Erhebung einer kommunalen Steuer auf Einwegverpackungen in Köln

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle  
II/21 
 
Vorlagen-Nummer  11.02.2019 
 0481/2019 
Beantwortung einer Anfrage nach § 4 der Geschäftsordnung  
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Finanzausschuss 11.02.2019 
 
Erhebung einer kommunalen Steuer auf Einwegverpackungen in Köln 
 Der Rat der Stadt Tübingen hat Ende 2018 die Verwaltung beauftragt, „ …einen Satzungsentwurf 
zu erarbeiten, mit dessen Hilfe Steuern erhoben werden auf Einwegverpackungen von Speisen 
und Getränken, die zum sofortigen Verzehr abgegeb en werden.“ Ziel der Satzung ist es, zur 
„…Reduzierung der enormen Mengen an Verpackungsmüll im Tübinger Stadtgebiet - hauptsäch-
lich hervorgerufen durch Einweg-Getränke- und Speiseverpackungen…“ beizutragen. 
 Vor diesem Hintergrund bitten die CDU-Fraktion im Rat der Stadt Köln sowie die Fraktion Bünd-
nis 90/Die Grünen im Kölner Rat um die Beantwortung folgender Fragen: 
 
1. Ist es aus Sicht der Verwaltung rechtlich möglich, in Köln eine kommunale Steuer bzw. Abga-
be im weiteren Sinne auf Einwegverpackungen nach Tübinger Vorbild einzuführen.  
 
2. Wie schätzt die Verwaltung die Effekte einer solchen Steuer zur Reduzierung der Müllmengen, 
insbesondere im Umfeld von Cafés, Imbissen, Kiosken usw., sowie zur Förderung der Sau-
berkeit im öffentlichen Raum ein. 
 
3. Mit welchem Verwaltungsaufwand wäre die Einführung einer örtlichen Verbrauchs- bzw. Auf-
wandsteuer auf Einwegverpackungen in Köln verbunden? 
 
4. Inwieweit würde eine geeignete Steuer die Bemühungen städtischer Unternehmen befördern, 
in den von ihnen betriebenen Einrichtungen, z.B. im RheinEnergie-Stadion, und Veranstal-
tungen Mehrwegsystem einzuführen. 
 
 
Die Verwaltung beantwortet die Anfrage wie folgt: 
 
 
Zu 1. 
a) 
Eine telefonische Nachfrage bei der Stadt Tübingen, hat ergeben, dass es bisher nur einen 
rudimentären Satzungsentwurf gibt, der noch nicht abgestimmt ist. Bis zum Vorliegen eines 
Entwurfs dauere es mindestens noch einen, eher zwei Monate.  
 
b) 
Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 07.05.1998 ist die Einführung einer 
Verpackungssteuer als kommunaler Verbrauchssteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2a GG 
nicht zulässig, da eine solche der Grundentscheidung des Abfallgesetzgebers im (Bundes-) 
Abfallgesetz wie auch im späteren Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, die abfallwirtschaft-

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lichen Ziele der Vermeidung und Verwertung von Einwegverpackungen nach dem Kooperati-
onsprinzip (kollektive Verantwortung verschiedener Gruppen) umzusetzen, zuwider laufe. 
Eine neuere gerichtliche Entscheidung liegt nicht vor.  
In der Literatur finden sich dagegen Stimmen, die bei der heutigen Rechtslage einen Verfas-
sungsverstoß verneinen (Klinger, Rechtsgutachterliche Stellungnahme zur Zulässigkeit lan-
desrechtlicher Regelungen zur Erhebung einer Sonderabgabe oder einer Verpackungssteuer 
auf die Abgabe von PET-Einkaufstragetaschen oder Einweggeschirr (wie Coffee-To-Go-
Bechern), erstellt im Auftrag der Deutschen Umwelthilfe e.V., 02.04.2014; Klinger/Krebs, 
Kommunale Verpackungssteuer – Nicht nur neu verpackt, sondern jetzt zulässig!, ZUR 2015, 
664 ff.; Kalscheuer/Harding, Zur Zulässigkeit einer kommunalen Verpackungssteuer, NordÖR 
2017, 113 ff.).  
Seit Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) zum 01.06.2012 sei die Rechtsauffas-
sung des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr zutreffend. Das Kooperationsgebot sei nur 
noch in Ansätzen vorhanden, es beziehe sich nur noch auf die freiwillige Rücknahme von Ab-
fällen, sei also nicht von großer Bedeutung. Gegenstand des Gesetzes sei nun die Vermei-
dung von Abfall. 
Es ist jedoch zu bedenken, dass die Formulierungen des KrWG den Vorgaben der Abfallrah-
menrichtlinie der EU aus dem Jahr 2008 geschuldet sind. Europarechtliche Anforderungen 
wurden in das deutsche Recht eingeführt. Aus den Formulierungen darf nicht geschlossen 
werden, dass das Kooperationsprinzip aufgegeben wurde. Aus der Begründung zum Entwurf 
des KrWG (BT Drucksache 17/1650) ergibt sich, dass das wichtige Kooperationsprinzip nach 
wie vor fortbesteht.  
Ob die Gerichte bei der heutigen Rechtslage der Entscheidung des Bundesverfassungsge-
richts folgen, ist völlig offen.  
 
c) 
Unabhängig von der Frage eines eventuellen Verstoßes gegen das Kooperationsprinzip, sind 
auch andere rechtliche und tatsächliche Aspekte noch ungeklärt. 
Das Bundesverfassungsgericht hat im Jahr 1998 die Örtlichkeit ohne weiteres angenommen. 
In den letzten 20 Jahren hat sich die tatsächliche Situation geändert. Durch die zunehmende 
Mobilität der Konsumenten kann nicht mehr ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass 
der Verzehr an Ort und Stelle erfolgt und die Verpackung im öffentlichen Raum der Stadt Köln 
entsorgt wird. Auch wenn sich dieses Problem eventuell noch nicht bei der normativen Aus-
gestaltung der Satzung stellt, so doch bei deren Vollzug. 
Steuerschuldner ist der Endverkäufer, der die Steuer auf den Endverbraucher abwälzen 
kann. Der Kreis der potentiellen Steuerpflichtigen ist völlig unübersehbar. In Betracht kommen 
sämtliche Fastfood-Restaurants, Tankstellen, Cafés, Bäckereien, Imbisse, Kioske, Pizzerien, 
Eisdielen, Supermärkte mit „to-go-Theken“, etc. Wie diese zur Vermeidung eines strukturellen 
Vollzugsdefizits sämtlich zu erfassen sind, ist zu klären. Nach der ständigen Rechtsprechung 
des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen müssen in  Satzungen Kon-
trollmechanismen angelegt sein, die auch umgesetzt werden. Zur Gewährleistung einer 
gleichmäßigen und gerechten Besteuerung muss gewährleistet sein, dass Verstöße aufge-
deckt werden. Dies erfordert, sämtliche potentiellen Steuerpflichtigen seitens der Behörde zu 
erfassen. Wenn der Kreis der Steuerschuldner eingegrenzt werden soll, müssen praktikable 
und gerichtsfeste Kriterien formuliert werden. 
Eine weitere Herausforderung dürfte der Steuersatz sein. Im Steuerrecht als Massengeschäft 
ist eine Typisierung zulässig. Diese muss sich jedoch rechtfertigen lassen. Gegebenenfalls ist 
eine Staffelung nach unterschiedlichen Kategorien erforderlich. Es mutet seltsam an, wenn 
ein kleiner Eisbecher denselben Steuersatz bedingt wie ein Pizzakarton oder eine aufge-
schäumte Kunststoffverpackung. Es ist aber davon auszugehen, dass der gewünschte Len-
kungszweck nur eintritt, wenn die Steuer für den Endverbraucher deutlich spürbar ist. Dies 
könnte dazu führen, dass die Steuer erdrosselnde Wirkung hat und damit rechtswidrig ist. Es 
ist ein schmaler Grat, den richtigen Steuersatz zu finden: Hoch genug, um Wirkung zu zeigen, 
niedrig genug, um von den Steuerpflichtigen leistbar zu sein. 
Der Intention der Satzung folgend müssten die Verpackungen von einer Besteuerung ausge-
nommen werden, die vor Ort direkt an den Endverkäufer zurückgegeben werden und damit 
nicht im öffentlichen Raum entsorgt werden. Es ist noch denkbar, dass die Wareneinkaufs-

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rechnungen für Verpackungsmaterial überprüft werden. Eine Überprüfung von Art und Anzahl 
zurückgegebener Teile dürfte jedoch unmöglich sein.  
Es könnte  zum Vorwurf der Doppelbesteuerung kommen: Mit Ablösung der Verpackungs-
verordnung durch das Verpackungsgesetz zum 01.01.2019 gilt nun eine Beteiligungspflicht 
an den Entsorgungssystemen und –kosten für alle Verpackungen, die beim Endverbraucher 
anfallen. Sogenannte Serviceverpackungen, die vor Ort der Abgabe an den Endkunden be-
füllt werden, sind meist vom Verpackungsverkäufer vorlizensiert, d. h. diese dürfen nur in 
Verkehr gebracht werden, wenn sich die Hersteller einem flächendeckendem Rücknahmesys-
tem angeschlossen haben. Die dafür entrichteten Entgelte werden auf die Kunden umgelegt. 
 
Ob die Einführung einer kommunalen Verbrauchssteuer einer rechtlichen Überprüfung durch 
die Gerichte Stand hält, ist zurzeit nicht absehbar. Die aufgezeigten rechtlichen Fragen be-
dürften einer sorgfältigen Prüfung.  
 
Zu 2. 
Es gibt keine Erfahrungswerte anderer Kommunen, die zugrunde gelegt werden können. 
Letztlich wird es darauf ankommen, wie empfindlich die Höhe der Steuer den Endverbraucher 
trifft.  
 
Zu 3. 
Nach erster Einschätzung dürften der Verwaltungsaufwand und die damit verbundenen Kos-
ten für eine solche Verbrauchssteuer aufgrund der oben geschilderten Umstände (unbekann-
te Anzahl potentieller Steuerschuldner, differenzierte Steuersätze, Abzug der an den Endver-
käufer zurückgegeben Verpackungen, erforderliche Kontrollen) signifikant sein. 
 
Zu 4. 
Allgemein ist in der Bevölkerung die Akzeptanz bei neuen kommunalen Steuern (Pflicht) nicht 
sehr hoch, während der freiwillige Verzicht auf Einweg-Getränke- und –Speiseverpackungen 
zum Zwecke der Müllvermeidung und damit des Umweltschutzes eine deutlich höhere Akzep-
tanz erfahren dürfte. Eine Steuer könnte jedoch die Sensibilität der Endverbraucher für um-
weltfreundliche Systeme erhöhen und damit die diesbezüglichen Bemühungen städtischer 
Unternehmen fördern. 
 
 
 
Gez. Prof. Diemert