Kölner Verkehrs-Betriebe AG (KVB): Fortschreibung des öffentlichen Dienstleistungsauftrages (ÖDLA)

Dezernat, Dienststelle  
II/II/2 
 
Vorlagen-Nummer           25.11.2024 
 3677/2024 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Verkehrsausschuss 26.11.2024 
Finanzausschuss 09.12.2024 
 
 
Kölner Verkehrs-Betriebe AG (KVB): Fortschreibung des öffentlichen 
Dienstleistungsauftrags (ÖDLA) 
Anlass und Hintergrund 
  
Die Stadt Köln hat die Kölner Verkehrs-Betriebe AG (KVB) im Wege der Direktvergabe mit der 
Erbringung der öffentlichen Personenverkehrsdienste mit Stadtbahnen, Bussen und flexiblen 
Bedienformen in Köln und auf den abgehenden Linien der KVB in die benachbarten Gebiets-
körperschaften betraut (Beschlussvorlage 4240/2018). Der öffentliche Dienstleistungsauftrag 
(ÖDLA) ist am 01.01.2020 in Kraft getreten und hat eine Laufzeit von 22,5 Jahren. Er regelt die 
gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der KVB  bzgl. des bereitzustellenden ÖPNV-Angebots 
auf der Grundlage des jeweils gültigen Nahverkehrsplans der Stadt Köln (aktuell 3. Nahver-
kehrsplan der Stadt Köln) sowie der seit Inkrafttreten des ÖDLA beschlossenen sowie kommu-
nizierten Änderungsverlangen. Insbesondere definiert der ÖDLA in beihilferechtlicher Hinsicht 
die Höhe der sog. Ausgleichsleistungen, die der KVB im Rahmen ihres Verlustausgleichs ma-
ximal zufließen dürfen.  
 
Zu den Ausgleichsleistungen zählt nach der beihilfenrechtlichen Systematik auch der Verlust-
ausgleich innerhalb des SWK-Konzerns über den Gewinnabführungsvertrag. Die Vorgaben der 
maßgeblichen EU-VO 1370/2007 verlangen, dass die Summe der maximal zulässigen Aus-
gleichsleistungen vorab festgelegt wird, und zwar auf Grundlage objektiver und transparenter 
Parameter. Das Europäische Beihilferecht schließt es mithin aus, dass die KVB einen Ausgleich 
stets in Höhe des tatsächlich entstandenen Verlustes erhält (sog. Überkompensationsverbot), 
sondern die Grenze des maximal zulässigen Ausgleichs wird durch die Festlegungen im ÖDLA  
definiert. Sind die im ÖDLA vorab definierten Parameter für die Ausgleichsleistung zu niedrig 
festgelegt, kann daher die Situation entstehen, dass der tatsächlich notwendige Verlustaus-
gleich höher liegt als nach den im ÖDLA definierten Regelungen zuläs sig und der Fall einer 
Überkompensation bzw. Überzahlung eintritt. Um den Eintritt eines solchen Verstoßes gegen 
das Europäische Beihilferecht zu vermeiden, sind Regelungen daher risikoadäquat zu fassen.

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Revision 
 
Der ÖDLA sieht vor, dass alle fünf Jahre eine Revision stattfindet. Der erste Fünfjahreszeitraum 
endet mit dem 31.12.2024, so dass eine Fortschreibung der Regelungen des ÖDLA mit Wirkung 
zum 01.01.2025 erforderlich ist. In der Revision, die zusammen mit der KVB und unter Einbin-
dung von externer juristischer Expertise erfolgte, wurde insbesondere überprüft, ob die Höhe 
des beihilferechtlichen Ausgleichs wegen struktureller Änderungen angepasst werden muss. 
Diese Überprüfung führt aus den nachfolgenden Gründen zu Anpassungsnotwendigkeiten: 
 
Kurz nach Inkrafttreten des ÖDLA ergaben sich eine Reihe von grundlegenden wirtschaftlichen, 
rechtlichen und finanziellen Veränderungen, die dazu führten, dass die dem ÖDLA zugrunde-
liegende beihilferechtliche Kalkulation von Kosten und Einnahmen nicht mehr haltbar war. Die 
Corona-Pandemie führte zu einem dramatischen Einbruch der Einnahmen, danach folgte die 
unerwartet hohe Inflation mit einer massiven Steigerung der Faktorkosten. Die Konzeption des 
ÖDLA fußte indes auf der Erwartung, dass der dort hinterlegte Plan-Verlust der KVB als bestim-
mender Parameter für den beihilferechtlich zulässigen Ausgleich jeweils durch eine Tariferhö-
hung im Verkehrsverbund Rhein-Sieg (VRS) stabil gehalten werden kann. Diese Erwartung er-
füllte sich allerdings nicht, zumal seit Einführung des Deutschlandtickets die Kostendeckung 
weiter massiv gesunken ist.  
 
Die geänderten wirtschaftlichen, rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen erfordern 
zwingend eine Überarbeitung der Regelungen im ÖDLA zur Berechnung des beihilferechtlich 
zulässigen Ausgleichs (Ausgleichsregime). Ziel der Überarbeitung ist es, auch zukünftig dafür 
zu sorgen, dass der Verlustausgleich der KVB die beihilfenrechtlich zulässigen Grenzen beach-
tet.  
 
Die Änderungen sollen – entsprechend den Vorgaben des ÖDLA zur Revision – am 01.01.2025 
in Kraft treten. Die Stadt Köln hat rein vorsorglich am 15.12.2023 im EU -Amtsblatt die beab-
sichtigte Änderung des ÖDLA angekündigt (ABl. EU S v. 15.12.2023, S. 242, 759692-2023-DE) 
und den Finanzausschuss hierüber informiert (Mitteilung 3486/2023). Damit können Änderun-
gen am ÖDLA auch dann umgesetzt werden, wenn sie im Falle einer Überprüfung als derart 
wesentliche Änderungen angesehen würden, dass eine sog. Neuvergabe erforderlich würde 
(vgl. § 132 GWB). In diesem Fall wäre nämlich nach Art. 7 Abs. 2 VO 1370/2007 die vorherige 
Veröffentlichung einer Vorabbekanntmachung erforderlich.  
 
Das Gesamtwerk des ÖDLA umfasst mehrere hundert Seiten und teilweise auch wirtschafts-
planbezogene Seiten sowie nicht öffentliche Daten.  Wie bei der Abfassung des ÖDLA werden 
die Unterlagen daher zu den Sitzungen zur Einsichtnahme bereitliegen und können von den 
Ratsmitgliedern auch davon unabhängig jederzeit eingesehen werden. 
 
Zusammenfassende Darstellung der Änderungen im ÖDLA 
 
Die Änderungen am ÖDLA betreffen vornehmlich das Ausgleichsregime. Daneben findet eine 
Aktualisierung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen statt.  
 
Die wichtigsten Änderungen im ÖDLA lassen sich wie folgt zusammenfassen: 
 
 Überarbeitung des sog. Änderungsmanagements: Die Erfahrung der letzten Jahre hat 
gezeigt, dass es während der Laufzeit des ÖDLA zu teilweise gravierenden Änderungen 
kommen kann. Nicht für alle auftretenden Veränderungen enthielt der ÖDLA passge-
naue Änderungstatbestände. Dies erhöht das Risiko, dass hieraus resultierende Mehr-
kosten beihilferechtlich nicht vollständig abgedeckt sind. Bei der Überarbeitung wurden 
daher für möglichst alle zukünftig eintretenden Veränderungen passende Regelungen 
vorgesehen, die dazu führen, dass sich der beihilferechtlich zulässige Ausgleich an die 
Mehrkosten aus der Veränderung angemessen anpasst.  
 Umstellung von sog. Netto - auf Bruttoregelung (nur beihilfenrechtlich) : Im aktuellen 
ÖDLA wird der zulässige Ausgleich über einen „Soll -Verlust“ definiert. Maßgeblich ist

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also immer das Delta aus Kosten und Einnahmen. Dies bedeutet, dass eine Überschrei-
tung des zulässigen Ausgleichs auch dann eintreten kann, wenn die KVB zwar mit den 
Aufwendungen den Plan nicht überschreitet, aber die Erlöse hinter dem Plan zurück-
bleiben. Vor dem Hintergrund der oben beschriebenen Entwicklungen soll die KVB (nur) 
in beihilfenrechtlicher Hinsicht vom sog. Erlösrisiko entlastet werden. Zukünftig orientiert 
sich der beihilferechtlich zulässige Ausgleich allein an den geplanten Aufwendungen. 
Eine solche sog. Bruttoregelung ist allgemein üblich im deutschen ÖPNV und reduziert 
das Risiko des Eintretens eines beihilfenrechtswidrigen Tatbestands.  
 Übernahme Infrastrukturkosten in tatsächlicher Höhe: Derzeit muss die KVB nach dem 
Ausgleichsregime auch im Bereich der Infrastruktur die geplanten Aufwendungen ein-
halten. Dies bedeutet, dass eine Überschreitung des zulässigen Ausgleichs deshalb ein-
treten kann, weil die Infrastrukturkosten deutlich über Plan liegen. Kosten der Infrastruk-
tur sind aber häufig schwer planbar, weil nicht alle Risiken im Vorhinein kalkulierbar sind. 
Die EU-Kommission lässt für solche Fälle einen Ausgleich der tatsächlich entstandenen 
Kosten zu. Die KVB kann daher zukünftig die tatsächliche Höhe der Infrastrukturkosten 
in die beihilfenrechtliche Abrechnung übernehmen.  
 Die Qualitätsvorgaben, die sich aus den im 3. Nahverkehrsplan definierten Qualitätskri-
terien ableiten, wurden auf notwendige Anpassungen hin überprüft und werden entspre-
chend aktualisiert, präzisiert oder ergänzt. 
 Die Vorgaben des ÖDLA an das Fahrplanangebot, die ebenfalls auf dem 3. Nahver-
kehrsplan der Stadt Köln sowie den seit Inkrafttreten des ÖDLA beschlossenen sowie 
kommunizierten Änderungsverlangen beruhen (z.B. Fahrplanausweitungen im Rahmen 
der jährlichen Fahrplanwechsel), werden entsprechend des derzeitigen Ist-Zustands ak-
tualisiert und berücksichtigen – als definierte Zwischenzustände – die aktuellen Perso-
nal- und Fahrzeugengpässe. Die Zwischenzustände ergeben sich bis Mitte 2025 durch 
Engpässe beim Fahrpersonal und darüber hinaus bis voraussichtlich 2030 durch Ver-
zögerungen bei der Erneuerung der Stadtbahnniederflurfahrzeugflotte. Das vollständige 
Fahrplanangebot bildet ungeachtet dessen den vertraglichen Sollzustand und wird von 
der KVB schrittweise wieder sichergestellt. 
 
Kurzfristige Anpassungen, wie die seit dem 16. November in Kraft getretenen Anpassungen 
während der Baumaßnahme der Mülheimer Brücke sind aufgrund der kurzfristigen Wirkung 
nicht im geänderten ÖDLA aufgeführt. Ihnen wird durch Änderungsverlangen Rechnung getra-
gen. 
 
Die Änderung des ÖDLA wird über die sog. Weisungskette umgesetzt, indem die Vertreterin 
der Stadt Köln in der Gesellschafterversammlung der SWK diese anweist, die KVB anzuweisen, 
die Änderungen umzusetzen und einzuhalten. Die Weisung ist bis zum 31.12.2024 umzuset-
zen. 
 
Unabhängig vom Interesse der Stadt Köln und der Stadtwerke Köln GmbH (SWK)/KVB, die 
Parameter für die beihilferechtliche zulässige Ausgleichsleistung vorab so festzulegen, dass ein 
Verstoß gegen des Europäische Beihilferecht vermieden wird, bleibt die KVB zu möglichst wirt-
schaftlichen Erbringung der beauftragten Dienstleistungen verpflichtet. Auch nach dem Euro-
päischen Beihilferecht sind übermäßige Ausgleichleistungen zu vermeiden. Die Stadt Köln kann 
der KVB zudem strengere Planungsziele für den Verlust vorgeben. Die maßgebliche Steuerung 
erfolgt insoweit über den Wirtschaftsplan.  
 
Anlässlich der Revision erfolgte deshalb außerdem ein Marktvergleich. Die S for T Management 
Consultants GmbH Co. KG hat als unabhängiges Büro die Kosten der KVB, getrennt nach 
Funktionsbereichen, einem solchen Marktvergleich unterzogen und fachlich begutachtet. Hie-
raus ergibt sich ein Effizienzpfad für die Kosten in den Jahren 2025-2029, der nicht nur in den 
geänderten ÖDLA aufgenommen, sondern insbesondere im Wirtschaftsplan der KVB für das 
Jahr 2025 ff. berücksichtigt wird. Der Effizienzpfad zeigt auf Basis des Marktvergleichs mit an-
deren Verkehrsunternehmen konkrete Einsparpotenziale bei einzelnen Funktionskosten (z.B.

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Kosten für die Fahrzeuginstandsetzung) auf und definiert für diese entsprechenden Zielwerte, 
welche die KVB bis zur nächsten ÖDLA-Revision erreichen soll. 
 
Zusammenfassend ist insoweit festzuhalten, dass die veränderten beihilferechtlichen Regelun-
gen die Ergebnisverantwortung der KVB unberührt lassen und weiterhin ein wirtschaftliches 
Interesse an einer Optimierung der Erlöse sowie einer möglichst effizienten Aufgabenwahrneh-
mung besteht. Die insoweit bestehenden Instrumente des Beteiligungscontrollings der Stadt 
Köln bzw. der SWK wurden durch die ÖDLA Revision nicht negativ tangiert und bestehen fort. 
 
Nach dem geänderten ÖDLA wird die nächste Revision im Jahre 2029 stattfinden und eine 
Anpassung mit Wirkung zum 01.01.2030 bewirken. 
 
 
gez. Prof. Dr. Diemert