln zusätzlich durch die zeitgleich in Kraft 
getretene, auf die neue Rechtsgrundlage abgestimmte, neue Wohnraumschutzsatzung) der 
Schutz von Wohnraum vor zweckfremder Nutzung auf eine neue rechtliche Grundlage gestellt.  
Im Unterschied zur bisherigen Rechtsgrundlage im WAG NRW enthält das WohnStG NRW 
diverse gesetzliche Detailregelungen zur Wohnraumzweckentfremdu ng, die bislang einer 
Festlegung durch eine kommunale Satzung vorbehalten waren.  
Die neue Kölner Wohnraumschutzsatzung wurde noch während des im Landtag NRW 
laufenden Gesetzgebungsverfahrens zum WohnStG NRW erarbeitet. Sie berücksichtigt die 
durch das Woh nStG NRW geänderte Rechtslage und wurde am 24.06.2021 vom Rat 
beschlossen. So konnte sie zeitgleich mit dem WohnStG NRW am 01.07.2021 in Kraft treten. 
Die Stadt Köln verfügt damit als erste Kommune in NRW über eine an die neue Rechtslage 
angepasste kommunale Satzung zum Schutz von Wohnraum vor Zweckentfremdung. 
Im WohnStG NRW wird erstmalig eine Wohnraum-Identitätsnummer für Kurzzeitvermietungen 
(Anzeige- und Registrierungspflicht) eingeführt und damit die Grundlage für mehr Transparenz 
auf diesem Markt geschaffen.  
Für die praktische Verwendung der Wohnraum -ID-Nummer soll unter Fed erführung des 
Landes NRW ein landeseinheitliches IT-Verfahren bereitgestellt werden. Das Gesetz sieht für 
die Vergabe d ieser Wohnraum -ID-Nummern eine Übergangsfrist von 12 Monaten vor. Die

[9] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
Stadt Köln wird mit der Vergabe von Wohnraum -ID-Nummern beginnen, sobald das avisierte 
IT-Verfahren etabliert ist.  
Im WohnStG NRW wurde außerdem der Bußgeldrahmen von bislang maximal 50.000 € auf 
nunmehr maximal 500.000 € erhöht, was ein deutliches Statement des Gesetzgebers 
bezüglich der Bedeutung von Ordnungswidrigkeit en bei Wohnraumzweckentfremdung 
darstellt. 
Die Verwaltung informiert die Bürger*innen auf der Internetseite unter „Wohnen in Köln“ über 
wesentliche Neuerungen und Veränderungen der Rechtslage im Hinblick auf die 
Zweckentfremdung von Wohnraum. 
https://www.stadt-koeln.de/leben-in-koeln/soziales/wohnen-
wohnungshilfen/wohnraumschutz-und-zweckentfremdungsverbot 
 
 
 
 
Weiterführende Links: 
Kölner Wohnraumschutzsatzung 2021 im Wortlaut: 
https://www.stadt-koeln.de/mediaasset/content/bekanntmachungen/2021/2021.06.30_0143-
01_wohnraumschutzsatzung_vom_30.06.2021.pdf 
Wohnraumstärkungsgesetz NRW im Wortlaut: 
https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_text?anw_nr=2&gld_nr=2&ugl_nr=237&bes_id=46087&
menu=0&sg=0&aufgehoben=N&keyword=wohnraumst%E4rkungsgesetz#det0 
Informationen beim Landtag NRW zum Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens: 
https://www.landtag.nrw.de/home/dokumente_und_recherche/gesetzgebungsportal/aktuelle-
gesetzgebungsverfahr/wohnraumstarkungsgesetz.html

[10] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
 
7. Entwicklung der Zweckentfremdung (ZE) von Wohnraum seit der Einführung der 
Wohnraumschutzsatzung in Zahlen 
Eingeleitete Wiederzuführungsverfahren seit 01.07.2014 (Anzahl der Wohneinheiten): 
Zeitraum 
ZE-Umwandlung 
(inkl. 
Ferienwohnungen) 
ZE-Leerstand 
ZE-sonstige 
(z.B. 
Prostitution) 
ZE-gesamt 
01.07.2014-
31.12.2014 23 131 1 155 
2015 (gesamt) 116 92 11 219 
2016 (gesamt) 103 152 9 264 
2017 (gesamt) 166 136 6 308 
2018 (gesamt) 545 113 1 659 
01.01.2018-
30.06.2018 153 47 1 201 
01.07.2018-
31.12.2018 392 66 0 458 
2019 (gesamt) 436 362 40 838 
01.01.2019-
30.06.2019 181 214 9 404 
01.07.2019-
31.12.2019 255 148 31 434 
2020 (gesamt) 342 278 41 661 
01.01.2020-
30.06.2020 130 159 26 315 
01.07.2020-
31.12.2020 212 119 15 346 
01.01.2021-
30.06.2021 110 241 45 396 
 
Abgeschlossene und offene Wiederzuführungsverfahren seit 01.07.2014 (Anzahl der 
Wohneinheiten): 
Zum Stichtag ZE-Eingänge 
kumuliert 
ZE-Abschlüsse 
kumuliert ZE-offene Verfahren 
31.12.2014 155 59 96 
31.12.2015 374 225 149 
31.12.2016 638 352 268 
31.12.2017 946 512 434

[11] 
1. Halbjahresbericht 2021 zur Zweckentfremdung von Wohnraum Stand 30.06.2021 
30.06.2018 1146 588 558 
31.12.2018 1604 696 908 
30.06.2019 2008 918 1090 
31.12.2019 2442 1042 1400 
30.06.2020 2826 1080 1746 
31.12.2020 3174 1145 2029 
30.06.2021 3570 1225 2345 
 
Bußgeldverfahren seit 01.07.2014 (Anzahl der Verfahren): 
Zeitraum Eingeleitete 
Bußgeldverfahren 
Erlassene Bußgeldbescheide 
Anzahl Betrag (€) 
01.07.2014-
31.12.2014 6 2 20.000 
2015 (gesamt) 34 9 114.500 
2016 (gesamt) 30 11 123.000 
2017 (gesamt) 25 0 0 
2018 (gesamt) 68 11 75.500 
01.01.2018-
30.06.2018 12 3 11.000 
01.07.2018-
31.12.2018 56 8 64.500 
2019 (gesamt) 104 31 387.000 
01.01.2019-
30.06.2019 54 20 108.000 
01.07.2019-
31.12.2019 50 11 279.000 
2020 (gesamt) 69 24 50.500 
01.01.2020- 
30.06.2020 61 20 40.500 
01.07.2020-
31.12.2020 8 4 10.000 
01.01.2021-
30.06.2021 34 5 71.000