Grundsteuerreform: Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 5 K 7062/25
10.03.2026
Verwaltungsgericht Düsseldorf
5. Kammer
Urteil
5 K 7062/25
ECLI:DE:VGD:2026:0310.5K7062.25.00
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Aktenzeichen:
ECLI:
 
differenzierende Hebesätze, Wohngrundstück,
Nichtwohngrundstück, Typisierung, Pauschalisierung
§ 1 Abs. 1 NWGrStHsG
Leitsätze:
Setzt eine Kommune auf der Grundlage von § 1 Abs. 1
NWGrStHsG differenzierende Hebesätze fest, ist unter
Anwendung des für steuerliche Förder- und Lenkungsnormen
geltenden Maßstabs im Einzelfall zu prüfen, ob sich die
Bestimmung von differenzierenden Hebesätzen in der Satzung als
gleichheitswidrig erweist.
Legitimer sachlicher Grund für die Bestimmung eines geringeren
Hebesatzes für bebaute Grundstücke, die gemäß § 250 Absatz 2
des Bewertungsgesetzes im Ertragswertverfahren zu bewerten
sind (Wohngrundstücke) gegenüber unbebauten Grundstücken
gemäß § 247 des Bewertungsgesetzes und bebauten
Grundstücke, die gemäß § 250 Absatz 3 des Bewertungsgesetzes
im Sachwertverfahren zu bewerten sind (Nichtwohngrundstücke),
kann die Förderung von Wohnen durch Senkung bzw.
Stabilisierung der Wohnnebenkosten sein.
Allerdings muss die konkrete Ausgestaltung der Privilegierung von
Wohnnutzung in der Hebesatzsatzung ihrerseits den
gleichheitsrechtlichen Anforderungen genügen. Dies setzt voraus,
dass der Kreis der Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist.
Soweit die Satzungsregelung unberücksichtigt lässt, dass auch
Nichtwohngrundstücke zu dem privilegierten Zweck des Wohnens
genutzt werden, sind dadurch hervorgerufene Ungleichheiten
jedenfalls bei einer Differenz der Hebesätze von 100 % nicht mehr
Schlagworte:
Normen:

vom Pauschalisierungs-/Typisierungsgedanken gedeckt.     
 
Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 17. Januar 2025 in Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 18. Juni 2025 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig
vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund der
Entscheidung zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht
die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110
Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
 
Tatbestand
Gegenstand des Verfahrens ist ein an die Klägerin gerichteter Grundabgabenbescheid der
Beklagten, mit dem für das Jahr 2025 die Grundsteuer auf der Grundlage differenzierender
Hebesätze festgesetzt wurde.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks P.-straße 00 (Gemarkung V., Flur 00,
Flurstück 000) in V., auf dem eine Autowerkstatt betrieben wird. Das Finanzamt setzte den
Grundsteuermessbetrag für dieses Grundstück mit Bescheid vom 3. Mai 2023 auf 158,13
Euro fest.
Im Haushaltsjahr 2024 galt im Stadtgebiet der Beklagten für die Grundsteuer B ein
einheitlicher Hebesatz in Höhe von 580 v.H.
Mit der Satzung vom 18. Dezember 2024 zur Festsetzung der Hebesätze der Grundsteuer
(Hebesatzsatzung GrSt) setzte die Beklagte „zur Reduzierung der Wohnnebenkosten“ (vgl. §
1 Hebesatzsatzung GrSt) in § 2 für die unbebauten Grundstücke (§ 247 des
Bewertungsgesetzes) und bebauten Grundstücke, die gemäß § 250 Absatz 3 des
Bewertungsgesetzes im Sachwertverfahren zu bewerten sind (Grundsteuer B -
Nichtwohngrundstücke), einen Hebesatz in Höhe von 1.300 v.H. und für die bebauten
Grundstücke, die gemäß § 250 Absatz 2 des Bewertungsgesetzes im Ertragswertverfahren
zu bewerten sind (Grundsteuer B - Wohngrundstücke), einen Hebesatz in Höhe von 650 v.H.
fest.
Mit Grundabgabenbescheid vom 17. Januar 2025 setzte die Beklagte die Grundsteuer B für
das Veranlagungsjahr 2025 betreffend das Grundstück I.-straße Straße 00 unter
Zugrundelegung des Grundsteuermessbetrags von 158,13 Euro und des Hebesatzes von
1.300 v.H. auf 2.055,69 Euro fest.
Hiergegen legte die Klägerin am 13. Februar 2025 Widerspruch ein. Den Widerspruch wies
die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18. Juni 2025, der Klägerin zugestellt am 21.
Juni 2025, zurück.
1
2
3
4
5
6
7

Die Klägerin hat am 16. Juli 2025 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen unter Heranziehung der rechtsgutachterlichen
Stellungnahme von Prof. Dr. W. M. und Prof. Dr. K. B., LL.M vom 24. September 2024 für
den Städtetag NRW aus, die differenzierende Besteuerung von Wohn- und
Nichtwohngrundstücken verletze den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1
Grundgesetz (GG), weil es - bei Gleichheit in Bezug auf den Steuergegenstand - keinen
sachlichen Differenzierungsgrund für die unterschiedliche Höhe der Hebesätze gebe. Das
Ziel, Wohnnebenkosten zu senken, reiche allein nicht, um die Ungleichbehandlung in der hier
gewählten Ausprägung verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Es sei nicht erkennbar, dass
die heterogene Gruppe der Eigentümer von „Nichtwohngrundstücken“ in relevanter Weise
„leistungsfähiger“ oder weniger schutzwürdig wäre als die Gruppe der
Wohnungsgrundstückseigentümer, sodass sie pauschal eine doppelte Steuerlast tragen
sollte. Dies gelte vor allem für gemischt genutzte Grundstücke, die den
Nichtwohngrundstücken zugeordnet seien. Mit der pauschalen Besserstellung aller übrigen
Wohnobjekte werde ein grobes Raster angelegt, das vielfach zu unbilligen Ergebnissen
führen könne. Die massive Belastungsverschiebung zulasten der Nichtwohngrundstücke
erweise sich als unverhältnismäßig und inkonsistent. Die Beklagte ziehe eine Gruppe von
Steuerpflichtigen zur alleinigen Kompensation der Reformfolgen heran, um eine andere
Gruppe zu schonen. Eine derartige Umverteilung innerhalb der Grundsteuer sei dem
Gleichheitssatz fremd.
Die differenzierten Hebesätze verstießen auch gegen die bundesrechtliche Systematik, die
grundsätzlich von einheitlichen Hebesätzen ausgehe. Durch die Einführung differenzierender
Hebesätze greife die Beklagte in die vom Bundesgesetzgeber angelegte Bewertungs- und
Belastungsstruktur der Grundsteuer ein. Während nämlich nach dem Bundesmodell alle
bebauten Grundstücke (Wohn- wie Gewerbeimmobilien) bei gleicher Bemessungsgrundlage
gleich hoch besteuert werden sollten, modifiziere die Beklagte dieses Ergebnis nachträglich
zu Lasten der Nichtwohngrundstücke. Ziel dieser Maßnahme sei erkennbar, das durch die
Neubewertung ab 2025 gestiegene Grundsteueraufkommen für Wohnimmobilien wieder zu
senken und stattdessen den Eigentümern von Nichtwohnimmobilien aufzubürden. Hierdurch
werde das normative Ergebnis der bundesgesetzlichen Grundsteuerreform - nämlich die
veränderte Belastungsverteilung infolge neuer Grundstückswerte - im Gemeindegebiet V.
nachträglich „egalisiert“.
Diese Vorgehensweise stelle sich als systemwidrig dar. Zwar habe der Landesgesetzgeber
im Gesetz über die Einführung einer optionalen Festlegung differenzierender Hebesätze im
Rahmen des Grundvermögens bei der Grundsteuer Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-
Westfalens Grundsteuerhebesatzgesetz - NWGrStHsG) den Kommunen formal die Option
eröffnet, differenzierende Hebesätze für Wohn- und Nichtwohngrundstücke festzulegen.
Jedoch sei fraglich, ob diese landesrechtliche Ermächtigung ihrerseits mit dem Bundesrecht
und dem Grundgesetz vereinbar sei. Denn die Gesetzgebungskompetenz für Abweichungen
vom Bundes-Grundsteuergesetz ergebe sich nur aus Art. 72 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 105 Abs. 2
GG im Rahmen der Grundsteuerreform. Nordrhein-Westfalen habe - anders als z.B. Bayern
oder Hessen - kein vollständig eigenes Grundsteuermodell geschaffen, sondern grundsätzlich
das Bundesmodell übernommen. Die partielle Modifikation durch das NWGrStHsG
beschränke sich auf die Hebesatzregelung. Gerade hier schreibe aber § 25 Abs. 4
Grundsteuergesetz (GrStG) bundeseinheitliche Regeln vor, von denen das Land NRW ohne
ausdrückliche bundesgesetzliche Öffnungsklausel nicht abweichen dürfe.
8
9
10
11
12

Andernfalls entstehe ein Wertungswiderspruch: Einerseits werde auf Bundesebene bereits
durch unterschiedliche Steuermesszahlen eine gewisse Begünstigung von Wohnraum
vorgenommen, vgl. § 15 Abs. 1 GrStG. Andererseits werde auf Gemeindeebene dieser
Ausgleich durch den Hebesatz nochmals eigenmächtig verändert - im Extremfall sogar
überkompensiert. Solche Doppeleingriffe seien vom Bundesgesetzgeber nicht vorgesehen.
Zudem sei fraglich, ob die Beklagte die Grenzen der landesrechtlichen Ermächtigung
eingehalten habe. Das NWGrStHsG erlaube zwar zwei Hebesätze, fordere aber zugleich,
dass der Hebesatz für Nichtwohngrundstücke nicht niedriger sein dürfe als der für
Wohngrundstücke (vgl. § 1 Abs. 1 S. 2 NWGrStHsG) - also mindestens Gleichheit,
tendenziell höhere Belastung der Nichtwohnobjekte. Die Beklagte habe mit dem Verhältnis
1300 % zu 650 % diesen Rahmen formal eingehalten, aber durch die exakt doppelte
Belastung der Nichtwohngrundstücke bis zum Äußersten ausgeschöpft. Sollte - was näher
liege - das Landesgesetz nur eine maßvolle Korrektur der Belastungsverhältnisse
bezwecken, so habe die Beklagte hier eine äußerst weitgehende und rigide Differenzierung
umgesetzt, die nicht vom Bundesrecht gedeckt sei.
Weiterhin erweise sich die Hebesatzdifferenzierung der Beklagten, die am Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit zu messen sei, jedenfalls - das Ziel der Wohnkostenbegrenzung als
einen legitimen Zweck unterstellt - nicht als angemessen. Die Differenzierung führe zu einer
Verdopplung der Grundsteuerlast für Nichtwohngrundstücke gegenüber Wohngrundstücken.
Dies bedeute eine 100%ige Mehrbelastung einer bestimmten Eigentümergruppe. Eine
derartig gravierende steuerliche Mehrbelastung sei nur dann verhältnismäßig, wenn für sie
ein besonders gewichtiger Grund bestehe und kein milderes Mittel zur Zielerreichung
verfügbar gewesen sei. Dies sei hier fraglich. V. sei keine Universitätsstadt mit
explodierenden Mieten, sondern eine mittelgroße Kommune im Kreis L.. Es sei nicht
ersichtlich, dass ausgerechnet hier eine doppelte Belastung der Gewerbetreibenden
notwendig gewesen sei, um Wohnraum zu schützen. Entscheidend sei, dass die
Gewichtigkeit des Ziels der Wohnkostenbegrenzung in einem angemessenen Verhältnis zur
Intensität der Differenzierung stehe. Je stärker die eine Gruppe belastet werde, desto
gewichtiger und dringlicher müsse der rechtfertigende Grund sein. Zwar erachteten Prof. Dr.
R. und Prof. Dr. X. in ihrem für das Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-
Westfalen erstatteten Rechtsgutachten zur optionalen Einführung differenzierender
Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 2024 in
Zeiten stark steigender Wohnkosten einen größeren Gestaltungsspielraum als vertretbar.
Doch dieser Freiraum sei nicht unbegrenzt: Er ende dort, wo die Differenzierung offensichtlich
außer Verhältnis zum Regelungsziel gerate. Genau dies sei hier der Fall, da eine
Verdopplung der Steuerlast für die benachteiligte Gruppe außergewöhnlich hoch und damit in
hohem Maße fragwürdig erscheine. Die Maßnahme sei daher in ihrer Intensität nicht
angemessen und unverhältnismäßig.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 17. Januar 2025 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 18. Juni 2025 aufzuheben,
hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Grundsteuerhebesatz ohne Differenzierung (bzw.
unter Beachtung des Art. 3 Abs. 1 GG) festzusetzen,
sowie äußerst hilfsweise die Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
gemäß Art. 100 Abs. 1 GG.
13
14
15
16
17
18
19

Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, sie habe mit der Hebesatzsatzung GrSt - so
wie es § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG im Rahmen des Grundvermögens bei der Grundsteuer
Nordrhein-Westfalen vorsehe - zur Kompensation von grundsteuerbedingten
Belastungsverschiebungen die Privilegierung des Wohnens beschlossen. Der
Gegenfinanzierungszweck im Hinblick auf den erhöhten Hebesatz für Nichtwohngrundstücke
sei nicht - wie es das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen etwa im Urteil vom 4. Dezember
2025, u.a. 5 K 2074/25 vertreten habe - isoliert zu betrachten. Die Ausführungen des
Finanzgerichts Berlin-Brandenburg im Urteil vom 14. Januar 2026 (3 K 3156/25) zu der mit
dem Gleichheitssatz für vereinbar erachteten Messzahldifferenzierung würden für den
hiesigen Fall entsprechend gelten.
Eine unzumutbare Besteuerung aufgrund des örtlichen Hebesatzes finde nicht statt. Dies sei
nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
Beschluss vom 4. April 2023 - 14 A 929/19 - erst dann der Fall, wenn die Belastung mit der
Grundsteuer für die Gesamtheit der Grundsteuerpflichtigen im Stadtgebiet in der Regel nicht
mehr angemessen und zumutbar wäre. Die im Vergleich zum Vorjahr vorgenommene
Erhöhung des Grundsteueraufkommens um ca. 10 % stelle keine unangemessene und
unzumutbare Belastung dar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und
die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
A. Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.
Die Festsetzung der Grundsteuer B für das Veranlagungsjahr 2025 im
Grundabgabenbescheid der Beklagten vom 17. Januar 2025 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 18. Juni 2025 ist rechtswidrig (I.) und verletzt die Klägerin in
ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) (II.).
I. Die dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegende Hebesatzsatzung GrSt erweist sich
zum Teil als rechtswidrig und in der Folge als nichtig, was die Rechtswidrigkeit des
Grundsteuerbescheides nach sich zieht.
Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Grundsteuer sind Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG, §§ 27
Abs. 1, 25 Abs. 1, 1 Abs. 1 GrStG sowie § 1 Abs. 1 NWGrStHsG in Verbindung mit § 2 Nr. 2
der Hebesatzsatzung GrSt.
Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 GrStG wird die Grundsteuer für das Kalenderjahr festgesetzt.
Die Höhe der Grundsteuer ergibt sich aus der Multiplikation des vom Finanzamt festgesetzten
Grundsteuermessbetrags, an den die Gemeinde gemäß §§ 184, 182 der Abgabenordnung
(AO) gebunden ist, mit dem von der Gemeinde gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG, § 1 Abs. 1
und § 25 Abs. 1 GrStG - jedenfalls in NRW - in einer Satzung (hier der Hebesatzsatzung
GrSt) bestimmten Hebesatz.
Formelle Mängel der Satzung sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Insbesondere
wurde die Hebesatzsatzung GrSt für das Haushaltsjahr 2025 ordnungsgemäß bekannt
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31

gegeben. Die Bestimmung des Hebesatzes in § 2 der Hebesatzsatzung GrSt von 1.300 v.H.
für Nichtwohngrundstücke einerseits (Nr. 2) und für Wohngrundstücke in Höhe von 650 v.H.
andererseits (Nr. 3) erweist sich jedoch in materieller Hinsicht als rechtswidrig.
Zwar entspricht die Hebesatzsatzung GrSt den Vorgaben des einfachen Rechts (1.), nicht
aber denen des Verfassungsrechts (2.), weshalb sie insoweit nichtig ist (3.).
1. Auf der Ebene des einfachen Rechts ist die Satzung insbesondere an den Vorgaben des §
25 Abs. 2 bis 5 GrStG zu messen - einen landesrechtlich vorgegebenen Höchsthebesatz
gemäß § 26 GrStG gibt es nicht. Ein Verstoß gegen diese Regelungen ist nicht gegeben. Vor
allem steht der Bestimmung differenzierender Hebesätze in der Hebesatzsatzung GrSt der
Beklagten nicht § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG entgegen. Danach gilt der Grundsatz der
Einheitlichkeit des Hebesatzes bezogen auf jeden Steuergegenstand im Sinne des § 2
GrStG. Das heißt, in Bezug auf Grundstücke (§ 2 Nr. 2 GrStG), für die die sog. Grundsteuer
B erhoben wird, sind sachliche, persönliche oder örtliche Hebesatzdifferenzierungen
vorbehaltlich des Abs. 5 (der nur unbebaute Grundstücke betrifft) und landesrechtlicher
Abweichungsgesetzgebung auf der Grundlage von Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG unzulässig.
Die hier von der Beklagten festgelegte Differenzierung fußt auf einer solchen
landesrechtlichen Abweichungsgesetzgebung (a.), die nach Auffassung des Gerichts nicht
verfassungswidrig ist (b.).
a. Nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG können die Länder, auch wenn der Bund von seiner
Gesetzgebungszuständigkeit über die Grundsteuer Gebrauch gemacht hat, hiervon
abweichende Regelungen treffen. Das ist durch § 1 Abs. 1 NWGrStHsG geschehen, wonach
Hebesätze jeweils einheitlich nach Satz 1 Nr. 2 für die in der Gemeinde liegenden
unbebauten Grundstücke im Sinne von § 247 Bewertungsgesetz (BewG) und bebauten
Grundstücke, die gemäß § 250 Abs. 3 BewG im Sachwertverfahren zu bewerten sind
(Nichtwohngrundstücke) einerseits und andererseits nach Satz 1 Nr. 3 für die in einer
Gemeinde liegenden bebauten Grundstücke, die gemäß § 250 Abs. 2 BewG im
Ertragswertverfahren zu bewerten sind (Wohngrundstücke), festgesetzt werden dürfen. Ein
einheitlicher Hebesatz für Nichtwohngrundstücke und Wohngrundstücke im Sinne dieser
Regelung ist weiterhin möglich, § 1 Satz 3 NWGrStHsG.
b. Im Hinblick auf die demnach inzident zu prüfende Vorschrift des § 1 Abs. 1 NWGrStHsG ist
der Rechtsstreit nicht nach Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen, um eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit der - hier
entscheidungserheblichen - Regelung einzuholen. Denn Zulässigkeitsvoraussetzung einer
Vorlage ist die eigene Überzeugung des vorlegenden Gerichts von der Verfassungswidrigkeit
des Gesetzes; bloße Bedenken oder Zweifel genügen nicht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Februar 2005 - 2 BvL 1/05 -, juris Rn. 19; Urteil vom 31.
Januar 1989 - 1 BvL 17/87 -, juris Rn. 28.
Von der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift ist die Kammer aus den nachfolgenden
Gründen aber nicht überzeugt.
So auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 4. Dezember 2025 - 5 K 2074/25 -, juris Rn. 60.
Zu im Ergebnis nicht durchgreifenden Bedenken führt die sich vornehmlich stellende Frage,
ob sich die partielle landesgesetzliche Abweichung ausschließlich in Bezug auf die
differenzierenden Hebesätze bei der Grundsteuer B unter Beibehaltung des Bundesmodells
32
33
34
35
36
37
38
39
40

als - unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten - systemwidrig darstellt, weil sie inhaltlich
dem im Übrigen anwendbaren Bundesgesetz widerspricht.
Vgl. zu diesem Aspekt allgemein BeckOK GG/Seiler, 64. Ed. 15.11.2025, GG Art. 72 Rn.
24.5.
Der Landesgesetzgeber hat sich - mit Ausnahme von § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG - für die
Umsetzung des Grundsteuer-Bundesmodells und damit auch für die Methoden zur Ermittlung
des Grundstückswertes entschieden. Der Grundstückswert - früher der Einheitswert -, der
vom Finanzamt festgestellt wird, ist Grundlage für die Erhebung der Grundsteuer im
Bundesmodell. Hintergrund der unterschiedlichen Berechnungsmethoden nach dem
Ertragswert- bzw. Sachwertverfahren ist das Leistungsfähigkeitsprinzip, auf dem - zumindest
im Bundesmodell - die Grundsteuererhebung beruht. Besteuerungsgrund ist das Innehaben
von Grundbesitz und die dadurch vermittelte Möglichkeit einer ertragsbringenden Nutzung,
die sich im sog. „Sollertrag“ widerspiegelt und dem Steuerpflichtigen eine entsprechende
objektive Leistungsfähigkeit vermittelt.
Vgl. BFH, Urteil vom 12. November 2025 - II R 31/24 -, juris Rn. 47 mit weiteren Nachweisen.
Das heißt, die Besteuerung ist an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen
auszurichten und bedeutet, dass die Belastung der Grundsteuer nicht zu einer aus den
üblicherweise zu erwartenden, möglichen Erträgen, also dem Sollertrag des Grundbesitzes,
nicht gedeckten Besteuerung führen darf.
Vgl. B./M., Verfassungsrechtliche und steuersystematische Herausforderungen
landesgesetzlicher Hebesatzdifferenzierungen bei der Grundsteuer, FR 2025, 341 (343) mit
weiteren Nachweisen.
Der im Bundesmodell gewählte Maßstab zur Feststellung der Leistungsfähigkeit ist der Wert
des Grundstücks, der unter Heranziehung der unterschiedlichen Berechnungsmethoden
bestimmt wird.
Davon ausgehend besteht Anlass für die Annahme einer unter gleichheitsrechtlichen
Gesichtspunkten problematischen Systemwidrigkeit des § 1 Abs. 1 NWGrStHsG im Hinblick
darauf, dass die vom Bundesgesetzgeber gewählte (unterschiedliche) Methode zur
Ermittlung des Grundstückswertes (Sachwertverfahren bezüglich der Nichtwohngrundstücke
und Ertragswertverfahren hinsichtlich der Wohngrundstücke), die gerade ausgehend vom
Leistungsfähigkeitsprinzip der Herstellung der Steuergerechtigkeit dienen soll, zum
Anknüpfungspunkt für eine - ggf. die Bewertungsunterschiede konterkarierende -
Differenzierung der Hebesätze in Bezug auf die jeweilige Gruppe gemacht wird.
Der Einwand der Systemwidrigkeit verfängt aber im Ergebnis in Bezug auf § 1 Abs. 1
NWGrStHsG im Allgemeinen nicht. Jedenfalls wenn sich aus der dem Landesgesetzgeber
verfassungsrechtlich zustehenden Abweichungsbefugnis keine Einschränkungen ergeben
(aa.), ist die eigene Konzeption des Landesgesetzgebers nicht zu beanstanden, soweit sie für
sich genommen allgemeinen verfassungs-, völker- oder europarechtlichen Vorgaben und
damit insbesondere auch den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG genügt (bb.),
vgl. VerfGH Bayern, Beschluss vom 29. Mai 2017 - Vf. 8-VII-16 -, juris Rn. 30; X./Paeßens,
GrStG, 2. Auflage 2025, Einleitung, Rn. 74.
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50

aa. Aus der dem Landesgesetzgeber zustehenden Abweichungsbefugnis ergeben sich keine
Einschränkungen. Mit Art. 72 Abs. 3 Nr. 7 GG sollte dem Landesgesetzgeber eine
umfassende abweichende Regelungskompetenz eröffnet werden. Bei der Einheitlichkeit der
Hebesätze nach § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG handelt es sich gerade nicht um einen
„abweichungsfesten Kern“.
Vgl. X./Paeßens, GrStG, 2. Auflage 2025, Einleitung, Rn. 74; BT-Drs. 19/11084, Seite 1; R.
in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 213. Lieferung, 9/2021, Art.
106 GG Rn. 304; Winkler, Die Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuerreform, 2023, Seite 53
ff.
bb. Nimmt man die landesrechtliche Regelung des § 1 Abs. 1 NWGrStHsG in den Blick, ist
aufgrund der nur rudimentären Vorgaben davon auszugehen, dass darauf aufbauend eine
konkretisierende Ausformung des vom Bundesrecht abweichenden Hebesatzrechtes,
welches gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG den Gemeinden zusteht, im Einzelfall möglich ist,
die für sich genommen insbesondere den Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG genügt.
Ausgehend davon, dass es sich beim inländischen Grundbesitz im Sinne der §§ 243, 244
BewG gemäß § 2 Nr. 2 GrStG um einen Steuergegenstand handelt, liegt zwar - sofern die
Kommune differenzierende Hebesätze festlegt - eine Ungleichbehandlung innerhalb einer
Vergleichsgruppe vor. Indes besteht nach den anzuwendenden rechtlichen Maßstäben ((1.) -
(3.)) für die Differenzierung der Hebesätze für Nichtwohngrundstücke und Wohngrundstücke
einerseits und die Gleichstellung von bebauten Grundstücken, die im Sachwertverfahren
bewertet werden, mit unbebauten Grundstücken andererseits, grundsätzlich ein
hinreichender Grund (jedenfalls) in Form der Förderung des Wohnens durch die
Stabilisierung bzw. Reduzierung der Wohnnebenkosten (4.).
(1.) Der Gesetzgeber hat im Rahmen der durch Art. 105 und Art. 106 GG vorgegebenen
Steuern und Steuerarten eine weitreichende Gestaltungsfreiheit.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 - 1 BvL 11/14 -, juris Rn. 168; BFH, Urteil vom 12.
November 2025 - II R 3/25 -, juris Rn. 41; Beschluss vom 27. Mai 2024 - II B 78/23 (AdV) -,
juris Rn. 29. 
Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist indes nicht uferlos, sondern wird
insbesondere durch das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG dahingehend begrenzt, dass
er die Auswahl der Sachverhalte, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und die er so als
rechtlich gleich qualifiziert, sachgerecht zu treffen hat. Umgekehrt bedürfen Differenzierungen
stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die mit Blick auf das Differenzierungsziel und das
Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 2024 - 2 BvL 6/19 -, juris Rn. 29 f.; BFH, Urteil vom
12. November 2025 - II R 3/25 -, juris Rn. 40.
Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter
verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt,
sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen
bestimmen lassen. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die
Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen
Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen
unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot
beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen
51
52
53
54
55
56
57
58

können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen
Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen
Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für
den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern.
Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit.
Die Steuerpflichtigen müssen dem Grundsatz nach durch ein Steuergesetz rechtlich und
tatsächlich gleichmäßig belastet werden. Der Gleichheitssatz belässt dem Gesetzgeber einen
weitreichenden Entscheidungsspielraum sowohl bei der Auswahl des Steuergegenstandes
als auch bei der Bestimmung des Steuersatzes. Abweichungen von der mit der Wahl des
Steuergegenstandes einmal getroffenen Belastungsentscheidung müssen sich indes
ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen (Gebot der folgerichtigen Ausgestaltung des
steuerrechtlichen Ausgangstatbestands). Demgemäß bedürfen sie eines besonderen
sachlichen Grundes, der die Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag. Dabei steigen die
Anforderungen an den Rechtfertigungsgrund mit dem Ausmaß der Abweichung und ihrer
Bedeutung für die Verteilung der Steuerlast insgesamt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 - 1 BvL 11/14 -, juris Rn. 94 ff. mit weiteren
Nachweisen.
(2.) Der Steuergesetzgeber, hier der Landesgesetzgeber bzw. der kommunale
Satzungsgeber, darf auch außerfiskalische Förderungs- und Lenkungsziele aus Gründen des
Gemeinwohls verfolgen. Will er ein bestimmtes Verhalten der Bürger fördern, das ihm aus
wirtschafts-, sozial-, umwelt- oder gesellschaftspolitischen Gründen erwünscht ist, hat er eine
weitreichende Gestaltungsfreiheit. Führt ein Steuergesetz zu einer steuerlichen Verschonung,
die einer gleichmäßigen Belastung der jeweiligen Steuergegenstände innerhalb einer
Steuerart widerspricht, so kann eine solche Steuerentlastung vor dem Gleichheitssatz
gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber das Verhalten der Steuerpflichtigen aus Gründen
des Gemeinwohls fördern oder lenken will.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Juni 1995 - 2 BvL 37/91 -, juris Rn. 76.
In der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle
Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, ist der Gesetzgeber weitgehend frei. Die
Ausgestaltung des Förderungs- und Lenkungszwecks muss aber gleichheitsgerecht erfolgen
und auch Vergünstigungstatbestände müssen jedenfalls ein Mindestmaß an zweckgerechter
Ausgestaltung aufweisen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juli 2025 - 2 BvL 19/14 -, juris Rn. 82; Beschluss vom 28.
November 2023 - 2 BvL 8/13 -, juris Rn. 151; Urteil vom 9. Dezember 2008 - 2 BvL 1/07 -,
juris Rn. 59 jeweils mit weiteren Nachweisen.
Das bedeutet, dass Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, also nicht
willkürlich verteilt werden dürfen. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen in weitem Umfang zu
Gebote, solange die Regelung sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu
widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte stützt, insbesondere der
Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, um diejenigen zu
erreichen, die in Ansehung des Lenkungszwecks förderungswürdig erscheinen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2021 - 2 BvL 1/13 -, juris Rn. 61 ff.; Urteil vom 17.
Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris Rn. 124; Beschluss vom 7. November 2006 - 1 BvL
10/02 -, juris Rn. 99; Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 -, juris Rn. 61 mit weiteren
Nachweisen; Winkler, Die Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuerreform, 2023, Seite 142.
59
60
61
62
63
64
65

Förderungs- und Lenkungsziele sind allerdings nur dann geeignet, rechtfertigende Gründe für
steuerliche Be- oder Entlastungen zu liefern, wenn entweder Ziel und Grenze der Lenkung
mit hinreichender Bestimmtheit tatbestandlich vorgezeichnet sind oder das angestrebte
Förderungs- oder Lenkungsziel jedenfalls von einer erkennbaren gesetzgeberischen
Entscheidung getragen wird. Soweit die Konkretisierung nicht durch die tatbestandliche
Ausgestaltung der Norm geschieht, mit der das Ziel umgesetzt wird, genügen in den
Gesetzesmaterialien genannte lediglich vage Zielsetzungen für sich genommen nicht, um
Abweichungen von einer leistungs- und damit gleichheitsgerechten Besteuerung zu
rechtfertigen. Erforderlich ist vielmehr ein gesetzgeberischer Akt, der den
Förderungstatbestand deutlich umgrenzt sowie gemeinwohlbezogen und zweckgebunden
bemisst.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2021 - 2 BvL 1/13 -, juris Rn. 63 f.
(3.) Der Gesetzgeber darf sich weiterhin bei der Ausgestaltung der mit der Wahl des
Steuergegenstandes getroffenen Belastungsentscheidung von Praktikabilitätserwägungen
leiten lassen, die je nach der Zahl der zu erfassenden Bewertungsvorgänge an Bedeutung
gewinnen und so auch in größerem Umfang Typisierungen und Pauschalierungen
rechtfertigen können. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber
berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in dem Gesamtbild zu erfassen, das nach den ihm
vorliegenden Erfahrungen die regelungsbedürftigen Sachverhalte zutreffend wiedergibt.
Begünstigungen oder Belastungen können in einer gewissen Bandbreite zum Zwecke der
Verwaltungsvereinfachung nach oben und unten pauschalierend bestimmt werden. Die
gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle
betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen.
Insbesondere darf der Gesetzgeber keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss
realitätsgerecht den typischen Fall als Maßstab zugrunde legen. Die Vorteile der Typisierung
müssen im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der
steuerlichen Belastung stehen. Typisierung setzt voraus, dass die durch sie eintretenden
Härten und Ungerechtigkeiten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine
verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und das Ausmaß der
Ungleichbehandlung gering/nicht sehr intensiv ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2019 - 2 BvL 22/14 - , juris Rn. 101 ff. mit
zahlreichen weiteren Nachweisen; Burghart in: Leibholz/Rinck/Mellinghoff, Grundgesetz für
die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar an Hand der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, 95. Lieferung, 6/2025, Art. 3 GG Rn. 555 ebenfalls mit
zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung.
(4.). Nach diesen Maßgaben ist der Zweck der Förderung des Wohnens durch die
Reduzierung bzw. Stabilisierung der Wohnnebenkosten grundsätzlich geeignet, eine
Ungleichbehandlung von Wohngrundstücken und Nichtwohngrundstücken durch
differenzierende Hebesätze zu rechtfertigen.
Die landesrechtliche optionale Einführung differenzierender Hebesätze erfolgte unter
Berücksichtigung der vom Bundesgesetzgeber postulierten sog. Aufkommensneutralität der
Grundsteuerreform zur Vermeidung von Belastungsverschiebungen zugunsten/zulasten einer
bestimmten Grundstücksart.
Vgl. LT-Drs. 18/9242, Seite 1 f.
66
67
68
69
70
71
72
73

Der Bundesgesetzgeber hatte in der dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April
2018, 1 BvL 11/14, nachfolgenden Grundsteuerreformgesetzgebung klar zum Ausdruck
gebracht, eine „strukturelle Erhöhung des Grundsteueraufkommens“ sei durch die
Grundsteuerreform nicht beabsichtigt. Dementsprechend appellierte der Bundesgesetzgeber
an die Gemeinden, die aus der Neubewertung des Grundbesitzes resultierenden
Belastungsverschiebungen durch eine gegebenenfalls erforderliche Anpassung der
Hebesätze auszugleichen, um ein konstantes Grundsteueraufkommen zu sichern.
Vgl. BT-Drs. 19/11085, Seite 1, 83.
Dabei bezieht sich die vom Bundesgesetzgeber beabsichtigte sog. Aufkommensneutralität
nur auf die Grundsteuer auf gesamtstaatlicher (kommunaler) Ebene.
Belastungsverschiebungen zwischen den einzelnen Steuerobjekten sollten nicht
auszuschließen sein. Diese seien vielmehr das Ergebnis der jahrzehntelangen Aussetzung
einer aktuellen Wertermittlung.
BT-Drs. 19/11085, Seite 83 unten.
Modellberechnungen aufgrund der den nordrhein-westfälischen Kommunen für die
Grundsteuer B zur Verfügung gestellten sog. Grundsteuermessbetragsverzeichnisse hatten
bei der Anwendung des Bundesmodells gezeigt, dass sich die (neuen, ab dem 1. Januar
2025 geltenden) Grundsteuermessbeträge (Grundsteuerwert × Grundsteuermesszahl) für die
gesamte Gruppe der Wohngrundstücke im Durchschnitt auf ähnlichem Niveau wie auf
Grundlage der Einheitswerte bewegen. Dagegen hatten sich in Bezug auf die Gruppe der
Nichtwohngrundstücke nach neuem Recht durchschnittlich niedrigere
Grundsteuermessbeträge ergeben. Um ein gleichbleibendes („neutrales“)
Grundsteueraufkommen innerhalb einer Gemeinde zu sichern, hätten die Gemeinden bei
Geltung des einheitlichen Hebesatzes nach § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG den Hebesatz für die
Grundsteuer B insgesamt (also für beide Gruppen) anheben müssen. Dies hätte zur Folge
gehabt, dass Wohngrundstücke im Durchschnitt eine höhere Steuerbelastung als vor der
Reform erfahren hätten, gleichzeitig hätte sich für Nichtwohngrundstücke eher eine
Entlastung ergeben.
Vgl. Krause in: Stenger/Loose, Bewertungsrecht - Kommentar zum BewG, ErbstG und
GrStG, 174. Lieferung, 3/2025, § 15 GrStG Rn. 30.A.
Auf diesen Umstand haben die Länder, in denen das Bundesmodell - wie in Nordrhein-
Westfalen - zur Anwendung kommt, mit unterschiedlichen Maßnahmen reagiert. Zum Teil -
wie zum Beispiel in Berlin - wurden abweichende landesrechtliche Steuermesszahlen
eingeführt. In Nordrhein-Westfalen wurde den Kommunen stattdessen, um die regionalen
Besonderheiten der Kommunen berücksichtigen zu können, die Möglichkeit eingeräumt, für
die Wohngrundstücke und Nichtwohngrundstücke der Grundsteuer B unterschiedliche
Hebesätze zu bestimmen.
Vgl. Krause in: Stenger/Loose, Bewertungsrecht - Kommentar zum BewG, ErbstG und
GrStG, 174. Lieferung, 3/2025, § 15 GrStG Rn. 30.A.
Die Bestimmung differenzierender Hebesätze ermöglicht es den Kommunen - unter
Beachtung der Grenze in § 1 Abs. 1 Satz 2 NWGrStHsG - durch eigene politische
Lenkungsziele die geschaffene Belastungsverteilung ausgehend von den (neuen)
Bewertungsgrundlagen auszugleichen.
74
75
76
77
78
79
80
81
82

Vgl. LT-Drs. 18/9242, Seite 3.
Jedenfalls das am Gemeinwohl orientierte Ziel, einen (weiteren) Anstieg von
Wohnnebenkosten durch die mit den reformierten Regelungen zur Grundsteuer bei
gleichbleibendem Grundsteueraufkommen ansonsten (im Durchschnitt) eingetretene
Erhöhung der Grundsteuer bezogen auf die Gruppe der Wohngrundstücke zu vermeiden,
stellt einen legitimen sachlichen Grund für eine Differenzierung bei der Steuermessung
bezogen auf denselben Steuergegenstand dar.
Mit diesem Ziel trägt der Landesgesetzgeber dem sowohl in der Staatszielbestimmung in Art.
29 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LVerf NRW), als auch in dem
Sozialstaatsprinzip als Staatszielbestimmung nach Art. 20 Abs. 1 GG zum Ausdruck
kommenden verfassungsrechtlichen Anliegen Rechnung.
So auch R./X., Rechtsgutachten zur optionalen Einführung differenzierter
Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, erstattet für das
Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 40 ff.
Der Wille zur grundstücksbezogenen aufkommensneutralen Regelung spiegelt sich auch in §
15 GrStG wider, der - soweit ersichtlich - keiner durchgreifenden gleichheitsrechtlichen Kritik
ausgesetzt ist. Auch hier erfahren die Nichtwohngrundstücke einerseits, also die unbebauten
Grundstücke im Sinne des § 246 BewG und die bebauten Grundstücke im Sinne des § 249
Abs. 1 Nrn. 5 bis 8 BewG, im Vergleich zu den Wohngrundstücken andererseits, also den
bebauten Grundstücken im Sinne des § 249 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 BewG eine unterschiedliche
Behandlung, indem die Steuermesszahl für Nichtwohngrundstücke 0,34 Promille (§ 15 Abs. 1
Nr. 1 und Nr. 2 b GrStG) beträgt, für Wohngrundstücke hingegen 0,31 Promille (§ 15 Abs. 1
Nr. 2a GrStG). Nachdem der durch das Grundsteuerreformgesetz vom 26. November 2019
maßgeblich geänderte § 15 GrStG in Absatz 1 noch einen einheitlichen Promillesatz von 0,34
für alle Grundstücke vorgesehen hatte, wurde mit dem Gesetz zur erleichterten Umsetzung
der Reform der Grundsteuer und Änderung weiterer steuerrechtlicher Vorschriften
(Grundsteuerreform-Umsetzungsgesetz - GrStRefUG) vom 16. Juli 2021 die Messzahl in § 15
Abs. 1 Nr. 2a GrStG von 0,34 Promille auf 0,31 Promille abgesenkt. Die Veränderung der
Steuermesszahlen erfolgte als Reaktion auf die Anpassung der für die Ermittlung des
Grundsteuerwerts in Bezug auf Wohngrundstücke maßgebenden Nettokaltmieten in der zu §
254 BewG ergangenen Anlage 39, Teil I zum BewG an den Mikrozensus 2018. Zuvor
basierten die Nettokaltmieten auf dem Mikrozensus 2014.
Vgl. BT-Drs. 273/21, Seite 21 f.
Die Zugrundelegung der angepassten Nettokaltmieten führte nämlich zu veränderten und
grundsätzlich höheren Wertansätzen (in Bezug auf Wohngrundstücke). Als Konsequenz
wurden zur Verfolgung des legitimen Gemeinwohlziels der Wohnraumförderung (nur) die
Steuermesszahlen für Wohngrundstücke gesenkt, um weiterhin ein aufkommensneutrales
Messbetragsvolumen auf Bundesebene herbeizuführen.
Siehe BT-Drs. 19/28902, Seite 1; Krause in: Stenger/Loose, Bewertungsrecht - Kommentar
zum BewG, ErbstG und GrStG, 174. Lieferung, 3/2025, § 15 GrStG Rn. 28.3.; Winkler, Die
Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuerreform, 2023, Seite 239 f.
§ 1 Abs. 1 NWGrStHsG ermöglicht konsequenterweise entsprechend dem dreistufigen
System der Grundsteuererhebung ebenfalls eine solche grundstücksbezogene
aufkommensneutrale Regelung in Bezug auf die Hebesätze vor dem Hintergrund einer
83
84
85
86
87
88
89
90

ansonsten erforderlichen einheitlichen Anhebung des Hebesatzes.
Dabei lässt der Landesgesetzgeber offen, welches politische Lenkungsziel mit den
differenzierenden Hebesätzen verfolgt werden soll. Er benennt jedoch die Förderung des
Wohnens als hohes soziales Gut ausdrücklich als Beispiel.
LT-Drs. 18/9242, Seite 3.
Der Landesgesetzgeber hat im Einklang mit dem verfassungsrechtlich verbürgtem
Hebesatzrecht der Kommunen gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 2, Art. 28 Abs. 2 GG diesen die
weitere konkrete Ausgestaltung der Abweichungsbefugnis überlassen. Eine solche
Delegation der Normsetzung bei Beibehaltung der Gesetzgebungskompetenz entspricht der
Struktur anderer Abweichungsbefugnisse,
vgl. etwa zu Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - 3 CN 1.13 -, juris
Rn. 16, 38,
und ist zumindest keinen offensichtlichen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt.
Dementsprechend ist die Frage, ob sich differenzierende Hebesätze als gleichheitswidrig
erweisen, jeweils mit Blick auf die auf der Grundlage der landesgesetzlichen Regelung
erlassene Satzung der Kommune unter Anwendung des für steuerliche Förder- und
Lenkungsnormen geltenden Maßstabs zu beantworten.
2. Diese Überprüfung ergibt im vorliegenden Fall einen Verstoß der in der Hebesatzsatzung
der Beklagten festgelegten differenzierenden Hebesätze gegen Art. 3 Abs. 1 GG, der nach
Art. 4 Abs. 1 LVerfG NRW Bestandteil der Landesverfassung ist.
Zwar wird mit der Regelung differenzierender Hebesätze für Nichtwohngrundstücke einerseits
und Wohngrundstücke andererseits ein legitimer Sachgrund in Form eines Förderungs-
/Lenkungszwecks verfolgt (a.). Indes genügt die konkrete Ausgestaltung der Privilegierung
von Wohnnutzung in der Hebesatzsatzung der Beklagten ihrerseits nicht den
gleichheitsrechtlichen Anforderungen, weil der Kreis der Begünstigten nicht sachgerecht
abgegrenzt ist, da die Regelung unberücksichtigt lässt, dass auch Nichtwohngrundstücke zu
dem privilegierten Zweck des Wohnens genutzt werden (b.). Dadurch hervorgerufene
Ungleichheiten sind jedenfalls unter Berücksichtigung der Höhe der Differenz der Hebesätze
in der Satzung der Beklagten nicht mehr vom Pauschalisierungs-/Typisierungsgedanken
gedeckt (c.).
a. Die von der Beklagten bestimmten differenzierenden Hebesätze für Nichtwohngrundstücke
in Höhe von 1.300 v.H. einerseits und für Wohngrundstücke in Höhe von 650 v.H.
andererseits verfolgen - unter Berücksichtigung des Finanzbedarfs der Beklagten - in
legitimer Weise die Förderung des Wohnens durch die Stabilisierung/Reduzierung von
Wohnnebenkosten, so auch § 1 der Hebesatzsatzung GrSt.
aa. Ausgangspunkt für die Bestimmung des Hebesatzes ist der Finanzbedarf der Kommune.
Das Hebesatzrecht ermöglicht den Gemeinden, Unterschiede in der Belastung und in der
Ergiebigkeit der zugewiesenen Steuerquellen auszugleichen. Die Gemeinden sollen die
Möglichkeit haben, ihre Einnahmen durch Erhöhung der Grundsteuer (und/oder der ebenfalls
ihrem Hebesatzrecht unterliegenden Gewerbesteuer) an den Finanzbedarf anzupassen, um
damit angesichts wachsender Haushaltslasten handlungsfähig zu bleiben.
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
101

Vgl. so zum parallelen Fall der in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ebenfalls angesprochenen
Gewerbesteuer: BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04, juris, s. dort
insbesondere Rn. 86, und zur Grundsteuer: BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 8 C
43.09 -, juris Rn. 16; R. in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 213.
Lieferung, 9/2021, Art. 106 GG Rn. 280.
Aufgrund ihrer durch Art. 28 Abs. 2 und 106 Abs. 6 Satz 2 GG verfassungsrechtlich
garantierten Selbstverwaltungs- und Steuerhoheit haben die Gemeinden bei der sich an
ihrem Finanzbedarf orientierenden Festsetzung der Hebesätze durch Satzung einen
weitgehenden normgeberischen Spielraum. Sie sind berechtigt, im Rahmen der Gesetze
selbst zu entscheiden, in welchem Umfang sie ihren Finanzbedarf über die Grundsteuer (oder
anderweitig) decken wollen und welche Höhe der Hebesatz erreichen soll.
Das grundsätzlich weite Ermessen, das den Gemeinden im Rahmen ihrer Finanzhoheit
zusteht, wird lediglich dadurch begrenzt, dass Steuern nicht willkürlich erhöht werden und
keine „erdrosselnde“ Wirkung haben dürfen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 2016 - 9 B 28.16 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil
vom 11. Dezember 2025  - 14 A 4745/19 -, juris Rn. 61 („Verbot unzumutbarer
Steuerbelastung“).
Die gerichtliche Kontrolle von Hebesatzregelungen beschränkt sich vor diesem Hintergrund
auf die Vereinbarkeit der aus dem Konzept der Gemeinde zur Deckung ihres Finanzbedarfs
folgenden Festsetzung mit einschlägigem höherrangigem Recht, das sich vor allem aus den
Vorgaben des Gemeindehaushalts- und Steuerrechts ergibt, soweit es hebesatzrechtlich
bedeutsam ist; zudem sind die grundrechtlichen Bindungen hoheitlichen Handelns zu
beachten.
Zum Prüfungsumfang vgl. jüngst auch OVG NRW, Urteil vom 11. Dezember 2025 - 14 A
4745/19 -, juris Rn. 60 ff.
Dies zugrunde gelegt ist - auch unter Berücksichtigung der den Beschlüssen des Rates
zugrundeliegenden Dokumenten - davon auszugehen, dass die Beklagte ihren
Gestaltungsspielraum dergestalt ausgenutzt hat, dass sie den Hebesatz von 580 v.H. im Jahr
2024 unter Berücksichtigung des bestehenden Finanzbedarfs differenziert auf 1.300 v.H. für
Nichtwohngrundstücke und 650 v.H. für Wohngrundstücke anheben wollte, um das Wohnen
durch die Senkung/Stabilisierung der Wohnnebenkosten zu fördern. Im Einzelnen:
(1.) Im Jahr 2024 galt im Stadtgebiet der Beklagten ein Hebesatz für die Grundsteuer B in
Höhe von 580 v.H.. Modellberechnungen aufgrund der neuen Bewertungsgrundlagen hatten
ergeben, dass der einheitliche Hebesatz für die Grundsteuer B im Jahr 2025 727 v.H. und die
differenzierenden Hebesätze 569 v.H. für Wohngrundstücke und 1.212 v.H. für
Nichtwohngrundstücke hätten betragen müssen, um ein gleichbleibendes
Grundsteueraufkommen im Jahr 2025 zu erhalten.
Vgl. WP 20-25 SV 20/199, Mitteilungsvorlage Bericht zum Stand der Grundsteuerreform, 3.
September 2024, Seite 2 unter Bezugnahme auf die vom Finanzministerium veröffentlichten
sog. aufkommensneutralen Hebesätze vgl.
https://www.finanzverwaltung.nrw.de/system/files/media/document/file/2024-09-
06_uebersicht_aller_werte_einer_kommune_-_aktualisierung_grst_b.pdf.
102
103
104
105
106
107
108
109
110

Die unterschiedliche Höhe der grundstücksbezogenen aufkommensneutralen Hebesätze
beruhte darauf, dass die nach der Grundsteuerreform durchgeführte Neubewertung der
Grundstücke im Stadtgebiet der Beklagten konkret (bei ungefähr gleichbleibenden Fallzahlen
für die Grundsteuer B, minus 50) zu einem um 19,16 % gesunkenen Messbetragsvolumen für
die Grundsteuer B geführt hatte, wobei der Betrag bezogen auf die Nichtwohngrundstücke
um knapp über 50 % gesunken, hingegen bezogen auf die Wohngrundstücks um ca. 3 %
angestiegen war. Trugen die Grundstücksarten im Jahr 2024 noch in einem Verhältnis von 60
% zu 40 % (Wohngrundstücke zu Nichtwohngrundstücke) zum Gesamtmessbetragsvolumen
bei, war es nach dem reformierten Recht (prognostisch) für das Jahr 2025 ein Verhältnis von
75 % zu 25 %.
Vgl. WP 20-25 SV 20/199, Mitteilungsvorlage Bericht zum Stand der Grundsteuerreform, 3.
September 2024, Seite 4.
Bei der Beibehaltung eines einheitlichen Hebesatzes - so entsprechende
Berechnungsbeispiele - hätten insbesondere Ein- und Zweifamilienhäuser und unbebaute
Grundstücke die aufgrund der Neubewertung eingetretenen Verluste beim
Messbetragsvolumen bezogen auf die Nichtwohngrundstücke (mit) auffangen müssen.
Vgl. die Beschlussvorlage zur Hebesatzsatzung GrStG WP 20-25 SV 20/238, Seite 2.
Das Ansinnen, Wohnnebenkosten durch differenzierende und geringere Hebesätze für
Wohngrundstücke zu reduzieren, stellt im Hinblick auf die angespannte
Wohnungsmarktsituation sowie steigende bzw. auf hohem Niveau stagnierende
Wohnnebenkosten - wie bereits ausgeführt - einen am Gemeinwohlzweck ausgerichteten
Förderungs-/Lenkungszweck dar. Dabei ist auch nicht erkennbar, dass das Stadtgebiet der
Beklagten von dieser landesweiten Entwicklung am Wohnungsmarkt ausgenommen wäre.
Vgl. im Einzelnen den Wohnungsmarktbericht Nordrhein-Westfalen 2025 der NRW.Bank
https://www.hausundgrund-
verband.de/fileadmin/root/media/downloads/2026/Wohnungsmarktbericht_2025_barrierefrei.pdf
insbesondere Seite 20 zum Zuzugsgewinn und Seite 21 zum Bevölkerungszuwachs im Kreis
L. sowie Seite 64 ff. zu den Wohnnebenkosten.
(2.) Nicht zu beanstanden ist ferner die Anhebung der grundstücksbezogenen
aufkommensneutralen Hebesätze um 81 Prozentpunkte auf 650 v.H. für Wohngrundstücke
und um 88 Prozentpunkte auf 1.300 v.H. für Nichtwohngrundstücke. Denn diese diente nach
Maßgabe des Haushaltskonsilidierungskonzepts der Beklagten der Erzielung von 2 Millionen
Euro.
Vgl. Sitzungsvorlage WP 20-25 SV 20/204 „Sachstand Haushaltsplanaufstellung 2025“ im
Ausschuss für Finanzen und Beteiligungen am 18. September 2024; Beschlussvorlage
Grundsteuerreform 2025 WP 20-25 SV 20/206, Seite 3.
Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei den Hebesätzen in der konkreten Höhe um eine
unzumutbare Steuerbelastung handelt, sind weder konkret vorgetragen noch sonst
ersichtlich.
bb. Selbst wenn man annehmen würde, dass - ausgehend von einem einheitlichen
aufkommensneutralen Hebesatz von 727 v.H. - die Erhöhung auf 1.212 v.H. (bzw. 1.300 v.H.)
für Nichtwohngrundstücke den fiskalischen Zweck hat, die durch den geringeren Hebesatz für
Wohngrundgrundstücke entstandenen Mindereinnahmen auszugleichen, bestehen an dieser
111
112
113
114
115
116
117
118
119

Vorgehensweise keine Bedenken.
Zwar kann, soweit es um die Umsetzung und Konturierung steuergesetzlicher
Grundentscheidungen und nicht nur um die Belastungsgrundentscheidung als solche geht,
vgl. zur Differenzierung: Enders, Fiskalzwecke im Steuerverfassungsrecht, 2024, Seite 87 ff.,
allein der Zweck, höhere Einnahmen zu erzielen, eine ungleiche Belastung desselben
Steuergegenstandes nicht rechtfertigen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. November 2023 - 2 BvL 8/13 -, juris Rn. 181; Beschluss vom
8. Dezember 2021 - 2 BvL 1/13 -, juris Rn. 59 mit weiteren Nachweisen; Beschluss vom 29.
März 2017 - 2 BvL 6/11 -, juris Rn. 104 und 150 aE; BFH, Beschluss vom 7. Juni 2024 - VIII B
113/23 -, juris Rn. 32 und 54; Burghart in: Leibholz/Rinck/Mellinghoff, Grundgesetz für die
Bundesrepublik Deutschland, Kommentar an Hand der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, 95. Lieferung, 6/2025, Art. 3 GG Rn. 548.
Die Annahme, dass der Finanzbedarf des Staates alleine kein ausreichendes
Differenzierungskriterium enthält, um eine ungleiche Belastung legitimieren zu können, lässt
allerdings nicht den Schluss zu, dass dem fiskalischen Ziel keine Differenzierungskriterien
innewohnen können, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können.
Vgl. Lenhart, Das Ziel der Wahrung der deutschen Besteuerungsbefugnis als
Rechtfertigungsgrund, StuW 2022, Seite 50 (Seite 53 f.); so auch FG Berlin-Brandenburg,
Urteil vom 14. Januar 2026 - 3 K 3156/25 -, juris Rn. 61.
Ausgehend davon kann eine aus fiskalischen Gründen vorgenommene
Kompensationsregelung als Kehrseite einer aus Gemeinwohlgründen normierten
Privilegierung im Einzelfall den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG genügen und einen
sachlichen Grund für eine Ungleichbehandlung darstellen.
Dies bedeutet für den vorliegenden Fall: Da der höhere Bedarf an Einnahmen zumindest
auch daraus resultiert, dass eine bestimmte Gruppe von Steuerpflichtigen (Eigentümer von
Wohngrundstücken) bezogen auf denselben Steuergegenstand („Grundstücke“) aus Gründen
des Gemeinwohls privilegiert werden soll, dient die Erhöhung des Hebesatzes für
Nichtwohngrundstücke von 727 v.H. auf 1.212 v.H. (bzw. 1.300 v.H.) jedenfalls nicht nur
fiskalischen Zwecken und kann - unter dem Gesichtspunkt der Förderung von Wohnen - eine
Ungleichbehandlung dem Grunde nach rechtfertigen.
A.A. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 4. Dezember 2025  - 5 K 2074/25 -, juris Rn. 100.
Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass das Bedürfnis der Gegenfinanzierung hier nicht
allein durch vom Gesetz- bzw. Satzungsgeber geschaffene am Gemeinwohlzweck
ausgerichtete Erleichterungen begründet wurde, die zu Steuermindereinnahmen führen und
durch anderweitige Einnahmen kompensiert werden müssen - sofern keine Kompensation
durch Veränderungen auf der Ausgabeseite erfolgt. Vielmehr entstand das eingetretene
Defizit bezogen auf das Grundsteueraufkommen hinsichtlich der Grundsteuer B und das
Bedürfnis, den Hebesatz für ein neutrales Aufkommen nach der Grundsteuerreform ab dem
Jahr 2025 anzuheben, maßgeblich aufgrund der (insoweit zulasten der Kommune
ausgefallenen) Neubewertung der Nichtwohngrundstücke nach der Grundsteuerreform. Denn
ausschlaggebend ist, dass der Bedarf zur Gegenfinanzierung deshalb entstand, weil sich die
Beklagte für die sog. aufkommensneutrale Grundsteuererhebung und - aus
120
121
122
123
124
125
126
127
128
129

Gemeinwohlgründen - für die Entlastung der Wohngrundstücke entschieden hat.
cc. Daraus folgt: Unabhängig davon, ob man für die Frage der rechtlichen Zulässigkeit
differenzierter Hebesätze auf einen aufkommensneutralen einheitlichen Hebesatz für das
Jahr 2025 und eine einseitige Erhöhung für Nichtwohngrundstücke aus fiskalischen Zwecken
abstellt oder ausgehend von einer Gesamtbetrachtung die Festlegung der differenzierten
Hebesätze auf der Grundlage des bestehenden kommunalen Finanzbedarfs in den
Vordergrund stellt, ist davon auszugehen, dass in der zumindest auch beabsichtigten
Förderung von Wohnen durch die Senkung bzw. Stabilisierung der Wohnnebenkosten ein
legitimer Förderungszweck liegt.
b. Dieser Zweck ist aber im Ergebnis aufgrund der konkreten Ausgestaltung der Satzung der
Beklagten nicht geeignet, den Eingriff in den durch das Leistungsfähigkeitsprinzip geprägten
allgemeinen Gleichheitssatz durch die für einen Steuergegenstand geltenden
unterschiedliche Hebesätze bzw. die Ungleichbehandlung innerhalb eines
Steuergegenstandes zu rechtfertigen.
Dabei ist die Rechtfertigung nicht deshalb ausgeschlossen, weil sich durch die Anpassung
der Hebesätze im geregelten Umfang die Belastung der Steuergegenstände in Abkehr von
den normativen Resultaten der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Neubewertung
der Grundstücke verschiebt. Denn es handelt sich gerade nicht um eine (wohl unzulässige)
bewusste Korrektur des Belastungsgrundes der Grundsteuer z.B. wegen
Äquivalenzüberlegungen, sondern ausschließlich um die Lenkung in Form der Förderung von
Wohnen.
Vgl. hierzu R./X., Rechtsgutachten zur optionalen Einführung differenzierter
Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, erstattet für das
Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 36 f.
Allerdings erweist sich die Ausgestaltung der steuerlichen Förderung des Wohnens durch
reduzierte Hebesätze in der Hebesatzsatzung GrSt der Beklagten - auch unter
Berücksichtigung des weiten Gestaltungs-, Beurteilungs- und Typisierungsspielraums des
Gesetzgebers bei der Verfolgung von Förderungs- und Lenkungszielen - als nicht
gleichheitsgerecht. Sie verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil der Kreis der von der
Maßnahme Begünstigten nicht sachgerecht abgegrenzt ist.
Ausgehend davon, dass für das Greifen des reduzierten Hebesatzes nach der
Hebesatzsatzung GrSt nicht auf die tatsächliche Wohnnutzung eines Grundstücks abgestellt
wird, sondern nur auf die Zuordnung eines Grundstücks zur Gruppe der Wohngrundstücke,
also Grundstücke, die gemäß § 250 Abs. 2 BewG im Ertragswertverfahren zu bewerten sind,
wird der Begünstigungszweck - die Förderung des Wohnens durch
Reduzierung/Stabilisierung der Wohnkosten - nicht in allen Fällen des Wohnens erreicht,
sondern sogar im Gegenteil durch die Anwendung der höheren Hebesätze für
Nichtwohngrundstücke zum Teil noch konterkariert, weil die Belastung entsprechend höher
ist.
Ursächlich hierfür ist, dass auch Grundstücke mit gemischter Nutzung, die nach § 249 Abs. 1
Nr. 7 BewG den Nichtwohngrundstücken zugeordnet werden, teilweise einen erheblichen
Anteil an Wohnnutzung aufweisen. Gemäß § 249 Abs. 8 BewG handelt es sich bei gemischt
genutzten Grundstücken um Grundstücke, die teils Wohnzwecken, teils eigenen oder
fremden betrieblichen oder öffentlichen Zwecken dienen und nicht Ein- und
Zweifamilienhäuser, Mietwohngrundstücke, Wohnungseigentum, Teileigentum oder
130
131
132
133
134
135
136

Geschäftsgrundstücke sind. Für Gebäude mit mehr als zwei Wohnungen bestimmt § 249
Abs. 4 BewG, dass eine Einordnung als Mietwohngrundstück - und damit als
Wohngrundstück - nur dann erfolgt, wenn der Anteil der Wohnnutzung mehr als 80 % der
gesamten Wohn- und Nutzfläche beträgt. Wird diese Schwelle nicht überschritten, ist ein
Gebäude mit mehr als zwei Wohnungen grundsätzlich als gemischt genutztes Grundstück im
Sinne des § 249 Abs. 1 Nr. 7 in Verbindung mit Abs. 8 BewG einzuordnen.
Auch bei Gebäuden mit lediglich einer oder zwei Wohnungen kann eine Einordnung als
Wohngrundstück ausgeschlossen sein. Dies gilt insbesondere dann, wenn zwar eine
überwiegende Wohnnutzung von mehr als 50 % vorliegt, die vorhandene nichtwohnliche
Nutzung jedoch die Eigenart eines Ein- oder Zweifamilienhauses wesentlich beeinträchtigt. In
solchen Fällen scheidet eine Klassifizierung nach § 249 Abs. 2 und 3 BewG aus, sodass das
Grundstück regelmäßig als gemischt genutztes Grundstück zu qualifizieren ist.
Gleichermaßen werden wirtschaftliche Einheiten als Wohngrundstück eingeordnet, obwohl
diese nicht im vollen Umfang zu Wohnzwecken genutzt werden. Wird beispielsweise die in §
249 Abs. 4 BewG festgelegte 80 %-Grenze überschritten oder bleibt die Eigenart eines Ein-
oder Zweifamilienhauses trotz vorhandener anderer Nutzungen erhalten, ist das Grundstück
insgesamt als Wohngrundstück zu qualifizieren.
Für die Bestimmung der Grundstücksart gilt der Grundsatz einer einheitlichen Zuordnung der
wirtschaftlichen Einheit. Diese pauschale Zuordnung hat zur Folge, dass Wohnnutzungen
nicht uneingeschränkt vom niedrigeren Hebesatz profitieren und auch Nichtwohnnutzungen in
den Genuss der Privilegierung kommen. Hierdurch wird die aus gleichheitsrechtlichen
Gründen gebotene Förderungszielgenauigkeit beeinträchtigt.
Darauf hinweisend auch R./X., Rechtsgutachten zur optionalen Einführung differenzierter
Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, erstattet für das
Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 33.
c. Diese die Zielgenauigkeit beeinträchtigende Vergröberung und damit ungleiche
Ausgestaltung der Privilegierung lässt sich auch nicht mit dem Argument der im Steuerrecht
zulässigen Typisierung/Pauschalisierung rechtfertigen.
Wie zuvor ausgeführt, darf sich der Steuergesetzgeber bei der Ausgestaltung der mit der
Wahl des Steuergegenstandes getroffenen Belastungsentscheidung zwar generalisierender,
typisierender und pauschalisierender Regelungen bedienen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2019 - 2 BvL 22/14 -, juris Rn. 101 ff. mit
zahlreichen weiteren Nachweisen.
Typisierung setzt aber voraus, dass die durch sie eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten
nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von
Personen betreffen und das Ausmaß der Ungleichbehandlung gering/nicht sehr intensiv ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2019 - 2 BvL 22/14 -, juris Rn. 101 ff. mit
zahlreichen weiteren Nachweisen; Burghart in: Leibholz/Rinck/Mellinghoff, Grundgesetz für
die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar an Hand der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, 95. Lieferung, 6/2025, Art. 3 GG Rn. 555 ebenfalls mit
zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung.
Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
137
138
139
140
141
142
143
144
145
146

aa. Offen bleiben kann, ob die durch die Typisierung eintretende Ungleichbehandlung (also
keine Anwendbarkeit reduzierter Hebesätze auf wohngenutztem Grundbesitz, der als
Nichtwohngrundstück gilt) im Stadtgebiet der Beklagten nur eine verhältnismäßig kleine
Anzahl von Steuerobjekten betrifft.
Es bedarf auch keiner abschließenden Entscheidung darüber, ob eine Gleichbehandlung von
nicht-/wohngenutztem Grundbesitz in Bezug auf die Ausgestaltung der Privilegierung
überhaupt und wenn ja, mit zumutbarem Aufwand erreicht werden könnte.
Regelungstechnisch käme die Anknüpfung an die tatsächliche Wohnfläche in Betracht, so
dass - vergleichbar der Bestimmung in § 15 Abs. 2 Satz 2 GrStG - der reduzierte Hebesatz
anteilig zu gewähren wäre. In der Regel verfügt der Steuerpflichtige auch über die
entsprechenden Angaben, die im Wege einer Abfrage oder eines Antragsverfahrens erhoben
werden und zum Gegenstand der Bestimmung des einschlägigen Hebesatzes gemacht
werden könnten. Derzeit dürfte einer solchen Ausgestaltung der Privilegierung auf
kommunaler Ebene indes die vom Grundsteuerhebesatzgesetz vorgegebene Abgrenzung
nach den durch die jeweiligen Bewertungsverfahren bestimmten Grundstücksarten
entgegenstehen.
bb. Der Gedanke der Typisierung und Pauschalisierung rechtfertigt hier jedenfalls deshalb
nicht die ungleiche Ausgestaltung der Privilegierung, weil die Ungleichbehandlung unter
Berücksichtigung des Privilegierungszwecks aufgrund der im Einzelfall durch die Beklagte
festgelegten Hebesätze intensiven Charakter hat. Auf die Belastung des Steuerschuldners in
absoluten Zahlen, also die Höhe der festgesetzten Grundsteuer, kommt es dabei nicht an.
Der wohngenutzte Grundbesitz trägt in diesen Fällen - obwohl der Privilegierungszweck auch
hier ohne Einschränkung greift - finanziell dieselben Lasten wie nicht wohngenutzter
Grundbesitz. Ausgehend davon, dass die Beklagte sich hier für einen Unterschied von 650
Prozentpunkten zwischen dem Hebesatz für Nichtwohngrundstücke und Wohngrundstücke
entschieden hat, demnach der Hebesatz für Nichtwohngrundstücke doppelt so hoch ist wie
der für Wohngrundstücke, mithin die Steuerlast für Nichtwohngrundstücke 100 % mehr
beträgt als für Wohngrundstücke, handelt es sich insoweit nicht nur um eine geringfügige
Ungleichheit, die sich durch eine Typisierung/Pauschalisierung rechtfertigen ließe. Anderes
könnte dann gelten, wenn sich der Satzungsgeber für eine maßvolle Reduzierung der
Hebesätze entscheiden würde.
Insoweit unterscheidet sich die zu bewertende Rechtsgrundlage auch maßgeblich von
derjenigen, die der von der Beklagten zitierten Entscheidung des FG Berlin-Brandenburg vom
14. Januar 2026 (Az.: 3 K 3156/25) zugrunde lag. Bezogen auf die Nichtwohngrundstücke
sieht die entsprechende Regelung in § 1 des Berliner Grundsteuermesszahlengesetzes vom
27. Juni 2024 nur eine Mehrbelastung von 45 % vor (0,31 Promille für Wohngrundstücke und
0,45 Promille für Nichtwohngrundstücke).
Das Maß der Reduzierung dürfte auch der Grund sein, warum - soweit ersichtlich - keine
verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf die Differenzierung bei den Messzahlen in
§ 15 Abs. 1 GrStG gesehen werden.
Diesen Punkt hervorhebend: Winkler, Die Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuerreform,
2023, Seite 241 unten und 242 oben.
Dabei wird die finanzielle Mehrbelastung der anteilig wohngenutzten Grundstücke durch die
nach Grundstücksart differenzierenden Hebesätze möglicherweise im Tatsächlichen dadurch
relativiert, dass der Grundstückswert insoweit im Sachwert- und nicht im
147
148
149
150
151
152
153
154

Ertragswertverfahren berechnet wurde. Als Folge des seinerseits rechtfertigungsbedürftigen
typisierenden Ansatzes auf der Bewertungsebene ist dieser Gesichtspunkt allerdings nicht
dazu geeignet, eine Ungleichbehandlung auf der dritten Stufe der Grundsteuererhebung zu
rechtfertigen.
Ferner entbindet der Umstand, dass jeder Grundstückseigentümer bei gemischt genutzten
Immobilien eine zielgenaue Anwendung des für Wohngebäude geltenden niedrigeren
Hebesatzes dadurch bewirken kann, dass er Wohnungs-/Teileigentum bilden kann, den
kommunalen Satzungsgeber ebenfalls nicht davon, von einer zielgenauen Privilegierung
Gebrauch zu machen. Im Übrigen gehen mit der Schaffung von Wohnungs-/Teileigentum
nicht unerhebliche Transaktionskosten einher, die ins Verhältnis zur Grundsteuerersparnis
bei den Wohngrundstücken (Wohneigentumseinheiten) gesetzt werden müssen. Ferner ist
die Aufteilung nicht ohne weiteren zeitlichen und finanziellen Aufwand rückgängig zu machen.
Schließlich können aus der bisherigen Rechtsprechung der ordentlichen Gerichtsbarkeit zur
Weitergabe von Betriebskosten (und damit auch der Grundsteuer) an den Mieter als
Endnutzer des Wohnraums,
vgl. hierzu BGH, Urteil vom 10. Mai 2017 - VIII ZR 79/16 -, juris Rn. 15 ff.,
keine rechtlichen Rückschlüsse in Bezug auf die verfassungsrechtliche Zulässigkeit
differenzierender Hebesätze gezogen werden, da die Rechtsprechung ersichtlich zur alten
Rechtslage und damit zu zwingend festzulegenden einheitlichen Hebesätzen ergangen ist.
3. Steht zur Überzeugung des Gerichts ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG fest, folgt daraus
die Rechtswidrigkeit der Hebesatzbestimmung. Die Satzung ist insoweit nichtig.
Weil es sich bei einer Satzung nur um eine materielle Rechtsnorm handelt, gilt Art. 100 Abs.
1 GG nicht. Die Gerichte haben anlässlich eines Anfechtungsverfahrens betreffend einen
Grundsteuerbescheid die unmittelbaren Folgen aus der Rechtswidrigkeit einer Satzung selbst
zu ziehen. Kommt das Gericht zu der Erkenntnis, dass ein Steuerbescheid keine Grundlage
in einer gültigen Satzung findet und deshalb der Steuerschuldner in seinen Rechten verletzt
ist, hebt es den Grundsteuerbescheid auf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2019 - 9 C 4.19 -, juris Rn. 20;
Schoch/Schneider/Panzer/Schoch, 48. EL Juli 2025, VwGO § 47 Rn. 7.
Dabei können nur einzelne Regelungen der Satzung oder die Satzung insgesamt kann
nichtig sein. Eine Teilnichtigkeit setzt voraus, dass nur ein abtrennbarer Teil der Norm
rechtswidrig ist. Der fehlerbehaftete Teil darf mit dem gesamten restlichen Normgefüge nicht
so verflochten sein, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen
bleiben kann. Daran fehlt es, wenn der verbleibende Teil nicht der Rechtsordnung entspricht,
etwa eine unter Gleichheitsaspekten unzureichende Regelung darstellt oder den gesetzlichen
Regelungsauftrag verfehlt. Es muss ferner mit Sicherheit anzunehmen sein, dass der
Normgeber die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil erlassen hätte (Grundsatz des
mutmaßlichen Willens des Normgebers). Der hypothetische Wille des Normgebers muss
objektiviert sein.
Vgl. Schoch/Schneider/Panzer/Schoch, 48. EL Juli 2025, VwGO § 47 Rn. 110.
Dies zugrunde gelegt führt der festgestellte Gleichheitsverstoß zur Nichtigkeit der
differenzierten Grundsteuer B in § 2 Nr. 2 und 3 Hebesatzsatzung GrSt.
155
156
157
158
159
160
161
162
163
164

A.A., indes ohne nähere Begründung nur die Nichtigkeit des Hebesatzes für die
Nichtwohngrundstücke in einem vergleichbaren Fall annehmend: VG Gelsenkirchen, Urteil
vom 4. Dezember 2025 - 5 K 3699/25 -, juris Rn. 108.
Denn die einzelnen Hebesätze in § 2 Nr. 2 und Nr. 3 Hebesatzsatzung GrSt stellen eine
Gesamtkonzeption dar. Sie erweisen sich isoliert betrachtet nicht als ein inhaltlich sinnvolles,
rechtskonformes Regelwerk. Insbesondere wäre es unter Gleichheitsaspekten nicht zulässig,
den Hebesatz nur für die Wohngrundstücke (oder für die Nichtwohngrundstücke) als wirksam
anzusehen, da dann eine Gruppe ohne rechtfertigenden Grund nicht belastet würde. Es wäre
unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Gewaltenteilung bzw. des kommunalen
Selbstverwaltungsrechts insbesondere auch nicht möglich, im Falle der Klägerin als „Minus“
einen einheitlichen Hebesatz - ohne entsprechende satzungsrechtliche Grundlage -
anzuwenden und etwa den Hebesatz für Wohngrundstücke dem Steuerbescheid zugrunde zu
legen.
II. Die Klägerin ist vorliegend dadurch, dass der Grundsteuerbescheid auf keiner wirksamen
Rechtsgrundlage beruht, auch in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Sie ist Normadressatin der für unwirksam erachteten Regelung. Dabei kommt es auch nicht
darauf an, dass sie nicht zu der Gruppe der Eigentümer von Nichtwohngrundstücken mit
tatsächlicher Wohnnutzung gehört. Die Entstehung oder Steigerung einer Beitrags-,
Abgaben-, Gebühren- oder Steuerpflicht begründet immer eine Rechtsverletzung.
Vgl. NK-VwGO/Ziekow, 6. Aufl. 2025, VwGO § 47 Rn. 245.
Hieraus folgt im Umkehrschluss, dass im Falle einer unwirksamen Erhebungsgrundlage stets
eine subjektive Rechtsverletzung gegeben ist. Die gesetzliche Vorgabe, wonach kommunale
Abgaben nur auf Grund einer Satzung erhoben werden dürfen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1
Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen), dient nicht nur dem
öffentlichen Interesse an der Deckung des Aufwands für die Herstellung öffentlicher
Einrichtungen, sondern auch dem Individualinteresse der Beitragspflichtigen, nur nach
Maßgabe einer wirksamen Satzung zu Steuern herangezogen zu werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2020 - 9 B 4.19 -, juris Rn. 18.
B. Einer Entscheidung über die Hilfsanträge der Klägerin bedurfte es aufgrund des Erfolges
des Hauptantrages nicht.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich
aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, § 124a
Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung bei dem Verwal­
tungsgericht Düsseldorf schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das
angefochtene Urteil bezeichnen.
165
166
167
168
169
170
171
172
173
174
175
176
177
178

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begründen. Die
Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Mün- ster schriftlich einzu­
reichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem
Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag
enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
Die Berufung ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen
Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­
gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über
den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt
besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und
juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung
öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene
Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum
Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts
einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten
Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7
und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
2.055,69 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der festgesetzte Wert
entspricht der angefochtenen Grundsteuersumme.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­
scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt
hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­
beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­
waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das
Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der
genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach
Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die
Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in
Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro
übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind,
dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die
Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung
stehenden Frage zulässt.
179
180
181
182
183
184
185
186
187

Dezernat, Dienststelle  
II/21/1 
 
Vorlagen-Nummer 30.04.2026 
 1193/2026 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Finanzausschuss 11.05.2026 
 
Grundsteuerreform: Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 10. März 2026 (5 K 
7062/25) zur Rechtmäßigkeit der Hebesatzdifferenzierung 
Das Verwaltungsgericht hat einer Klage gegen differenzierende Grundsteuer-Hebesätze mit Ur-
teil vom 10.03.2026 stattgegeben und die differenzierende Hebesatzsatzung der Stadt Hilden für 
teilnichtig, sowohl hinsichtlich des Hebesatzes für Wohngrundstücke als auch für Nichtwohn-
grundstücke, erklärt (5 K 7062/25). 
Hintergrund des Verfahrens war die differenzierende Grundsteuer-Hebesatzsatzung der Stadt 
Hilden, die ab dem Jahr 2025 für Wohngrundstücke einen Hebesatz in Höhe von 650 v.H. und 
für Nichtwohngrundstücke einen Hebesatz in Höhe von 1.300 v.H. vorsieht. 
Die Eigentümerin eines Geschäftsgrundstückes hatte gegen die ihr gegenüber festgesetzte 
Grundsteuer Widerspruch eingelegt und schließlich geklagt. Sie hatte insbesondere darauf abge-
stellt, dass das Ziel, Wohnnebenkosten zu senken, allein nicht reiche, um die Ungleichbehand-
lung in der hier gewählten Ausprägung verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Eine doppelte Steu-
erlast für Nichtwohngrundstücke – insbesondere bei gemischt genutzten Grundstücken – sei 
mangels höherer Leistungsfähigkeit oder geringerer Schutzwürdigkeit verfassungswidrig. Zudem 
sei fraglich, ob die landesrechtliche Befugnisnorm verfassungsgemäß sei und die Grenzen dieser 
Norm eingehalten worden seien.  
Ungleichbehandlung gemischt genutzter Grundstücke 
Das Gericht stellte fest, dass eine Differenzierung von Hebesätzen auf Grundlage des nordrhein-
westfälischen Landesrechts grundsätzlich zulässig ist und auch mit der Förderung des Wohnens 
durch Senkung bzw. Stabilisierung der Wohnnebenkosten begründet werden kann.  
Allerdings genüge die konkrete Ausgestaltung der Privilegierung von Wohnnutzung in der Sat-
zung durch differenzierende Hebesätze den gleichheitsrechtlichen Anforderungen nicht, da der 
Kreis der Begünstigten nicht sachgerecht abgegrenzt sei.  
Das Gericht führt zur Begründung an, dass die Regelung in der streitgegenständlichen Satzung 
unberücksichtigt lasse, dass auch Nichtwohngrundstücke (gemischt genutzte Grundstücke) zu 
dem privilegierten Zweck des Wohnens genutzt werden. Für die Privilegierung werde aber nicht 
auf die tatsächliche Wohnnutzung eines Grundstücks abgestellt, sondern nur auf die Zuordnung 
eines Grundstücks zur Gruppe der Wohngrundstücke. Hierdurch werde der Zweck der Förde-
rung des Wohnens nicht in allen Fällen des Wohnens erreicht, sondern sogar im Gegenteil durch

2 
 
Anwendung höherer Hebesätze für Nichtwohngrundstücke konterkariert. Die pauschale – aber 
gesetzlich vorgeschriebene – Zuordnung habe zur Folge, dass Wohnnutzungen nicht uneinge-
schränkt vom niedrigeren Hebesatz profitieren und auch Nicht-Wohnnutzungen in den Genuss 
der Privilegierung kommen. Das Gericht sieht hierdurch die aus gleichheitsrechtlichen Gründen 
gebotene Förderungszielgenauigkeit beeinträchtigt. Dadurch hervorgerufene Ungleichheiten 
seien jedenfalls unter Berücksichtigung der Höhe der Differenz der Hebesätze in der Satzung 
nicht mehr vom Pauschalisierungs-/Typisierungsgedanken gedeckt. Anderes könnte gelten, 
wenn sich der Satzungsgeber für eine maßvolle Differenzierung der Hebesätze entscheiden 
würde.  
Das Gericht bestätigt damit die in der Vorlage vom 23.10.2024 (3197/2024) bereits aufgeführten 
Risiken im Hinblick auf gemischt genutzte Grundstücke und die damit einhergehende fehlende 
Zielgenauigkeit. Die Kammer bekräftigt die dort aufgeführten Zweifel, dass die hierdurch bedingte 
Ungleichbehandlung nicht mehr als zulässige steuerrechtliche Typisierung angesehen und ver-
fassungskonform begründet werden kann. 
Teilnichtigkeit beider Hebesätze 
Im Ergebnis erklärt das Verwaltungsgericht beide Hebesätze, d. h. auch den für die sog. Wohn-
grundstücke, für nichtig, da sie als Bestandteil eines einheitlichen Regelungskonzeptes nicht teil-
bar sind und ein isolierter Fortbestand dazu führen würde, dass eine Gruppe ohne rechtfertigen-
den Grund nicht belastet würde. 
Konsequenz 
Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts verdeutlicht die Schwierigkeiten, eine verfassungs-
konforme differenzierende Hebesatzsatzung zu beschließen. Sie zeigt insbesondere, dass eine 
solche Ausgestaltung an gleichheitsrechtliche Grenzen stößt, wenn der Kreis der Begünstigten 
nicht nachvollziehbar abgegrenzt werden kann. Eine sachgerechte Abgrenzung ist aufgrund der 
gesetzlich vorgegebenen Zuordnung der einzelnen Grundstücksarten zu den Kategorien Wohn-
grundstücke und Nicht-Wohngrundstücke nicht möglich. 
Für die Stadt Köln ergeben sich hieraus keine Auswirkungen, da sie sich angesichts der Risiken 
bewusst für eine einheitliche und rechtssichere Ausgestaltung entschieden hat. Die Verwaltung 
wird die weitere Entwicklung der Rechtsprechung verfolgen und den Finanzausschuss informiert 
halten. 
Gez. Prof. Dr. Diemert