Handreichung "Gute Unternehmenssteuerung"

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle 
II/20/201 
 
26.10.2017 
Vorlagen-Nummer 
 3238/2017 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Finanzausschuss 13.11.2017 
Handreichung "Gute Unternehmenssteuerung" 
An die Steuerung kommunaler Unternehmen werden seit Jahren erhöhte Anforderungen gestellt. Aus 
diesem Anlass haben sich in den vergangen zwei Jahren sowohl der Finanzausschuss als auch der 
Ausschuss für Wirtschaft und europäischen Binnenmarkt des Deutschen Städtetages wiederholt mit 
den Fragen der strategischen Beteiligungssteuerung befasst. Die aus dem Jahr 2009 stammende 
bisherige Handlungsempfehlung des Deutschen Städtetages zur „Strategie guter Unternehmensfüh-
rung“ wurde ausgehend von in beiden Ausschüssen geführten Debatten als überarbeitungswürdig 
eingestuft. Für diesen Zweck wurde eine Arbeitsgruppe „Strategische Beteiligungssteuerung“ einge-
setzt. Mitglieder des Finanzausschusses sowie die beim Wirtschaftsdezernat seit Jahren aktive Ar-
beitsgruppe „Beteiligungsmanagement“ des Deutschen Städtetages haben sich bei der Überarbeitung 
und Neustrukturierung der bisherigen Handlungsempfehlungen engagiert. In den Arbeitsgruppen 
„Strategische Beteiligungssteuerung“ sowie „Beteiligungsmanagement“ ist die Stadt Köln durch die 
Kämmerin bzw. den Leiter der Beteiligungsverwaltung vertreten. Im Ergebnis ist die Handreichung 
unter der Überschrift „Gute Unternehmenssteuerung – Strategien und Handlungsempfehlungen für 
die Steuerung städtischer Beteiligungen“ erarbeitet worden, die dieser Mitteilung als Anlage beigefügt 
ist. 
 
Das Präsidium des Deutschen Städtetages hat in seiner 415. Sitzung am 12. September 2017 in 
Kassel diese Handreichung zur Kenntnis genommen. 
 
Im Fokus stehen strategische wie auch operativ steuerungsrelevante Aspekte. Die Themen Wei-
sungsbefugnis des Aufsichtsrates, Organisation des Beteiligungsmanagements und Compliance wer-
den aufgegriffen. Weiterhin sind Fragen des Risikomanagements und der Konzernfinanzierung sowie 
steuerrechtliche Implikationen aufgenommen worden. Die Anforderungen des Europäischen Beihil-
fenrechts und die Ausführungen zur Inhouse-Vergabe wurden dem aktuellen Stand entsprechend 
fortgeschrieben. Auf branchenspezifische Besonderheiten (wie Z. B. bei Sparkassen) wird in dem 
Papier hingegen nicht eingegangen. Diese Spezifika sind gesonderten Ausarbeitungen vorbehalten. 
 
Eine erfolgsversprechende strategische Steuerung kommunaler Unternehmen hat ein konstruktives 
Zusammenspiel der verschiedenen Akteure als notwendige Bedingung. Als Leitbild für ein solches 
Zusammenwirken wird in der Handreichung das rollenkonforme Verhalten aller an kommunaler Betei-
ligungssteuerung beteiligten lokalen Akteure eingestuft. Der Grundsatz lautet, alle Prozesse sollten 
transparent und effizient unter Beachtung der rechtlichen Rahmenbedingungen erfolgen. Die Beteilig-
ten arbeiten kooperativ zusammen und halten sich an die vordefinierten Entscheidungsabläufe und 
binden die nach- bzw. vorgelagerten Ebenen grundsätzlich ein. 
 
Der Finanzausschuss wird um Kenntnisnahme gebeten. 
 
gez. Klug

Gute Unternehmenssteuerung 
 
Strategien und Handlungsempfehlungen für die  
Steuerung städtischer Beteiligungen

- 2 - 
Inhaltsverzeichnis 
 
 
Vorwort .................................................................................................... 3 
 
Zielsetzung .............................................................................................. 4
 
 
I. Grundlagen .......................................................................................... 5 
1. Hintergründe und Motive der unternehmerischen Betätigung der Städte ............... 5 
2. Erscheinungsformen städtischer unternehmerischer Betätigung ............................ 6 
3. Bedeutung und Notwendigkeit der Beteiligungssteuerung ..................................... 7 
4. Entwicklung und Umsetzung strategischer Ziele der Städte für ihre  
Beteiligungsunternehmen ....................................................................................... 8 
 
II. Das gesamtstädtische Steuerungssystem ...................................... 9 
1. Beteiligungsmanagement als wesentlicher Teil der Beteiligungssteuerung ........... 9 
2. Zusammenarbeit zwischen Beteiligungsmanagement und Gesellschaften .......... 11 
3. Zuständigkeiten kommunaler Vertretungskörperschaften in Bezug auf  
Gesellschaften ...................................................................................................... 12  
4. Corporate Governance ......................................................................................... 13 
5. Beteiligungsmanagement von mittelbaren Beteiligungen ..................................... 16 
6. Bericht von Aufsichtsräten .................................................................................... 17 
 
III. Aufgaben und Instrumente des Beteiligungsmanagements ....... 18 
1. Begrifflichkeiten .................................................................................................... 18  
2. Beteiligungscontrolling .......................................................................................... 18 
3. Mandatsbetreuung ................................................................................................ 28 
4. Geschäftsführungsangelegenheiten ..................................................................... 29 
5. Sonstige Aufgaben ............................................................................................... 30  
 
IV. Organisation des Beteiligungsmanagements .............................. 31 
1. Aufbauorganisatorischer Rahmen ........................................................................ 31  
2. Ressourcenausstattung ........................................................................................ 33 
3. Ablauforganisatorische Erfordernisse ................................................................... 34 
 
V. Besondere Aspekte des Beteiligungsmanagements .................... 35 
1. Beihilfenrecht ........................................................................................................ 35 
2. Inhousevergabe .................................................................................................... 37  
3. Steuerrechtliche Implikationen .............................................................................. 39 
 
VI. Zusammenfassende Beschreibung des Rollenverständnisses . 40 
 
Beschluss des Präsidiums des Deutschen Städtetages zu den 
Strategien und Handlungsempfehlungen, 12. September 2017, 
Kassel .................................................................................................... 42

- 3 - 
Vorwort 
 
 
Verkehr, Wasser, Energie, Abfall – Die Städte und ihre Unternehmen erbringen vielfältige 
Leistungen der Daseinsvorsorge. Sie tun dies zuverlässig, schaffen Angebote für alle Men-
schen in der Stadt und sind damit ein Eckpfeiler für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. 
Dabei werden inzwischen mehr als die Hälfte der öffentlichen Aufgaben durch ausgeglieder-
te Einrichtungen erbracht, teilweise öffentlich-rechtlich, überwiegend privatrechtlich 
organisiert. 
 
Der Steuerung dieser kommunalen Unternehmen kommt daher eine immer größere Bedeu-
tung zu. Die Aufgaben des Beteiligungsmanagement sind breit gefächert: Verwaltung, 
Controlling, Geschäftsführungsangelegenheiten, Mandatsbetreuung, Berichtswesen. Der 
Anspruch an die Steuerung und Transparenz der Unternehmensführung bei öffentlichen Un-
ternehmen ist in den letzten Jahren kontinuierlich gestiegen. Nicht zuletzt die Finanzkrise 
war Auslöser mehrerer Gesetzesänderungen, die eine Verbesserung von Steuerung und 
Transparenz sowie eine verantwortungsvolle und nachhaltige Unternehmensführung zum 
Ziel hatten. Dies stellt die Beteiligungssteuerung vor neue und komplexe Herausforderungen. 
Insbesondere in Großstädten mit einem ausgeprägten Unternehmensportfolio braucht es ein 
professionelles Beteiligungsmanagement. 
 
Deshalb wurde die aus dem Jahr 2009 stammende „Strategie guter Unternehmensführung“ 
des Deutschen Städtetages grundlegend von Experten unserer Mitgliedsstädte überarbeitet 
und an die veränderten Rahmenbedingungen angepasst. Ich danke allen, die an der Erarbei-
tung der Handreichung „Gute Unternehmenssteuerung – Strategien und Handlungs-
empfehlungen für die Steuerung städtischer Beteiligungen“ mitgewirkt haben und bin zuver-
sichtlich, dass der Deutsche Städtetag damit zur weiteren Verbesserung der 
Unternehmenssteuerung beitragen wird. 
 
 
 
Helmut Dedy 
Hauptgeschäftsführer des 
Deutschen Städtetages

- 4 - 
Zielsetzung 
 
Der vorliegende Leitfaden ‚Gute Unternehmenssteuerung‘ richtet sich an die Verwaltungsfüh-
rung sowie an die Leitung des Beteiligungsmanagements und soll Strategien und 
Handlungsempfehlungen aufzeigen und eine Orientierung bieten. Im Fokus dieser Veröffent-
lichung steht die Frage, wie sich die Städte auf verändernde Rahmenbedingungen und 
steigende Ansprüche an Steuerung und Transparenz bei der Unternehmenssteuerung städ-
tischer Beteiligungen einstellen können und sollen. Dabei wurde bewusst eine kompakte 
Darstellung der häufig sehr komplexen Materie gewählt.  
 
Wegen der Bedeutung der städtischen Beteiligungsunternehmen für die Daseinsvorsorge 
und für die kommunale Infrastruktur einerseits sowie der finanziellen Zwänge der Städte an-
dererseits besteht ein Interesse an einer adäquaten Beteiligungsteuerung, deren 
Kernbestandteil ein qualitativ hochwertiges Beteiligungsmanagement darstellen sollte. Die-
ses sollte in der Lage sein, die Beteiligungen im Sinne einer politischen und wirtschaftlichen 
Gesamtverantwortung zu steuern und zu überwachen.  
 
Der Fokus in der Darstellung liegt daher auf strategisch wie auch operativ steuerungsrele-
vanten Aspekten, statt in Einzelheiten technischer Details. Branchenspezifische 
Besonderheiten, wie auch Spezifika der Sparkassen, denen häufig eine Sonderrolle im Be-
teiligungsportfolio zukommt, wurden in diesem Leitfaden ebenfalls nicht gesondert 
betrachtet. 
 
Eine erheblich größere Bedeutung wurde den Themen Weisungsbefugnis des Aufsichtsrats, 
Organisation des Beteiligungsmanagements und Compliance zuerkannt. Weiterhin sind neue 
Themenfelder wie Risikomanagement und Konzernfinanzierung sowie steuerrechtliche Im-
plikationen mit aufgenommen worden. Die europarechtlichen Anforderungen Europäisches 
Beihilfenrecht und Inhouse-Vergabe wurden aufgrund der vom Grundsatz inzwischen be-
kannten Rechtsmaterie aktualisiert und gekürzt sowie um praxisrelevante Aspekte ergänzt.
1 
 
Jede Stadt und jedes Beteiligungsportfolio ist anders. Die Herausforderungen sind aber den-
noch häufig vergleichbar. Am Ende stehen deshalb Handlungsempfehlungen, die bei 
Beachtung in aller Regel zu einer Verbesserung der Beteiligungssteuerung führen sollten. 
 
  
                                                 
1 Ergänzend wird verwiesen auf: Handbuch Europäisches Beihilferecht für Kommunen und kommuna-
le Unternehme, Hessischer Städtetag u.a., 2015; Handbuch über staatliche Beihilfen, 
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2016.

- 5 - 
I. Grundlagen 
 
 
1.  Hintergründe und Motive der unte rnehmerischen Betätigung der Städte 
 
Die kommunale Selbstverwaltung mit ihrer Bedeutung für die kommunale Wirtschaft ist als 
wesentlicher Bestandteil unserer Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung im Grundgesetz 
festgeschrieben (Artikel 28 GG). Zum Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung zählt 
das Recht, in örtlichen Angelegenheiten eigene Einrichtungen zu bilden, das können auch 
privatrechtlich-organisierte Unternehmen sein. Diese Unternehmen sind Teil der Stadt und 
erbringen im Namen der Stadt wichtige öffentliche Dienstleistungen – in der Regel Leistun-
gen der Daseinsvorsorge. Die städtischen Unternehmen stellen dringend benötigte 
Infrastruktur zur Verfügung und sind auch für das Funktionieren der privaten Wirtschaft von 
entscheidender Bedeutung.  
 
Das verfassungsrechtlich verbürgte und auch europäisch anerkannte kommunale Selbstver-
waltungsrecht bedeutet aber nicht nur das Recht, sich bestimmter Aufgaben anzunehmen, 
sondern beinhaltet auch eine Pflicht bzw. Verantwortung gegenüber Bürgerinnen und Bür-
gern, die von der Stadt nicht leichtfertig auf Dritte abgewälzt werden kann. Dabei haben die 
Städte die Möglichkeit, Leistungen selbst in der Verwaltung oder mit eigenen Unternehmen 
anzubieten, dies gemeinsam mit Privaten in Form von PPP-Projekten zu tun oder eine Auf-
gabe vollständig auf Private zu übertragen. Diese Wahlfreiheit bildet den Rahmen für die 
politischen Willensbildungsprozesse einer Stadt. Der Rat
2 entscheidet so im Rahmen der 
lokalen Demokratie, wie und in welcher Form bestimmte öffentliche Dienstleistungen für die 
Bürgerinnen und Bürger und die private Wirtschaft angeboten werden. Bürgerinnen und Bür-
ger nehmen über ihr Votum im Rahmen der Kommunalwahlen Einfluss auf die 
Entscheidungen.  
 
Einschränkungen erfährt die Errichtung bzw. Übernahme von städtischen Unternehmen, so-
fern eine wirtschaftliche Betätigung der Städte vorliegt. Hiervon ist auszugehen, wenn die 
Tätigkeiten von Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung ebenfalls betrieben werden 
könnten.
3 In diesem Fall ist die Schrankentrias der Gemeindeordnungen als Zulässigkeitsvo-
raussetzung der wirtschaftlichen Betätigung der Städte zu beachten:  
 
 Ein öffentlicher Zweck muss vorliegen, 
 die Betätigung muss im angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Stadt ste-
hen, 
 Subsidiaritätsklauseln in unterschiedlichen Ausprägungen. 4 
  
                                                 
2 Im Folgenden wird der Begriff „Rat“ einheitlich für die demokratisch gewählte kommunale Vertretungskörper-
schaft verwendet, wie er etwa in Nordrhein-Westfalen gebräuchlich ist. In anderen Bundesländern finden sich 
abweichende Bezeichnungen, wie etwa Stadtrat (Bayern, Rheinland-Pfalz), Gemeinderat (Baden-Württemberg), 
Stadtverordnetenversammlung (Hessen), Stadtvertretung (Mecklenburg-Vorpommern), Vertretung (Niedersach-
sen) oder Ratsvertretung (Schleswig-Holstein). 
3 Vgl. Meßmer, Der Begriff des wirtschaftlichen Unternehmens, in: Fabry/Augsten (Hrsg.), Unternehmen der öf-
fentlichen Hand (2011), S. 84. 
4 Z. B. in Niedersachsen gem. § 136 Abs. 1 NKomVG härtere Subsidiaritätsklausel: „Der öffentliche Zweck darf 
nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erfüllt werden“ im Gegensatz zu NRW § 107 
Abs. 1 Ziff. 3 GO NRW weichere Subsidiaritätsklausel „Der öffentliche Zweck darf durch andere Unternehmen 
nicht besser und wirtschaftlicher erfüllt werden können“. Weiterhin unterschiedliche Einschränkungen des Gel-
tungsbereiches der Subsidiaritätsklauseln, z. B. in Niedersachen und NRW Geltung nur bei einem Tätigwerden 
außerhalb der Energieversorgung, der Wasserversorgung, des öffentlichen Personennahverkehrs sowie des 
Betriebes von Telekommunikationsleitungsnetzen einschließlich der Telefondienstleistungen; in Baden-
Württemberg gem. § 102 Abs. 1 Ziff. 3 GO BW gilt die Subsidiaritätsklausel hingegen nur bei einem „Tätigwer-
den außerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge“.

- 6 - 
Daneben sind das Örtlichkeitsprinzip beziehungsweise je nach Gemeindeordnung Sonderre-
gelungen für die wirtschaftliche Betätigung außerhalb des Gemeindegebiets zu beachten.5 
Wesentliche Motive für die unternehmerische Betätigung der Städte sind in dem Ziel begrün-
det, städtische Dienstleistungen kostenbewusster und zielgenauer zu erbringen. Dies führte 
insbesondere bei der Erbringung von wirtschaftlichen Dienstleistungen der Städte zu einer 
Anlehnung an die Methoden der Privatwirtschaft und damit zu einer ausgeprägten Ausgliede-
rung von Verwaltungseinheiten in (teil-)selbständige städtische Betriebe, die eine 
Unternehmensführung nach betriebswirtschaftlichen Kategorien ermöglichen.
6 So sollen den 
Bürgerinnen und Bürgern preiswerte, hochwertige und attraktive Leistungen auch in Zeiten 
städtischer Haushaltskonsolidierung angeboten werden. 
 
 
2. Erscheinungsformen städtischer  unternehmerischer Betätigung 
 
Im Folgenden sollen unter dem Begriff der städtischen Beteiligungen bzw. Unternehmen so-
wohl Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform als auch in öffentlich-rechtlicher 
Form verstanden werden. 
 
In der unten stehenden Tabelle befindet sich eine Aufzählung der typischen Erscheinungs-
formen städtischer unternehmerischer Betätigung in der absteigenden Reihenfolge 
städtischer Einwirkungsmöglichkeiten auf die Unternehmen: 
 
 Öffentlich-rechtliche  
Unternehmen 
Privatrechtliche  
Unternehmen 
Nicht rechtsfähig 
 
Regiebetrieb  
Eigenbetrieb 
 
    
Eigenständige juristische 
Person 
Zweckverband 
Anstalt öffentlichen Rechts 
 
Gesellschaft mit beschränk-
ter Haftung (GmbH)  
Aktiengesellschaft ( AG) 
 
 
Wesentliche Voraussetzung für die Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmen ist die Haf-
tungsbegrenzung der Stadt auf den Einlagebetrag, weshalb die unmittelbare Beteiligung an 
der Offenen Handelsgesellschaft oder an der Kommanditgesellschaft als Komplementär 
ausscheidet.
7 
 
Die Wahl der einzelnen Rechtsformen ist insbesondere abhängig vom gewünschten Grad 
der Eigenständigkeit der Unternehmen, Steuerungsmöglichkeiten, personalwirtschaftlichen 
und steuerrechtlichen Aspekten, spezialgesetzlichen Regelungen sowie Regelungen in den 
Gemeindeordnungen.  
 
In der Praxis ist die GmbH die klar dominierende Rechtsform. Es zeichnet sich in einzelnen 
Städten ein Trend dahin ab, Aktiengesellschaften wegen der besseren Durchgriffsmöglich-
keiten des Gesellschafters in eine GmbH umzuwandeln, so dass die Dominanz zukünftig 
noch zunehmen dürfte.
8 
Auch die Frage, inwieweit privates Kapital mit für die Erledigung öffentlicher Aufgaben einge-
setzt werden soll und ob eine ergänzende Kreditaufnahme außerhalb des Kernhaushaltes 
angestrebt wird, beeinflusst die Rechtsformwahl.
9 
                                                 
5 Z. B. § 107 Abs. 3 GO NRW. 
6 Häufig haben die städtischen Beteiligungen heute insgesamt schon deutlich mehr Mitarbeiterinnen und Mitarbei-
ter  als die Kernverwaltung selbst, was die Bedeutung der Beteiligungen für die Städte belegt. 
7 Beispielhaft seien hier § 137 Abs.1 Nr. 2 NKomVG und § 108 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW erwähnt. 
8 Vielerorts ist die Wahl der Aktiengesellschaft als Rechtsform auch nur noch in Ausnahmefällen möglich, vgl. in 
Nordrhein-Westfalen § 108 Abs. 4 GO NRW oder in Sachsen § 96 Abs. 2 SächsGemO. 
9  Vgl. Ade, Handbuch Kommunales Beteiligungsmanagement (2005), S. 38 f.

- 7 - 
3. Bedeutung und Notwendigkei t der Beteiligungssteuerung 
 
Städtische Unternehmen erbringen ungeachtet ihrer teilweise privatrechtlichen Organisati-
onsform öffentliche Aufgaben, in der Regel bleibt die Aufgabenverantwortung jedoch bei der 
Stadt bestehen10. Hieraus ergeben sich gegenüber den städtischen Unternehmen Steue-
rungs- und Kontrollpflichten, die verfassungsrechtlich begründet sind:11  
 
Rechtsstaatsprinzip:  
 
Im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips darf die Stadt „keine kontrollfreien Räume im Be-
reich des hoheitlichen Verwaltungshandelns entstehen lassen“.12 
 
Demokratieprinzip: 
 
Das Demokratieprinzip fordert, „dass bei der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung die 
Legitimationskette der jeweils Handelnden zum Volk nicht abreißen darf.“13 
 
Diese verfassungsrechtlich vorgegebenen Pflichten begründen somit bereits Steuerungs- 
und Überwachungspflichten. In den Gemeindeordnungen der einzelnen Bundesländer erfolgt 
in unterschiedlichem Maße eine Konkretisierung dieser Pflichten. Im Allgemeinen sind zu-
mindest folgende wesentliche Steuerungs- und Überwachungspflichten in den 
Gemeindeordnungen ausdrücklich enthalten: 
 
 Sicherstellung der öffentlichen Zweckerfüllung, 
 Erwirtschaftung von Erträgen für den Haushalt der Städte, soweit mit der öffentlichen 
Zweckerfüllung vereinbar, 
 Sicherstellung eines angemessenen Einflusses der Stadt, insbesondere im Aufsichtsrat 
oder einem sonstigen Überwachungsorgan. 
 
Die Unternehmen müssen insofern auf den öffentlichen Zweck ausgerichtet werden, was 
bereits durch Gesellschaftsvertrag, Satzung oder sonstiges Organisationsstatut zu erfolgen 
hat und im Rahmen turnusmäßiger Prozesse einem Controlling unterzogen werden sollte. In 
diesem Zusammenhang ist auch die Erwirtschaftung von Beiträgen für den städtischen 
Haushalt kein unwesentlicher Faktor, soweit dieses mit der öffentlichen Zweckerfüllung in 
Einklang zu bringen ist. Auf die Bedeutung der Beiträge der wirtschaftlichen Unternehmen für 
den Haushalt sei hingewiesen. 
 
Um die öffentliche Aufgabenerfüllung und positive Effekte für den Haushalt abzusichern, sind 
wirksame Einwirkungsmöglichkeiten der jeweiligen städtischen Eigentümer auf die nunmehr 
selbständigen Unternehmen erforderlich. Dieses Erfordernis wird daher in den Gemeinde-
ordnungen in der Regel in Form von generellen Bestimmungen, die den Gemeinden einen 
angemessenen Einfluss in einem Überwachungsorgan des Unternehmens garantieren sol-
len, vorgeschrieben.  
  
                                                 
10  Ausnahmen beim Zweckverband 
11  Vgl. Ade, Handbuch Kommunales Beteiligungsmanagement (2005), S. 24f. 
12  Hille, Grundlagen des kommunalen Beteiligungsmanagements (2003), S. 7. 
13  Ebd.

- 8 - 
Werden öffentliche Aufgaben durch privatwirtschaftlich organisierte Unternehmen erfüllt, 
kann eine fehlende oder unzureichende Einflussmöglichkeit der Städte anderenfalls zu einer 
Einschränkung der städtischen Selbstverwaltung führen. Bei Erledigung von Aufgaben der 
Daseinsvorsorge durch privatwirtschaftlich organisierte Unternehmen ohne ausreichende 
Einflussmöglichkeiten ist die Gefahr groß, dass Entscheidungen getroffen werden, die den 
Interessen der Städte an einer qualitativ hochwertigen und sicheren Leistungserbringung 
bzw. an der Erwirtschaftung von Erträgen für den Haushalt zuwiderlaufen. 
 
Auch wird bei einer weitgehenden Verselbständigung eine einheitliche Stadtpolitik im Sinne 
des vom Rat formulierten Wählerwillens gefährdet, es drohen Demokratiedefizite. Trotz der 
Auslagerung von Aufgaben müssen die allgemeinen politischen Beschlüsse der Stadt für die 
Beteiligungsunternehmen maßgeblich sein. 
 
Besondere Bedeutung erlangt im Zusammenhang einer effektiven Einwirkungsmöglichkeit 
der Städte auf ihre Unternehmen die Regelung des Artikels 31 GG, wonach Bundesrecht 
Vorrang vor Landesrecht hat. Denn hierdurch wird der Vorrang des (bundesrechtlichen) Ge-
sellschaftsrechts statuiert. Kollidieren gesellschaftsrechtliche Regelungen mit den 
Gemeindeordnungen der Länder oder städtischen Satzungen, die Steuerungsmechanismen 
festlegen, so gilt die gesellschaftsrechtliche Regelung. Es müssen daher wirksame und auch 
juristisch abgesicherte Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten der Beteiligungen geschaffen 
bzw. bestehende Möglichkeiten genutzt werden, um die Wahrung gesamtstädtischer Interes-
sen zu garantieren. Bei der Umsetzung der Beteiligungspolitik müssen allerdings auch die 
Selbständigkeit der Beteiligungsgesellschaften sowie ihr flexibles, an betriebswirtschaftlichen 
Grundsätzen orientiertes Agieren gesichert und gefördert werden, um die Vorteile der Privat-
rechtsformen nicht wieder aufzugeben. 
 
Wirksame Einflussmöglichkeiten auf die wirtschaftlich tätigen städtischen Beteiligungen sind 
auch aus der europäischen Perspektive geboten. Hiernach muss ein Unternehmen, welches 
Beihilfen erhält, grundsätzlich im Rahmen des Freistellungsbeschlusses mit Dienstleistungen 
von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sein, damit Begünstigungen des Unter-
nehmens durch den Anteilseigner nicht notifiziert werden müssen.
14 Auch deshalb kommt der 
Beteiligungssteuerung große Bedeutung zu.15  
 
 
4.  Entwicklung und Umset zung strategischer Ziele der Städte für ihre  
Beteiligungsunternehmen 
 
Die konstituierende Bedingung für jedes städtische Unternehmen gemäß den Vorgaben der 
Gemeindeordnungen ist das Vorhandensein eines öffentlichen Zwecks. Die Stadt fungiert 
daher immer in einer Doppelfunktion als Eigentümerin und als Verantwortliche für die Wahr-
nehmung einer auf das Unternehmen übertragenen öffentlichen Aufgabe. Als Eigentümerin 
ist die Stadt primär an Werterhalt bzw. Wertsteigerung und Wirtschaftlichkeit interessiert. Als 
Aufgabenverantwortliche an der wirkungsvollen Umsetzung der übertragenen Aufgabe in 
hoher Qualität im Interesse der Stadt und ihrer Bürgerinnen und Bürger. 
 
Es ist deshalb sinnvoll, in einem geordneten Prozess eine Strategie zu entwickeln und Ziel-
vorgaben für die Beteiligungsunternehmen festzulegen. Dieser Prozess lässt sich in seiner 
zeitlichen Dimension und im Hinblick auf die Verantwortlichkeiten in der Stadt und in den 
Unternehmen wie folgt abbilden:  
 
                                                 
14  Sofern nicht anderweitige Ausnahmen von der Notifizierungspflicht einschlägig sind, wie die de minimis Ver-
ordnungen oder die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO). 
15  Weitere Einzelheiten dazu unten in Kapitel III. 2. (Beteiligungscontrolling) und Kapitel V.1. (EU-Beihilfenrecht).

- 9 - 
 
Abb. 1: Beteiligungssteuerung durch Zielvorgaben 
 
In der hier dargestellten Zielpyramide wird die Stadt als Eigentümerin verstanden, die ihre 
Beteiligungen mittels Zielvorgaben steuert. Grundlage hierfür sind neben etwaigen überge-
ordneten strategischen Zielen der Stadt (zum Beispiel einem Leitbild oder einzelnen 
strategischen Zielen) der öffentliche Zweck des Unternehmens, relevante Fachkonzepte und 
sonstige Beschlüsse des Rats. 
 
Daraus wird die Eigentümerstrategie für das städtische Unternehmen entwickelt. Diese um-
fasst Fach- und Finanzziele, die insbesondere den Unternehmensgegenstand, das 
Leistungsprogramm und den Finanzrahmen betreffen. Die einzelnen Ziele sollten eindeutig 
und messbar formuliert sein und Prioritäten setzen – politische Ziele, die nicht präzise ge-
fasst sind, sind nicht als Handlungsvorschriften geeignet. Für die Festlegung der 
Zielvorgaben ist die Gesellschafterversammlung und damit in der Regel der Rat zuständig. 
 
Die Eigentümerstrategie dient als Handlungsgrundlage für die Geschäftsführung und das 
Überwachungsorgan. Die Geschäftsführung konkretisiert diese in einer strategischen Unter-
nehmensplanung, die mittel- und langfristige Wege zur Realisierung der Zielvorgaben 
beschreibt. Darauf aufbauend wird von der Geschäftsführung jährlich eine Wirtschaftspla-
nung entsprechend den Vorgaben der Gemeindeordnung erstellt, in der konkrete 
Maßnahmen zur Realisierung der Ziele enthalten sind. Die strategische Unternehmenspla-
nung und die Wirtschaftsplanung dienen dem Überwachungsorgan als Steuerungs- und 
Kontrollinstrument. 
 
Die Umsetzung der Eigentümerstrategie ist durch die Beteiligungssteuerung zu überwachen. 
 
 
 
II. Das gesamtstädtische Steuerungssystem 
 
 
1.  Beteiligungsmanagement als wesent licher Teil der Beteiligungssteuerung 
 
Die Bedeutung der städtischen Beteiligungsunternehmen für die Daseinsvorsorge und für die 
städtische Infrastruktur einerseits sowie die finanziellen Erfordernisse der Städte anderer-
seits erfordern eine effektive und wirtschaftliche Steuerung der städtischen Beteiligungen. 
Die Steuerung und Überwachung der Beteiligungen sollte aber nicht unabhängig von der 
Kernverwaltung geschehen. Vielmehr sollte die Beteiligungssteuerung als Aufgabe der Ver-

- 10 - 
waltungsführung16 verstanden werden, unter entsprechendem Einbezug der politischen 
Gremien. 17 
 
Das Beteiligungsmanagement muss eine Schnittstelle zwischen Kernverwaltung und Beteili-
gungen darstellen und für die Führungsebene der Stadt eine entsprechende Unterstützung 
bieten sowie Entscheidungen vorbereiten. Die Verwaltungsspitze und die Ratsmitglieder soll-
ten die Argumente des Beteiligungsmanagements bei ihrer Entscheidungsfindung 
berücksichtigen. 
 
Das Beteiligungsmanagement ist dabei eingebettet in ein gesamtstädtisches Steuerungssys-
tem, das ausgehend von den Vorgaben der jeweiligen Gemeindeordnung das Verhältnis der 
unterschiedlichen Beteiligten regelt: 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
Abb. 2: Gesamtstädtische Beteiligungssteuerung 
 
Dieses Rollenverständnis bedingt, dass das Beteiligungsmanagement institutionalisiert wird. 
Durch eine solche Institutionalisierung kann ein Kompetenzzentrum geschaffen werden, das 
sowohl bei der Steuerung als auch bei der Kontrolle der Beteiligungen Kontinuität gewähr-
leistet und für eine einheitliche Handhabung der Mitwirkung der Stadt in den Organen der 
Beteiligungsgesellschaften sorgt. 
 
In organisatorischer Hinsicht bezeichnet man als Beteiligungsmanagement dabei üblicher-
weise die Abteilung oder Einheit, die die Verwaltungsspitze und die Entscheidungs-
trägerinnen und Entscheidungsträger in ihrer Steuerungsverantwortung unterstützt und eine 
Überwachung und Unterstützung der Beteiligungen unter einheitlichen fachlichen, wirtschaft-
lichen und organisatorischen Gesichtspunkten sichert.
18 Gebräuchlich ist auch noch die 
ältere Bezeichnung „Beteiligungsverwaltung“, die nach neuerem Verständnis aber nicht alle 
Aufgabenstellungen einer Unternehmenssteuerung abdeckt. 
 
Das Beteiligungsmanagement sollte in der Lage sein, die Beteiligungen im Rahmen der poli-
tischen Gesamtverantwortung zu steuern und zu überwachen. Wegen dieser übergreifenden 
Zielsetzungen handelt es sich bei dem Beteiligungsmanagement um eine Führungsaufgabe, 
die zentral und organisatorisch nah an die Verwaltungsspitze angebunden werden sollte. 
 
In einigen Gemeindeordnungen, wie etwa Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern, 
gibt es explizite gesetzliche Vorschriften zur Einrichtung eines Beteiligungsmanagements 
und die Forderung der diesbezüglichen Koordinierung und Überwachung der Unternehmen 
und Einrichtungen entsprechend der öffentlichen Zwecksetzung.
19 
 
Das Beteiligungsmanagement soll hierbei eine Balance zwischen der Managementfreiheit 
der Unternehmen einerseits und dem Mindestmaß an zentraler Steuerung andererseits wah-
                                                 
16  Unter Verwaltungsführung/-spitze werden hier der (Ober-) Bürgermeister/in sowie die städtischen Wahlbeam-
ten verstanden. 
17 Unter politische Gremien werden die kommunale Vert retungskörperschaft und deren Ausschüsse subsumiert. 
18  Siehe hierzu Kapitel IV. 
19  § 150 NKomVG, § 75 a KV M-V. 
 
 
 
Rat 
 
Verwaltungsführung 
 
Beteiligungsmanagement 
gesamtstädtische 
Beteiligungs- 
steuerung

- 11 - 
ren. Wichtig ist, dass nach Möglichkeit sowohl ein Untersteuern als auch ein Übersteuern 
vermieden werden kann. Es geht darum, sanft zu steuern statt wild zu rudern.20 
 
 
2.  Zusammenarbeit zwischen Bete iligungsmanagement und Gesellschaften 
 
Die Bedeutung sachgerechter Informationen für die Gesellschafterin Stadt kann gar nicht 
hoch genug eingeschätzt werden.  
 
Ein Beteiligungsmanagement funktioniert in der Regel nur dann effizient, wenn mit der Betei-
ligungsverwaltung und der Führungsebene der Beteiligungsunternehmen vertrauensvoll und 
kooperativ zusammengearbeitet wird. Die Einbindung in wichtige Projekte der Unternehmen 
und noch vielmehr in die Unternehmensplanungen und -strategien sind von entscheidender 
Bedeutung. Hier spielt neben formalisierten Regelungen die Intensität der Kontakte des Be-
teiligungsmanagements zur Geschäftsführungs-/Vorstands- wie auch Prokuristenebene eine 
zentrale Rolle, um Hintergrundinformationen zu erlangen und damit die frühzeitige Einbin-
dung der Gesellschafterin Stadt zu gewährleisten. 
 
Eine regelmäßige, auch anlassfreie Kontaktpflege zwischen dem Beteiligungsmanagement 
und der Unternehmensführung, zum Beispiel in Form von Jour-fixe-Terminen, kann die 
Kommunikation und damit auch die Zusammenarbeit fördern. In diesem Zusammenhang 
sollten als Mindestvoraussetzung Besprechungen der Wirtschaftspläne und Jahresabschlüs-
se zwischen dem Beteiligungsmanagement und der Führungsebene der Unternehmen 
durchgeführt werden. 
 
Ein anlassbedingter Informationsaustausch zwischen den Gesellschaften und dem Beteili-
gungsmanagement über besondere Geschäftsvorfälle, insbesondere die Aufnahme neuer 
Geschäftsfelder, die Planung großer Investitionsprojekte, das Eingehen neuer Beteiligungen, 
die Gestaltung der Rechtsverhältnisse zu Tochtergesellschaften sowie Vorgänge, die Statut 
und Organe der Gesellschaft betreffen, sollte ebenfalls selbstverständlich sein.  
Zur Sicherstellung des Informationsbedarfes gerade auch in Bezug auf die Mandatsbetreu-
ung reicht es in der Regel nicht aus, aus Aufsichtsratsvorlagen und Protokollen das Ergebnis 
einzelner Beschlussfassungen zu erfahren, da im Hinblick auf die Konkretisierung der städti-
schen Ziele gegenüber den Geschäftsführungen die Diskussionen, die in den Aufsichts-
gremien zu einer Beschlussfassung führen, oft wichtige Detail- und Hintergrundinformationen 
enthalten.  
 
Da in der Praxis die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Beteiligungsmanagements kein 
Mandat in den Aufsichtsgremien der Beteiligungen wahrnehmen, ist es im Hinblick auf die 
effektive Arbeitsweise des Beteiligungsmanagements sinnvoll, den Informationsfluss über 
Beratungsgegenstände und -inhalte an das Beteiligungsmanagement zu optimieren. Hierzu 
ist es zweckmäßig, einem Mitglied des Beteiligungsmanagements Gaststatus in den Auf-
sichtsgremien (Aufsichtsrat/Beirat) städtischer Gesellschaften einzuräumen.
21 Dies kann 
jedenfalls bei fakultativen Aufsichtsräten im Gesellschaftsvertrag normiert werden. 
 
                                                 
20  Vgl. Manfred Matzka, Sektionschef im österreichischen Bundeskanzleramt, bei einem Vortrag auf der 3. 
Speyerer Tagung zu Public Corporate Governance, Tagungsband (Herausgeberin M. Morner), 2015, S. 26. 
21   § 97 Abs.5 der Kommunalverfassung Brandenburg fordert die Kommune sogar auf, ein aktives Teilnahme-
recht des Beteiligungsmanagements gesellschaftsvertraglich zu verankern.

- 12 - 
 
3.  Zuständigkeiten kommunaler Vertre tungskörperschaften in Bezug auf Ge-
sellschaften 
 
Der Rat, der Hauptausschuss beziehungsweise Fachausschüsse sind für alle Angelegenhei-
ten zuständig, die nicht als normale Geschäfte der laufenden Verwaltung dieser zugewiesen 
sind. Damit sind die politischen Gremien als „Entscheider“ zentrale Figur in einem rollenge-
rechten Steuerungssystem. Die wesentlichen Entscheidungen der Gesellschafter-
versammlung sind vom Rat beziehungsweise seinen Ausschüssen zu treffen. 
 
Die Beschlusszuständigkeiten des Rates und seiner Ausschüsse sollten klar definiert sein, 
sofern nicht bereits die Regelungen in den Gemeindeordnungen hierfür als ausreichend er-
achtet werden. Für nachfolgende Gesellschafterbeschlüsse könnte beispielsweise ein 
Weisungsrecht des Rates oder eines Ausschusses an die städtischen Gesellschaftervertre-
ter formuliert werden: 
 
 Änderungen des Gesellschaftsvertrages, Kapitalerhöhungen und -herabsetzungen, 
 Veräußerung des Unternehmens oder von wesentlichen Teilen sowie Aufnahme 
neuer bzw. Aufgabe bestehender Geschäftszweige, 
 Erwerb und Veräußerung sowie Verfügungen über unmittelbare und mittelbare Betei-
ligungen an Unternehmen, 
 Errichtung oder Aufgabe von Zweigniederlassungen, 
 Einforderung von Einzahlungen auf die Stammeinlage, 
 Teilung und Einziehung von Geschäftsanteilen, 
 Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen die Geschäftsführung oder andere 
Gesellschafter, 
 Erwerb und Veräußerung von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten sowie 
die Errichtung von Gebäuden, soweit dies von wesentlicher Bedeutung für die Ge-
sellschaft ist oder die Interessen der Stadt berührt, 
 Entsendung und Abberufung von Vertreterinnen und Vertretern des Rates in die Ge-
sellschafterversammlung und den Aufsichtsrat, 
 Bestellung und Abberufung von Geschäftsführerinnen und Geschäftsführern, 
 Feststellung des Jahresabschlusses und Verwendung des Jahresergebnisses, 
 Entlastung der Geschäftsführung und der Mitglieder des Aufsichtsrates, 
 Bestellung des Abschlussprüfers, 
 Genehmigung des Wirtschaftsplans (zum Be ispiel im Rahmen der Beschlussfassung 
zum Haushaltsplan), 
 Sonstige Beschlüsse, die für die Unternehmen von grundlegender Bedeutung sind. 
 
Der Rat hat theoretisch jederzeit die Möglichkeit, per Beschluss Vorgaben für städtische Un-
ternehmen zu formulieren, zum Beispiel strategische Festlegungen. Diese sind jedoch mit 
Beschluss nicht automatisch für ein selbständiges Unternehmen verbindlich, sondern es be-
darf der Umsetzung: Bei der GmbH kann dies zum Beispiel eine Gesellschafterweisung sein, 
mit der die Geschäftsführung verpflichtet wird, den Beschluss des Rates umzusetzen. Da 
außerordentliche Gesellschafterweisungen jedoch als eine sehr harte Maßnahme angese-
hen werden müssen und einer vertrauensvollen Zusammenarbeit mit der Geschäftsführung 
grundsätzlich nicht zuträglich sind, ist es nicht zuletzt Aufgabe des Beteiligungsmanage-
ments die gesamtstädtische Zielsetzung den Unternehmen gegenüber zu kommunizieren.
22 
  
                                                 
22  Die Weisung der Gesellschafterversammlung an die Geschäftsführung führt überdies dazu, dass das Haf-
tungsrisiko von der Geschäftsführung genommen wird. Vom Weisungsrecht sollte auch aus diesem 
Gesichtspunkt heraus nur selten Gebrauch gemacht werden.

- 13 - 
Während die Geschäftsführung somit formal durch den Rat auf das städtische Interesse ver-
pflichtet werden kann, stellt sich die Situation beim Aufsichtsrat schwieriger dar. Bei 
Errichtung einer städtischen GmbH wird – entsprechend den Vorgaben der Gemeindeord-
nungen – regelmäßig ein Aufsichtsrat gebildet. Wenn ein Aufsichtsrat aufgrund der 
Arbeitnehmermitbestimmung auch ohne gemeinderechtliche Vorgaben zu bilden wäre (so-
genannter obligatorischer Aufsichtsrat), scheidet eine Weisung des Rates aus. Anders ist 
dies grundsätzlich bei fakultativen Aufsichtsräten, wo ein Weisungsrecht etabliert werden 
kann. 
 
Obligatorisch sind Aufsichtsräte bei einer AG und bei einer GmbH, wenn die GmbH regel-
mäßig mehr als 500 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beschäftigt. Hier gilt § 111 Abs. 5 
AktG, der festlegt, dass Aufsichtsratsmitglieder ihre Aufgaben nicht durch andere wahrneh-
men lassen können. Aus dieser Vorschrift ergibt sich, dass Mitglieder des Aufsichtsrates ihr 
Amt eigenverantwortlich wahrnehmen müssen – und damit frei von Weisungen der Gesell-
schafter sind. 
 
Bei Kapitalgesellschaften mit fakultativem Aufsichtsrat kann im Gesellschaftsvertrag die Gül-
tigkeit dieser Vorschrift abbedungen und explizit ein Weisungsrecht verankert werden. In 
einigen Bundesländern schreiben auch die Gemeindeordnungen ein Weisungsrecht gegen-
über städtischen Aufsichtsratsmitgliedern vor – dies kann im fakultativen Aufsichtsrat zur 
Wirksamkeit einer Weisung führen, auch wenn im Gesellschaftsvertrag kein Weisungsrecht 
verankert ist. Wo eine Vorgabe im Gesellschaftsvertrag oder in der Gemeindeordnung fehlt – 
dies dürfte häufig der Fall sein – ist eine Weisung an Mitglieder im fakultativen Aufsichtsrat 
nicht möglich. 
 
Gleichwohl entfalten Entscheidungen des Rates dennoch eine gewisse Bindungswirkung. 
Ein von den Gesellschafterinteressen losgelöstes autonomes Unternehmensinteresse – etwa 
auf Erreichung einer bestimmten Marktposition oder Ertragslage – besteht grundsätzlich 
nicht. Insofern wird es bei einer städtischen Eigengesellschaft selten ein Auseinanderfallen 
von Gesellschafter- und Unternehmensinteresse geben. Praktisch bedeutet dies für den Auf-
sichtsrat, dass sich der Maßstab seines Handels grundsätzlich an den Gesellschafter-
interessen zu orientieren hat, die im Unternehmensgegenstand und in strategischen Gesell-
schafterentscheidungen zum Ausdruck kommen. Im Zweifel haben sich die städtischen 
Aufsichtsratsmitglieder damit an den Interessen der Stadt als Gesellschafterin zu orientieren, 
da der Aufsichtsrat letztlich ebenso wie die Geschäftsführung Sachwalter dieser Interessen 
ist. Dies gilt uneingeschränkt aber nur, soweit es keine außenstehenden Anteilseigner gibt, 
deren finanzielle Interessen tangiert sind. Dann dürfen die städtischen Interessen grundsätz-
lich nicht dazu führen, dass die Unternehmensinteressen und damit mittelbar die rechtlich 
geschützten (finanziellen) Interessen der außenstehenden Anteilseigner gegen deren Willen 
verletzt werden.  
 
 
4.  Corporate Governance 
 
Das im Vergleich zur Privatwirtschaft komplexe Steuerungssystem bringt es mit sich, dass 
das Beteiligungsmanagement eine Vielzahl von mitunter auch politischen Entscheidungen 
vorzubereiten und häufig (in den Gesellschafterversammlungen) auch umzusetzen hat. Es 
ist daher für ein effektives Beteiligungsmanagement im Kern unverzichtbar, auf ein sachge-
rechtes und transparentes Regelwerk zurückgreifen zu können, das gleichermaßen in der 
Politik, in der Gesamtverwaltung und bei den Beteiligungsunternehmen Akzeptanz findet. 
Häufig werden detaillierte Regelungen in Beteiligungsrichtlinien, Dienstanweisungen oder 
Vereinbarungen mit den Unternehmen festgehalten. Ein klares Regelwerk bildet die Grund-
lage einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen der Stadt und ihren Beteiligungen.

- 14 - 
Public Corporate Governance Kode: In vielen Städten werden die vorgenannten Regelun-
gen in einem Public Corporate Governance Kodex23 festgehalten. Für die Aufstellung und 
Weiterentwicklung des Kodexes ist in der Regel das Beteiligungsmanagement verantwort-
lich. Der Kodex kann durch Beteiligungsrichtlinien ergänzt werden.24 Kodex und 
Beteiligungsrichtlinien kommt generell die Funktion zu, das Zusammenspiel der beteiligten 
Stellen (Rat, Mitglieder der Geschäftsführung, Aufsichtsräte, Beteiligungsmanagement) 
grundlegend zu steuern und die damit verbundenen Regelungen transparent zu machen.
25 
 
Es ist zu beachten, dass ein solcher Kodex in der Regel nur an die Beteiligungsunternehmen 
gerichtete Empfehlungen enthält, die zwar grundsätzlich umgesetzt werden sollen, von de-
nen im Einzelfall aber auch abgewichen werden darf. Die Abweichungen sind offenzulegen 
und damit transparent zu machen. Hierdurch kann der Rat Grundsätze für eine gute Unter-
nehmensführung festlegen, ohne dass die Flexibilität mit Blick auf besondere 
Unternehmensinteressen verloren ginge.  
 
Unter Beachtung der konkreten örtlichen Gegebenheiten sollte der Kodex die grundsätzli-
chen Regeln und Standards für die Steuerung, Leitung und Überwachung der Gesellschaften 
abbilden und damit das Zusammenwirken aller Beteiligten definieren. Die konkreten Zustän-
digkeiten der Beteiligten, des Rates und seiner Ausschüsse, aber auch die Aufgaben, 
Rechte und Pflichten der Organe der Gesellschaften sollten fixiert werden. Die Organe der 
Gesellschaften sollten sich zur Einhaltung des Kodex verpflichten und jährlich in einer Erklä-
rung über die Einhaltung der Empfehlungen (gegebenenfalls unter Nennung und 
Begründung der Abweichungen) berichten. 
 
Der Kodex inklusive möglicher Anpassungen im Zeitablauf sollte unter Einbindung der Un-
ternehmensorgane erlassen werden. Dies erhöht regelmäßig die Akzeptanz. Um die 
Regelwerke im Verhältnis zu den Beteiligungsunternehmen anwenden zu können, bedarf es 
häufig Anpassungen der Gesellschaftsverträge und bestehender Geschäftsordnungen für 
Aufsichtsrat und Geschäftsführung. Wo letztere nicht existieren, kann auch die Neueinfüh-
rung sinnvoll sein. 
 
Die Regeln und Handlungsempfehlungen des Kodexes sollten für alle Gesellschaften gelten, 
an denen die Stadt die satzungsändernde Mehrheit der Kapitalanteile hält. Bei den anderen 
Gesellschaften sollten die Vertreterinnen und Vertreter der Stadt in den Organen der Gesell-
schaften darauf hinwirken, dass der Kodex in weitest möglichem Umfang umgesetzt wird. 
 
Es ist sinnvoll, Zuständigkeiten des Beteiligungsmanagements oder des im Einzelfall zustän-
digen Fachdezernates im Zusammenwirken mit den Gesellschaften verbindlich im Kodex 
oder in den Beteiligungsrichtlinien zu fixieren. 
  
                                                 
23  Das Präsidium des Deutschen Städtetages hat 2009 Eckpunkte für einen möglichen Kodex festgehalten: 
http://www.staedtetag.de/imperia/md/content/dst/eckpunkte_pcgk_kommunale_unternehmen.pdf. 
24 Hier ist die Praxis nicht einheitlich. In Städten, die kein en Kodex haben, gibt es häufig Beteiligungsrichtlinien. 
Teilweise bestehen beide nebeneinander. Es ist auch denkbar, dass ein Kodex die Beteiligungsrichtlinien voll-
ständig ersetzt. 
25  Vgl. Budäus / Hilger, Public Corporate Governan ce (2009), in Hommelhoff/Hopt/v. Werder, Handbuch Corpo-
rate Governance, 2. Aufl.

- 15 - 
Für folgende Zuständigkeiten könnten beispielsweise Regelungen erfolgen: 
 
 Zuarbeiten der Gesellschaften hinsichtlich ihrer Wirtschaftsplanung, 
 Aufsichtsratssitzungen und entsprechende Aufsichtsratsunterlagen, 
 Sitzungen der Gesellschafterversammlung, 
 Ausschüttungspolitik der Gesellschaften, 
 Mittelanmeldungen der Gesellschaften bei der Stadt, 
 Geschäftsordnungen der Organe, 
 Berichtswesen zum Controlling, 
 Berichtswesen zum Beteiligungsbericht, 
 Berichtspflichten der Gesellschaften zum Public Corporate Governance Kodex, 
 Vorbereitung der Auswahl von Mitgliedern der Geschäftsführung, 
 Erarbeitung von Geschäftsführungsdienstverträgen, 
 Auswahl der Wirtschaftsprüferinnen und Wirtschaftsprüfer, 
 Jahresabschluss. 
 
Gesellschaftsvertrag / Satzung: Die Ausarbeitung des Gesellschaftsvertrages26 ist eine 
elementare Aufgabe des Gesellschafters, die regelmäßig durch das Beteiligungsmanage-
ment wahrgenommen wird. Als Eigentümerin des Unternehmens obliegt der Stadt die klare 
Definition des Unternehmensgegenstandes und die Festlegung der Zuständigkeiten der Or-
gane des Unternehmens, soweit das Gesellschaftsrecht hier Spielräume eröffnet. 
Wesentlicher Baustein ist auch der Katalog zustimmungspflichtiger Rechtsgeschäfte im Ge-
sellschaftsvertrag, durch den der städtische Einfluss in besonderer Weise gesichert werden 
sollte. 
 
Der Gesellschaftsvertrag stellt somit ein wichtiges Steuerungsinstrument des städtischen 
Eigentümers dar. Neben der eigentlichen Zielsetzung der Steuerung eines städtischen Un-
ternehmens hat der Gesellschaftsvertrag auch mit Blick auf die Einhaltung der europäischen 
vergabe- und beihilfenrechtlichen Rahmenbedingungen eine erhebliche Bedeutung.  
So ermöglicht etwa die Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrages den Nachweis über die 
Einhaltung des Inhouse-Kriteriums (Kontrolle wie über eine eigene Dienststelle). 
 
Der öffentliche Zweck – zum Beispiel die Erbringung einer bestimmten Dienstleistung oder 
die Erfüllung einer Infrastrukturverpflichtung der Stadt – bestimmt maßgeblich das Aufga-
benspektrum des Unternehmens und ist daher wesentlicher Teil des 
Unternehmensgegenstandes, der im Gesellschaftsvertag verankert wird. Der Unterneh-
mensgegenstand konkretisiert damit die öffentlichen Verpflichtungen der Stadt, gleichzeitig 
dient er als Handlungsleitlinie und als Kontrollmaßstab für die Organe des Unternehmens. 
 
In der Praxis stellt der Unternehmensgegenstand allerdings nur „Leitplanken“ dar, innerhalb 
derer sich das Unternehmen bewegt, denn der Beschreibung des Unternehmensgegenstan-
des sind vom Umfang her im Gesellschaftsvertrag Grenzen gesetzt. Außerdem werden sich 
eher allgemeinere und langfristig geltende Formulierungen finden, um häufige Änderungen 
der Gesellschaftsverträge zu vermeiden. Der Unternehmensgegenstand wird daher nie alle 
strategischen Ziele der Stadt für das jeweilige Unternehmen auflisten können. 
  
                                                 
26  Da die GmbH die dominierende Gesellschaftsform ist, wird nachfolgend auf den Gesellschaftsvertrag einge-
gangen. Die Ausführungen gelten entsprechend aber auch für die Satzung einer Aktiengesellschaft.

- 16 - 
Im Rahmen der Gestaltung von Gesellschaftsverträgen ist es wichtig, eine klare Zuordnung 
der Zuständigkeiten für die einzelnen Gesellschaftsorgane vorzunehmen. Es empfiehlt sich 
hier grundsätzlich einheitliche Regelungen zu treffen, auch sofern durch Kodex und/oder 
Beteiligungsrichtlinien im Einzelfall keine klaren Vorgaben gemacht werden sollten. Wichtig 
ist es in diesem Zusammenhang auch, die Grundlage zu legen für die sachgemäße Festle-
gung von Wertgrenzen für zustimmungspflichtige Rechtsgeschäfte, die eine wirksame 
Kontrolle ermöglichen sollte, ohne dass in das operative Geschäft eingegriffen wird. 
 
Um sicherzustellen, dass Anteilseigner frühzeitig Informationen über geplante – nicht regel-
mäßig wiederkehrende – Aktivitäten der Unternehmen erhält, sollten die Unternehmen 
idealerweise im Gesellschaftsvertrag zu einer anlassbedingten Berichterstattung verpflichtet 
werden. Dies gilt auch dann, wenn bereits eine Beschlussnotwendigkeit vorgesehen wurde. 
Hierbei sollten insbesondere folgende Punkte Berücksichtigung finden: 
 
 Betätigung in neuen Geschäftsfeldern, 
 Aufgabe von Geschäftsfeldern, 
 Größere Investitionsprojekte, 
 Eingehen neuer Beteiligungen, 
 Verkauf von Beteiligungen, 
 Gestaltung der Rechtsverhältnisse zu Tochtergesellschaften. 
 
 
5.  Beteiligungsmanagement v on mittelbaren Beteiligungen 
 
Steuerung mittelbarer Beteiligungen: Bei mittelbaren Beteiligungen ist die Stadt nicht di-
rekt an einem Unternehmen, sondern über ein Beteiligungsunternehmen beteiligt, an dem 
sie selbst eine unmittelbare Beteiligung hält.  
 
Die Gründe für die Gründung mittelbarer Beteiligungen sind sehr unterschiedlich. So können 
steuerliche Gründe (Organgesellschaften) oder Haftungsgründe (zum Beispiel für Projektge-
sellschaften bei Wohnbauunternehmen) eine Rolle spielen. Beteiligungen von städtischen 
Unternehmen an überregionalen Unternehmen (zum Beispiel in der Energiewirtschaft oder 
im Tourismusbereich) oder Kooperationen von städtischen Unternehmen mit Dritten (zum 
Beispiel Stromnetzgesellschaften, Beteiligungen an Zweckverbänden) sind ebenfalls in der 
Praxis häufig anzutreffen. 
 
Die Steuerung von Beteiligungen darf sich nicht nur auf die unmittelbaren Beteiligungen be-
schränken, sondern muss auch die mittelbaren Beteiligungen umfassen. Mittelbare 
Beteiligungen können – wie die direkten Beteiligungen – mit wirtschaftlichen Risiken behaftet 
sein und bedürfen deshalb grundsätzlich in gleicher Weise der Beteiligungssteuerung. Im 
Verhältnis zur unmittelbaren Beteiligung sollte aber bestmöglich sichergestellt werden, dass 
keine Doppelstrukturen vorgehalten werden. Dabei gilt, dass je weiter die jeweilige Gesell-
schaft von der Mutter Stadt entfernt ist, desto schwieriger wird die Kontrolle und Steuerung 
des Unternehmens. Je nach Bedeutung der mittelbaren Beteiligung kann eine Vertretung der 
Stadt in den Organen der Gesellschaft zweckmäßig sein. Informationsrechte sind im Gesell-
schaftsvertrag der mittelbaren Beteiligung rechtlich abzusichern.  
 
Sind keine städtischen Vertreterinnen und Vertreter in den Organen mittelbarer Beteiligun-
gen vorhanden, ist der ausreichende Informationsfluss an die Stadt auf anderem Wege zu 
organisieren. In diesem Zusammenhang kann es erforderlich sein, dass in dem jeweiligen 
Teilkonzern ein internes Beteiligungsmanagement aufgebaut wird, in dessen Informations-
fluss das städtische Beteiligungsmanagement eingebunden wird. Dies empfiehlt sich 
insbesondere dann, wenn die Geschäftsleitung der Muttergesellschaft nicht in Personalunion 
auch für die mittelbare Beteiligung zuständig ist.

- 17 - 
Die Einhaltung des Kommunalrechts in mittelbaren Beteiligungen: In der Regel verlan-
gen die Gemeindeordnungen der Länder, dass die gemeindewirtschaftsrechtlichen 
Vorschriften (unter anderem die Zulässigkeitsvoraussetzungen wirtschaftlicher Betätigung) 
auch für mittelbare Beteiligungen gelten.27 
 
Ein rechtlich sehr schwieriges Terrain ist allerdings die Frage, inwieweit die Einhaltung des 
Gemeindewirtschaftsrechts bei mittelbaren Beteiligungen durchgesetzt werden kann. Grund-
sätzlich richten sich die Gemeindeordnungen nur an die Stadt selbst und entfalten keine 
Bindungswirkung für die Organe städtischer Gesellschaften. Dies ist vor allem bei Gründung 
und Erwerb neuer Gesellschaften durch städtische Beteiligungen relevant, wenn es darum 
geht, ob die kommunalrechtlichen Vorgaben beachtet werden. 
 
Eine direkte Bindungswirkung wird erreicht, wenn die Muttergesellschaft durch ihren Gesell-
schaftsvertrag verpflichtet wird, bei der Errichtung und Führung von Beteiligungen die 
entsprechenden Vorgaben der Gemeindeordnung zu beachten. 
 
Eine indirekte Bindungswirkung der Gemeindeordnungen ist dadurch zu erreichen, dass das 
Stimmverhalten städtischer Vertreterinnen und Vertreter in den Gesellschafter- und Haupt-
versammlungen in bestimmten Fällen einem Zustimmungsvorbehalt oder einer 
Weisungsmöglichkeit des Rates unterworfen wird. Der jeweilige Zustimmungsakt des Rates 
ist dann ein stadtinternes Handeln, das voll der Kommunalaufsicht unterliegt und bei dem 
Verstöße gegen das Gemeindewirtschaftsrecht entsprechend sanktioniert werden. 
 
Der Gesellschafterversammlung der mittelbaren Beteiligung gehören meistens nur Mitglieder 
der Geschäftsführung der unmittelbaren Beteiligung an, nicht Vertreterinnen und Vertreter 
der Stadt. Deshalb sollte die Stadt im Gesellschaftsvertrag oder in der Geschäftsordnung für 
die Geschäftsführung der unmittelbaren Beteiligung zumindest einen Zustimmungsvorbehalt 
für den Aufsichtsrat oder die Gesellschafterversammlung für bestimmte Entscheidungen bei 
der mittelbaren Beteiligung vorsehen. 
 
 
6. Bericht von Aufsichtsräten 
 
Die Verschwiegenheitspflicht von Aufsichtsräten in städtischen Gesellschaften führt vor dem 
Hintergrund teilweise widerstreitender Gesellschafts- und Informationsinteressen der Stadt 
immer wieder zu Diskussionen. Im Mittelpunkt steht hier das Spannungsfeld zwischen dem 
berechtigten Interesse der Gesellschaft an der Wahrung ihrer Geschäfts- und Betriebsge-
heimnisse und dem Informationsbedürfnis der auf unterschiedlicher Ebene agierenden 
Personen der Stadt. 
 
Diesen Konflikt entschärft § 394 Satz 1 AktG dahingehend, dass Aufsichtsratsmitglieder, die 
auf Veranlassung einer Stadt in den Aufsichtsrat gewählt oder entsandt worden sind, unter 
gewissen Voraussetzungen von der Verschwiegenheitspflicht befreit sind. Besteht eine Be-
richtspflicht, regeln die §§ 394 und 395 AktG den Adressatenkreis, demgegenüber berichtet 
werden darf. Aufsichtsratsmitglieder sollten der Verwaltungsspitze beziehungsweise dem 
Beteiligungsmanagement Bericht erstatten.
28 Nicht hingegen können nach herrschender 
Meinung solche Berichte einzelnen Mitgliedern des Rates, Arbeitskreisen usw. zugänglich 
gemacht werden.29 
 
 
                                                 
27  So z. B. § 105 a GemO BW. 
28  Für die Rechtsform der GmbH werden über § 52 Abs. 1 GmbHG §§ 394, 395 AktG auch für fakultative Auf-
sichtsräte grundsätzlich anwendbar erklärt. 
29  In Niedersachsen besteht beispielsweise gem. § 138 Ab s. 4 NKomVG eine Berichtspflicht dem Rat gegenüber 
in Angelegenheiten von besonderer Bedeutung.

- 18 - 
III. Aufgaben und Instrumente des Beteiligungsmanagements 
 
 
1.  Begrifflichkeiten 
 
Die Aufgaben des Beteiligungsmanagements sind vielfältig. Mitunter findet sich in der Praxis 
die nachfolgende Auflistung der Aufgaben, die im Folgenden verwendet wird: 
 
• Beteiligungsverwaltung,  
• Beteiligungscontrolling, 
• Mandatsbetreuung, 
• Geschäftsführungsangelegenheiten, 
• Berichtswesen. 
 
Die Abgrenzung der einzelnen Aufgaben ist gleichwohl schwierig, was in der nicht immer 
trennscharfen Unterscheidung der Begrifflichkeiten begründet ist. Fasst man den Begriff Be-
teiligungscontrolling entsprechend seiner Bedeutung als Beteiligungssteuerung weit (der 
englische Begriff „to control“ meint „steuern“, nicht „kontrollieren“), wären die Aufgaben Man-
datsbetreuung und Geschäftsführungsangelegenheiten hierunter zu subsumieren.  Das 
Berichtswesen selbst ist als Annexfunktion des Beteiligungscontrollings für die Aufbereitung 
relevanter Informationen von großer Bedeutung für die Steuerung. Der Begriff Beteiligungs-
verwaltung umfasst wesentliche Informations- und Dokumentationsaufgaben (etwa bei Ge-
sellschaftsverträgen, Wirtschaftsplänen, Jahresabschlüssen, etc.) und ist als sog. 
‚Gedächtnisfunktion der Verwaltung‘ die Grundlage des Beteiligungsmanagements.   
 
Trotz der Vielfältigkeit sind die Aufgaben des Beteiligungsmanagements zunächst wie folgt 
gut beschrieben: Es geht darum, die relevanten Informationen zu sammeln, aufzubereiten 
und bei Bedarf den Personen zur Verfügung zu stellen, die in der Politik und der Verwaltung 
Entscheidungen hinsichtlich der städtischen Unternehmen zu treffen haben (Berichtswesen / 
Informationsmanagement). Auf Basis dieser Informationen ist das Beteiligungsunternehmen 
unter Beachtung politischer und finanzieller Ziele zu steuern und dabei sind für die Entschei-
dungsträger auf Basis der vorhandenen Informationen Handlungsempfehlungen zu entwi-
ckeln, die den Zielen bestmöglich entsprechen und die mit dem Rechtsrahmen im Sinne 
einer guten Compliance vereinbar sind (Beteiligungscontrolling). 
 
 
2.  Beteiligungscontrolling 
 
Aufgaben des Beteiligungscontrollings: Kernstück der Aufgaben des Beteiligungsmana-
gements ist damit das Beteiligungscontrolling. Dieses ist nicht zu verwechseln mit einem 
Unternehmenscontrolling, das lediglich die Aufbereitung unternehmensspezifischer Daten 
zum Gegenstand hat, sondern wird hier ganzheitlich unter Einbeziehung der städtischen 
Perspektive verstanden. Unter das Beteiligungscontrolling fallen alle wesentlichen Steue-
rungsaufgaben und insbesondere: 
 
 Analyse der Geschäftszahlen und der Wirtschaftspläne sowie die Erarbeitung von Hand-
lungsempfehlungen für die Geschäftsführung, den Rat und die Mitglieder in 
Kontrollorganen, 
 Strategischer Dialog mit der Unternehmensleitung, den fachlich zuständigen Stellen in 
der Verwaltung und ggf. politischen Vertreterinnen und Vertretern, Ableitung von Zielen 
für das Unternehmen, 
 Berichtswesen (Annexfunktion), 
 Risikomanagement, 
 Portfoliosteuerung,

- 19 - 
 Sicherstellung der Einhaltung gesetzlicher Vorschriften, Richtlinien und freiwilliger Kodi-
zes (Compliance). 
 
Die Ausgestaltung eines Beteiligungscontrollings, das eine gute, verantwortungsvolle Unter-
nehmensführung und -kontrolle bei ihren Beteiligungsgesellschaften sicherstellen soll, ist aus 
zwei Perspektiven zu betrachten: Der Verwaltungsperspektive und der Portfolioperspektive. 
Mit der Verwaltungsperspektive ist der konkrete Steuerungsansatz vor Ort gemeint: Welche 
Steuerungstiefe wird von der jeweiligen Gebietskörperschaft gewählt (wird zum Beispiel eine 
umfassende sog. Stadtstrategie für das Beteiligungsportfolio etabliert)? Mit der Portfolioper-
spektive ist die Größe des Beteiligungsportfolios und der Grad der Diversität gemeint sowie 
die sich daraus ergebende Komplexität des Steuerungsprozesses. 
 
Bei allen Aufgaben ist in den Blick zu nehmen, dass die Qualität der Aufgabenerfüllung und 
die dafür vom Unternehmen eingesetzten Ressourcen in einem angemessenen Verhältnis 
stehen. Grundsätzlich ist bei wirtschaftlichen Entscheidungen (zum Beispiel Investitionen) 
auf ein ausgewogenes Chancen-/Risikoprofil zu achten und auch eine adäquate Verzinsung 
des eingesetzten Kapitals anzustreben. Obwohl die Renditemaximierung bei öffentlichen 
Unternehmen nicht oberste Priorität haben kann und eine Gemeinwohlorientierung gegeben 
ist, so ist schon aus gesetzlichen Gründen gleichwohl mit ökonomischer Vernunft zu han-
deln.  
 
Das operative Beteiligungscontrolling: Es ist wesentliche Aufgabe des operativen Beteili-
gungscontrollings, rechtzeitig entscheidungsvorbereitende Informationen zu liefern, das heißt 
die erhaltenen Informationen mit Blick auf die Entscheidungsfindung analytisch aufzuberei-
ten. Ziel ist es hierbei insbesondere, führungsunterstützende Informationen für die 
Verwaltungsspitze und den Rat zu generieren. So gleichartig viele Probleme auch erschei-
nen mögen: Es gibt grundsätzlich keine „Musterlösung“.  
 
Berichtswesen: Quartalsberichte 
 
Um jederzeit über die aktuellen Entwicklungen in den Beteiligungen der Stadt informiert zu 
sein, muss auf ein funktionierendes Berichtswesen gegenüber der Stadt als Gesellschafterin 
großen Wert gelegt werden. Hierzu gehören insbesondere auch die Quartalsberichte, die 
von den Unternehmen zeitnah nach dem Stichtag und mit aktuellen Zahlen bereitgestellt 
werden müssen. Nur so kann schnell auf aktuelle Entwicklungen in den Beteiligungen der 
Stadt reagiert werden. Zur Erleichterung der Auswertung seitens der Stadt sollten die Ge-
schäftsführungen auf Basis einheitlicher, von der Stadt vorgegebener Standards berichten. 
Die Gesellschaften sollten ihren Quartalsbericht entsprechend ihrer Gewinn- und Verlust-
rechnung (zugleich Aufbau des Wirtschaftsplans) gestalten. Die Vereinheitlichung erleichtert 
die Unterstützung der städtischen Unternehmen durch das Beteiligungsmanagement. So 
bietet es sich an, entsprechende Regelungen in einer Beteiligungsrichtlinie oder in den be-
reits in vielen Gebietskörperschaften vorhandenen Public Corporate Governance Kodizes 
(PCGK) zu normieren. 
 
Im Rahmen des Quartals-Reportings sollten die Quartalsabschlüsse der direkten und indirek-
ten wichtigen städtischen Mehrheitsbeteiligungen sowie der Eigenbetriebe vom 
Beteiligungsmanagement zu einem Gesamt-Quartalsbericht zusammengefasst werden. 
Wichtig ist hierbei noch einmal der Hinweis, dass das Beteiligungsmanagement hierzu keine 
eigenen Daten erhebt, sondern immer auf Daten der Unternehmen zurückgreifen muss. Es 
empfiehlt sich, dass die vorgelegten Gewinn- und Verlustrechnungen (GuV) der Gesellschaf-
ten in engem Kontakt zwischen den Unternehmensbetreuern des Beteiligungsmanagements 
und den Gesellschaften analysiert und erläutert werden. Gleiches gilt für Hochrechnungen 
auf das Jahresergebnis (Prognose). Denn Controlling im Sinne von zukunftsorientierter 
Steuerungsunterstützung ist vor allem der Blick nach vorne, so wichtig die Erkenntnisse der 
Vergangenheit auch sein mögen.

- 20 - 
Das Quartals-Reporting dient der zeitnahen und ausreichenden Information der Verwal-
tungsspitze und ggf. der politischen Gremien sowie der Vorbereitung eventuell erforderlicher 
Steuerungsmaßnahmen. Selbstredend sollten die der Stadt gemeldeten Quartalsergebnisse 
den Berichten entsprechen, die dem Aufsichtsrat vorgelegt werden. Die Berichte an den Auf-
sichtsrat orientieren sich üblicherweise an den Vorgaben des § 90 AktG. Die Berichte im 
Rahmen des Beteiligungscontrollings sollten sowohl aus einem Zahlenteil als auch einem 
Erläuterungsteil bestehen (Analyse des Beteiligungsmanagements). 
 
So kann der Zahlenteil zum jeweiligen Stichtag die folgenden Angaben enthalten: 
 
a) Ist-Bilanz,  
b) Plan Gewinn- und Verlustrechnung, 
c) Ist Gewinn- und Verlustrechnung; 
d) Hochrechnung der Gewinn- und Verlustrechnung auf das Gesamtjahr, 
e) Personalbestand (Personen und Vollzeitäquivalente), 
f) Leistungskennzahlen, 
g) Finanzsituation/ Liquidität. 
 
Im Erläuterungsteil sollen die wichtigsten Plan/Ist-Abweichungen des laufenden Quartals, die 
Abweichung der laufenden Ist-Werte zu den vergleichbaren Werten des Vorjahres und der 
Hochrechnung vom Jahresplan erläutert werden. Nach jedem Quartal soll mindestens eine 
Einschätzung gegeben werden, ob das geplante Jahresergebnis eingehalten werden kann. 
Das Beteiligungsmanagement stellt in seinem Bericht neben den Ergebnissen der einzelnen 
Gesellschaften zusammenfassende Daten und Erläuterungen zur Entwicklung der einzelnen 
Bereiche und des gesamten Teilkonzerns der städtischen Beteiligungen dar und unterbreitet 
Handlungsvorschläge. 
 
Die Berichte der Beteiligungsunternehmen sollten zeitnah nach Ablauf des Quartals dem 
Beteiligungsmanagement vorliegen, im Idealfall am 10. Arbeitstag des auf den Schluss eines 
Quartals folgenden Monats.
30 Das Beteiligungsmanagement kann dann den Gesamtbericht 
erstellen und bereits in der Folgewoche die wesentlichen Ergebnisse der Entscheider-Ebene 
präsentieren. Dabei sollten die jeweiligen Quartalsberichte immer den Zeitraum vom 1. Ja-
nuar des Jahres bis zum Ende des aktuellen Quartals abbilden. 
 
Der Vorteil eines datenbankgestützten Beteiligungs-Berichtswesens liegt darin, dass bei ei-
ner einheitlichen Lösung das Berichtswesen quasi als "Abfallprodukt" aus der Buchhaltung 
und der Kosten- und Leistungsrechnung der einzelnen Unternehmen weitgehend automati-
siert und standardisiert zu erstellen ist. In solchen Quartalsberichten sollten auch 
Informationen der Gesellschaften zum Beteiligungscontrolling gegenüber ihren Töchtern auf-
genommen werden. 
 
Berichtswesen: Beteiligungsbericht 
 
Die Informationen, die das Beteiligungsmanagement für eine Vielzahl von Gesellschaften 
erhält, werden einmal jährlich im Beteiligungsbericht in übersichtlicher Form zusammenge-
fasst. Der Beteiligungsbericht ist ein Informations- und Dokumentationsinstrument für Rat, 
Verwaltung und Öffentlichkeit. Aufgabe des Berichts ist es, einen Überblick über die wirt-
schaftliche Betätigung der Stadt zu geben. Die Verwaltungen sind in der Regel durch ihre 
                                                 
30  So die Praxis in vielen Städten. Im 4. Quartal bet rägt die Frist häufig abweichend 20 Arbeitstage, weil hier 
durch die anstehenden Jahresabschlussarbeiten eine höhere Komplexität besteht.

- 21 - 
Gemeindeordnungen gesetzlich dazu verpflichtet, einen jährlichen Bericht über ihre Beteili-
gungen zu erstellen und diesen auch interessierten Bürgerinnen und Bürgern zur 
Einsichtnahme zur Verfügung zu stellen, um den Umfang der wirtschaftlichen Betätigung der 
Stadt transparent zu machen.  
 
Pläne: Wirtschaftsplan, Liquiditätsplanung und Mittelfristplanung 
 
Die Notwendigkeit für die Gesellschaft, die Stadt in ihre Geschäftsentwicklung mit einzube-
ziehen und insofern rechtzeitig zu informieren bzw. zu kontaktieren, ergibt sich in der Regel 
bereits daraus, dass Wirtschaftsplan
31 und Mittelfristplanung aufgrund des Gesellschaftsver-
trags der Entscheidung/Zustimmung der Gesellschafterversammlung oder aber des 
Kontrollorgans innerhalb der Gesellschaft bedürfen und daher entweder Beschlüsse städti-
scher Gremien vorzubereiten oder Beschlussempfehlungen für die mit städtischen 
Vertreterinnen und Vertreter besetzten Gesellschaftsorgane auszusprechen sind.  
 
Die Umsatzaufteilung im Wirtschaftsplan kann ein Indiz für die Inhouse-Fähigkeit darstellen. 
Darüber hinaus kann der Wirtschaftsplan Grundlage für einen nach dem Beihilfenrecht ggf. 
vorzusehenden Betrauungsakt sein.  
Im Folgenden werden einige Aspekte genannt, die die Bedeutung der gesellschaftsseitigen 
Planungen für die von der Stadt wahrzunehmende Steuerungsfunktion aufzeigen: 
 
 Überwachung der Leistungsziele – zum einen mit Blick auf den durch die Definition des 
Unternehmensgegenstandes vorgegebenen Rahmen, zum anderen hinsichtlich gesamt-
städtischer Interessen, Belange anderer Gesellschaften (Konzerngedanke) etc., 
 
 Überwachung der Finanzziele, insbesondere mit Blick auf haushaltsrelevante Positionen, 
sei es auf der Ausgabenseite (Zuschüsse), sei es bei den Haushaltseinnahmen (Divi-
dendenplanung), generell mit Blick auf die in den meisten Städten erforderliche 
Haushaltskonsolidierung,  
 
 Erhalt der Liquidität der Gesellschaft möglichst ohne Inanspruchnahme städtischer Mittel 
(Frage der Gewährung von Liquiditätshilfen im Vorgriff auf betragsmäßig festgelegte Zu-
schüsse; u. U. Erörterungsbedarf zu Gesellschaftsdarlehen, Bürgschaften etc.), 
 
 Prüfung der Plausibilität der Wirtschaftsplanung, vor allem mit Blick auf die der Planung 
des Unternehmens zugrunde liegenden Prämissen und Annahmen. 
 
Zum Aufbau der Pläne sollten den Geschäftsführungen der städtischen Gesellschaften ein-
deutige Vorgaben gemacht werden (zum Beispiel kongruente Datendarstellung in 
Wirtschaftsplan, Jahresabschluss und Quartalsberichten). Dies gilt auch für den Zeitpunkt 
der Information (zum Beispiel wegen vorzubereitender gesellschaftsbezogener Entscheidun-
gen/Beschlüsse der Stadt wie auch im Hinblick auf durch die Haushaltsaufstellung bedingte 
Termine). Im Hinblick auf den Zeitpunkt der Information erscheint im Mindestfall die Einhal-
tung einer 2-wöchigen Vorlaufzeit vor der Beschlussfassung des jeweiligen Gesellschafts-
gremiums ausreichend. Ist jedoch vorher ein Ratsbeschluss einzuholen, so muss die Stadt 
entsprechend frühzeitig mit einer ausreichenden Vorlaufzeit, durch die Gesellschaft infor-
miert werden. Darüber hinaus wird es, insbesondere bei bedeutenderen Beteiligungen, 
erforderlich sein, die Stadt bereits im Stadium der gesellschaftsseitigen Planerstellung ein-
zubeziehen (zum Beispiel wegen von der Stadt zu leistender Zuschüsse, zu übernehmender 
Verluste, Ergebnisabführungen an den Haushalt und sonstiger der Abstimmung mit der Stadt 
unterliegender Eckdaten der gesellschaftsseitigen Planung). 
 
                                                 
31  Der Wirtschaftsplan untergliedert sich nach den Vorgaben der jeweiligen Gemeindeordnung in einen Erfolgs-
Finanz- und Investitionsplan, ihm ist eine Stellenübersicht und eine fünfjährige Finanzplanung beizufügen.

- 22 - 
Jahresabschluss/Prüfberichte 
 
Der Jahresabschluss und der Prüfbericht der Wirtschaftsprüferin oder des Wirtschaftsprüfers 
geben Hinweise, ob die von der Stadt festgelegten finanziellen und Leistungsziele eingehal-
ten werden und sind damit unter anderen bei finanziellen Beihilfen der Stadt Grundlage für 
die Bewertung der Einhaltung der im Betrauungsakt festgelegten Leistungs- und Finanzpa-
rameter.
32  
 
Weitaus informativer als Jahresabschluss (Bilanz, Gewinn- und Verlustrechnung, Anhang) 
und Lagebericht eines Beteiligungsunternehmens ist der Prüfungsbericht des Wirtschaftsprü-
fers/ der Wirtschaftsprüferin. Er ist deshalb für das Beteiligungscontrolling unverzichtbar. 
Dabei ist sicherzustellen, dass die Prüfung nach § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz erfolgt 
(Ausnahmen von der Prüfungspflicht sind möglich). Es ist sicherzustellen, dass nicht nur die 
Prüfungsberichte der unmittelbaren Beteiligungen ("Töchter"), sondern auch der wichtigen 
mittelbaren Beteiligungen ("Enkel") zu übersenden sind. Diese Verpflichtung kann im Gesell-
schaftsvertrag der Enkelunternehmen verankert werden. Daneben können bei der 
Beauftragung des Wirtschaftsprüfers vom Gesellschafter oder zuständigen Gremium (in der 
Regel dem Aufsichtsratsvorsitzenden) Prüfungsschwerpunkte festgelegt werden. 
 
Es gelten hier weitestgehend die obigen Ausführungen zum Wirtschaftsplan und den sonsti-
gen Plänen der Gesellschaft. Wichtig ist die frühzeitige Einbindung der städtischen Stellen 
nicht nur im Hinblick auf fristgemäß zu erarbeitende Beschlüsse des Rates und seiner Gre-
mien, sondern auch zur materiellen Befassung mit den Jahresabschlussregularien 
(Ausübung von bilanzpolitischen Wahlrechten, Dividende, Rücklagenzuführung, Jahresfehl-
betrag, Verlustvortrag, Auswahl des neuen Prüfers etc.) einschließlich der Möglichkeit zur 
Erörterung einzelner Punkte des Wirtschaftsprüfungsberichts mit dem zuständigen Wirt-
schaftsprüfer. Beim Schlussgespräch mit dem Wirtschaftsprüfer/ der Wirtschaftsprüferin 
sollte ein Vertreter des Beteiligungsmanagements anwesend sein.  
 
Da der Wirtschaftsprüfer nicht nur den Prüfbericht selbst, sondern neben dem Prüfbericht in 
der Regel auch einen sog. Managementletter erstellt, in dem auf Risiken oder Problemberei-
che der Gesellschaft hingewiesen wird, die nicht in den Prüfbericht aufgenommen werden 
müssen, kann es für die Gesellschafterin Stadt durchaus interessant sein, auch diesen Letter 
zu erhalten. Eine entsprechende Überlassung- oder Informationspflicht sollte ggf. mit der 
Gesellschaft vereinbart werden. Soweit der Aufsichtsrat den Wirtschaftsprüfer beauftragt, 
sollte der Managementletter der/dem Aufsichtsratsvorsitzenden zugehen. In diesem Fall 
kann die Beauftragung des Prüfers/ der Prüferin auch den Abgleich mit den Zielvorgaben für 
das Unternehmen und den Bericht darüber im Rahmen des Management Letters beinhalten.  
 
Die Einzelabschlüsse finden auch Eingang in den Gesamtabschluss der Stadt. Dieser hat für 
die Beteiligungssteuerung bisher allerdings nur eine relativ geringe Bedeutung, weil der Fo-
kus des Gesamtabschlusses auf einer retrospektiven Betrachtung liegt.
33 
  
                                                 
32  Vgl. IDW PS 700. 
33  In einigen Städten ist das Beteiligungsmanagement auch für die Erstellung des Gesamtabschlusses verant-
wortlich. Dies kann wegen der Nähe zu den Beteiligungsunternehmen Sinn machen. Ein besonderer 
Steuerungsnutzen ist hiermit in der Regel aber nicht verbunden, da die Darstellung im Wesentlichen vergan-
genheitsbezogen ist.

- 23 - 
Compliance (Regeln und Werte-Compliance 2.0) 
 
Compliance bedeutet die Einhaltung aller Gesetze, Verordnungen, Richtlinien, Organisati-
onsanweisungen, Kodizes oder freiwillig eingegangener Selbstverpflichtungen. Compliance 
ist eine umfassende Aufgabe, die alle Bereiche eines Unternehmens betrifft. Die Geschäfts-
führung hat dafür zu sorgen, dass das unternehmerische Handeln compliant erfolgt. Aufgabe 
des Aufsichtsrates ist es zu prüfen, ob die Unternehmensführung das Thema hinreichend 
beachtet bzw. ein wirksames Compliance-Managementsystem eingerichtet hat.  
 
Im Rahmen der Überwachungsaufgabe des Aufsichtsrates können diesem als Informations-
quellen zur Beurteilung des compliance-gemäßen Handelns der Unternehmensführung 
insbesondere turnusmäßige Berichterstattungen im Aufsichtsrat im Zusammenhang mit ei-
nem eingeführten Compliance-Management-System
34 sowie die Prüfbemerkungen des 
Abschlussprüfers- /der Abschlussprüferin im Rahmen des Fragenkatalogs gem. § 53 HgrG 
dienen. 
 
Weiterhin hat der Aufsichtsrat ebenfalls Compliance zu beachten und im Falle eines einge-
führten Public Corporate Governance Kodexes gemeinsam mit der Geschäftsführung eine 
diesbezügliche Entsprechenserklärung abzugeben, in welcher Abweichungen zum Kodex 
erläutert werden („comply or explain“). 
Compliance ist kein Sonderthema für öffentliche Unternehmen – auch in der Privatwirtschaft 
ist dies ein wichtiges Thema. Da allerdings an das Geschäftsgebaren öffentlicher Unterneh-
men, an das Verhalten ihrer Beschäftigten und insbesondere an die Integrität der 
Geschäftsführungen sehr hohe Ansprüche gestellt werden, hat Compliance hier besondere 
Relevanz. Denn der Imageverlust bei Compliance-Verstößen – zum Beispiel bei Korruption – 
ist bei öffentlichen Unternehmen zumeist noch größer als bei Privaten. 
 
Das Beteiligungsmanagement ist nicht nur daran interessiert, dass in den Beteiligungsunter-
nehmen compliant gehandelt wird, es ist auch selber an Recht und Gesetz gebunden und 
hat Regeln einzuhalten. Dies zeigt sich zum Beispiel im Rahmen der Mandatsbetreuung. 
Denn die gesetzlichen Vorgaben, die für die Arbeit der Aufsichtsratsmitglieder gelten – vor 
allem Mitwirkungspflicht, Sorgfaltspflicht und Verschwiegenheitspflicht – müssen auch Leitli-
nie der Mandatsbetreuung durch das Beteiligungsmanagement sein. Das Beteiligungs-
management sollte bei seiner Beratungstätigkeit immer darauf ausgerichtet sein, sorgfältig 
vorzugehen, Haftungsrisiken für die Mandatsträgerinnen und Mandatsträger zu reduzieren 
und Reputationsrisiken für die Beteiligungen, aber auch für die Stadt und ihre Entschei-
dungsträgerinnen und Entscheidungsträger zu vermei
den. 
 
Das strategische Beteiligungscontrolling: Mehrdimensionalität von öffentlichem Zweck 
und Wirtschaftlichkeit 
 
Das strategische Beteiligungscontrolling hat insbesondere die Umsetzung der stadtpoliti-
schen Ziele unter Wahrung der Anforderungen aus der Gemeindeordnung in den 
Grundsatzfragen der wirtschaftlichen Betätigung der Stadt zum Ziel. Es soll den Entschei-
dungsträgern als Instrument zur mittel- und langfristigen Steuerung des „Konzerns Stadt“ 
dienen. Mit Hilfe des strategischen Controllings sollen aber auch die wirtschaftliche Führung 
des Unternehmens und die Einhaltung des öffentlichen Zwecks gewährleistet sowie der 
Ressourceneinsatz (Steuergelder / Haushaltsmittel) für die Erfüllung des öffentlichen Zwecks 
optimiert werden.  
 
Während Unternehmen in der Privatwirtschaft oftmals allein durch den bloßen Vergleich von 
Renditekennziffern gesteuert werden können, ist dies aufgrund der notwendigen Erfüllung 
des öffentlichen Zwecks für die Öffentliche Hand nicht ohne weiteres möglich. Die Zielrich-
                                                 
34  Einschließlich ggfs. optionale Sy stemprüfungsergebnisse gem. IDW PS 980 durch die Wirtschaftsprüferin 
oder den Wirtschaftsprüfer

- 24 - 
tung der Erfüllung des öffentlichen Zwecks ist häufig primär sozialer und gesellschaftspoliti-
scher Natur. Damit befinden sich die Beteiligungsunternehmen in dem klassischen 
Zielkonflikt zwischen der Renditeorientierung und der Gemeinwohlorientierung.  
Im Ergebnis sollten Zielvorgaben für die Gesellschaften in Form von Zielbildern, Zielverein-
barungen und Unternehmenskonzepten erstellt werden. Die Zielvorgaben des 
Gesellschafters müssen sowohl die Erfüllung des öffentlichen Zwecks als auch die damit 
verbundene Auswirkung auf die Wirtschaftlichkeit für das Beteiligungsunternehmen berück-
sichtigen. 
 
Ziele eines strategischen Beteiligungscontrollings 
 
Um die Ziele Daseinsvorsorgeerfüllung und Wirtschaftlichkeit des Handelns zu erfüllen, be-
darf es einer ganzheitlichen Betrachtung. Die konkurrierenden Zielsysteme 
„Renditeorientierung versus Gemeinwohlorientierung“ und „Unternehmensinteressen versus 
politische Interessen“ müssen miteinander in Einklang gebracht werden.  
 
Die fachliche Herausforderung für ein strategisches Beteiligungscontrolling liegt damit in der 
Notwendigkeit, die häufig großen städtischen Einheitsunternehmen (gedanklich/methodisch) 
nach Wertschöpfungsstufen aufzubrechen, um aussagekräftige (Produktivitäts- bzw. Leis-
tungs-) Kennzahlen zu generieren (zum Beispiel Kosten der Busleistung pro Nutzwagen-
kilometer etc.). Damit gehört das strategische Beteiligungscontrolling aufgrund seiner Kom-
plexität und der fachlichen Anforderungen zu einer der größten Herausforderungen auf dem 
Weg vom passiven Verwalten zu einem aktiven Steuern. 
 
Bisweilen wird bei negativer wirtschaftlicher Entwicklung auf die sogenannte „Stadtrendite“ 
verwiesen: Hier werden zum Beispiel die positiven Effekte für die örtliche Wirtschaft durch 
das Betreiben defizitärer Infrastruktureinrichtungen, wie zum Beispiel der Betrieb einer Mes-
se-Gesellschaft und die damit verbundene „Umwegrendite“ durch die wirtschaftlichen 
Vorteile der Besucherströme (zum Beispiel im Hotelgewerbe etc.) mit in eine Wirtschaftlich-
keitsberechnung einbezogen. Gleiches gilt etwa für die Verkehrsinfrastruktur und die diese 
nutzenden Pendlerströme, die eine hohe Bedeutung für die örtliche Wirtschaft haben kön-
nen. Die „Stadtrendite“ beziehungsweise „Umwegrendite“ ist häufig als solche unbestreitbar, 
aber sie ist auch schwer messbar und wird nicht selten interessengeleitet zur Begründung 
unwirtschaftlicher Vorhaben herangezogen. 
 
Auch die Abstimmung der Wirtschaftspläne (inklusive der Mittelfristplanungen) der städti-
schen Beteiligungen kann zum strategischen Beteiligungscontrolling gehören. Ebenso kann 
die Vorbereitung von Ratsbeschlüssen zur Unternehmensstrategie diesem Bereich zugeord-
net werden. Hierbei sind die notwendigen Abstimmungen mit den Fachämtern und der 
Verwaltungsspitze zu koordinieren. Schließlich sind die Vorbereitung und Abstimmung von 
strategischen Zielvereinbarungen Teil des strategischen Beteiligungscontrollings. 
 
Klare politische Zielsetzung in Verbindung mit Vorgaben für den Wirtschaftsplan 
 
Mit der Implementierung von strategischem Konzerncontrolling korrespondiert eng die Not-
wendigkeit einer klaren politischen Zielsetzung für die Beteiligungen durch die 
Verwaltungsspitze und den Rat. Dies beinhaltet auch die ohnehin durch die Gemeindeord-
nungen vorgesehene klare Definition des Aufgabenfeldes eines öffentlichen Unternehmens 
(öffentlicher Zweck). Die Geschäftsführungen und Vorstände der städtischen Unternehmen 
haben einen Anspruch gegenüber ihrer Gesellschafterin, einen klaren Auftrag bezüglich ihrer 
Aufgabenstellung im Konzern Stadt zu erhalten. Auf Grundlage klar definierter Aufgaben-
stellungen und Ziele lässt sich eine Leistungskontrolle wesentlich zielorientierter 
durchführen. 
Wie solche Zielvorgaben gefunden und implementiert werden können, ist oben in Kapitel I.4. 
beschrieben.

- 25 - 
Ein wichtiger Aspekt ist auch die Abgrenzung der Aufgabenbereiche der Unternehmen un-
tereinander. Die Stadt tut gut daran, nicht durch eine unklare Zwecksetzung in 
verschiedenen Unternehmen zu einer Konkurrenzsituation verschiedener Töchter beizutra-
gen.  
 
Neben der klaren Definition des Aufgabenbereiches der einzelnen städtischen Einrichtungen 
zum Bespiel in ihren Gesellschaftsverträgen, kann die Geschäftsführung eines Beteiligungs-
unternehmens erwarten, dass im Rahmen der Abstimmungen zum Wirtschaftsplan von 
Seiten der Stadt klare Vorgaben gemacht werden, zum Beispiel wenn die Erwartung besteht, 
dass das Beteiligungsunternehmen besondere Beiträge zur Haushaltskonsolidierung er-
bringt. 
 
Nachhaltige wirtschaftliche Führung der Beteiligungsunternehmen  
 
Bei ihrer wirtschaftlichen Betätigung sollte die Stadt darauf achten, dass ihre Beteiligungsun-
ternehmen in der Lage sind, ihre Aufgaben nicht nur kurzfristig, sondern auch sehr langfristig 
optimal erfüllen zu können. Ziel muss daher die Steigerung oder zumindest der Erhalt des 
Unternehmenswertes sein. Vor diesem Hintergrund wäre ein (unverhältnismäßiger) Sub-
stanzverzehr durch zu hohe Ausschüttungen ebenso kontraproduktiv wie das Eingehen von 
übermäßigen langfristigen Risiken zur Generierung kurzfristiger Ergebnisverbesserungen. 
 
Portfoliosteuerung/ Zusammenarbeit im „Konzern Stadt“ 
 
In einigen Bundesländern sind die Städte verpflichtet, mindestens einmal in jeder Wahlzeit 
zu prüfen, inwieweit die kommunalrechtlichen Voraussetzungen noch erfüllt sind, die für die 
Gründung eines Unternehmens galten.
35 Aber auch ohne entsprechende gesetzliche Ver-
pflichtungen stehen Fragen der Portfoliosteuerung für Städte immer wieder im Mittelpunkt: 
Besteht für einzelne Beteiligungsunternehmen noch ein öffentlicher Zweck? Ist das Beteili-
gungsportfolio insgesamt richtig strukturiert? Sollten Unternehmen mit vergleichbaren 
Aufgaben zusammengeführt werden? Welcher Unternehmen soll sich die Stadt künftig zur 
Erfüllung ihrer Aufgaben bedienen? 
 
Die Antworten auf diese Fragen können zur Aufgabe einzelner Unternehmen führen, aber 
auch zur Gründung neuer, zu Umstrukturierungen im Portfolio oder zur internen Optimierung 
eines einzelnen Unternehmens. Bei der Bearbeitung dieser strategischen Themen spielt das 
Beteiligungsmanagement eine wesentliche Rolle. 
 
Auch das Ziel, die Bearbeitung von Aufgaben im "Konzern Stadt" zu optimieren und Syner-
giepotenziale zu heben, kann zu entsprechenden Veränderungen führen. Ein Ansatzpunkt 
hierfür kann sein, dass eine bestimmte Aufgabe konzernweit nur einmal durchgeführt wird, 
und zwar dort, wo sie am professionellsten erbracht werden kann. Als Ergebnis derartiger 
Diskussionen können zum Beispiel alle Wohn- und Gewerbeimmobilien, die zuvor im Besitz 
der Stadt und einzelner Beteiligungsunternehmen waren, an eine städtische Wohnungsbau-
gesellschaft übertragen werden. Außerdem gibt es Shared-Services-Gesellschaften, die ihre 
Dienstleistungen der Stadt und den Unternehmen anbieten, zum Beispiel im IT-Bereich. 
  
                                                 
35  Siehe Hessen, § 121 Abs. 7 HGO.

- 26 - 
Risikomanagement: Der Begriff Risiko umschreibt die Möglichkeit des Eintretens von Er-
eignissen oder von Entwicklungen, die sich auf das Erreichen von Zielen negativ 
auswirken.36 Chancen beziehen sich dem gegenüber auf die Möglichkeit positiver Zielabwei-
chungen. 
 
Risikomanagement kann dabei als ein transparentes, alle Unternehmensaktivitäten umfas-
sendes System bezeichnet werden, das auf Basis einer definierten Risikostrategie ein 
systematisches und permanentes Vorgehen mit folgenden Elementen umfasst: Identifikation, 
Analyse, Bewertung, Steuerung, Dokumentation und Kommunikation von Risiken sowie die 
Überwachung dieser Risiken.
37 
 
Die Ziele des Risikomanagements resultieren aus den Unternehmenszielen und liegen in der 
frühzeitigen Erkennung, Beurteilung, Steuerung und Überwachung der Unternehmensrisiken 
und -chancen, um mit diesen Kenntnissen bewusst umzugehen, den daraus resultierenden 
möglichen Erfolg zu optimieren bzw. Risiken zu begrenzen.
38 
 
Nachfolgend werden zwei Ebenen des Risikomanagements differenziert: 
einerseits das Risikomanagement auf Ebene der Beteiligungsunternehmen und andererseits 
das Risikomanagement auf Ebene des Beteiligungsmanagements. 
 
Risikomanagement Ebene Beteiligungsunternehmen 
 
Risikomanagement ist als ein Teil des strategischen Managements eines Unternehmens zu 
betrachten.
39 Nach herrschender Meinung ist § 91 Abs. 2 AktG, der für die Aktiengesellschaft 
die Einrichtung eines Risikomanagementsystems40 verlangt, Ausdruck eines allgemeinen 
Rechtsprinzips im Gesellschaftsrecht. Das bedeutet, dass auf Grund der Ausstrahlungswir-
kung ebenfalls auch alle sonstigen städtischen Unternehmen verpflichtet sind, ein 
Risikomanagementsystem vorzuhalten.
41 Abgeleitet werden kann dies für die GmbH weiter-
hin aus der Verpflichtung gem. § 43 Abs. 1 GmbHG, den Geschäftsbetrieb mit der Sorgfalt 
eines ordentlichen Geschäftsmannes zu führen und für öffentliche Unternehmen insgesamt 
aus § 53 HGrG. 
 
Basierend auf § 317 Abs. 4 HGB und dem Prüfstandard 340 des Instituts der Wirtschaftsprü-
fer (IDW PS 340) ergeben sich zentrale Bestandteile für ein funktionsfähiges 
Risikomanagement, welche für kapitalmarktorientierte Unternehmen vom Abschlussprüfer 
entsprechend zu prüfen sind. Zusätzlich gelten die verbindlichen Angaben für alle öffentli-
chen Unternehmen aus dem Fragenkreis des § 53 HGrG, welcher von der 
Wirtschaftsprüferin oder dem Wirtschaftsprüfer gem. IDW PS 720 geprüft wird. Dieser orien-
tiert sich wiederum an den Ausführungen zur Überprüfung des Überwachungssystems nach 
§317 Abs. 4 HGB und dem korrespondierenden IDW PS 340. 
 
Ergänzend ist die Beurteilung des Lageberichts gem. § 289 HGB durch  die Wirtschaftsprüfe-
rin oder den Wirtschaftsprüfer gem. IDW PS 350 vorzunehmen: „Der Abschlussprüfer hat zu 
prüfen, ob die Darstellung der Risikomanagementziele und -methoden sowie der Risiken 
dazu beiträgt ein zutreffendes Bild von den tatsächlichen Verhältnissen im Unternehmen zu 
vermitteln.“
4243 
                                                 
36  Deutsches Institut für Interne Revision, DIIR Revisionsstandard Nr. 2 (2015) S. 6. 
37  Vgl. Deutscher Rechnungslegungsstandard Nr. 5,  Bekanntmachung Bundesministerium der Justiz vom 
29.05.2001. 
38  Vgl. Diederichs, Risikomanagement  und Risikocontrolling (2012), S. 11. 
39  Vgl. Budäus/Hilgers, Öffentliches Risikomanagement, in: Scholz/Schuler/Schwintowski, Risikomanagement 
der Öffentlichen Hand (2009), S. 44. 
40  oder eines ähnlich geeigneten Systems 
41  Gruber, Handbuch des Risikomanagements (2002) S. 260. 
42  IDW PS 350, Abschnitt 30, S. 8f. Dieser Standard muss fü r alle Kapitalgesellschaften erfüllt sein, die nicht 
kleine Gesellschaften i.S.d. § 267 HGB sind.

- 27 - 
Risikomanagement Ebene Beteiligungsmanagement 
 
An der Schnittstelle zwischen strategischem und operativem Beteiligungscontrolling ist es 
Aufgabe des Beteiligungsmanagements, sich zumindest einen Überblick über die Risiken 
und Chancen in den Beteiligungsunternehmen zu verschaffen und diese transparent zu ma-
chen. Im Idealfall wird eine eigene Risikoeinschätzung durch das Beteiligungsmanagement 
getätigt, was fachliche „Augenhöhe“ mit den Unternehmensleitungen voraussetzt. Ziel ist 
insbesondere die Vermeidung des Eingehens von übermäßigen langfristigen Risiken zur 
Generierung kurzfristiger Ergebnisverbesserungen und damit die Förderung einer nachhalti-
gen Unternehmensentwicklung. Hierbei ist darauf zu achten, dass grundsätzlich keine 
Risiken eingegangen werden, deren Realisierung den Fortbestand des Unternehmens ge-
fährden bzw. haushaltsmäßige Belastungen auslösen können. Das Beteiligungsmanagement 
hat insoweit häufig eine Schnittstellenfunktion zwischen den Beteiligungsunternehmen und 
den für das städtische Risikomanagement zuständigen Stellen. 
 
Der Fokus des Beteiligungsmanagements sollte daher auf der Identifikation und Kontrolle 
finanzieller Risiken liegen. Die Instrumente des Risikomanagements durch das Beteili-
gungsmanagement sind zugleich mit den in diesem Kapitel vorgestellten 
Aufgaben/Instrumenten weitgehend deckungsgleich. Insbesondere sind folgende Instrumen-
te des Risikomanagements durch das Beteiligungsmanagement hervorzuheben: 
 
 Wirtschaftsplan-Gespräche und Einbindung in wichtige Projekte 
 
Hier kann nach Analyse durch das Beteiligungsmanagement, Beratung mit der Unter-
nehmensführung und verwaltungsinterner Abstimmung proaktiv auf die 
Risikovermeidung und Nutzung von Chancen eingewirkt werden. 
 
 Jahresabschlussgespräch mit Wirtschaftsprüferinnen oder Wirtschaftsprüfern 
 
Hier können die Ausführungen der Unternehmensführung im Lagebericht sowie die 
Feststellungen der Wirtschaftsprüferin oder den Wirtschaftsprüfern in Bezug auf das 
Risikomanagementsystem des Unternehmens einer näheren Analyse unterzogen wer-
den. 
 
 Berichtswesen 
 
Das Berichtswesen dient im Idealfall auch der kennzahlenbasierten Transparentma-
chung von Risiken und Chancen für die Entscheider/innenebene. 
 
 Mandatsbetreuung 
 
Die Mandatsbetreuung unterstützt die Ankopplung an die gesamtstädtische Zielset-
zung und damit auch an die städtischen Risikomanagementziele. Weiterhin kann im 
Rahmen der Beschlussempfehlungen die eigene Einschätzung des Beteiligungsmana-
gements über Chancen und Risiken in den Prozess eingebracht werden. 
  
                                                                                                                                                         
43  Weiterhin existieren für Konzernabschlüsse und K onzernlageberichte bestimmte Rechenschafts- und Informa-
tionspflichten für die Unternehmen, welche ebenfalls nach §317 HGB zu prüfen sind.

- 28 - 
3.  Mandatsbetreuung 
 
In die Aufsichtsräte44 der Beteiligungsunternehmen werden regelmäßig Mitglieder des Rates, 
daneben mitunter auch Beschäftigte der Verwaltung, entsandt, die im Rahmen der Mandats-
betreuung durch das Beteiligungsmanagement Unterstützung erhalten. Beratungen des 
Stadtrates und der Fachämter sowie der Beteiligungsunternehmen werden im weiteren Sin-
ne ebenfalls unter dem Begriff Mandatsbetreuung gefasst.  
 
Die Mitglieder im Aufsichtsrat städtischer Unternehmen nehmen ihre Aufgabe oftmals ne-
benberuflich wahr. Die nötige vertiefende Beschäftigung und qualifizierte Vorbereitung der 
Gremiensitzungen stellt sie sowohl aus fachlicher Hinsicht als auch aus zeitlichen Gründen 
vor Herausforderungen. Eine qualifizierte Betreuung kann durch das Beteiligungsmanage-
ment sichergestellt werden. Die Aufbereitung hilft aber nicht nur den Aufsichtsratsmitgliedern 
selbst, sondern ist auch Grundvoraussetzung zur Ableitung auf sachlichen Kriterien fußen-
den Handlungsempfehlungen, dem Kernstück eines guten Beteiligungscontrollings. 
 
Im Rahmen der Mandatsbetreuung werden die städtischen Aufsichtsratsmitglieder vorberei-
tet. Die Vorbereitung umfasst die Sichtung der Unterlagen, die Zusammenfassung der 
Inhalte sowie die Bewertung und Kommentierung mit der Abgabe einer Beschlussempfeh-
lung. Eine ordnungsgemäße Vorbereitung der Gremien- und sonstigen Sitzungsbeschlüsse 
unter Einhaltung der vorgegebenen Verfahrensregeln (Form, Frist etc.) durch die Gesell-
schaft selbst ist dabei eine Grundvoraussetzung, auf die das Beteiligungsmanagement 
hinzuwirken hat. 
 
Zur Unterstützung der Aufsichtsratsmitglieder sollten dem Beteiligungsmanagement die Sit-
zungsunterlagen rechtzeitig – gegebenenfalls auch schon zu einer evtl. Besprechung zur 
Vorbereitung der Aufsichtsratssitzung mit den Geschäftsführungen/Vorständen und ggfls. 
den Aufsichtsvorsitzenden – zugeleitet werden, um der Beratungs- und Koordinierungsauf-
gabe gerecht zu werden. Es sollte dem Beteiligungsmanagement die Möglichkeit eingeräumt 
werden, an der Sitzungsvorbereitung teilzunehmen bzw. eigene Vorgespräche zu etablieren. 
 
Die Mandatsträgerbetreuung beinhaltet weiterhin die Schulung und Information der städti-
schen Aufsichtsratsmitglieder zu wichtigen Themengebieten in regelmäßigen Abständen. 
Meist werden Schulungen im rechtlichen Bereich (Rechte und Pflichten von Mitgliedern im 
Aufsichtsrat) oder im betriebswirtschaftlichen Bereich (Bilanzierung, Wirtschaftlichkeitsrech-
nungen) zentral angeboten. Das Beteiligungsmanagement organisiert die Schulungen, 
oftmals zusammen mit externen Beratern. Die Diskussion bezogen auf das Thema „mehr 
Experten in städtischen Aufsichtsräten“ verlangt nach verstärkten Schulungen, die auch in 
zeitlich kürzeren Veranstaltungen innerhalb der Sitzung des Aufsichtsrates stattfinden kön-
nen. Darüber hinaus können vom Aufsichtsratsmitglied in eigener Verantwortung 
Fortbildungen organisiert werden. Das Beteiligungsmanagement stellt hierzu Informations-
material geeigneter Weiterbildungsträger zur Verfügung. Die dabei entstehenden Kosten der 
Fortbildung können von den städtischen Gesellschaften getragen werden.  
 
Letztlich werden vom Beteiligungsmanagement vielfach Handbücher oder Leitfäden für Räte 
zur Verfügung gestellt, um eine angemessene Gremienarbeit zu gewährleisten. 
  
                                                 
44  Im Folgenden wird der Begriff „Aufsichtsrat“ einheitlich für alle Überwachungsorgane städtischer Beteiligungs-
unternehmen verwandt, also auch für Beiräte, Ausschüsse o. ä..

- 29 - 
4.  Geschäftsführungsangelegenheiten 
 
Die Geschäftsführerinnen und Geschäftsführer verfügen über eine herausgehobene Position. 
Die Frage, ob die Ziele optimal umgesetzt werden, die die Stadt mit ihrem Unternehmen ver-
folgt, ist nicht zuletzt von der Auswahl der richtigen Führungspersönlichkeiten abhängig. 
Daher ist hervorzuheben, dass es sich bei der Personalauswahl um eine strategisch bedeut-
same Aufgabe handelt und die „passende“ Besetzung von Geschäftsführungsposten einen 
wesentlichen Erfolgsfaktor für die weitere Unternehmensentwicklung darstellt. 
 
Das Beteiligungsmanagement sollte auch in die Vertragsangelegenheiten bezogen auf die 
Mitglieder der Geschäftsführung bzw. des Vorstandes eingebunden werden. Dies ist in der 
Praxis nicht immer der Fall, was die Etablierung von gesellschaftsübergreifenden Standards 
und einer auch im städtischen Quervergleich gerechten Vergütungsstruktur erschwert. Im 
Idealfall unterstützt das Beteiligungsmanagement die zuständigen Organe vom Auswahlver-
fahren und der Bestellung bis hin zur anschließenden Vertragsgestaltung und 
Vertragsumsetzung. 
 
Für die Vorbereitung von Personalvorschlägen für die Geschäftsführung einschließlich der 
Festlegung auf ein Verfahren (zum Beispiel Definition eines Anforderungsprofils, Einschal-
tung einer Personalberatung) ist meist die oder der Vorsitzende desjenigen Unternehmens-
organs verantwortlich, bei welchem die Zuständigkeit für die Bestellung und Abberufung der 
Geschäftsführung liegt. Diese Person beziehungsweise dieses Unternehmensorgan wird 
vom Beteiligungsmanagement unterstützt.  
 
Die Ausschreibung von Führungspositionen und die nötige Vorauswahl und das Führen von 
Gesprächen mit Bewerberinnen und Bewerbern sollte bei ergebnisoffenen und komplexen 
Auswahlverfahren nicht vom Beteiligungsmanagement in alleiniger Verantwortung über-
nommen werden. Vielmehr bietet es sich an, zusammen mit einem Personalberater eine 
externe Suche durchzuführen. Das Beteiligungsmanagement dient in dieser Phase als An-
sprechpartner für den Personalberater und gibt die nötigen Informationen zur Eingrenzung 
geeigneter Kandidaten. Das Ergebnis dieser Vorauswahl sollte mit entsprechend aufbereite-
ter Entscheidungsvorlage der oder dem Vorsitzenden und letztlich dem Entscheidungs-
gremium präsentiert werden. Das Ziel ist die Bestellung einer der vorgeschlagenen Personen 
durch das Entscheidungsgremium. 
 
Nach der Bestellung muss der Anstellungsvertrag geschlossen werden. Hierbei kann das 
Beteiligungsmanagement auch seine Unterstützung leisten. In der Praxis hat sich die An-
wendung eines Musteranstellungsvertrags
45 als hilfreich erwiesen, der den Verhandlungen 
mit der zu bestellenden Führungskraft zu Grunde gelegt wird. Der Musteranstellungsvertrag 
beinhaltet bestimmte Parameter, die möglichst generell für die obersten Führungskräfte der 
städtischen Gesellschaften gelten sollten. Die Bestellung von Mitgliedern der Geschäftsfüh-
rung könnte beispielhaft für fünf Jahre erfolgen; die Erstbestellung könnte auf drei Jahre 
beschränkt sein. Wiederholte Bestellungen oder Verlängerungen der Amtszeit, jeweils 
höchstens für fünf Jahre
46, sind zulässig. Sie bedürfen eines erneuten Beschlusses, der frü-
hestens ein Jahr vor Ablauf der bisherigen Amtszeit gefasst werden kann.  
 
Ein wesentlicher Aspekt des Vertrages ist die angemessene Vergütung der Führungskraft. 
Es gibt individuelle, spezifische Benchmarks für die Gesellschaft und die gewählte Person 
von externen Beratungsunternehmen, aber auch generelle Untersuchungen, die als Maßstab 
genommen werden können. In der Breite hat sich eine dreiteilige Gesamtvergütung durchge-
                                                 
45  Es empfiehlt sich jedoch mit Blick auf die möglic he Verwendung gleichartiger Verträge mit den Geschäftsfüh-
rungen ernsthafte Verhandlungsbereitschaft bezüglich aller Vertragsklauseln zu signalisieren und zu 
dokumentieren. Soweit der Vertrag nicht individuell ausgehandelt wird, bestünde anderenfalls das Risiko der 
Unwirksamkeit einzelner Bestimmungen aufgrund deren Charakters als Allgemeine Geschäftsbedingungen. 
46  In der Praxis finden sich auch Gestaltungen, wo nach einer festen Erstlaufzeit das Vertragsverhältnis unbefris-
tet fortgesetzt wird.

- 30 - 
setzt. Sie besteht aus einer fixen Grundvergütung, einem im Regelfall 10-30-prozentigen 
variablen Vergütungsbestandteil und einer betrieblichen Altersversorgung.47  
 
Die Arbeit des Beteiligungsmanagements endet nicht mit der Bestellung und dem Abschluss 
des Anstellungsvertrags. Soweit eine variable Vergütung als Teil der Gesamtvergütung ge-
leistet wird, ist das Beteiligungsmanagement oftmals dafür zuständig, die Zielvereinbarung 
am Anfang des Jahres vorzubereiten und zum Ende des Jahres bzw. Anfang des Folgejah-
res auszuwerten. Letzteres kann auch im Rahmen des Jahresabschlusses von der 
Wirtschaftsprüferin oder dem Wirtschaftsprüfer geprüft werden. 
 
Soweit die Anstellungsverträge der Führungspersonen befristet sind, was meist die Regel 
darstellt, kommt dem Beteiligungsmanagement eine Überwachungsfunktion zu. Spätestens 
ein Jahr vor Ablauf sollten Neuverhandlungen eingeleitet und die betreffenden Gremien und 
Personen informiert werden. 
 
 
5.  Sonstige Aufgaben 
 
Unterstützung/Beratung und Service für Gesellschaften 
 
Gerade für kleinere städtische Unternehmen ist das Beteiligungsmanagement in einer Reihe 
von Fragen eine wichtige Anlaufstelle, um Beratungsleistungen abzufragen, die durch eigene 
Mitarbeiter nicht gedeckt werden können. Diese können insbesondere bei unternehmens-
übergreifenden Themen im Bereich des Gesellschaftsrechts, des Steuerrechts oder 
beispielsweise des Europarechts liegen.  
 
Hier ist es Aufgabe des Beteiligungsmanagements vorhandene Ressourcen zu bündeln  
oder/und Beratung/Information durch Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Beteiligungsma-
nagements städtischen Stellen oder Gesellschaften zur Verfügung zu stellen. Dies kann 
erhebliche Synergieeffekte beinhalten, wenn man sich vor Augen führt, dass Beratungs-
dienste durch Rechtsanwaltskanzleien, Steuerberatungen oder 
Wirtschaftsprüfungsgesellschaften stets sehr teuer sind. 
 
Koordinationsfunktion 
 
Das Beteiligungsmanagement übernimmt in vielen Städten auch eine Koordinationsfunktion 
zwischen Stadt und den städtischen Unternehmen. Es bietet sich daher an, das Beteili-
gungsmanagement als Ansprechpartner für alle Angelegenheiten der städtischen 
Unternehmen zu benennen.  
 
Diese Funktion korrespondiert mit dem Informationsinteresse des Beteiligungsmanage-
ments. Es sollte der stadtinternen Verantwortung unterliegen, die zuständigen Stellen mit 
den Einzelfragen, die vom Unternehmen an ihren städtischen Ansprechpartner herangetra-
gen werden, zu betrauen. So wie die Stadt vom Unternehmen erwartet, dass sie dort einen 
zuverlässigen und kompetenten Gesprächspartner hat, kann dies auch das Unternehmen 
von der Stadtverwaltung verlangen. Dies heißt nicht, dass das Beteiligungsmanagement 
selbst alle Anfragen und Vorgänge seitens des städtischen Unternehmens zu bearbeiten hat, 
sondern dass es dafür sorgt, dass die Anliegen des Unternehmens in der Kernverwaltung 
ankommen und bearbeitet werden.  
 
Dabei ist es durchaus auch möglich, dass das Beteiligungsmanagement für Einzelfragen, die 
kontinuierlich anfallen, wie die Weiterleitung der Prüfberichte an die für die Erstellung der 
Beteiligungsberichte zuständige Stelle innerhalb der Stadtverwaltung, einen direkten Adres-
                                                 
47  Es scheint aber eine Tendenz in einzelnen Städten zu geben, zu Gunsten der anderen Vergütungsbestandtei-
le Versorgungselemente zu reduzieren und teilweise überhaupt nicht mehr zu gewähren.

- 31 - 
saten innerhalb der Stadtverwaltung benennt. Es kommt hierbei aber darauf an, dass diese 
Benennung durch das Beteiligungsmanagement erfolgt und dieses damit einen Gesamt-
überblick über alle Angelegenheiten zwischen Stadt und Unternehmen besitzt. Das 
Beteiligungsmanagement kann in diesem Rahmen auch Missverständnisse zwischen städti-
schen Ämtern bzw. Fachbereichen und den Einrichtungen ausräumen. Diese Lösung ist 
allerdings nur möglich, wenn entsprechende Personalressourcen vorhanden sind. 
 
Soweit es keine eigenen zuständigen Einheiten in der Stadt für bestimmte Themenstellungen 
gibt, übernimmt das Beteiligungsmanagement auch die konkrete fachliche Betreuung der 
Beteiligungen. Die Überwachung der Zahlungsströme zwischen Stadt und Gesellschaften 
rundet die Koordinationsfunktion ab. 
 
Konzernfinanzierung 
 
Viele Investitionsvorhaben, die von Beteiligungsunternehmen geplant werden, müssen am 
Kapitalmarkt refinanziert werden. Ökonomisch ist es grundsätzlich sinnvoll, sich dort zu ver-
schulden, wo die Finanzierung am günstigsten ist. 
 
Potenziellen wirtschaftlichen Vorteilen der Konzernfinanzierung steht allerdings das Risiko 
gegenüber, dass die Stadt das Haftungsrisiko für die Kredite der Unternehmen in die eige-
nen Gesamtrechnungen übernimmt. Es erfolgt eine Bilanzverlängerung für die Stadt. Bisher 
außerbilanzielle Verpflichtungen wirken sich nunmehr unmittelbar auf die Bilanzkennzahlen 
der Stadt aus. Dies gilt gleichermaßen für die Übernahme von Bürgschaften. Für die im 
Rahmen der Konzernfinanzierung aufgenommenen und weitergereichten Kredite ergeben 
sich somit unmittelbare Haftungsrisiken gegenüber den Banken im städtischen Haushalt.  
 
Bei der Stadt entsteht operativer Aufwand, zum Beispiel für die Aufnahme der Kredite und 
die Sicherstellung der Beihilfenkonformität der Gesellschafterdarlehen, da diese regelmäßig 
aus beihilfenrechtlichen Gründen nur mit Erhebung einer Zinszuschlags, bzw. einer jährli-
chen Avalprovision bei Bürgschaften, an die Unternehmen weitergereicht werden dürfen. 
Auch mit Blick auf die disziplinierende Wirkung einer unmittelbaren Fremdfinanzierung durch 
die Unternehmen sollten die Gesichtspunkte gut gegeneinander abgewogen werden. Prak-
tisch erhalten zumindest gut geführte städtische Unternehmen heute relativ gute 
Kreditkonditionen – jedenfalls wenn das Geschäftsmodell und das Investitionsvorhaben die 
Banken überzeugen. 
 
Dem Beteiligungsmanagement kommt bei diesen Fragen häufig die Aufgabe des Schnittstel-
lenmanagements zwischen Kämmerei einerseits und den Beteiligungsunternehmen 
andererseits zu. Geprüft werden sollte überdies die Einrichtung eines Cash Pools im Kon-
zern Stadt zum beidseitigen Ausgleich kurzfristiger Liquiditätsspitzen beziehungsweise  
-engpässe.  
 
 
 
IV. Organisation des Beteiligungsmanagements 
 
 
1.  Aufbauorganisatorischer Rahmen 
 
Die Frage, wo das Beteiligungsmanagement in der Verwaltung organisatorisch am zweck-
mäßigsten einzubinden ist, kann nicht eindeutig beantwortet werden. Dies ist vor allem 
abhängig von der Größe und der Organisationsstruktur der Stadt und natürlich auch von der 
Anzahl und dem Gewicht der von der Stadt gehaltenen Beteiligungen und ausgegliederten 
Einrichtungen.

- 32 - 
Unstrittig ist die Tatsache, dass das Beteiligungsmanagement umso mehr Einfluss- und Ge-
staltungsmöglichkeiten hat, je höher es in der hierarchischen Struktur angesiedelt ist. 
Organisatorisch sollte das Beteiligungsmanagement daher an die Verwaltungsführung ange-
bunden werden, weil die Wirksamkeit der Aufgabenerledigung von der Unterstützung der 
städtischen Führungsebene wesentlich abhängt. Ohne deren Unterstützung wird eine 
Durchsetzung der städtischen bzw. politischen Ziele bei den Unternehmen nicht gelingen.  
 
Diese Unterstützung ist am ehesten zu erreichen, wenn Führungsspitze und Beteiligungs-
management organisatorisch eng aneinander gebunden sind, da so die Bedeutung des 
Beteiligungsmanagements (als Vertreterin des Eigentümers Stadt) auch nach außen deutlich 
wird. Auch gelingt es im Rahmen dieser Organisationsstruktur eher, die Führungsebene 
nach ihren konkreten Bedürfnissen zu informieren. Dies ist notwendig, um Fehlentwicklun-
gen in den Beteiligungen effektiv und rechtzeitig gegensteuern zu können. Es ist daher auch 
für die Führungsebene hilfreich, wenn sie auf fachkundige Unterstützung des Beteiligungs-
managements zurückgreifen kann, um ihre Aufgaben und die an sie gestellten 
Anforderungen optimal bewältigen zu können. Dies ist auch deshalb von Bedeutung, da die 
Mitglieder der Verwaltungsführung (zum Beispiel (Ober-)Bürgermeisterin oder (Ober-
)Bürgermeister bzw. die Kämmerin oder der Kämmerer im Regelfall selbst Mitglieder oder 
sogar Vorsitzende oder Vorsitzender von Unternehmensgremien, wie dem Aufsichtsrat (Kon-
trollieren, Ratgeben) oder Gesellschafterversammlung (Eigentümerfunktion) wahrnehmen. 
 
Eine häufige Variante des zentralen Beteiligungsmanagements ist die Ansiedlung des Betei-
ligungsmanagements bei der Kämmerei, in der auf den betriebswirtschaftlichen 
Sachverstand der Finanzverwaltung zurückgegriffen werden kann. Gerade durch die Umstel-
lung des städtischen Rechnungswesens auf die Doppik und die damit verbundene 
Forderung nach einem integrierten städtischen Gesamtabschluss, ist der Einfluss der Fi-
nanzverwaltung im Beteiligungsmanagement noch weiter gestiegen. Hierdurch besteht die 
Möglichkeit, die Unternehmenssteuerung verstärkt auch entsprechend fiskalischer Prioritäten 
auszurichten. 
 
Grundsätzlich gilt: Es sind verschiedene Strukturen denkbar und jeweils für sich genommen 
sinnvoll, deren Vor- und Nachteile im Einzelfall bewertet werden müssen. Hier sind auch die 
jeweiligen Besonderheiten der Stadt zu berücksichtigen. Ein „Patentrezept“ gibt es nicht. 
 
Denkbar sind etwa die zentrale oder die dezentrale Einrichtung des Beteiligungsmanage-
ments oder (in größeren Städten) eine Mischform aus zentraler und dezentraler Steuerung. 
Auch die Ausgliederung außerhalb der Kernverwaltung kann eine sinnvolle Organisations-
struktur sein. 
 
Im Modell des zentralen Beteiligungsmanagements wird dieses für alle städtischen Gesell-
schaften von einer Organisationseinheit verantwortet, die in der Regel direkt entweder 
dem/der (Ober-) Bürgermeisterin oder dem (Ober-) Bürgermeister beziehungsweise der 
Kämmerin oder dem Kämmerer zugeordnet ist. Dies erlaubt den Aufbau einer Einheit mit 
einer gewissen kritischen Größe und damit die Spezialisierung von Mitarbeiterinnen und Mit-
arbeitern auf ökonomische und juristische Themenbereiche (zum Beispiel Bilanzanalyse, 
Unternehmensbewertung, Unternehmensfinanzierung, EU-Beihilfenrecht, Compliance). Die 
Organisationsform erleichtert auch den Blick auf das Gesamtportfolio. 
 
In der (rein) dezentralen Organisation werden die einzelnen Gesellschaften von denjenigen 
Dezernaten betreut, denen sie entsprechend ihres öffentlichen Zwecks fachlich zuzuordnen 
sind. Es ist dann in jedem Dezernat ein entsprechendes Beteiligungsmanagement aufzu-
bauen. Der Vorteil ist in der aufgabenfachlichen Spezialisierung zu sehen. Für die Frage des 
einheitlichen Auftretens gegenüber den Gesellschaften und für gesellschaftsüberschreitende 
Problemstellungen ist aber auch in diesem Modell zumindest die Schaffung einer Koordinie-
rungsstelle für das gesamtstädtische Beteiligungsmanagement notwendig. Die 
Koordinierungsstelle hat insbesondere die Aufgabe, verbindliche Standards zu definieren

- 33 - 
und deren Einhaltung zu überwachen. Dazu sollte sie durch geeignete organisatorische 
Maßnahmen die notwendigen Kompetenzen gegenüber den dezentralen Stellen erhalten. Je 
größer die Stadt und die Anzahl der zu betreuenden Beteiligungsgesellschaften ist, umso 
ausgeprägter sollte die Koordinierungsstelle insbesondere in personeller Hinsicht sein und 
umso wichtiger ist sie mit Blick auf ein effektives Beteiligungsmanagement.  
 
Schließlich besteht die Option, das Beteiligungsmanagement in Form eines Eigenbetriebs 
oder privatrechtlich in einer GmbH außerhalb der Verwaltung zu organisieren. Bisher haben 
sich für diese Organisationsform einige große Städte entschieden (Saarbrücken und 
Leipzig). Die Stadt Halle hat ihr Beteiligungsmanagement in einer Anstalt des öffentlichen 
Rechts organisiert. Auch die Steuerung über Holdingkonstruktionen (Hanau, Mülheim/Ruhr, 
Gotha) lässt sich vorfinden.  
 
Letztlich kommt es darauf an, dass unabhängig von der gewählten Organisationsstruktur die 
Steuerung der verselbständigten Einrichtungen und Unternehmensbeteiligungen durch die 
Ratsmitglieder, den demokratisch gewählten Vertreterinnen und Vertretern der Eigentümerin 
Stadt, genauso gut gelingt wie bei der Kernverwaltung. Dies ist häufig, unabhängig von der 
gewählten Organisationsform, von den handelnden Personen abhängig. 
 
 
2.  Ressourcenausstattung 
 
Die Aufgabe „Beteiligungsmanagement“ stellt innerhalb der Stadtverwaltung eine Herausfor-
derung dar. Die liegt besonders an den fachlichen Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen: 
 
 weitreichende Kenntnisse des Kommunalrechts und des Gesellschaftsrechts, 
 sonstige rechtliche Kenntnisse, zum Bespiel im EU-Beihilfenrecht, im Vergaberecht, im 
Arbeitsrecht, im Steuerrecht und im Bilanzrecht, 
 tiefe Kenntnisse der Betriebswirtschaftslehre (u.a. Bilanzanalyse), 
 Spezialkenntnisse der BWL, zum Beispiel Unternehmensbewertung oder Finanzie-
rungskenntnisse, 
 tiefergehendes Verständnis über die verschiedenen im Beteiligungsportfolio vorhande-
nen Geschäftsmodelle. 
 
Es versteht sich von selbst, dass nicht jede Mitarbeiterin oder jeder Mitarbeiter alle Kenntnis-
se vorhalten kann. Beteiligungsmanagement funktioniert im Team, in das jeder seine 
besonderen Fähigkeiten einbringen kann und muss. Da es für ein gutes und vor allem kon-
struktives Beteiligungsmanagement auch einer gewissen „Augenhöhe“ mit den 
Unternehmensleitungen bedarf, ist die Gewinnung bzw. die interne Entwicklung von sehr 
guten Fachkräften ein „Muss“.  
 
Die Entwicklung des Beteiligungsmanagements von einer eher passiven Beteiligungsverwal-
tung zu einem aktiven Beteiligungssteuerer hat in den vergangenen Jahren zu einem 
deutlich höheren Arbeitsaufkommen geführt. Hinzu kommen neue Aufgabengebiete, wie das 
EU-Beihilfenrecht, und eine stärkere Fokussierung auf früher mitunter vernachlässigte The-
men, wie etwa Corporate Governance und Compliance. 
 
Dies beschreibt die qualitativen und quantitativen Herausforderungen, die das Beteiligungs-
management treffen. In Zeiten mitunter knapper Kassen und dem Druck für die 
Gesamtverwaltung, eher Stellen abzubauen, besteht die Gefahr, die Bedeutung der Aufgabe 
„Beteiligungsmanagement“ zu unterschätzen. Dabei führt gutes Beteiligungsmanagement in 
der Regel auch zu positiven wirtschaftlichen Effekten. Diese sind jedoch häufig nicht mess-
bar, so dass das Beteiligungsmanagement häufig als sogenannte Cost-Center (lediglich 
kostenverursachende Einheit) wahrgenommen wird.

- 34 - 
Eine hinreichende Ausstattung mit den erforderlichen Ressourcen ist notwendig, um alle 
Steuerungsaufgaben in erforderlichem Umfang wahrnehmen zu können und die wün-
schenswerte Qualität der Aufgabenerledigung sicherzustellen. Berücksichtigt werden sollte 
hierbei, dass ein qualitativ hochwertiges Beteiligungsmanagement das Erfordernis zur Beauf-
tragung von (hochbezahlten) Beratern reduzieren kann. 
 
Die geringe Flexibilität der Stadtverwaltungen im Hinblick auf die Beschäftigung hochkaräti-
ger Fachkräfte für das Beteiligungsmanagement ist für einige Kommunen der Grund, 
weshalb die Aufgabe des Beteiligungsmanagements in privatrechtlicher Form wahrgenom-
men wird. Den wirtschaftlichen Chancen, die sich daraus ergeben, steht aber die Tatsache 
entgegen, dass der unmittelbare Zugriff der Verwaltung auf das Beteiligungsmanagement 
erschwert wird. 
 
 
3.  Ablauforganisat orische Erfordernisse 
 
Aus der Aufgabenstellung des Beteiligungsmanagements ergeben sich zahlreiche komplexe 
Abstimmungs- und Entscheidungsprozesse, die in hohem Maße der Überwachung und Kon-
trolle bedürfen. Eine nur reaktive Haltung des Beteiligungsmanagements gegenüber den 
Beteiligungen birgt die Gefahr, dass der mit der Verselbständigung verbundene Vorteil der 
Flexibilität bei den privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen verloren geht. Es muss 
deshalb sichergestellt werden, dass die Entscheidungsprozesse in den Unternehmensgre-
mien mit denen in der Verwaltung und insbesondere in den politischen Gremien 
(Fachausschüsse und Rat) synchronisiert werden.  
 
Dies fängt damit an, dass bereits bei der Jahresterminplanung die Gremiensitzungen so weit 
wie möglich abgestimmt werden. Die nahezu in jedem Jahr gleich laufenden Beschlussvor-
lagen, wie Wirtschaftspläne und Jahresabschlüsse, müssen unter Berücksichtigung der vor-
gegebenen Einladungsfristen terminiert werden. 
 
Wichtiger ist natürlich die Organisation der inhaltlichen Abstimmungsprozesse und Koordina-
tion der Beschlussvorlagen. Dies gilt sowohl für den verwaltungsinternen Meinungs-
bildungsprozess als auch für den politischen Diskurs. 
 
Verwaltungsintern kann dies nach wie vor in Dienstanweisungen geregelt werden, weil die 
„großen“ Regelungswerke wie PCG-Kodizes und Beteiligungsrichtlinien mit ihren Rahmen-
vorgaben häufig eher auf die Gremien außerhalb der Verwaltung gerichtet sind.  
 
Mit weiter fortschreitender Technisierung ist zunehmend den Einstellungen in der Standard-
software oder der Software für das Beteiligungsmanagement besondere Aufmerksamkeit zu 
widmen, weil hier die Voreinstellungen („Customizing“) oft eine größere Bindungswirkung 
entfalten als die Vorschriften. Mit der Einführung von dv-gestützter Vorgangsbearbeitung 
wird das Erfordernis einer Geschäftsprozessmodellierung auch für das Beteiligungsma-
nagement offensichtlich. 
 
Bei der Herbeiführung von Ratsbeschlüssen für die Beteiligungsunternehmen gilt die Not-
wendigkeit, eine zielorientierte politische Diskussion unter Berücksichtigung der gesamt-
städtischen Steuerungserfordernisse sicherzustellen. In der Geschäftsordnung des Rates ist 
festzulegen, welcher Ausschuss – regelmäßig wird dies der Finanzausschuss sein – grund-
sätzlich für Fragen der Beteiligungen zuständig ist. Soweit der Finanzausschuss mit dem 
Hauptausschuss zusammengefasst ist, bietet sich insbesondere in Großstädten ggf. ein ei-
gener Ausschuss oder Unterausschuss an. Auch bei Eigenbetrieben oder 
eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen sollte neben dem Betriebs-/ Werksausschuss auch der 
Finanzausschuss bzw. Beteiligungsausschuss Empfehlungen an den Rat geben dürfen, da-
mit keine Vorlage ohne ausreichende Vorberatung, die alle entscheidungsrelevanten 
Aspekte wirtschaftlicher und fachlicher Information enthält, auf den Rat zuläuft.

- 35 - 
V. Besondere Aspekte des Beteiligungsmanagements 
 
Die Ausgliederung von Aufgaben aus der Kernverwaltung in öffentliche Unternehmen be-
dingt eine Zunahme der Leistungsbeziehungen zwischen Stadt und den Beteiligungs-
gesellschaften. Dinge, die vorher intern erledigt wurden, erfordern vermehrt Zahlungen der 
Stadt an ihre Unternehmen, die einerseits unter dem Blickwinkel der staatlichen Beihilfen zu 
betrachten sind und andererseits Beschaffungsvorgänge darstellen können, welche die An-
wendung der dafür geltenden rechtlichen Regelungen nach sich ziehen.  
 
 
1.  Beihilfenrecht 
 
Das Beihilfenrecht greift, ebenso wie das Vergaberecht, in immer weitere Bereiche der 
Kommunalwirtschaft ein. 
 
Bedeutung der Wettbewerbsregeln für städtische Unternehmen 
 
Artikel 107 bis 109 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) 
regeln den Bereich der „staatlichen Beihilfen“. Vorbehaltlich abweichender Bestimmungen 
des AEUV gilt gem. Art. 107 Abs. 1: „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihil-
fen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder 
Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, sind mit dem 
Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedsstaaten beein-
trächtigen.“ 
 
Gemäß Art. 106 Abs. 1 AEUV sind von diesen Regelungen grundsätzlich auch öffentliche 
Unternehmen und Unternehmen, denen besondere oder ausschließliche Rechte gewährt 
wurden, betroffen. Das Beihilfenrecht ist von großer Bedeutung für die Rechtmäßigkeit von 
Ausgleichszahlungen, die Städte für die Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge an 
ihre Einrichtungen und Unternehmen sowie Dritten leisten. 
 
Beihilfen im Sinne von Art. 107 AEUV unterliegen grundsätzlich der Notifizierungspflicht, das 
heißt sie sind bei der EU-Kommission anzumelden und genehmigen zu lassen. Keine Notifi-
zierungspflicht besteht im Anwendungsbereich der Allgemeinen Gruppenfreistellungs-
verordnung (AGVO) und bei „Beihilfen“, welche eine bestimmte Größenordnung unterschrei-
ten (de-Minimis-Verordnungen). Eine weitere Ausnahme nach Art. 106 Abs.2 AEUV existiert 
für Beihilfen an Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen 
Interesse (DAWI) betraut sind.  
 
Um das Vorliegen einer Beihilfe und damit einer grundsätzlichen Notifizierungs- und Geneh-
migungspflicht durch die EU-Kommission beurteilen zu können, sind mittlerweile zahlreiche 
Vorschriften und Bekanntmachungen zu beachten. Die Kenntnis der Vorschriften ist uner-
lässlich, um Rückforderungen von Seiten des Beihilfe Gewährenden zu vermeiden oder – 
zum Beispiel im Falle der GmbH-Geschäftsführung – nach § 43 Abs. 2 GmbH-Gesetz zur 
Haftung herangezogen zu werden. Nachfolgend erfolgt eine kurze Darstellung, der aus städ-
tischer Sicht wichtigsten Vorschriften und Bekanntmachungen.

- 36 - 
Keine staatliche Beihilfe bei lediglich örtlichem Bezug 
 
Die im Juli 2016 veröffentlichte Bekanntmachung der EU-Kommission zum Begriff der staat-
lichen Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs.1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen 
Union
48 erläutert die Rechtsauffassung der EU-Kommission zu diesem Thema. Hervorzuhe-
ben ist in diesem Zusammenhang, dass die EU-Kommission in dieser Mitteilung auch 
Ausführungen dazu macht, wann lediglich ein lokaler Bezug vorliegt und damit keine Auswir-
kungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten. Die Feststellung, ob Auswirkungen 
auf den Handel vorliegen, können jedoch nicht bloß hypothetischer Natur sein oder vermutet 
werden. Vielmehr muss auf der Grundlage der vorhersehbaren Auswirkungen der Maßnah-
me festgestellt werden, warum die Maßnahme den Wettbewerb verfälscht oder zu 
verfälschen droht und warum sie Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten 
haben könnte.  
 
Die Kommission hat in einer Reihe von Beschlüssen unter Berücksichtigung der spezifischen 
Umstände der Fälle die Auffassung vertreten, dass die jeweilige betreffende Maßnahme le-
diglich lokale Auswirkungen hatte und sich folglich nicht auf den Handel zwischen 
Mitgliedstaaten auswirkte. 
 
In diesen Fällen stellt die Kommission insbesondere fest, dass der Beihilfeempfänger Waren 
oder Dienstleistungen nur in einem geografisch begrenzten Gebiet in einem Mitgliedstaat 
anbot und es unwahrscheinlich war, dass er Kundinnen und Kunden aus anderen Mitglied-
staaten gewinnen würde. Zudem war nicht davon auszugehen, dass die Maßnahme mehr 
als marginale Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen oder die Niederlassung 
von Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten haben würde. Es wurden zwar keine Kriterien 
festgelegt, aber anhand der Fälle ließ sich erkennen, ob bereits Auswirkungen auf den Han-
del zwischen den Mitgliedstaaten vorliegen. Gleichwohl müssen diese Umstände 
angemessen dargelegt werden. Dabei reicht es in der Regel aus, die Merkmale der betref-
fenden Regelung zu würdigen. Hinweise dazu finden sich in der oben genannten Mitteilung 
unter Rdnrn. 190-198. 
 
Vor diesem Hintergrund kann mitunter – schon bereits aufgrund der Einschränkungen der 
wirtschaftlichen Betätigung der Städte in den Gemeindeordnungen – der Schluss gezogen 
werden, dass die städtischen Unternehmen nur lokal tätig sind. Dann würde bereits aus die-
sem Grund, ohne auf den Betrauungsakt zurückgreifen zu müssen, der Beihilfentatbestand 
gem. Art 107 Abs. 1 AEUV entfallen. Beihilfenrechtliche Vorgänge sind aber jeweils im Ein-
zelfall unter Berücksichtigung der lokalen Besonderheiten zu prüfen. 
 
Keine Notifizierungspflicht bei betrauten DAWI-Beihilfen 
 
Ebenfalls von Bedeutung für die Städte ist die Beachtung des sog. „Almunia-Paket“, welches 
das sog.“ Monti-Paket“ abgelöst hat, das auf die Rechtsprechung des Europäischen Ge-
richtshofs in Sachen Altmark-Trans zurückgeht. Im Rahmen des Freistellungsbeschlusses
49 
bedarf es u.a. eines Betrauungsaktes, um eine Zuwendung in Bezug auf DAWI-Leistungen 
beihilfenkonform zu gestalten. Voraussetzung einer solchen "Betrauung" ist aber nicht bloß 
ein formaler Betrauungsakt, sondern es muss die Einhaltung der gemeinwohlorientierten 
Aufgabe durch einen weiterhin bestehenden öffentlichen Einfluss sichergestellt werden. Ggf. 
ist eine Trennungsrechnung zwischen gemeinwohlorientierten und rein kommerziellen Auf-
gaben einzuführen bzw. fortzuentwickeln. In diesem Zusammenhang sind auch eine Über-
kompensationskontrolle durchzuführen und zu dokumentieren sowie Meldepflichten zu 
beachten. 
 
                                                 
48 ABL der EU C 262 vom 19.07.2016, S.1 ff. 
49 Beschluss 2012/21/EU; ABl der EU L7 vom 11.01.2012, S. 3ff.

- 37 - 
Auf der Grundlage der Transparenzrichtlinie50 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre finan-
ziellen Beziehungen zu veröffentlichen sowie zu privaten Unternehmen, denen sie 
besondere oder ausschließliche Rechte gewähren oder die Erbringung einer DAWI übertra-
gen, transparent zu gestalten. Sofern Unternehmen Ausgleichsleistungen für die Erbringung 
einer DAWI erhalten und gleichzeitig auch Tätigkeiten außerhalb dieser DAWI ausüben, 
müssen diese Unternehmen grundsätzlich getrennte Bücher (Trennungsrechnung) führen, 
um etwaige Überkompensationen festzustellen oder Quersubventionen zu verhindern. 
 
Keine Notifizierungspflicht für Beihilfen im Rahmen der AGVO 
 
Im Bereich der weiteren Dienstleistungen ist die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 
(AGVO)
51 zu beachten, die regelt, welche Beihilfen automatisch mit dem Gemeinsamen 
Markt vereinbar sind, und damit nicht der Notifizierungs- und Genehmigungspflicht unterlie-
gen. Gem. Art. 9 bis 11 der AGVO existieren allerdings eine Anzeigepflicht bei der EU-
Kommission sowie Bekanntmachungspflichten im Amtsblatt der EU. 
 
Keine staatliche Beihilfe im Rahmen der de-Minimis-Verordnungen 
 
Die Regelung der Voraussetzungen, unter denen Zuwendungen für die Erbringer von DAWI 
wegen der geringen Höhe nicht als staatliche Beihilfen i.S.v. Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft 
werden, enthält die DAWI de-Minimis-Verordnung (EU) 360/2012
52 sowie für Nicht-DAWI-
Leistungen die Verordnung (EU) Nr. 1407/201353. 
 
Der Deutsche Städtetag stellt alle Informationen dazu in seinem Extranet bereit. 
 
 
2.  Inhouse-Vergabe 
 
Die Voraussetzungen für die Inhouse-Vergabe wurden vom EuGH festgelegt und weiterent-
wickelt. Aufgrund der zahlreichen Urteile sind Kriterien herausgearbeitet worden, die zu mehr 
Rechtssicherheit geführt haben. 
 
Diese Rechtsprechung wurde mit der Novelle des Vergaberechts am 18. April 2016 in ge-
setzliche Form gekleidet. § 108 Abs. 1 - Abs. 5 des Gesetzes gegen Wettbewerbs-
beschränkungen (GWB) regelt als speziellen Ausnahmetatbestand vom Vergaberecht die 
Zulässigkeit einer Inhouse-Vergabe in vier unterschiedlichen Konstellationen und erweitert 
an manchen Stellen die Möglichkeiten gegenüber der bisherigen Rechtslage. 
 
Kontrollkriterium 
 
Eine Inhouse-Vergabe ist zulässig, wenn der öffentliche Auftraggeber ggf. auch zusammen 
mit anderen öffentlichen Auftraggebern über das zu beauftragende (Eigen)unternehmen eine 
ähnliche Kontrolle wie über eine eigene Dienststelle hat (Kontrollkriterium). Diese wird ver-
mutet, wenn der oder die öffentlichen Auftraggeber einen ausschlaggebenden Einfluss auf 
                                                 
50  Richtlinie 2006/111/EG der Kommissi on v. 16.11.2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen 
zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz in-
nerhalb bestimmter Unternehmen – ABl der EU L 318 v. 17.11.2006, S. 17ff. 
51  AGVO - Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit 
bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Art. 107 und 108 des Vertrags 
über die Arbeitsweise der europäischen Union ABl der EU L 187 v. 26.06.2016, S. 1 ff. 
52  Verordnung (EU) Nr. 360/2012 der Kommission vom 25.04 .2012 über die Anwendung der Art. 107 und Art. 
108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf de-Minimis-Beihilfen an Unternehmen, 
die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbringen- ABl der EU L 114 v. 26.04.2016, 
S. 8 ff. 
53  Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Artikel 
107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf de-Minimis-Beihilfen – ABl der 
EU L 352 v. 24.12.2013, S. 1ff.

- 38 - 
die strategischen Ziele und die wesentlichen Entscheidungen des Unternehmens aus-
übt/ausüben. Zur Ausfüllung dieses Merkmals kann die bekannte Rechtsprechung des EuGH 
herangezogen werden. Ein solcher Einfluss ist bei privatwirtschaftlich organisierten öffentli-
chen Unternehmen insbesondere durch ein effektives Beteiligungsmanagement zu 
erreichen. 
 
Wesentlichkeitskriterium 
 
Neben der Kontrolle des öffentlichen Auftraggebers über die Gesellschaft ist erforderlich, 
dass diese den überwiegenden Teil ihrer Umsätze mit dem Auftraggeber erzielt. Lediglich 
nunmehr 20 Prozent seiner Umsätze darf die Gesellschaft am freien Markt erzielen. Die Ein-
grenzung dieses Marktes ist vermehrt Gegenstand von Gerichtsentscheidungen. Die 
Einordnung als Eigengeschäft oder Drittgeschäft kann im Einzelfall problematisch sein.  
 
Auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des EuGH hatte das OLG Hamburg
54 
beispielsweise Umsätze aus mit Endkunden abgeschlossenen Stromversorgungsverträgen 
als Drittgeschäft eingestuft. Dem Argument, dass es sich insoweit um Leistungen der Da-
seinsvorsorge handele, folgte das OLG nicht. Vielmehr folgte es der „Carbotermo-
Entscheidung“
55, in der der EuGH festgestellt hatte, dass es für die Einbeziehung von Drit-
tumsätzen erforderlich sei, dass stets ein Kausalzusammenhang zwischen der Rechts-
beziehung Kommune – Kommunales Unternehmen und dem Drittumsatz bestehen müsse. 
Der Kommune könnten daher nur solche Umsätze zugerechnet werden, deren Erzielung sie 
auch tatsächlich herbeigeführt habe. Die Leistung an Dritte und der hierdurch erzielte Um-
satz müssen also auf einer Rechtsbeziehung zwischen dem Unternehmen und der sie 
kontrollierenden Kommune beruhen.  
 
Das OLG Hamburg verneinte die kausale Rechtsbeziehung, weil der Privatkunde auf dem 
Strommarkt ein Wahlrecht habe und unter einer Vielzahl von Anbietern entscheiden könne. 
Insofern beruhe seine Entscheidung nicht auf der Rechtsbeziehung zwischen Kommune und 
kommunalem Unternehmen. 
 
Ähnlich hat das OLG Frankfurt
56bei der städtischen Vergabe eines Betriebsführungsauftrags 
an einen als Eigenbetrieb organisierten Wasserversorgungsbetrieb entschieden, bei dem 
dieser Eigenbetrieb Umsätze durch die Beteiligung von privaten Endkunden mit Strom und 
Gas erzielte. 
 
Die Neuregelung zu Inhouse-Vergaben sieht vor, dass das „Wesentlichkeitskriterium“ als 
(zweite) Voraussetzung für eine Vergaberechtsfreiheit bei einem In-House-Geschäft nur 
dann gegeben ist, wenn die kontrollierte juristische Person mehr als 80 Prozent ihrer Tätig-
keiten für die Ausführung von Aufgaben ausübt, mit denen sie von dem die Kontrolle 
ausübenden öffentlichen Auftraggeber oder von einer anderen juristischen Person, die von 
diesem kontrolliert wird, betraut wurde. Bei der 80-Prozent-Bestimmung ist gemäß § 108 
Abs. 7 GWB grundsätzlich vom durchschnittlichen Gesamtumsatz, die der juristischen Per-
son oder dem bzw. den öffentlichen Auftraggebern während der letzten drei Jahre vor 
Vergabe des Auftrags in Bezug auf die Leistungen entstanden sind, auszugehen.  
 
Nach Auffassung des Deutschen Städtetages gehen die Urteile von einer falschen Ausle-
gung der „Carbotermo-Entscheidung“ aus.  
 
§ 108 Abs. 1 Nr. 2 GWB stellt darauf ab, dass es sich um eine Aufgabe handeln muss, mit 
welcher der Auftragnehmer vom öffentlichen Auftraggeber „betraut wurde“. Folglich sind 
nicht nur klassische kommunale Daseinsvorsorgetätigkeiten, wie etwa die Trinkwasserver-
                                                 
54 Beschluss v. 14.12.2010, Az. I Verg 5/10. 
55 EuGH, RS- C-340/04 v. 11.05.2006 
56 Beschluss v. 30.08.2011, - 11 Verg 3/11

- 39 - 
sorgung oder die Abwasserbeseitigung, umfasst, sondern auch weitere Dienstleistungen im 
Wirkungskreis des bzw. der betreffenden Auftraggeber.  
 
In diesem Sinne sehen sowohl der Erwägungsgrund der EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU 
als auch die Begründung zu § 108 Abs.1 Nr. 2 GWB vor, dass es „unerheblich ist, ob der 
Begünstigte der Ausführung des Auftrags der Auftraggeber selbst oder ein davon abwei-
chender Nutzer der Leistungen ist“. 
 
Vor diesem Hintergrund vertritt der Deutsche Städtetag die Auffassung, dass auch etwaige 
Umsätze, die ein Auftragnehmer mit Privaten erzielt, grundsätzlich nicht Inhouse-schädlich 
sind, sofern diese Umsätze der Ausführung einer von der Stadt oder ihren eigenen Einrich-
tungen übertragenen Aufgabe dienen.  
 
Beispielhaft sei auf die Bereiche der Energieversorgung oder Wohnungswirtschaft verwie-
sen. Es wäre weder rechtlich noch tatsächlich nachvollziehbar, wenn eine Stadt ihr eigenes 
Stadtwerk (100-Prozent-Beteiligung) nicht im Wege eines vergabefreien Inhouse-Geschäfts 
etwa mit der Stromversorgung eigener Liegenschaften (Rathaus, Schulen, Kindergärten) 
beauftragen könnte, weil dieses Stadtwerk auch die eigenen Bürgerinnen und Bürger mit 
Strom versorgt.  
 
Die Bürgerinnen und Bürger sind Teil der örtlichen Gemeinschaft und können nicht Inhouse-
schädlich sein (s.o.). So hat die in diesem Zusammenhang vereinzelt ergangene Rechtspre-
chung nationaler Gerichte
57 bislang zu Recht keinerlei Entsprechung durch den 
Europäischen Gerichtshof gefunden. Auch Erwägungsgrund 32 der Auftragsvergaberichtlinie 
2014/24/EU stellt demgemäß fest, dass es für die Berechnung der 80-Prozent-Schwelle nicht 
auf „den Begünstigten der Ausführung des Auftrags“ ankommt. 
 
 
3. Steuerrechtliche Implikationen 
 
Steuerliche Fragestellungen haben in den vergangenen Jahren einen erheblichen Bedeu-
tungszuwachs in der kommunalen Praxis erlangt. Getrieben wird die Entwicklung durch das 
Zusammenwirken dreier Faktoren:  
 
 Das Vordringen des europäischen Wettbewerbsrechts (einschließlich des EU-
Steuerrechts), welches auf eine steuerliche Entscheidungsneutralität zwischen verschie-
denen Organisations- beziehungsweise Kooperationsformen ausgerichtet ist.  
 Die wachsende Bedeutung von Privatisierungen, Ausgliederungen und Kooperationen. 
 Die Intensivierung und zunehmende Verrechtlichung der Steuerung der verselbständigten 
kommunalen, interkommunalen oder (teil-)privatisierten Organisationsstrukturen. 
 
Die Erfüllung der laufenden Steuerpflichten im Beteiligungsbereich ist zunächst vorrangige 
Aufgabe der operativen Geschäftsführung und nicht der Beteiligungssteuerung. Das Beteili-
gungsmanagement wird hier in aller Regel nur ergänzend beratend tätig. Zudem sind auch 
der Aufbau und die Befolgung von Tax-Compliance-Konzepten in den Beteiligungen zu 
überwachen.  
 
Zu den Kernaufgaben des Beteiligungsmanagements gehört dagegen die Beurteilung der 
steuerlichen Implikationen aller im Rahmen der Beteiligungssteuerung zu treffenden bezie-
hungsweise zu begleitenden organisatorischen Maßnahmen. Von zentraler Bedeutung sind 
in diesem Zusammenhang insbesondere die Beobachtung der allgemeinen steuerrechtlichen 
Rahmenbedingungen für  
 
 die Rechtsformwahl,  
                                                 
57 Vgl. etwa OLG Hamburg v. 14.12.2010 – 1 Verg 5/10.

- 40 - 
 die Wahl der Finanzierungsform, 
 die Begründung von steuerlichen Organschaften durch die Schaffung von finanziellen, 
wirtschaftlichen und personellen Verflechtungen zwischen den Beteiligungen, 
 die Ausgestaltung des Verlustausgleichs insbesondere bei dauerdefizitären Einrichtun-
gen, 
 Grundstücksübertragungen, 
 Arbeitnehmerüberlassung an Beteiligungen. 
 
Da diese Maßnahmen langfristig wirken und oft allenfalls bedingt reversibel sind, darf das 
Beteiligungsmanagement nicht allein die aktuellen steuerlichen Regelungen im Blick haben, 
sondern muss darüber hinaus auch längerfristige steuerpolitische Richtungstendenzen auf-
merksam verfolgen. Dazu kann die Vorhaltung eigener Fachkapazitäten zweckmäßig sein, 
weil die umfassende Prüfung der langfristigen steuerlichen Implikationen alternativer Organi-
sationsentscheidungen, zum Beispiel hinsichtlich der Flexibilität bei zukünftigen 
Restrukturierungs-erfordernissen, nur unzureichend in konkrete Beratungsmandate für ex-
terne Beratungen gefasst werden kann.  
 
Aufgrund dieses Aufgabenzuschnitts wird dem Beteiligungsmanagement manchmal auch die 
Gesamtverantwortung für das steuerliche Thema „Stadt als Steuerschuldner“ übertragen. 
58Zumindest ist aber ablauforganisatorisch sicherzustellen, dass bei allen Planungsprozes-
sen, die auf grundlegende Veränderungen in den Organisations- und Leistungsstrukturen der 
Beteiligungen abzielen, schon in einer möglichst frühen Projektphase die steuerlichen Fol-
gewirkungen vorgeprüft werden.  
 
 
 
VI. Zusammenfassende Beschreibung des Rollenverständnisses 
 
Basierend auf den vorstehenden Ausführungen ergibt sich ein Leitbild des Zusammenwir-
kens der verschiedenen Akteure, das als eine mögliche Form guter Unternehmenssteuerung 
zusammengefasst werden kann.  
 
Gute Unternehmenssteuerung wird erleichtert durch ein rollenkonformes Verhalten aller Be-
teiligten in der gesamtstädtischen Beteiligungssteuerung. Alle Prozesse sollten transparent 
und effizient unter Beachtung der rechtlichen Rahmenbedingungen erfolgen. Die Beteiligten 
arbeiten kooperativ zusammen und halten sich an die vordefinierten Entscheidungsabläufe 
und binden die nach- beziehungsweise vorgelagerten Ebenen grundsätzlich ein. Im Einzel-
nen stellt sich dies idealtypisch wie folgt dar: 
 
 Der Rat hat als demokratisch legitimiertes Kollektivorgan die notwendigen Entscheidun-
gen zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger und der Stadt zu treffen. Dieser ist 
zusammen mit dem Hauptausschuss beziehungsweise Fachausschüssen für alle Ange-
legenheiten zuständig, die nicht als normale Geschäfte der laufenden Verwaltung dieser 
zugewiesen sind. Damit haben die politischen Gremien die rechtlichen Rahmenbedin-
gungen zur Steuerung der Beteiligungen festzulegen (zum Beispiel Public Corporate 
Governance Kodex, Gesellschaftsverträge). Die Strategie und grundsätzliche Entschei-
dungen (Ausschüttungsvorgaben, städtische Zuschüsse, etc.) fallen ebenfalls in die 
Zuständigkeit der politischen Gremien. Berater des Rates und der politischen Gremien ist 
die Verwaltung. 
 
 Die Verwaltungsführung, bestehend aus der (Ober-)Bürgermeisterin oder dem (Ober-) 
Bürgermeister und (politischen) Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten, bringt die Vorlagen 
in die politischen Gremien ein. Sie lässt sich vom Beteiligungsmanagement entschei-
                                                 
58 Viele Städte haben dagegen den steuerlichen Sachverstand im Stadtsteueramt gebündelt, dessen Kernaufga-
be aber auf der Gläubigerseite liegt (Einnahmeseite).

- 41 - 
dungsreife Vorlagen vorlegen, bestimmt die Grundzüge der Beteiligungssteuerung und 
definiert die fachlichen und finanziellen Ziele. Sie stellt sicher, dass das Beteiligungsma-
nagement als steuernde und steuerungsvorbereitende Einheit gut organisiert und mit 
ausreichenden Ressourcen ausgestattet wird. In den Aufsichtsräten der finanziell bedeu-
tendsten Beteiligungen der Stadt sollte mindestens die (Ober-)Bürgermeisterin 
beziehungsweise der (Ober-)Bürgermeister oder die Kämmerin bzw. Kämmerer vertreten 
sein. 
 
 Das Beteiligungsmanagement ist der fachliche Berater der Verwaltungsspitze und der 
politischen Gremien. Es ist Ansprechpartner in allen Fragen der Steuerung der Beteili-
gungen. Das Beteiligungsmanagement schlägt Änderungen des Steuerungssystems vor. 
Es bereitet die Vorlagen für alle wesentlichen Entscheidungen des Rates und seiner 
Ausschüsse vor, die die städtischen Beteiligungen betreffen. Das Beteiligungsmanage-
ment bereitet darüber hinaus die relevanten Informationen für den Rat und die 
Aufsichtsräte auf und analysiert diese. In Geschäftsführungsangelegenheiten berät das 
Beteiligungsmanagement die zuständigen Gremien in Bezug auf Bestellung, Vertragsge-
staltung, Vertragslaufzeiten und Vergütungshöhe. Strategische Entscheidungen werden 
auf allen Ebenen mitbegleitet.  
 
 Der Aufsichtsrat ist im Rahmen des Unte rnehmenszwecks und strategischer Gesellschaf-
terentscheidungen den Interessen der Stadt als Eigentümerin verpflichtet. Er kontrolliert 
und berät die Geschäftsführung. Soweit nicht der Gesellschafterversammlung als Aufga-
be zugewiesen, ist der Aufsichtsrat auch für die Genehmigung von strategischen 
Unternehmenskonzepten, und -planungen zuständig. Das Beteiligungsmanagement ist 
der Berater der Aufsichtsratsmitglieder, kommentiert die Aufsichtsratsvorlagen und gibt 
Empfehlungen zum Stimmverhalten ab. Das Beteiligungsmanagement nimmt in diesem 
Zusammenhang die Koordinationsfunktion der gesamtstädtischen Beteiligungssteuerung 
wahr. Der Aufsichtsrat wird in Angelegenheiten der Unternehmensplanung und Ge-
schäftsführungsangelegenheiten durch das Beteiligungsmanagement ebenso wie in 
Zielvereinbarungsprozessen beraten.  
 
 Die Geschäftsführungen der Beteiligungsunternehmen sind für das operative Geschäft 
verantwortlich. Dies umfasst den optimalen Ressourceneinsatz, vor allem der finanziellen 
Ressourcen, zur optimalen Zweckerreichung. Neben dem Aufsichtsrat in dessen gesell-
schaftsrechtlicher Funktion ist das Beteiligungsmanagement der erste Ansprechpartner in 
der Sphäre des Eigentümers. Strategische Entscheidungen und bedeutsame Geschäfts-
vorfälle werden mit dem Beteiligungsmanagement im Vorfeld abgestimmt und dem 
Aufsichtsrat und der Gesellschafte-versammlung rechtzeitig zur Entscheidung vorgelegt.

- 42 - 
Beschluss des Präsidiums des Deutschen Städtetages  
zu den Strategien und Handlungsempfehlungen,  
12. September 2017, Kassel 
 
 
1. Das Präsidium stellt fest, dass an die Steuerung kommunaler Unternehmen aufgrund 
der in den letzten Jahren gewandelten wirtschaftlichen, rechtlichen und finanziellen 
Rahmenbedingungen erhöhte Anforderungen gestellt werden. Daher hat eine strate-
gisch ausgerichtete Beteiligungssteuerung für die Städte nachdrücklich an Bedeutung 
gewonnen. Zu den wesentlichen Gesichtspunkten einer strategischen Beteiligungs-
steuerung gehören unter anderen:  
 
a) Die Stadt fungiert immer in einer Doppelfunktion, zum einen als Eigentümerin 
und zum anderen als Verantwortliche für die öffentliche Aufgabe, die auf das Un-
ternehmen übertragen wurde. Als Eigentümerin ist die Stadt primär an Werterhalt 
bzw. Wertsteigerung und Wirtschaftlichkeit interessiert. Als Aufgabenverantwort-
liche ist die Stadt an der wirkungsvollen Umsetzung der übertragenen Aufgabe in 
hoher Qualität für ihre Bürgerinnen und Bürger ausgerichtet. Die Stadt als Eigen-
tümerin steuert ihre Beteiligungen daher mittels Zielvorgaben. 
b) Ein klares Regelwerk sollte die Grundlage einer vertrauensvollen Zusammenar-
beit zwischen der Stadt und ihren Beteiligungen bilden.  
c) Strategische Beteiligungssteuerung setzt eine fortlaufende Übersicht zu den Risi-
ken und Chancen in den Beteiligungsunternehmen voraus. 
d) Über ein Beteiligungscontrolling sollte vor allem der Blick auf die ganzheitliche 
Entwicklung des „Konzerns Stadt“ gerichtet werden. Ein solches strategisches 
Beteiligungscontrolling soll den Entscheidungsträgern als Instrument zur mittel- 
und langfristigen Steuerung des „Konzerns Stadt“ dienen. Das Beteiligungscon-
trolling gehört zu den Kernaufgaben des Beteiligungsmanagements.  
e) Eine hinreichende Ausstattung des Beteiligungsmanagements mit den erforderli-
chen Ressourcen ist notwendig, um den Herausforderungen strategischer 
Beteiligungssteuerung gerecht werden zu können.  
f) Das Beihilfenrecht greift, ebenso wie das Vergaberecht und Gemeindewirt-
schaftsrecht, in immer weitere Bereiche der Kommunalwirtschaft ein. Steuerliche 
Fragestellungen haben in den vergangenen Jahren einen erheblichen Bedeu-
tungszuwachs in der kommunalen Praxis erlangt. 
g) Ein rollenkonformes Verhalten aller Beteiligten an der gesamtstädtischen Beteili-
gungssteuerung erleichtert eine strategische Steuerung. Alle Prozesse sollten 
transparent und effizient unter Beachtung der rechtlichen Rahmenbedingungen 
erfolgen. Zusätzlich bedarf es einer kooperativen Zusammenarbeit aller Beteilig-
ten unter Beachtung der vordefinierten Entscheidungsabläufe sowie der 
Einbindung der nach- bzw. vorgelagerten Ebenen. 
 
2. Das Präsidium nimmt die Handreichung „Gute Unternehmenssteuerung“ zustimmend 
zur Kenntnis.

Herausgeber 
Deutscher Städtetag 
 
 
Erarbeitet von Mitgliedern der Arbeitsgemeinschaft Beteiligungsmanagement 
des Deutschen Städtetages:  
 Klaus Besier, Amt des Oberbürgermeisters, Bonn 
 Markus Böhm, Leiter Bete iligungsmanagement , Wiesbaden 
 Stadtkämmerer Ulrich Kiedaisch, Ludwigsburg 
 Jens Koch,Leiter Stabsstelle Beteili gungsverwaltung und -controlling, Magdeburg 
 Lars Scheider, Abteilungsleiter Bete iligungsmanagement, Frankfurt am Main 
 Dr. Patrick Schwefer, Leiter Beteiligungsmanagement, Essen 
 André Tegtmeier, Geschäftsführer BBVL, Leipzig 
 Holger Ulbrich, Bereichsleiter  Beteiligungsmanagement, Hannover 
 
 
Unter Beteiligung von Mitgliedern des Finanzausschuss des Deutschen Städte-
tages: 
 Stadtkämmerin Prof. Dr . Dörte Diemert, Duisburg 
 Stadtkämmerer a.D. Prof. Dr. Marc Hansmann, Hannover 
 Stadtkämmerin Gabrie le C. Klug, Köln 
 Erster Landesrat Dr. Georg Lunemann, Landschaftsverband Westfalen-Lippe 
 Stadtkämmerer Harald Riedel, Nürnber g (Vorsitzender des Finanzausschusses)  
 Erster Bürgermeister Christian Spech t, Mannheim (stellv. Vorsitzender des Fi-
nanzausschusses) 
 
 
Mitautorin und Mitautor der Hauptgeschäftsstelle des Deutschen Städtetages: 
 Hauptreferentin Barbara Meißner 
 Referent Dr. Stefan Ronnecker 
 
 
Ansprechpartner in der Hauptgeschäftsstelle: 
 Ständige Vertreterin des Hauptgeschä ftsführers Beigeordnete Verena Göppert 
 Beigeordneter Detlef Raphael 
 
 Hauptreferentin Barbara Meißner, E-Mail: barbara.meissner@staedtetag.de 
 Hauptreferentin Dr. Birgit Frischmuth, E-Mail: birgit.frischmuth@staedtetag.de 
 
 
ISBN 978-3-88082-315-0 
 
© Deutscher Städtetag Berlin und Köln, September 2017 
 
 
 
 
Hauptgeschäftsstelle Berlin, Hausvogteiplatz 1, 10117 Berlin, Tel. 030 37711-0, Fax 030 37711-139 
Hauptgeschäftsstelle Köln, Gereonstraße 18 - 32, 50670 Köln, Tel. 0221 3771-0, Fax 0221 3771-128 
Internet: www.staedtetag.de, E-Mail: post@staedtetag.de