Großmarkt

Luther.

Memo

Luther Rechtsanwaltsgesellschaft mbH
Gildehofstr. 1
45127 Essen

Dr. Stefan Mager

Rechtsanwalt

Fachanwalt für Vergaberecht
stefan.mager@luther-lawfirm.com

An Stadt Köln / EEE Sekretariat:

Von Dr. Stefan Mager / Matthias Mehlwitz, LL.M. Melina Liedmeier
Telefon +49 201 9220 24014
Betreff Beihilfenrechtliche Kurz-Stellungnahme zur Telefax +49 201 9220 110

au melina.liedmeier@luther-lawfirm.com
Notifizierung

Datum 11. September 2023

www.luther-lawfirm.com

A. Sachverhalt

Die Stadt Köln konzeptioniert ein neues Frischezentrum. Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen
aus dem Jahr 2018 gehen davon aus, dass der Betrieb eines Frischezentrums mit einer
jährlichen Deckungslücke von mind. 3,0 bis 5,0 Mio. EUR verbunden sein wird. Auf Basis
aktueller Preisentwicklungen ist eine höhere Deckungslücke nicht auszuschließen. Der ge-
naue Betrag ist aber bislang nicht gutachterlich ermittelt. Annahmen gehen in Richtung 7,0
Mio. EUR.

Wir unterstellen, dass der notwendige Defizitausgleich (oder entsprechende Garantien, Aus-
fallsicherheiten) im Fall von Bau und Betrieb eines neuen Frischezentrums durch einen Drit-
ten den Beihilfentatbestand begründen und daher eine Notifizierung geboten wäre. Wir wid-
men uns vor diesem Hintergrund folgendem Prüfauftrag.

B. Prüfauftrag

Luther wurde von der Stadt Köln beauftragt, das Notifizierungsverfahren und dessen Dauer,
den damit verbundenen Aufwand sowie die Ungewissheit des Ausgangs des Notifizierungs-
verfahrens zu bewerten.

Geschäftsführer: Elisabeth Lepique, Dr. Markus Sengpiel
Die Gesellschaft ist eingetragen beim Registergericht Köln (Sitz der Gesellschaft) Nr. HRB 39853

Bangkok, Berlin, Brüssel, Delhi-Gurugram, Düsseldorf, Essen, Frankfurt a.M., Hamburg, Hannover, Ho-Chi-Minh-Stadt,

Jakarta, Köln, Kuala Lumpur, Leipzig, London, Luxemburg, München, Shanghai, Singapur, Stuttgart, Yangon Ss uUnyer
SLoBAL
ADVISORS

www.luther-lawfirm.com

An
Von

Stadt Köln |

Dr. Stefan Mager / Matthias Mehlwitz, LL.M.

Datum 11. September 2023

Seite

2

Ergebniszusammenfassung
Auf Grundlage der beihilfenrechtlichen Bewertung kommen wir zu folgenden Ergebnissen:
Gesamtergebnis

Wir sehen vorliegend nur äußerst geringe Aussichten für eine erfolgreiche Notifizierung des
Vorhabens durch die EU-Kommission. Der Ausgangssachverhalt lässt sich nicht unter einen
AGVO-Tatbestand subsumieren; auch eine sog. DAWI-Beihilfe sehen wir nicht als gerecht-
fertigt an.

Die EU-Kommission wird unseres Erachtens den Wettbewerb um Kunden aus dem Seg-
ment Markthändler und Restaurantbetreiber erheblich beeinträchtigt sehen, sollte die Stadt
Köln als eine staatliche Institution durch dauerhafte Zuschüsse im substanziellen Bereich
oder gar eine Unterstützung durch eine hohe Einmalzahlung in den Wettbewerb eingreifen.
Die Versorgung des benannten Klientel würde aus Sicht der EU-Kommission bereits durch
die aktuelle Marktlage als hinreichend betrachtet werden. Der Rückzug mancher Händler
aus dem bisherigen Frischezentrums hat nicht zu eine Unterversorgung geführt und selbst
die Schließung des Frischezentrums in heutiger Form würde dies bei lebensnaher Betrach-
tung nicht mit sich bringen.

Die Abwägung zwischen einem aller Voraussicht nach langwierigen, beratungsrelevanten
sowie kostenintensiven Verfahren in Brüssel und den damit verbundenen mangelhaften Er-
folgsaussichten, führt bei uns zu der rechtlichen Empfehlung, das Vorhaben nicht weiterzu-
verfolgen.

Wir haben hierin einbezogen, dass ein Notifizierungsverfahren intensive Vorbereitungs-
handlungen mit sich bringen würde (Studie Marktversagen, Studie Baukosten, Studie Be-
triebskostenentwicklung, Studie Wettbewerbsentwicklung), welche bislang nicht erbracht
sind. Nicht zuletzt sehen wir vorliegend Konkurrentenbeschwerden bzw. -klagen privater
Unternehmen im hier betroffenen Segment als hinreichend wahrscheinlich an. Diese können
insb. aus dem EU-Ausland (direkt hinter der niederländischen Grenze befindet sich unseres
Wissens nach ein Frischezentrum in privatem Betrieb ohne staatliche Unterstützung) her-
rühren. Die EU-Kommission würde im Übrigen ihrerseits solche privaten Marktteilnehmer
mit in ihre Ermittlungen zur Marktsituation einbeziehen und um Stellungnahmen bitten. Ein
Notifizierungsverfahren dieser Tragweite würde demnach also auch keinesfalls unbemerkt
durchgeführt werden können.

An
Von

Stadt Köln

Dr. Stefan Mager / Matthias Mehlwitz, LL.M.

Datum 11. September 2023

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Weitere Einzelheiten / Hintergründe:
Gesamtergebnis

Wir sehen vorliegend nur äußerst geringe Aussichten für eine erfolgreiche Notifizierung des
Vorhabens durch die EU-Kommission. Der Ausgangssachverhalt lässt sich nicht unter einen
AGVO-Tatbestand subsumieren; auch eine sog. DAWI-Beihilfe sehen wir nicht als gerecht-
fertigt an.

Die EU-Kommission wird unseres Erachtens den Wettbewerb um Kunden aus dem Seg-
ment Markthändler und Restaurantbetreiber erheblich beeinträchtigt sehen, sollte die Stadt
Köln als eine staatliche Institution durch dauerhafte Zuschüsse in substanziellen Bereichen
in den Wettbewerb eingreifen. Die Versorgung dieses benannten Klientels würde aus Sicht
der EU-Kommission bereits durch die aktuelle Marktlage als hinreichend zu betrachten. Der
Rückzug mancher Händler aus dem bisherigen Frischezentrums hat nicht zu eine Unterver-
sorgung geführt und selbst die Schließung des Frischezentrums in heutiger Form würde
dies bei lebensnaher Betrachtung nicht mit sich bringen.

Die Abwägung zwischen einem aller Voraussicht nach langwierigen, beratungsrelevanten
sowie kostenintensiven Verfahren in Brüssel und den damit verbundenen mangelhaften Er-
folgsaussichten, führt bei uns zu der rechtlichen Empfehlung, das Vorhaben nicht weiterzu-
verfolgen. Wir haben hierin einbezogen, dass ein Notifizierungsverfahren intensive Vorbe-
reitungshandlungen mit sich bringen würde (Studie Marktversagen, Studie Baukosten, Stu-
die Betriebskostenentwicklung, Studie Wettbewerbsentwicklung), welche bislang nicht er-
bracht sind.

Schließlich sehen wir vorliegend Konkurrentenklagen anderer Unternehmen im hier be-
troffenen Segment als hinreichend wahrscheinlich an. Die EU-Kommission würde Ihrerseits
solche privaten Marktteilnehmer mit in ihre Ermittlungen zur Marktsituation einbeziehen und
um Stellungnahmen bitten. Ein Notifizierungsverfahren dieser Tragweite würde demnach
also auch keinesfalls gleichsam unbemerkt durchgeführt werden können.

An
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Weitere Einzelheiten / Hintergründe:

Ill. Bewertung des zeitlichen Ablaufs der Notifizierung: 6 Monate bis 2 Jahre nicht unüb-
lich, ggf. länger

Zunächst: Es bestehen keine verbindlichen Fristen, innerhalb derer durch die EU-
Kommission eine Notifizierung abzuschließen wäre. Zwar wurde für das Notifizie-
rungsverfahren eine Verfahrensverordnung (VVO) erlassen. Die Kommission hat je-
doch auch nach dieser Verfahrensverordnung die Möglichkeit, den Fristlauf zu beein-
flussen. In der Regel wird der Notifizierung eine Prä-Notifizierung vorgeschaltet, die
ihrerseits keinen normierten Fristen unterliegt.

. Kommt die Kommission im vorläufigen Prüfverfahren bereits zu dem Ergebnis,
dass der Defizitausgleich genehmigungsfähig wäre, könnte eine Notifizierung
bestenfalls innerhalb von ca. sechs Monaten abgeschlossen sein.

. Beschlüsse im vorläufigen Prüfverfahren muss die Kommission nach Art. 4 Abs.
5 S. 1 VVO innerhalb von zwei Monaten erlassen. Jedoch beginnt die Frist erst
mit dem Eingang der vollständigen Anmeldung. Die Anmeldung gilt erst dann
als vollständig, wenn die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Eingang
der Anmeldung keine weiteren Informationen anfordert. So hat es die Kommis-
sion in der Hand, bereits im vorläufigen Prüfverfahren die Verfahrensdauer zu
steuern.

. Beschließt die Kommission im vorläufigen Prüfverfahren, ein förmliches Prüfver-
fahren einzuleiten, verlängert sich die Verfahrensdauer erheblich. Nach Art. 9
Abs. 6 VVO „bemüht“ sich die Kommission darum, einen Beschluss möglichst
innerhalb von 18 Monaten nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens zu er-
lassen.

Im Ergebnis hängt die Verfahrensdauer der Notifizierung somit maßgeblich von der
EU-Kommission ab. Die Auslastung einzelner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der
EU-Kommission sowie die von der EU-Kommission vorgenommene Priorisierung tra-
gen maßgeblich zur Verfahrensdauer bei.

Unsere derzeitige Beratungspraxis zeigt, dass die EU-Kommission selbst bei von ihr
priorisierten Notifizierungsverfahren zur Dekarbonisierung eine erhebliche Bearbei-
tungszeit in Anspruch nimmt. So ist es nicht unüblich, dass Beihilfevorhaben sich über

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Von
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mehrere Monate im Stadium der Prä-Notifizierung befinden, ohne das überhaupt mit
dem vorläufigen Prüfverfahren begonnen wurde.

Darüber hinaus besteht das Risiko zeitlicher Verzögerungen im Hinblick auf die Ab-
stimmungen über den entsprechenden Dienstweg (Ministerium für Wirtschaft, Indust-
rie, Klimaschutz und Energie NRW sowie das Bundesministerium für Wirtschaft und
Klimaschutz des Bundes).

Eine niedrigschwellige Alternative zur Anmeldung einer Nicht-Beihilfe sind Vorabge-
spräche mit dem Ziel eines „Comfort Letters“, in dem die Kommission dem Mitglied-
staat die beihilferechtliche Unbedenklichkeit seines Vorhabens bescheinigt. Dieses
verfahrensrechtlich nicht geregelte Verwaltungsschreiben entfalten zwar nicht die Wir-
kung eines Positivbeschlusses nach Art. 4 Abs. 2 oder 3, wohl aber die Selbstver-
pflichtung der Kommission, bei Durchführung der Maßnahme immerhin nicht von sich
aus ein Verfahren bei rechtswidrigen Beihilfen einzuleiten. Es bleibt jedoch die Gefahr
einer Konkurrentenbeschwerde und -klage.

IV. Bewertung des Aufwandes für ein Notifizierungsverfahren: hoch

Im Hinblick auf den Aufwand ist nach unserer Erfahrung zunächst eine umfangreiches
(englischsprachiges) Project Portfolio zu entwerfen, worin detailliert das Beihilfevor-
haben geschildert wird. Mit diesem soll es der Kommission ermöglicht werden, die
Beihilfe vor ihrer geplanten Durchführung auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt
hin zu überprüfen. Zusätzlich ist grundsätzlich das Anmeldeformular der Vorgänger-
regelung der VVO zu verwenden.

Im weiteren Verlauf ist mit umfangreichen Befragungen durch die EU-Kommission zu
rechnen. Dies erfolgt i.d.R. mit sogenannten „requests for information“ (RFI). Hier ist
es nicht unüblich, dass eine Vielzahl von RFls zu bearbeiten sein werden. Wir be-
obachten aktuell bis zu sieben request-Runden.

Im Ergebnis ist dann offen, ob die EU-Kommission zu der Bewertung kommen wird,
dass der notwendige Defizitausgleich mit dem Binnenmarkt vereinbar ist und einen
Positivbeschluss erlässt.

Wir empfehlen daher zunächst, die offizielle Kontaktaufnahme mit dem Ministerium für
Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie Nordrhein-Westfalen. Mit diesem sollte

An Stadt Köln |

Von Dr. Stefan Mager / Matthias Mehlwitz, LL.M.
Datum 11. September 2023
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auf Basis eines sog. „Briefing Letters“ ein Gespräch über opportune Handlungsoptio-
nen geführt werden.

KRrkr

Reliance Restricted
Frischezentrum Stadt Köln
Kurzbericht zur Fortschreibung der 
Wirtschaftlichkeitsanalyse und ergänzenden 
Kurzmarktanalyse
Stadt Köln
Dezernat für Wirtschaft und Liegenschaften
03. Mai 2024 | Abschlussbericht
Reliance Restricted

Table of contents
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Management Summary
Einleitung 
Vorgehensweise und Datengrundlage 
Fortschreibung der Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick
Ergänzende Marktanalyse
Anlage
1
2
3
4
5
6
7
5
7
10
14
23
26
30
Page 3

► AG Aktiengesellschaft
► BGF Bruttogrundfläche
► bzw. beziehungsweise
► ca. circa
► DIN Deutsches Institut für Normung
► etc. et cetera
► EUR Euro
► EY Ernst & Young Real Estate GmbH
► Fa. Firma
► gem. gemäß
► GFI Gemeinschaft zur Förderung der Interessen der Deutschen 
Frischemärkte e.V.
► GU Generalunternehmer
► GÜ Generalübernehmer
► i. H. v. in Höhe von
► Mio. Millionen
► m² Quadratmeter
► Nr. Nummer
► o. g. oben genannt
► ÖPP Öffentliche-Private Partnerschaft
► p. a. per anno
Abkürzungsverzeichnis
► PD Partnerschaft Deutschland GmbH (ehem. ÖPP
Deutschland AG bzw. Partnerschaften Deutschland)
► Q1 1. Quartal
► RBW Restbuchwert
► t Tonnen
► TEUR Tausend Euro
► u. a. unter anderen
► z. B. zum Beispiel
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht Seite 4

03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Management Summary
Page 5

Die Fortschreibung der Wirtschaftlichkeitsanalyse zum Vorhaben „Frischezentrum der Stadt Köln“ 
am Standort Köln-Marsdorf erfolgt durch die EY Real Estate GmbH (folglich „EY“) auftragsgemäß 
nach folgenden Prämissen:
► Basis ist die Wirtschaftlichkeitsanalyse von EY mit Stand vom 21. März 2018 (Ergebnisbericht)
► Es erfolgt eine Fortschreibung und Würdigung der Zahlen-/Datenlage (Kosten und Einnahmen) 
sowie eine überschlägige Ermittlung der Deckungslücke. Gemäß den Vorgaben der Stadt Köln 
wurden keine neuen Kosten ermittelt, sondern lediglich die Preisbasis aus dem 1. Quartal 2018 
fortgeschrieben.
► Es wird ein aktueller Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1. Quartal 2023) zugrunde gelegt sowie 
auf die jeweils prognostizierten Zeitpunkte für den Vorbereitungsbeginn, Planungs- und 
Baubeginn sowie Betriebsbeginn fortgeschrieben. 
Die zentralen zeitlichen Annahmen der Wirtschaftlichkeitsanalyse von 2023 lassen sich wie folgt 
zusammenfassen:
Die wesentlichen Ergebnisse sowie die Veränderungen der vorliegenden 
Wirtschaftlichkeitsanalyse zu den ursprünglichen Ergebnissen der Wirtschaftlichkeitsanalyse aus 
2018 stellen sich wie folgt dar:
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Management Summary 
* Die „Deckungslücke“ stellt das jährliche (negative) Saldo von Kosten und Einnahmen aus Planung, Bau, 
Finanzierung und Betrieb des Frischezentrums Köln dar (ohne Berücksichtigung der kalkulatorischen Kosten für die 
Grundstücksbereitstellung)
159 Mio. EUR
Baukosten inkl. Risikoansatz von 15 % und Konjunkturzuschlag von 10 % (ohne 
Bauzeitzinsen). Dies entspricht einer Steigerung der Baukosten von + 47 %, ca. 51 Mio. EUR. 
3,8 Mio. EUR
Nutzungskosten des Frischezentrums im 1. Betriebsjahr. Dies entspricht einer Steigerung der 
Nutzungskosten von + 6 %, ca. 200 TEUR.
>6,6 – 8,2 Mio. EUR
Deckungslücke* (Tendenzaussage) im                  
1. Betriebsjahr bei Finanzierungs- bzw. 
Nutzungsdauer von 30 Jahren.
Restschulden nach 30 Jahren: 0 EUR 
>4,4 – 5,9 Mio. EUR
Deckungslücke* (Tendenzaussage) im                  
1. Betriebsjahr bei Finanzierungs- bzw. 
Nutzungsdauer von 60 Jahren.
Restschulden nach 60 Jahren: 0 EUR 
4,9 Mio. EUR
Mieteinnahmen für das Frischezentrum (konservatives Szenario) im 1. Betriebsjahr.
Dies entspricht einer Reduzierung von ca. - 5 %, ca. 240 TEUR.
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
Marktanaly se Anlage
Seite 6

03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Einleitung 
Page 7

1.1 Projektbeschreibung und Ausgangslage
Der Kölner Großmarktes beherbergt heute auf einer Fläche von ca. 150.000 m² mehr als 120 
Unternehmen. Der jährliche Warenumschlag liegt bei über 150.000 t. Die Kundinnen und Kunden 
bedienen ein Einzugsgebiet mit 2,5 Mio. Verbraucherinnen und Verbrauchern. 
Die Eckdaten zum Großmarkt Köln werden in der nachfolgenden Darstellung veranschaulicht, 
weitere Eckdaten sowie die Geschäftsfelder des Großmarkts Köln wurden im EY Kurzbericht vom 
21. März 2018 ausführlich aufgeführt.  
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Einleitung
Aktuell befindet sich das Frischezentrum in Köln-Raderberg ca. 4,4 km von der Kölner Innenstadt. 
Am 13. Dezember 2007 entschließ der Rat der Stadt Köln den in städtischer Regie betriebenen 
Großmarkt vom heutigen Standort in Köln-Raderberg an den Stadtrand nach Köln-Marsdorf zu 
verlagern. 
Für das zukünftige Frischezentrum in Köln-Marsdorf wurde 2014 im Rahmen einer 
Machbarkeitsstudie der Partnerschaft Deutschland GmbH (nachfolgend auch „PD“) eine Studie für 
die mögliche Durchführung beauftragt. Diese Studie beschäftigte sich mit verschiedenen 
Realisierungsmodellen und stellte Kosten und Einnahmen gegenüber, um eine 
Langfristperspektive darzustellen. 
Die EY Real Estate GmbH (nachfolgend auch „EY“) wurde in 2018 von der Stadt Köln beauftragt, 
eine Fortschreibung der Kosten und Einnahmen für die Eigenerledigung auf Basis der PD 
Machbarkeitsstudie durchzuführen. Ziel war eine aktuelle Zahlen-/Datengrundlage zu ermitteln, 
um das weitere Vorgehen zu entscheiden. Das Ergebnis dieser Fortschreibung mit Stand vom 21. 
März 2018 (Ergebnisbericht) ergab, dass bei einem neuen Frischezentrum eine signifikante 
Deckungslücke entstehen würde, welche die Stadt jährlich ausgleichen müsste. 
Am 6. Mai 2021 wurde vom Rat entschieden, Planungssicherheit für die Händler am Großmarkt 
zu schaffen und das Frischezentrum in Marsdorf zügig zu entwickeln. 
Die Stadt Köln hat im weiteren Verlauf diverse Varianten zur baulichen Umsetzung der 
Frischemarkt-Immobilie ermittelt und eine europaweite Markterkundung durchgeführt. Dies wurde 
durch den Rat der Stadt Köln am 14. Dezember 2021 beauftragt. 
Mit dieser Markterkundung beabsichtigte die Stadt Köln potenzielle Betreiber des 
Frischezentrums anzusprechen sowie einen breiten Überblick über die derzeitige Marktsituation 
und Marktentwicklungen zu erhalten. Die Ergebnisse zeigten, dass ein Umsetzungsmodell in 
Form eines Investorenmodells aufgrund fehlenden Marktinteresses keine weitere 
Umsetzungsoption darstellt. 
Darüber hinaus führen aktuelle Erkenntnisse zu veränderten Rahmenbedingungen, u.a. die 
Reduktion der Fläche,  Wegfall von marktaffinen Betrieben, geringere Nachfrage am derzeitigen 
Standort. Die Stadt Köln hat vor dem Hintergrund EY erneut damit beauftragt, die Zahlen-
/Datengrundlage aus dem Jahre 2018 unter aktuellen Marktbedingungen sowie den geänderten 
Rahmenbedingungen neu zu beleuchten und fortzuschreiben. 
 
Großmarkt Köln
150.000t
Jährlicher 
Warenumschlag
Obst, Gemüse, Fisch, 
Fleisch, Feinkost etc.
Sortiment
Weitere Informationen zum Großmarkt
Baujahr: 1940
Fläche: 150.000 m²
Marktfirmen: 120
x
Kunden: 5.000 p.a.
Einzugsgebiet: 2,5 Mio. Verbraucher
Abbildung 1: Eckdaten des Großmarktes Köln (Quelle: GFI) 
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
Marktanaly se Anlage
Seite 8

1.2  Unser Auftrag bzw. Leistungsumfang
Im Rahmen der weiteren Betrachtung des Vorhabens zur Verlagerung des Großmarktes Köln 
wurde EY durch die Stadt Köln, vertreten durch das Dezernat für Wirtschaft und Liegenschaften, 
mit der Nachtragsvereinbarung vom 28. Juni 2023 mit der Fortschreibung der 
Wirtschaftlichkeitsanalyse beauftragt.
Ziel ist es, eine Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage (Kosten und Einnahmen) für die 
Eigenerledigung (GU-Modell) aus 2018 auf geeignete Zeitpunkte für den Neubau eines 
Frischezentrums durchzuführen und eine Aussage über die wirtschaftliche Situation des Projekts 
im Rahmen einer Realisierung als Neubau abzuleiten. Eine Plausibilisierung der Daten aus 2018 
wurde auftragsgemäß nicht durchgeführt. Die Kosten wurden auf Wunsch der Stadt Köln nicht 
neu ermittelt, sondern auf die neuen Rahmenbedingungen angepasst. Rechtliche oder steuerliche 
Beratungsleistungen werden durch EY nicht erbracht.
Die Grundlage für die Projektdurchführung bildet die von EY durchgeführte 
Wirtschaftlichkeitsanalyse vom 21. März 2018. 
Die von EY erstellte Wirtschaftlichkeitsanalyse betrachtet verschiedene Kosten- und 
Einnahmepositionen, welche ursprünglich auf der PD Studie basieren und von EY in 2018 
fortgeschrieben wurden.
Die nebenstehende Abbildung gibt einen Überblick zum Projektablauf bzw. Leistungsumfang. Im 
Ergebnis werden die aktualisierten Zahlen/Daten für den Neubau der Frischemarkt-Immobilie in 
nachvollziehbarer und anschaulicher Form (inkl. wesentlicher methodischer Annahmen und 
Parameter) in einer Kurzdarstellung zusammengefasst. 
Die Durchführung einer fundierten Wirtschaftlichkeitsanalyse zur Ermittlung der 
lebenszyklusbasierten Nominal- und Barwerte und der daraus resultierenden Deckungslücke für 
den langfristigen Betrieb der Frischemarkt-Immobilie in Form der Eigenerledigung ist nicht 
Bestandteil des Auftrags. Dies gilt auch für die rechtliche Analyse von Betriebsformen.
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Einleitung
Schritt 1: 
Aufbereitung
der Datengrundlage
► Sichtung der Wirtschaftlichkeitsanalyse aus 2018
► Identifizierung ggf. fehlender Zahlen/Daten und 
Unstimmigkeiten (keine Plausibilisierung)
► Auflistung des benötigten Datenbedarfs und Übermittlung an 
die Stadt Köln
► Unterstützung bei der Zusammenstellung des ggf. fehlenden 
Datenbedarfs
Schritt 2: 
Fortschreibung der 
Datengrundlage
► Festlegung geeigneter Indizes (Preisentwicklung)
► Abstimmung der zeitlichen Annahmen mit der Stadt Köln
► Fortschreibung der Kosten und Einnahmen auf den aktuellen 
Betrachtungszeitpunkt (Q1 2023) 
► Fortschreibung der aktualisierten Kosten und Einnahmen auf 
den Zeithorizont der weiteren Projektplanungen (Planungs - und 
Baubeginn, Betriebsbeginn) 
Schritt 3: 
Darstellung der 
monetären 
Auswirkungen 
(Tendenzaussagen)
► Aufzeigen von Bandbreiten der Einnahmen bei 
unterschiedlicher Mietentwicklung (Sensitivierung)
► Ableitung von Tendenzaussagen zur „Deckungslücke“ 
Übergreifendes Ziel:
Wirtschaftlichkeitsanalyse für den Neubau eines Frischezentrums in Köln -Marsdorf.
Abbildung 2: Leistungsumfang Frischezentrum/Großmarkt Köln
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
Marktanaly se Anlage
Seite 9

03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Vorgehensweise und Datengrundlage 
Page 10

2.1  Vorgehensweise
Im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsanalyse für das Projekt "Frischezentrum der Stadt Köln" erfolgt 
eine Aktualisierung und Bewertung der Datenlage (Kosten und Einnahmen) auf Basis der 
Wirtschaftlichkeitsanalyse von EY aus 2018. Dies wird sowohl auf den aktuellen 
Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1. Quartal 2023) als auch auf die prognostizierten Zeitpunkte 
des Vorbereitungsbeginns, Planungs- und Baubeginns und des Betriebsbeginns durchgeführt.
Zu Beginn wird der benötigte Datenbedarf definiert und eventuell fehlende Daten in 
Zusammenarbeit mit der Stadt Köln ergänzt. Eine umfassende Darstellung der zugrunde gelegten 
Daten erfolgt im Abschnitt 2.2.
Im nächsten Schritt erfolgt die Aktualisierung der Datenlage. Gemeinsam mit der Stadt Köln 
werden zeitliche Annahmen für das Projekt festgelegt. Der Zeitplan bildet die Grundlage für die 
Durchführung der Datenaktualisierung und basiert auf den zeitlichen Vorgaben/Annahmen der 
WU aus 2018 sowie den Abstimmungen mit der Stadt Köln.
Um die Datenlage zu aktualisieren, wurden passende Indizes festgelegt. Die Verwendung dieser 
Indizes diente einerseits dazu, die Daten auf den aktuellen Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1. 
Quartal 2023) anzupassen, und andererseits zur Berücksichtigung der zukünftigen Zeitpunkte für 
den Vorbereitungsbeginn, den Planungsbeginn, den Baubeginn sowie den Betriebsstart. Die 
Daten des Statistischen Bundesamtes wurden als Grundlage für die Ableitung der Indexierung 
genutzt. Für die Aktualisierung auf den aktuellen Betrachtungszeitpunkt wurden die tatsächlichen 
Entwicklungen der Daten (Indexreihen) von 1. Quartal 2018 bis zum 1. Quartal 2023 
herangezogen. Für die Aktualisierung auf den Baubeginn und Betriebsbeginn wurde entweder ein 
Durchschnittsmittel der Daten über fünf Jahre oder ein Durchschnittsmittel der Daten über zehn 
Jahre verwendet. Eine umfassende Darstellung des zeitlichen Rahmens und der verwendeten 
Indizes erfolgt in Kapitel 3.
Für die Ableitung der kalkulatorischen Mieteinnahmen (Mietflächen der Bereiche Handel & Lager, 
komplementäre Dienstleistungen und Büro) des Frischezentrums werden im Rahmen der 
Datenfortschreibung drei Szenarien betrachtet welche in Kapital 3 erläutert sind.
Vorgehensweise und Datengrundlage
Im dritten Schritt wird die finanzielle Auswirkung der aktualisierten Kosten- und Einnahmesituation 
des Frischezentrums Köln auf den Haushalt der Stadt Köln dargestellt. Dabei werden 
Tendenzaussagen zur "Deckungslücke" abgeleitet.
Die „Deckungslücke“ stellt im Wesentlichen das jährliche (negative) Saldo von Kosten und 
Einnahmen aus Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb des Frischezentrums Köln dar. 
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
Marktanaly se Anlage
Seite 11

2.2  Datengrundlage (Flächen, Kosten, Einnahmen) 
Die Grundlage für die Aktualisierung bzw. Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage für das 
Frischezentrum Köln bildet die Wirtschaftlichkeitsanalyse von EY aus 2018. 
Die Wirtschaftlichkeitsanalyse betrachtet im Wesentlichen die folgenden Kosten- und 
Einnahmenpositionen:
► Kosten: 
► Kalkulatorische Kosten für Grundstückbereitstellung 
► Transaktionskosten (Begleitung der Vorbereitungsphase und Baubegleitung) 
► Baukosten
► Risikokosten
► Betriebskosten: Nutzungskosten technischer Betrieb (z.B. Medienver- und -
entsorgung, Instandsetzung, Reinigung, Sicherheitsdienste, Objektmanagement)
► Betriebskosten: Kosten des Marktbetriebs (z.B. Kosten für Vermietung, 
Mieterbetreuung, Marktaufsicht)
► Einnahmen: 
► Mieteinnahmen aus der Vermietung der Handel- und Lagerflächen, Büroflächen, 
Parkplätze etc.
Die Betriebskosten für das Frischezentrum Köln-Marsdorf werden gem. der Leistungs- bzw. 
Kostenbereiche der DIN 18960 dargestellt. Die folgenden Kostenpositionen werden dabei näher 
betrachtet:
► KG 100 – Kapitalkosten
► KG 200 – Objektmanagementkosten
► KG 300 – Betriebskosten
► KG 310 – Versorgung
► KG 320 – Entsorgung
► KG 330 – Reinigung und Pflege von Gebäuden
► KG 340 – Reinigung und Pflege von Außenanlagen
► KG 350 – Bedienung, Inspektion und Wartung
► KG 360 – Sicherheits- und Überwachungsdienste
► KG 370 – Abgaben und Beiträge
► KG 390 – Betriebskosten, sonstiges
► KG 400 – Instandsetzungskosten
Die angesetzten Betriebskosten wurden im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsanalyse von ihrem 
aktuellen Kostenstand aus dem Jahr 2018 fortgeschrieben. Für die Fortschreibung der Zahlen-
/Datenlage wurde dieser Kostenstand auf die prognostizierten Zeitpunkte des 
Vorbereitungsbeginns, Planungs- und Baubeginns und des Betriebsbeginns fortgeschrieben. Es 
ist auftragsgemäß keine Abfrage aktueller Betriebskosten des Großmarktes bei der Stadt Köln 
erfolgt. 
Vorgehensweise und Datengrundlage
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
Marktanaly se Anlage
Seite 12

Die Mietflächen sowie die kalkulatorischen jährlichen Mieteinnahmen für das Frischezentrum Köln 
wurden wie folgt berücksichtigt.
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Vorgehensweise und Datengrundlage
Die grundlegenden Kosten für die Aktualisierung bzw. Fortschreibung der Datenlage für das 
Projekt (Neubau) "Frischezentrum der Stadt Köln" wurden wie folgt aufgeschlüsselt und in die 
Analyse einbezogen:
Tabelle 1: Daten Basis für das Vorhaben „Frischezentrum der Stadt Köln“ 
Stadt Köln - Frischezentrum Köln-Marsdorf
Eigenerledigung als GU-Modell
Betriebswirtschaftliche 
Machbarkeitsstudie Preisbasis Vorgehen EY 2023
Kosten
Baukosten
Baukosten - Eigenerledigung Basis 2018 Indexierung 
Baukostenrisiko i. H. v. 15 % Basis 2018 Plausibilisierung
Nutzungskosten gem. DIN 18960
100 - Kapitalkosten Basis 2018 Indexierung  
200 - Objektmanagementkosten Basis 2018 Indexierung
310 - Versorgung Basis 2018 Indexierung
320 - Entsorgung Basis 2018 Indexierung
330 - Reinigung und Pflege von Gebäuden Basis 2018 Indexierung
340 - Reinigung und Pflege von Außenanlagen Basis 2018 Indexierung
350 - Bedienung, Inspektion und Wartung Basis 2018 Indexierung
360 - Sicherheits- und Überwachungsdienste Basis 2018 Indexierung
370 - Abgaben und Beiträge Basis 2018 Indexierung
390 - Betriebskosten, sonstiges Basis 2018 Indexierung
400 - Instandsetzung Basis 2018 Indexierung
Transaktionskosten Basis 2018 Plausibilisierung/Indexierung
Kalkulatorische Kosten Basis 2018 Anpassung gem. Stadt Köln
Stadt Köln - Frischezentrum Köln-Marsdorf
Eigenerledigung als GU-Modell
Betriebswirtschaftliche 
Machbarkeitsstudie Preisbasis Vorgehen EY 2023
Einnahmen
Mietflächen
Mietfläche Handel & Lager Basis 2014 Anpassung gem. Stadt Köln
Mietfläche komplementäre Dienstleistungen Basis 2014 Anpassung gem. Stadt Köln
davon anteilig genutzt durch die Stadt Köln Basis 2014 Anpassung gem. Stadt Köln
Mietfläche Büro Basis 2014 Anpassung gem. Stadt Köln
Kalk. Mieten pro Monat
Verkauf/Lager Basis 2018 Anpassung gem. Stadt Köln
Komplementäre Dienstleistungen Basis 2018 Anpassung gem. Stadt Köln
Büro Basis 2018 Anpassung gem. Stadt Köln
Kalk. Mieteinnahmen 
Mieteinnahmen Plausibilisierung/ Anpassung 
gem. Stadt Köln
Einnahmen Parkplätze (Kunden, Lieferanten) Basis 2014 Plausibilisierung/Fortschreibung
Einnahmen Nutzung Ladetore Basis 2014 Plausibilisierung/Fortschreibung
Einnahmen aus Photovoltaikanlage Basis 2014 Plausibilisierung/Fortschreibung
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
Marktanaly se Anlage
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03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Fortschreibung der Datenlage und monetäre Auswirkung 
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Als Grundlage für die Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage des Frischezentrums Köln müssen, 
wie in Kapitel 2.1 dargestellt, die Eingangsparameter festgelegt und angepasst werden. Hierzu 
zählen insbesondere die zeitlichen Annahmen, die Indexierung, die Kosten (Bau, Betrieb) sowie 
die Festlegung von Mietansätzen. Im folgenden Kapitel werden die entsprechenden Anpassungen 
der relevanten Parameter näher beschrieben.
3.1 Fortschreibung des Zeitplans
Basierend auf den Informationen der Stadt Köln wurde für die aktuelle Wirtschaftlichkeitsanalyse 
festgelegt, dass der Betriebsbeginn des Frischezentrums zum 1. Januar 2027 angenommen wird. 
Die planungsvorbereitenden Maßnahmen sind bereits erfolgt, sodass davon ausgegangen wird, 
dass die Planungs- und Bauphase vom 1. Juli 2023 bis 1. Juli 2026 erfolgt.
Die Dauern der einzelnen Phasen (Vorbereitungszeit, Planungs- und Bauzeit, Übergangszeit und 
Nutzungszeit) wurden für die Aktualisierung analog zur WU 2018 beibehalten. 
Es wird demnach für die Vorbereitungsphase eine Dauer von 33 Monaten, für die Planungs- und 
Bauzeit eine Dauer von 36 Monaten, eine Übergangszeit von 6 Monaten sowie eine 
Nutzungsdauer von 30 Jahren berücksichtigt.
Somit ergeben sich gem. Abstimmung mit der Stadt Köln die folgenden zeitlichen Annahmen und 
bilden die Grundlage für die Durchführung der Wirtschaftlichkeitsanalyse:
Fortschreibung der Datenlage und monetäre Auswirkungen
3.2 Indexierung
Die Datenfortschreibung basiert auf festgelegten Indizes zur Darstellung der Preisentwicklungen. 
Diese Indizes dienen dazu, bestehende Daten auf den aktuellen Betrachtungszeitpunkt 
(Preisbasis: 1. Quartal 2023) zu aktualisieren sowie die Preise zum geplanten 
Vorbereitungsbeginn, Planungs und -Baubeginn sowie Betriebsstart zu prognostizieren.
Unterschiedliche Kostenpositionen werden durch einen differenzierten Ansatz mit verschiedenen 
Indizes berücksichtigt. Die Indexierung stützt sich auf Daten des Statistischen Bundesamtes. Die 
folgenden Indizes kommen zur Anwendung:
Der einheitliche Startzeitpunkt für die Indexierung ist der 1. April 2018, abgeleitet aus der EY 
Wirtschaftlichkeitsanalyse von 2018.
Die Kosten wurden wie folgt aktualisiert: Die tatsächlichen Indexzahlen wurden bis Mai 2023 
verwendet. Für den Zeitraum von Mai 2023 bis zum Baubeginn im Juli 2023 wurde aufgrund der 
unsicheren wirtschaftlichen Entwicklung ein Fünfjahresmittelwert verwendet. Vom Planungs-
Baubeginn bis zum Beginn der Nutzungszeit wurde ein Zehnjahresdurchschnitt angewendet, um 
langfristige Entwicklungen zu berücksichtigen. Energiekosten wurden durch einen gewichteten 
Mittelwert aus den Indizes für Wasser, Brennstoffe und Strom berücksichtigt. 
Grundlagen der Indexierung
Index Quelle Verwendeter Index
Gesamtindex Verbraucherpreisindizes Verbraucherpreisindex, insgesamt
Baupreisindex Preisindizes für Bauwerke, Wohngebäude 
und Nichtwohngebäude
Baupreisindizes Neubau Gewerbliche 
Betriebsgebäude
Energieindex Verbraucherpreisindizes
Sondergliederungen
Wasserversorgung/Strom, 
 Gas u.a. Brennstoffe/Strom
Tarifindex Monatlicher Index der Tarifverdienste und 
Arbeitszeiten
Index der tariflichen Monatsverdienst ohne 
Sonderzahlung
Tabelle 2: Grundlage der Indexierung
Abbildung 3: Zeitplan
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Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
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Für die Berechnung der aktuellen Flächenwerte wurden die Flächenverteilungsverhältnisse aus 
dem Jahr 2018 beibehalten und auf die BGF von Variante 1 des Exposés angewendet. Es wird 
darauf hingewiesen, dass dieses Vorgehen zur Ableitung der einzelnen Flächenbestandteile 
analog zur WU 2018 dient, jedoch spätere Abweichungen auf Basis einer detaillierten 
Planungsgrundlage nicht ausschließt. 
Fortschreibung der Datenlage und monetäre Auswirkungen
Folgende Indizes werden für die Preisentwicklung berücksichtigt:
Stadt Köln - Frischezentrum Köln-Marsdorf
Index %
[Indexierung 2018 
bis Oktober 2020 1]
Index %
[Indexierung 2018 
bis Mai 2023]
Index %
[Indexierung  Mai 
2023 bis 
Juli 2023 1]
Index % 
[Indexierung Juli 
2023 bis 
Juli 2027 2]
Anwendung auf die 
folgenden 
Kostenpositionen
Indizes
Gesamtindex 3,1 19,9 0,3 14,8
Betriebsleistungen, 
Erbpachtzins, 
Transaktionskosten
Baupreisindex 6,5 48,9 2,0 20,5 Baukosten, 
Instandsetzung
Energieindex 3,6 33,8 0,5 14,8 Versorgungsleis- 
tungen
Tarifindex 6,6 11,2 0,5 8,4 Personalleistungen
Tabelle 3: Verwendete Indizes
3.3 Flächen
Die Stadt Köln hat durch aktuelle Entwicklungen, insbesondere hinsichtlich geringerer Nachfrage 
durch die Händler an der Frischemarkt-Immobilie festgestellt, dass der Bedarf für die zunächst 
geplante Fläche im Rahmen eines Neubaus nicht mehr vorliegt. In dem Zuge hat  die Stadt Köln 
eine  Machbarkeitsuntersuchung vornehmen lassen, die verschiedene Optionen der Umsetzung 
unter Berücksichtigung einer geringeren Fläche geprüft hat. Die Ergebnisse liegen uns als 
Zusammenfassung im „Exposé“ zur Verfügung, welche für die Analyse zugrunde gelegt wurden. 
Es wird darauf hingewiesen, dass es sich dabei um keine Planungsunterlagen handelt.
Dieses Exposé enthält insgesamt fünf verschiedene Realisierungsvarianten mit jeweils 
unterschiedlichen Flächenangaben (BGF) bei gleichbleibender Grundstücksfläche. Nach 
Absprache mit der Stadt Köln wird die Variante 1 als Grundlage für die Fortschreibung 
verwendet. 
Grundlage der Flächenwerte
Art der Fläche EY Wirtschaftlichkeitsanalyse 2018 EY Wirtschaftlichkeitsanalyse 2023
Grundstücksfläche 133.200 m² 102.988 m²
BGF gesamt 44.600 m² 42.000 m²
Mietfläche 29.485 m² 27.766 m²
Tabelle 4: Verwendete Flächen
1: 5 Jahresmittelwert, 2: 10 Jahresmittelwert
Eckdaten Variante 1 – „ Hufeisen“
• Vorzugsvariante der Stadt Köln 
• Logistik/Verkauf ca. 42.00 m² Grundfläche 
• ca. 500 Pkw Stellplätze 
• Anlieferung am Ost- und Westtrakt durch 
Anlieferzonen
• Effiziente Trennung von Kunden und 
Lieferverkehren
Abbildung 4: Variante 1 Exposé Markterkundung
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Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
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3.3 Kalkulatorische Mieteinnahmen 
Im Rahmen der Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage für die Eigenerledigung des 
Frischezentrums wird die Einnahmesituation des Vorhabens näher beleuchtet. 
Die kalkulatorischen Mieteinnahmen beruhen auf den Einnahmen durch Vermietung der 
Parkplätze an Kunden und Lieferanten, Nutzung der Ladetore, Einnahmen aus der 
Photovoltaikanlage sowie Einnahmen aus Vermietung der Flächen. Die Mietflächen teilen sich auf 
die Bereiche Handel und Lager, komplementäre Dienstleistungen und Büro wie folgt auf:
➢ Handel  und Lager:  24.202 m² Mietfläche
➢ Komplementäre Dienstleistungen:  1.883 m² Mietfläche
➢ Büro:    1.681 m² Mietfläche
Für die Ableitung der kalkulatorischen Mieteinnahmen der o. g. Mietflächen des Frischezentrums 
werden im Rahmen der Datenfortschreibung drei Szenarien betrachtet. 
Im ersten Szenario wurden die Ausgangswerte der Wirtschaftlichkeitsanalyse von 2018 als 
Grundlage genommen. Die Mietansätze dieses Szenarios wurden unverändert übernommen. Die 
angenommenen Mieten in diesem Szenario liegen leicht über den aktuellen Mietpreisen des 
Frischezentrums und repräsentieren daher das "Base Case".
Im Jahr 2021 wurde im Rahmen einer Markterkundung für mögliche Investoren eine Umfrage 
unter den aktuellen Mietern des Frischezentrums durchgeführt. Ziel war es, die Bereitschaft der 
aktuellen Mieter zur Zahlung potenziell höherer Mieten im neuen Frischezentrum abzuleiten. Etwa 
80% der Befragten gaben an, sich einen Quadratmeterpreis zwischen 10 Euro und 20 Euro 
vorstellen zu können. Circa 70% der Befragten bewegten sich mit ihrer Preisvorstellung zwischen 
10 Euro und 15 Euro. Basierend auf den Ergebnissen dieser Umfrage wurden im zweiten und 
dritten Szenario potenziell höhere Mietansätze berücksichtigt. In Absprache mit der Stadt Köln 
wurde die Umfrage als Grundlage für die Mieten gewählt, anstelle von reinen Marktmieten. Diese 
Vorgehensweise wurde gewählt, um die bestehenden Mieter zu halten und ihre 
Zahlungsbereitschaft zu berücksichtigen.
Fortschreibung der Datenlage und monetäre Auswirkungen
Für die Mieteinnahmen für Parkplätze, Ladetore sowie die Photovoltaikanlage wurden in 
Abstimmung mit der Stadt Köln die folgenden Ansätze für die weitere Betrachtung getroffen:
Photovoltaikanlage: 
In der Wirtschaftlichkeitsanalyse von 2018 wurde eine jährliche Einnahme aus der 
Photovoltaikanlage in Höhe von 5.000 € angenommen. Es wird angenommen, dass diese 
Abschätzung anhand der Einspeisvergütung von 2012 erfolgte. Aufgrund einer 
Einspeisevergütungsreduktion um etwa 50% seit 2012 wurde dieser Wert unter Berücksichtigung 
der Einspeisevergütung für das Jahr 2023 aktualisiert. Demnach wird erwartet, dass die 
Photovoltaikanlage auf Basis der uns vorliegenden Informationen etwa 1.900 € p.a. an 
Einnahmen generiert. Es ist jedoch zu beachten, dass keine Angaben zu Flächen sowie 
Baukosten der Photovoltaikanlage vorliegen.
Ladetore: 
Die Anzahl der Ladetore verringert sich durch die Reduktion der Grundstücksfläche und 
Bruttogeschossfläche, die im Rahmen der Aktualisierung zu Grunde gelegt wird. Somit wird für 
den Neubau von 104 Ladetoren ausgegangen. Dies entspricht jährlichen Mieteinnahmen von 
etwa 13.000 €. Dies bezieht sich jedoch nur auf Ladetore, welche separat vermietet werden, da 
der Großteil in Kombination mit angeschlossenen Mietflächen vermietet wird. 
Parkplätze: 
Dem Exposé ist zu entnehmen, dass ungefähr 500 Parkplätze aufgrund der neuen 
Grundstücksgröße möglich sind. Eine grobe Plausibilisierung der angesetzten Einnahmen aus 
2018 wurde anhand der angenommenen LKW-Einfahrten sowie marktüblichen Einfahrts- und 
Parkgebühren durchgeführt, und dieser Wert entspricht weiterhin dem derzeitigen Marktspiegel. 
Die Mieteinnahmen werden somit für die Fortschreibung übernommen.
Die drei Szenarien für die Berechnung der Mieteinnahmen sind auf Seite 18 zusammengefasst. 
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Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
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Fortschreibung der Datenlage und monetäre Auswirkungen
Tabelle 5: Szenarien der Mieteinahmen In allen drei Szenarien wurde eine 100 % Vermietung der Flächen („Vollvermietung“) als Annahme gewählt.
Mieteinnahmen Szenario 1 (Base Case) Szenario 2 (Average Case)  Szenario 3 (Best Case)
Mietflächen
Mietfläche Handel und Lager 24.202 m² 24.202 m² 24.202 m²
Mietfläche komplementäre Dienstleistungen 1.883 m² 1.883 m² 1.883 m²
Davon anteilig genutzt durch die Stadt Köln 60% 60% 60%
Mietfläche Büro 1.681 m² 1.681 m² 1.681 m²
Davon anteilig genutzt durch die Stadt Köln 0% 0% 0%
Kalk. Mieten pro Monat
Verkauf/Lager (base case) 12,50 EUR/m² 15,00 EUR/m² 17,50 EUR/m²
Komplementäre Dienstleistungen 8,50 EUR/m² 9,50 EUR/m² 10,50 EUR/m²
Büro 7,00 EUR/m² 9,00 EUR/m² 10,00 EUR/m²
Kalk. Mieteinnahmen im 1. Betriebsjahr
Mieteinnahmen                                                           3.886.733 EUR                                                           4.666.690 EUR                                                           5.426.475 EUR
Einnahmen Parkplätze (Kunden, Lieferanten)                                                              980.000 EUR                                                              980.000 EUR                                                              980.000 EUR
Einnahmen Nutzung Ladetore                                                                13.184 EUR                                                                13.184 EUR                                                                13.184 EUR
Einnahmen aus Photovoltaikanlage                                                                  1.935 EUR                                                                  1.935 EUR                                                                  1.935 EUR
Summe (EUR im 1. Betriebsjahr)                                                           4.881.852 EUR                                                           5.661.809 EUR                                                           6.421.595 EUR
Stadt Köln - Frischezentrum Köln-Marsdorf
Eigenerledigung als GU-Modell
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Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
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3.4 Ergebnisse der Fortschreibung (Kosten, Einnahmen) 
Im Rahmen der Fortschreibung der Wirtschaftlichkeitsanalyse zum Vorhaben „Neubau 
Frischezentrum“ wurden die Zahlen-/Datenlage der Wirtschaftlichkeitsanalyse aus dem Jahr 2018 
auf den aktuellen Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1. Quartal 2023) sowie auf die jeweils 
prognostizierten Projektphasen fortgeschrieben. Die für die Fortschreibung zugrunde gelegten 
Rahmenbedingungen wurden in den vorangegangenen Kapiteln näher erläutert.
Die im Kapitel 3.3 Kalkulatorische Mieteinnahmen dargestellten Szenarien lassen sich auf alle 
Zeitpunkte der Fortschreibung anwenden. Somit wird angenommen, dass sich die gewählten 
Mietansätze über den Betrachtungszeitraum (2020 bis 2027) nicht verändern. Die folgenden 
Einnahmeszenarien stellen sich somit für die genannten Betrachtungszeitpunkte gleichlaufend 
dar (Erstes Betriebsjahr):
➢ Szenario 1 – Base Case:       4.881.852 EUR
➢ Szenario 2 – Average Case     5.661.809 EUR
➢ Szenario 3 – Best Case    6.421.595 EUR 
Fortschreibung der Datenlage und monetäre Auswirkungen
Kosten
Planungsbeginn Baubeginn Betriebsbeginn
(Stichtag 1. Oktober 2020) (Stichtag: 1. Juli 2023) (Stichtag: 1. Januar 2027 )
Kosten
Baukosten                                                        84.989 TEUR                                                      121.240 TEUR                                                      146.044 TEUR
Baukosten - Eigenerledigung                                                        73.904 TEUR                                                      105.426 TEUR                                                      126.995 TEUR
Baukostenrisiko i. H. v. 15 %                                                        11.086 TEUR                                                        15.814 TEUR                                                        19.049 TEUR
Nutzungskosten (1. Betriebsjahr)                                                   2.941 TEUR p.a.                                                   3.500 TEUR p.a.                                                   3.840 TEUR p.a.
Transaktionskosten                                                          3.412 TEUR                                                          3.979 TEUR                                                          4.568 TEUR
Kalkulatorische Kosten (1. Betriebsjahr)                                                      934 TEUR p.a.                                                      934 TEUR p.a.                                                      934 TEUR p.a.
Fortgeschriebene Kostenkennzahlen (EY)
Stadt Köln - Frischezentrum Köln-Marsdorf
Um die Kosten in Anbetracht der aktualisierten Flächenannahmen angemessen widerzuspiegeln, 
wurden gem. Abstimmung mit der Stadt Köln die verschiedenen Kostenpositionen auf einen 
Quadratmeterpreis umgelegt. Dies ermöglicht eine Berechnung basierend auf den neuen 
Flächenannahmen. Die neu ermittelten Kostenkennwerte entsprechen den Kosten (€/m²) von 
2018, jedoch unter Berücksichtigung der heutigen angenommenen Flächen. 
Bei Betrachtung der Kostensituation (Tabelle 6) wird ersichtlich, dass die Kosten bei einem 
voranschreitenden Zeithorizont aufgrund der Indexierung kontinuierlich steigen. Lediglich die 
kalkulatorischen Kosten (Grundstücksbereitstellung) werden nicht indexiert. Dies ist damit zu 
begründen, dass laut Aussage der Stadt Köln die Kosten pauschal für die 
Grundstücksbereitstellung (6 % des Grundstückswertes p.a.) festgelegt sind und somit von keiner 
Erhöhung im Zeitverlauf auszugehen ist. 
Die Ergebnisse der Fortschreibung für die Kostensituation des Frischezentrums stellen sich für die 
einzelnen Zeitpunkte wie folgt dar:
Wirtschaftlichkeitsanalyse
Tabelle 6: Kostenentwicklung über den Zeitverlauf
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Fortschreibung der Datenlage und monetäre Auswirkungen
Quartal 1 
20181
19 Mio. €
16 Mio. €
69 Mio. €
11 Mio. €
1. Januar 
2027
127 Mio. €
1. Juli 
2023
80 Mio. €
105 Mio. €
85 Mio. €
121 Mio. €
85 Mio. €
1. Oktober 
2020
74 Mio. €
11 Mio. €
Quartal 1 
20182
10 Mio. €
74 Mio. €
146 Mio. €
+5 Mio. €
(+6.5%)
+36 Mio. €
(+42.7%)
+83.1%
+25 Mio. €
(+20.5%)
Baurisiken Baukosten
Die Baukostenentwicklung über die verschiedenen Betrachtungszeitpunkte (Wirtschaftlichkeitsanalyse 2018, Vorbereitungsbeginn, neuer Bau- sowie Betriebsbeginn des Vorhabens) wird in der 
nachfolgenden Abbildung dargestellt. Dabei wird die Entwicklung der Baukosten inklusive und exklusive Risiken betrachtet.
2: Die in dieser Darstellung 
verwendete Kosten wurden, auf 
Grundlage der neuen Flächen von 
2023  berechnet . 
1: Die in dieser Darstellung 
verwendete Kosten wurden, auf 
Grundlage der Flächen aus der WU 
2018  berechnet .
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Datenlage und monetäre 
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Fortschreibung der Datenlage und monetäre Auswirkungen
1. Juli 
2023
12,7 Mio.
19,0 Mio.
15,8 Mio.
127,0 Mio.
1. Januar 
2027
105,4 Mio.
158,7 Mio.
Quartal 1 
20182
7,4 Mio. 86,7 Mio.
11,0 Mio.
92,1 Mio.
73,7 Mio.
Quartal 1 
20181
6,9 Mio.
10,4 Mio.
69,4 Mio.
131,8 Mio.
7,4 Mio.
92,4 Mio.
11,1 Mio.
73,9 Mio.
1. Oktober 
2020
10,5 Mio.
+6 Mio. €
(+6.5%)
+83.1%
+39 Mio. €
(+42.7%)
+27 Mio. €
(+20.5%)
Konjunkturzuschlag BaukostenBaurisiken
Für die Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage werden Annahmen zu den relevanten Parametern getroffen. Diese sind perspektivisch mit einer gewissen Unsicherheit behaftet. Aufgrund der 
derzeitigen Marktsituation der Bau- und Immobilienwirtschaft ergibt sich die Erfordernis etwaige höhere Investitions-/ Baukosten zusätzlich zu betrachten. Um mögliche Schwankungen am Markt 
berücksichtigen und abdecken zu können, wurden daher die Kostenbetrachtungen für die einzelnen Betrachtungszeitpunkte des Vorhabens „Frischezentrum der Stadt Köln“ um einen 
Konjunkturzuschlag i. H. v. 10 % auf die Baukosten (ohne Risiken) versehen. Die Auswirkungen des Konjunkturzuschlags auf die Baukosten können der nachfolgenden Abbildung entnommen 
werden. 
2: Die in dieser Darstellung 
verwendete Kosten wurden, auf 
Grundlage der neuen Flächen von 
2023  berechnet . 
1:Die in dieser Darstellung 
verwendete Kosten wurden, auf 
Grundlage der Flächen aus der WU 
2018  berechnet .
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Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
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Fortschreibung der Datenlage und monetäre Auswirkungen
3.3 Szenariobetrachtung zur Deckungslücke 
Die "Deckungslücke" beschreibt das finanzielle Ungleichgewicht zwischen den Kosten und den 
Einnahmen, die aus der Planung, dem Bau, der Finanzierung und dem Betrieb des 
Frischezentrums Köln im ersten Betriebsjahr resultieren.
Im Rahmen der Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie der Partnerschaft Deutschland 
GmbH wurde festgestellt, dass die erwartete Kosten- und Einnahmestruktur gemäß den 
Ergebnissen der Wirtschaftlichkeitsanalyse zu einer jährlichen Deckungslücke führt. Diese 
Erkenntnis wurde im Jahr 2018 durch die aktualisierte Wirtschaftlichkeitsanalyse von EY 
bestätigt.
Das bedeutet, dass in keiner der betrachteten Szenarien die erwarteten Einnahmen ausreichen, 
um die anfallenden Kosten des Frischezentrums zu decken. Die entstehende jährliche 
Deckungslücke muss daher von der Stadt Köln ausgeglichen werden. Dabei ist zu beachten, 
dass die Deckungslücke anhand von EY definierten Annahmen ermittelt wird. Um eine möglichst 
aussagekräftige Deckungslücke für das erste Betriebsjahr zu ermitteln wurden folgende 
Annahmen von EY getroffen, 
- Die kalkulatorischen Kosten für die Grundstücksbereitstellung wurden nicht in die 
Berechnung der Netto-Deckungslücke einbezogen.
- Finanzierungskosten wurden unter Berücksichtigung eines jährlichen Zinssatzes von 3,80 % 
kalkuliert, mit der Annahmen keiner Restschuld sowie keinem Eigenkapital.
- Transaktionskosten wurden mit in den zu finanzierenden Betrag gerechnet, welcher sich aus 
Baukosten sowie Transaktionskosten ergibt.  
Die ermittelte Deckungslücke stellt lediglich eine Prognose dar, die durch die oben genannten 
Faktoren verfeinert werden kann und so zu einem genaueren  Verständnis beiträgt.
Baukosten inkl. Konjunkturzuschlag und Baurisiko i. H. v. 158,7 Mio. EUR 
Betriebskosten i. H. v. 3.840 TEUR im 1. Betriebsjahr
Annahme des Base Case für die Mieteinnahmen
(4.882 TEUR im 1. Betriebsjahr)
Deckungslücke im 1. Betriebsjahr: 
ca. 8,2 Mio. EUR  bei einer Finanzierung/Nutzungsdauer von 30 Jahre
ca. 5,9 Mio. EUR bei einer Finanzierung/Nutzungsdauer von 60 Jahre
Baukosten inkl. Konjunkturzuschlag und Baurisiko i. H. v. 158,7 Mio. EUR 
Betriebskosten i. H. v. 3.840 TEUR im 1. Betriebsjahr
Annahme des Average Case für die Mieteinnahmen                               
(5.662 TEUR im 1. Betriebsjahr)
Deckungslücke im 1. Betriebsjahr: 
ca. 7,4 Mio. EUR bei einer Finanzierung/Nutzungsdauer von 30 Jahre
ca. 5,1 Mio. EUR bei einer Finanzierung/Nutzungsdauer von 60 Jahre
Baukosten inkl. Konjunkturzuschlag und Baurisiko i. H. v. 158,7 Mio. EUR 
Betriebskosten i. H. v. 3.840 TEUR im 1. Betriebsjahr
Annahme des Best Case für die Mieteinnahmen                       
(6.422 TEUR im 1. Betriebsjahr)
Deckungslücke im 1. Betriebsjahr: 
ca. 6,6 Mio. EUR bei einer Finanzierung/Nutzungsdauer von 30 Jahre
ca. 4,4 Mio. EUR bei einer Finanzierung/Nutzungsdauer von 60 Jahre
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
Marktanaly se Anlage
Seite 22

03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
Fazit und Ausblick
Page 23

Im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsanalyse für das Projekt "Frischezentrum der Stadt Köln" wird 
die aktuelle Zahlen- und Datenlage (Kosten und Einnahmen) fortgeschrieben und bewertet. Dies 
basiert auf der Wirtschaftlichkeitsanalyse von EY aus dem Jahr 2018, welche auf den aktuellen 
Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1. Quartal 2023) sowie den prognostizierten Zeitpunkten für die 
einzelnen Projektphasen fortgeschrieben wird.
Nach der Festlegung des notwendigen Datenbedarfs und der projektbezogenen Parameter 
(Zeitplan, Indexierung und Miet-Szenarien) in Abstimmung mit der Stadt Köln wurden die 
finanziellen Auswirkungen der Datenfortschreibung auf die Kosten- und Einnahmesituation des 
Frischezentrums Köln durch Tendenzaussagen zur "Deckungslücke" veranschaulicht. Im 
Vergleich der Einnahmen sowie Kosten  muss berücksichtigt werden, dass in 2018 mit einer 
größeren BGF Fläche (ca. -6% oder 2.600 m²) sowie mit einer größeren Grundstücksfläche        
(ca. -23% oder 30.212 m²) gerechnet wurde. 
Unter Berücksichtigung eines realistischen Kostenansatzes (inklusive eines Risikozuschlags von 
15 % und eines Konjunkturzuschlags von 10 %) belaufen sich die Baukosten zum 
angenommenen Betriebsbeginn im Juli 2027 auf etwa 159 Mio. EUR brutto. Dies entspricht einer 
Steigerung der Baukosten um rund 50 Mio. EUR (ca. +47 %) im Vergleich zu den kalkulierten 
Baukosten aus dem Jahr 2018 von rund 108 Mio. EUR. Die Betriebskosten des Frischezentrums 
werden zum Zeitpunkt des Betriebsstarts im Juli 2027 auf etwa 3,8 Mio. EUR im ersten 
Betriebsjahr geschätzt. Dies bedeutet eine Erhöhung um etwa 700 TEUR (ca. +37 %) im 
Vergleich zu den in 2018 kalkulierten Betriebskosten von rund 3,1 Mio. EUR im ersten 
Betriebsjahr.
Hinsichtlich der Mieteinnahmen für das Frischezentrum wird das Szenario 1 als realistisch bis 
konservativ betrachtet. Dieses Szenario beruht auf aktuellen und erzielbaren Mietansätzen und 
prognostiziert Mieteinnahmen von etwa 4,9 Mio. EUR im ersten Betriebsjahr. Dies stellt eine 
Reduzierung von etwa 200 TEUR (ca. -5 %) im Vergleich zu den ursprünglich kalkulierten 
Mieteinnahmen von rund 5,1 Mio. EUR im ersten Betriebsjahr im Jahr 2018 dar.
Es ist anzumerken, dass die Werte von 2018 auf anderen Annahmen basierten, insbesondere 
hinsichtlich der Mietfläche und der Bruttogrundfläche (BGF), die damals etwa um 6 % höher 
waren. 
Die vorliegende Wirtschaftlichkeitsanalyse zeigt im Ergebnis die Tendenzen in Bezug auf die zu 
erwartende Entwicklung der Deckungslücke auf. Es wird ersichtlich, dass die Fortschreibung der 
Kosten und Einnahmen in allen betrachteten Szenarien eine Erhöhung der Deckungslücke auf ca. 
6,6 - 8,2  Mio. EUR nach sich zieht, die sich je Szenario unterschiedlich stark entwickelt. 
Die „Deckungslücke“ stellt das jährliche (negative) Saldo von Kosten und Einnahmen aus 
Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb des Frischezentrums Köln dar (ohne Berücksichtigung 
der kalkulatorischen Kosten für die Grundstücksbereitstellung). Der zu finanzierende Betrag setzt 
sich aus den Baukosten sowie den Transaktionskosten zusammen. Die Finanzierungskosten 
wurden gemäß den Angaben der Stadt Köln mit einem jährlichen Zinssatz von 3,8 % berechnet, 
wobei kein Eigenkapital sowie keine Restschulden berücksichtigt wurden.
Fazit und Ausblick
158,7 (+ 47% ), 
rd. 3.779 EUR/m²BGF
3,8 (+ 6% )
3,4 
Veränderung der wesentlichen Kosten- und Einnahmenpositionen und 
Auswirkung auf die Deckungslücke
Baukosten 108,1
(Mio. EUR)
Nutzungskosten 3,1
Deckungslücke
(Mio. EUR im                            
1. Betriebsjahr)
(Mio. EUR im                       
1. Betriebsjahr)
3,4 - 5,0
4,9 (- 5% , Base Case)Mieteinnahmen 5,1
(Mio. EUR im                            
1. Betriebsjahr)
Abbildung 10: Veränderung der Kosten - und Einnahmenpositionen und der Deckungslücke
> 6,6 bis 8,2 (Spannbreite/Orientierungswerte)
bei einer Finanzierungs-/Nutzungsdauer von 30 
Jahren; es entsteht keine Restschulden
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
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Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
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Seite 24

Im Zusammenhang mit der aufgezeigten Erhöhung der Deckungslücke ist darauf hinzuweisen, dass sich 
diese bei der betrachteten Beschaffungsform der Eigenerledigung (unabhängig von der Betriebsform) 
insbesondere aus den zu tätigenden Gesamtinvestitionen ergibt. Das heißt, unter Berücksichtigung aller 
Kosten und Einnahmen ergibt sich ein Zuschussbedarf für die Stadt Köln, der sich insbesondere aus der 
Gesamtinvestition ableiten lässt.
Wenn man für das Projekt eine Finanzierungs- und Nutzungsdauer von 60 Jahren in Erwägung zieht, was 
sich eher an der typischen Abschreibungsdauer von 60 Jahren orientiert, die für Großmärkte üblich ist (eine 
begründete Annahme von EY), ergibt sich eine reduzierte Deckungslücke von etwa EUR 4,4 - 5,9 Millionen 
für das erste Betriebsjahr.
Die Anpassung einiger Einflussfaktoren, wie beispielsweise der Finanzierungskonditionen oder der 
Eigenkapitalquote, könnte potenziell dazu beitragen, die Deckungslücke weiter zu reduzieren. Dennoch ist es 
wichtig festzustellen, dass solange die Gesamtinvestitionskosten in die Berechnung einbezogen werden, es 
möglicherweise nicht möglich ist, die Deckungslücke komplett zu schließen.
Um die Deckungslücke für den langfristigen Betrieb der Frischemarkt-Immobilie im Rahmen der 
Eigenerledigung genau zu quantifizieren, ist die Durchführung einer umfassenden Wirtschaftlichkeitsanalyse 
zur Ermittlung der lebenszyklusbasierten Nominalwerte erforderlich. Es ist wichtig anzumerken, dass dieser 
Aspekt nicht Teil des aktuellen Auftrags war.
Fazit und Ausblick
► Die Ergebnisse der durchgeführten Wirtschaftlichkeitsanalyse für den geplanten Neubau des 
Frischezentrums in Köln-Marsdorf, basierend auf den vorliegenden Informationen und 
getroffenen Annahmen zum Betrachtungszeitpunkt, verdeutlichen, dass eine ausgewogene 
Situation zwischen den Kosten und Einnahmen unter Berücksichtigung aller Faktoren nicht 
erreicht werden kann. Stattdessen zeigt sich, dass die Deckungslücke je nach Szenario im 
Vergleich zu den Prognosen aus den Jahren 2014 und 2018 unterschiedlich stark ansteigt. 
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
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Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
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Seite 25

Ergänzende Marktanalyse
Page 2603. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht

6.1 Unser Auftrag bzw. Leistungsumfang
Die Stadt Köln hat in Ergänzung zur Durchführung der Fortschreibung der Wirtschaftlichkeits-
analyse (Kapitel 1-4) die EY Real Estate GmbH damit beauftragt, eine Kurzmarktanalyse 
durchzuführen. Das Hauptziel besteht darin, die Relevanz von Großmärkten in Deutschland in der 
Zukunft zu untersuchen und mögliche Trends aufzuzeigen.
Im Rahmen dieser Marktanalyse hat EY Real Estate verschiedene Perspektiven und Quellen ana-
lysiert. Dazu gehören unter anderem die folgenden Ansätze:
► Analyse historischer Daten und Trends als Ausgangspunkt für Prognosen (historische Analyse)
► Untersuchung der aktuellen Marktsituation
► Analyse und Konsultation relevanter Branchenberichte und Studien, um bestehende und auf-
kommende Trends darzustellen (zukünftige Trends und Prognosen)
► Analyse von Pressemitteilungen, um das allgemeine Meinungsbild über Großmärkte 
widerzuspiegeln
Die Ergebnisse dieser Kurzmarktanalyse geben Einblicke in die aktuelle Marktentwicklung und 
bieten auf der Basis eine Einordnung der Bedeutung und Rolle von Großmärkten in Deutschland. 
Zur Schaffung eines umfassenden Verständnisses wird zunächst auf die Gesamtheit der 
Großmärkte in Deutschland eingegangen, um im Anschluss konkret den Großmarkt in Köln im 
Gesamtkontext zu beleuchten und mögliche Auswirkungen abzuleiten.
6.2 Ausgangslage
In den vergangenen Jahren haben verschiedene Faktoren, darunter die Auswirkungen der COVID-
19-Pandemie, Veränderungen im Konsumverhalten, die Digitalisierung und geopolitische 
Entwicklungen verstärkt neue Herausforderungen für die Großmärkte in Deutschland aufgeworfen. 
Diese haben wiederum erhebliche Auswirkungen auf das Geschäftsfeld der Großmärkte1, was zu 
einer breiten Diskussion über deren künftige Relevanz nicht nur in Deutschland, sondern in ganz 
Europa geführt hat.
Auch in der Stadt Köln, in der die Schließung des Großmarktes vorgesehen ist und die Planung 
über den Neubau eines neuen Großmarktes in Köln Marsdorf diskutiert wird, stellt sich diese Frage. 
Die von EY durchgeführte Fortschreibung der Wirtschaftlichkeitsanalyse mit Stand vom 11. August 
2023 hat die beträchtlichen Kosten sowie die Unsicherheiten in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit 
Marktanalyse zur Relevanz von Großmärkten in Deutschland
.eines Neubaus über den Lebenszyklus dargestellt. 
Aktuelle Rechtsprechungen und relevante Beschlüsse bieten weitergehend eine Grundlage zur 
Ableitung der rechtlichen Verpflichtung der öffentlichen Hand zur Bereitstellung einer kommunalen 
Daseinsvorsorge, insbesondere in Zusammenhang mit der Aufrechterhaltung des Großmarktes in 
Köln als öffentliche Einrichtung. 
6.3 Definitionen
6.3.1 Großhandel
Mit einem Nettoumsatz von 278 Mrd. Euro in 2021 ist der Großhandel mit Nahrungs- und 
Genussmittel, Getränken und Tabakwaren ein bedeutsamer Wirtschaftszweig in Deutschland. Laut 
dem Statistischen Bundesamt erzielte das Teilsegment Großhandel mit Obst und Gemüse im 
letzten Jahr einen Rekordnettoumsatz von 28,6 Mrd. Euro, trotz wirtschaftlicher Unsicherheit und 
Krisen. Dieser Markt wird von großen Cash-and-Carry-Märkten bedient sowie von kleineren 
Unternehmen, die normalerweise nur lokal tätig sind, es sei denn, sie schließen sich zu 
Großmärkten zusammen, um auf regionaler Ebene aktiv zu werden.
Quellen: §66 GewO, Statistisches Bundesamt, GFI- Gemeinschaft zur Förderung der Deutschen Frischemärkte e.V. (2020) 
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
6.3.2 Großmärkte
Nach §66 GewO handelt es sich bei einem Großmarkt um „eine 
Veranstaltung, auf der eine Vielzahl von Anbietern bestimmte 
Waren oder Waren aller Art im Wesentlichen an gewerbliche 
Wiederverkäufer, gewerbliche Verbraucher oder Großabnehmer 
vertreiben“. Großmärkte im Kontext des Großhandels fungieren 
als Knotenpunkt für den Austausch von Waren zwischen 
Erzeugern, Großhändlern/Importeuren und Servicebetrieben. Sie 
stellen einen möglichen Kanal im Vertriebs- und 
Beschaffungsnetz des Großhandels im Lebensmittelsektor dar. 
In Deutschland gibt es derzeit etwa 15 Großmärkte, die als 
Handelszentren in deutschen Großstädten fungieren. Die 
deutschen Großmärkte bieten Platz für ungefähr 2.800 Händler. 
Gemeinsam versorgen sie etwa 56.000 Kunden.Zusammen 
bewältigen diese Großmärkte einen jährlichen Warenumschlag 
von etwa 8 Mio. Tonnen mit einem Wert von ungefähr 10,7 Mrd. 
Euro.
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
Marktanaly se Anlage
Seite 27
1.820
(66%)
280
(10%)
650
(24%)
Servicebetriebe
Großhandel/Importeure
Erzeuger
Anbieter der 
Lebensmittelgroßmärkte 
in Deutschland
2.750

Aktuell gibt es in Deutschland noch drei öffentlich-rechtlich betriebene Großmärkte (München, 
Düsseldorf und Köln).  Allerdings wird der Kölner Großmarkt voraussichtlich mittelfristig der letzte 
öffentlich-rechtlich betriebene Großmarkt sein. Dies liegt daran, dass beschlossen wurde, den 
Düsseldorfer Großmarkt zu schließen und den Münchner einem privaten Investor zu übergeben.
Marktanalyse zur Relevanz von Großmärkten in Deutschland
.Das EU-Parlament in seiner Entschließung vom 14. Juni 2023, Punkt 46 und 47 befasst sich mit 
der strategischen Bedeutung von Großhandelsmärkten für die Gewährleistung der 
Lebensmittelversorgung und der langfristigen Widerstandsfähigkeit der EU-Landwirtschaft:
„Die Union [erkennt] die Rolle der Logistikzentren, insbesondere der Großhandelsmärkte, als 
strategisch wichtig [an], da sie ein fester und ergänzender Bestandteil der landwirtschaftlichen 
Primärerzeugung sind, ohne die Landwirte und Transportunternehmen die Verbraucher nicht 
gleichmäßig und bedarfsgerecht beliefern könnten.“ (Punkt 46)
„Investitionen in die Infrastruktur, um den Transport und die Lagerung frischer oder anderer 
landwirtschaftlicher Erzeugnisse nachhaltiger zu gestalten, was auch dazu beiträgt, die 
Lebensmittelverschwendung und den ökologischen Fußabdruck der Branche zu verringern. [In 
diesem Zusammenhang erkennt] die Union regionale Unterschiede [an], um die lokale Erzeugung 
von Lebensmitteln anzuregen und dünn besiedelte Gebiete und deren Bedürfnisse zu 
berücksichtigen.“ (Punkt 47)
Der Beschluss des EU-Parlaments betont die Relevanz von lokalbasierten Lieferketten sowie des 
Großhandels im Lebensmittelsektor für eine Versorgungssicherheit der Bevölkerung mit 
Lebensmitteln von lokaler Erzeugung. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Großmärkte (im Kontext 
des Großhandels) alleine für diese Sicherstellung verantwortlich sind und weiter ist es 
unwahrscheinlich, dass das Ziel alleine durch öffentlich betriebene Großmärkte erreicht werden 
kann. Derzeit gibt es etwa 2.000 Lebensmittelgroßhändler in Deutschland, die den Markt für Obst 
und Gemüse bedienen. Das derzeit in Köln und mittelfristig letzte öffentlich betriebene 
Frischezentrum beherbergt 120 Marktfirmen, die jedoch nur einen Anteil der 
Großhandelsversorgung in der Region ausmachen. 
Somit zielt die EU-Resolution nicht darauf ab, Großmärkte als öffentliche Einrichtungen zur 
Erreichung der Ziele zu fordern, die kommunal betrieben werden. Vielmehr betont sie die 
Bedeutung eines funktionsfähigen Großhandels in seiner Gesamtheit. Sie lässt Raum für 
unterschiedliche Ansätze, die zur Sicherstellung einer effizienten und krisenfesten 
Lebensmittelversorgung beitragen können.
Auch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat in letzter Instanz in seinem Urteil in Bezug auf 
den Düsseldorfer Großmarkt im Juni 2024 entschieden, dassGroßmärkte nicht zwingend unter 
dem Gesichtspunkt der Daseinsvorsorge kommunal betrieben werden müssen und somit nicht 
entscheidend für die regionale Lebensmittelversorgung sind.
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
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Seite 28
6.4 Relevanz der Großmärkte
Die COVID-19-Pandemie hat insgesamt betrachtet die Rolle von 
Großmärkten in Deutschland als essentielle Infrastruktur gestärkt 
und ihre Bedeutung für die regionale Versorgung in einigen Städten 
erhöht. Die Stärken der deutschen Großmärkte liegen somit 
insbesondere in ihren vielfältigen Lieferketten und engen 
Beziehungen zu den regionalen Erzeugern. Während der 
Pandemie, als globale Lieferketten unsicher wurden, griffen auch 
große Handelsketten verstärkt auf das Angebot von regional 
vernetzten Großmärkten zurück. Darüber hinaus sicherten 
Großmärkte weiterhin auch die Versorgung von Einrichtungen wie 
Krankenhäusern, Schulen und eigenständigen Supermärkten.
Eine wichtige Relevanz kann den Großmärkten auch durch den 
historisch weiter wachsenden Bedarfsgenerator der Wochenmärkte 
beigemessen werden. Die Kundengruppe der Wochenmarkthändler 
macht nach GFI einen Anteil bei den deutschen Großmärkten von 
40 % aus. Laut dem IfD Allensbach haben im Jahr 2022 29,6 Mio. 
Personen regelmäßig Wochenmärkte besucht. Dies entspricht 
einem Anstieg von 3,7% im Vergleich zu Werten aus 2019. Durch 
die Bündelung verschiedener Erzeuger und Händler können 
Großmärkte zur Schaffung einer attraktiven Sortimentsbreite auf 
den Wochenmärkten und damit zu einer größeren Anziehung in 
den Kommunen beitragen. Dennoch sind aufgrund der aktuellen 
wirtschaftlichen Entwicklung sowie Einkaufsalternativen rückläufige 
Kundenzahlen zu verzeichnen. 
Festzustellen ist, dass sich insgesamt eine abnehmende 
wirtschaftliche Bedeutung der Großmärkte als primäre 
Bezugsquelle abzeichnet.
22.500
(40%)
14.300
(26%)
18.900
(34%)
Gastronomie/Großverbraucher
Wochenmarkthandel
Fachgeschäfte
Kundengruppen der 
Lebensmittelgroßmärkte 
in Deutschland
55.700
Quellen: Gemeinschaft zur Förderung der Interessen der Deutschen Frischemärkte e.V. (2020), Statistische Bundesamt, IFD Allen sbach, Stadt Düsseldorf, Stadt Köln, EU-Resolution vom 14.06.2023, BVerwG, Urteil vom 24.04.2024
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht

Marktanalyse zur Relevanz von Großmärkten in Deutschland
6.7 Marktentwicklung
Die Herausforderungen, die mit einem neuen kommunal betriebenen Frischezentrum einhergehen, 
sind nicht einfach zu lösen und bedeuten oft, dass ein Neubau und eine Verlegung keine wirt-
schaftliche Option ist. Dennoch gibt es bestimmte Marktentwicklungen die verdeutlichen, dass es 
unter bestimmten Voraussetzungen einer Kommune möglich sein kann, entweder einen Großmarkt 
wirtschaftlich zu bauen und zu betreiben oder den lokalen Großhandel, der bislang in dem 
Großmarkt angesiedelt war, mit bestimmten Maßnahmen an anderer Stelle zu unterstützen.
Mixed-Use-Ansatz:
Das Konzept des Großmarktes als Mixed-Use-Immobilie gewinnt in den aktuellen Diskussionen 
über Großmärkte zunehmend an Bedeutung. Hierbei soll durch Einbeziehung weiterer Nutz-
ungsarten auf dem Areal des Großmarktes nicht nur Platz für Markthallen oder lebensmittelaffine 
Betriebe geschaffen werden, sondern auch für Wohnraum sowie Büro- oder Kulturflächen. Ein 
bereits existierendes Beispiel eines Mixed-Use-Großmarktes ist der Großmarkt in Hamburg. Auf 
diesem Gelände befinden sich ein Theater, ein Museum und multifunktionale Flächen für ein 
vielfältiges Kulturprogramm wie beispielsweise Food Märkte oder Open-Air Konzerte. Dieser 
innovative Ansatz erweitert die traditionelle Vorstellung eines Großmarktes und schafft vielfältige 
Möglichkeiten zur Nutzung und Interaktion für die gesamte Stadt. Allerdings ist das Mixed-Use-
Konzept nicht für alle Standorte geeignet, da eine städtische Nähe sowie eine Attraktivität für 
private Besucher erforderlich sind. Des Weiteren ist unklar, ob in der aktuellen Marktlage ein 
solches Konzept wirtschaftlich sein kann. Zum Beispiel wurde das Projekt eines solchen Mixed-
Use-Konzepts in München-Sendling kürzlich durch einen privaten Investor aufgrund der fehlenden 
Wirtschaftlichkeit auf die minimale Verpflichtung gegenüber der Stadt angepasst.
Frische-Hub (Ansiedlung mehrerer Großhändler in räumlicher Nähe):
Außerhalb der derzeit bestehenden Großmärkte, sei es kommunal oder privat organisiert, be-
treiben viele Lebensmittelgroßhändler ihr Geschäft an stadtnahen Standorten. Wenn nicht in den 
Großmärkten selbst, zeichnet sich deutlich ab, dass sich diese spezialisierten Großhändler auf 
ihren eigenen Flächen, teilweise als „Cluster“, ansiedeln. Eine solche lokale Bündelung würde der 
Stadt die Möglichkeit geben, das konzentrierte Auftreten auf eigenen Flächen zu unterstützen und 
somit für alle Beteiligten logistische Vorteile bieten. Als Beispiel könnte die Stadt vereinfacht 
Grundstücksflächen für den individuellen Bau von Immobilien von Händlern, Händlergemeinschaft-
en oder privaten Investoren bereitstellen oder aber die Ansiedlung in gewissen Gebieten im
 
6.5 Herausforderungen
Viele bestehende Großmärkte in Deutschland sind aufgrund der Entstehung in den ersten Nach-
kriegsjahren veraltet und benötigen dringend Renovierungen oder sogar Ersatzbauten, teilweise an 
anderen peripheren Standorten, um bisherige Standorte höherwertigen Nutzungen zuzuführen und 
Neubauten damit gegen zu finanzieren.
Aufgrund der in den letzten Jahren stark gestiegenen Bau- und Finanzierungskosten sowie laufen-
den Betriebskosten stellt ein kostendeckender Betrieb eine große Herausforderung dar und kann  
nur begrenzt durch Anhebung der bisherigen Mietenerreicht werden, da dies auf eine bedingte 
Zahlbereitschaft der einzelnen Händler stößt.Insbesondere diese Notwendigkeit, die Mieten in 
neuen Großmärkten unter den Kostenmieten zu halten, erschwert die Wirtschaftlichkeit von 
Neubauten, was in den meisten Fällen dazu führt, dass auch private Investoren nicht für neue 
Großmärkte zu gewinnen sind.
6.6 Großmarkt Köln
Der Großmarkt in Köln steht ebenfalls vor den genannten Herausforderungen. Die 
Wirtschaftlichkeitsanalyse vom 11. August 2023 hat gezeigt, dass mit den aktuellen Baukosten, 
Zinsen und Mieteinnahmen ein wirtschaftlicher Betrieb nicht möglich ist. 
Eine Händlerumfrage aus dem Jahr 2021 ergab, dass aktuell 70% der Mieter bereit wären, eine 
Miete zwischen 10 und 15 Euro netto pro qm zu zahlen. Lediglich 10% der aktuellen Mieter wären 
bereit, eine Miete zwischen 10 und 20 Euro netto pro qm zu entrichten. Diese begrenzte 
Bereitschaft, höhere Mieten zu akzeptieren, stellt eine der Hauptursachen für die wirtschaftlichen 
Herausforderungen dar und bedeutet, dass diese Deckungslücke von der Stadt übernommen 
werden muss, welches den städtischen Haushalt stark beeinflussen würde. Wie das „Düsseldorf-
Urteil“ sowie die Marktsituation in anderen deutschen Großstädten bestätigt, in denen Großhändler  
in zentral gebündelten oder peripheren, selbständig betrieben Logistikflächen ihr Geschäft 
betreiben, sind kommunal betriebene Großmärkte nicht essenziell für die Lebensmittelversorgung 
der Region. Diese wird auch in Köln durch Cash-and-Carry-Märkte sowie durch verschiedene 
Großmärkte aus der Region und damit aus anderen Vertriebskanälen des Großhandels 
sichergestellt. Auch stellt der Großmarkt in Köln durch seinen derzeit geringen Anteil an regionalen 
Produkten keinen zentralen Absatzmarkt für regionale Erzeuger dar. Es ist zu erwarten, dass im 
Falle einer Schließung des Großmarktes in Köln Teile der aktuell dort ansässigen Händler sich 
privat neu aufstellen werden. Die wenigen regionalen Erzeuger werden voraussichtlich weiterhin 
ihre Kundenbasis behalten und, falls nötig, mit neuen Großhändlern zusammenarbeiten. 
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
Marktanaly se Anlage
Seite 29
Quellen: GFI, EY Recherchen , Freshplaza, BVerwG, Urteil vom 24.04.2024
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht

Quellen: GFI, EY Recherchen , EU-Resolution vom 14.06.2023, BVerwG, Urteil vom 24.04.2024
Marktanalyse zur Relevanz von Großmärkten in Deutschland
Rahmen der Flächennutzungsplanung und Baurechtschaffung fördern. Dies würde nicht nur den 
Händlern der Märkte ermöglichen, sich auch in der Zukunft in der Region aufzustellen, sondern 
dies auch weiterhin mit Unterstützung der Stadt, ohne dass diese ihre Deckungslücken im 
Haushalt ausgleichen müsste.
6.8 Fazit
Großmärkte sind aktuell noch integraler Bestandteil der Versorgung von deutschen Großstädten.  
In Krisenzeiten konnten die Großmärkte ihre Nachhaltigkeit und teilweise stark lokal vernetzten 
Lieferketten in den Vordergrund stellen. Großmärkten kann somit in Krisenzeiten eine Funktion der 
regionalen Versorgung zukommen. Auch für regionale Erzeuger können sie einen wichtigen 
Absatzmarkt darstellen. Jedoch ist zu berücksichtigen, dass die Bedeutung von Großmärkten für 
einzelne Städte unterschiedlich sein kann und einer individuellen Betrachtung bedarf. 
Hinsichtlich des Großmarktes in Köln zeigt sich, dass der Großmarkt keine wesentliche Rolle als 
integraler Bestandteil in der Vertriebsstrategie von regionalen Erzeugern einnimmt. Die regionalen 
Erzeuger rund um Köln bevorzugen vermehrt andere Vertriebskanäle, was sich durch den 
geringen Absatz an regionalen Produkten am Großmarkt in Köln erkennen lässt. Damit kann dem 
Großmarkt in Köln keine wesentliche Bedeutung hinsichtlich der Regionalität beigemessen 
werden. Weiter zeichnet sich in Köln ein Trend zu Zustellhändlern ab, der langfristig weiter zu einer 
rückläufigen Geschäftsaktivität auf dem Großmarkt in Köln führen mag und die abnehmende 
wirtschaftliche Bedeutung des Großmarktes als primäre Bezugsquelle weiter unterstreicht.
Im Juni 2024 wurde im Rahmen eines Gerichtsurteils in Bezug auf den Großmarkt in Düsseldorf 
durch das BVerwG in letzter Instanz festgestellt, dass der kommunale Betrieb des Großmarktes in 
Düsseldorf sich nicht aus der Daseinsvorsorge ableiten lasse. Daraus lassen sich Rückschlüsse 
auf den Großmarkt in Köln treffen, welcher noch im traditionellen Sinne betrieben wird.
Auch aus den zentralen Zielen der EU-Resolution kann keine rechtliche Verpflichtung zur 
Aufrechterhaltung des Großmarktes in Köln zur Sicherstellung der Versorgungssicherheit 
abgeleitet werden. Die EU-Resolution betont insgesamt die Verpflichtung der Mitgliedsstaaten zur 
Sicherstellung der Versorgungssicherheit der Bevölkerung und hebt die Bedeutung von 
lokalbasierten Lieferketten sowie des Großhandels im Gesamtkontext des Lebensmittelsektors 
hervor. Dennoch lassen sich daraus weder konkrete Anforderungen an die Erreichung dieses Ziels 
über Großmärkte noch eine derzeitige rechtliche Verpflichtung von Kommunen ableiten, 
Großmärkte als öffentliche Einrichtungen zu betreiben. 
Management Summary Einleitung Vorgehensweise und 
Datengrundlage 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkung 
Fazit und Ausblick Ergänzende 
Marktanaly se Anlage
Seite 30
Darüber hinaus befinden sich viele Großmärkte, darunter auch der Großmarkt in Köln, derzeit in 
einem schlechten baulichen Zustand und müssen in der Zukunft erneuert oder ersetzt werden, 
teilweise an peripheren Standorten. Die wirtschaftliche Gestaltung des Großmarktes in Köln stellt 
eine Herausforderung dar, wie aus der aktualisierten Wirtschaftlichkeitsanalyse von EY vom 11. 
August 2023 hervorgeht. Gemäß dieser Analyse ist eine wirtschaftliche Umsetzung aus aktueller 
Sicht nicht möglich.
Falls in Köln kein Ersatz in Form eines neuen Großmarktes geschaffen werden soll, ist davon 
auszugehen, dass die Geschäftstätigkeit des Großmarktes eingestellt wird. Aktuell ist nicht 
absehbar, welche Auswirkungen sich für die Stadt Köln sowie das erweiterte Einzugsgebiet 
ergeben würden. Jedoch wäre die Lebensmittelversorgung der Region durch die große Auswahl 
alternativer Vertriebskanäle wie Großhändler, Cash-and-Carry-Märkten, Zustellhändlern sowie 
durch Erzeuger mit Direktbezug gesichert, welche auch derzeit schon verstärkt genutzt werden. 
Des Weiteren würden sich voraussichtlich auch einzelne Händler aus dem aktuellen Großmarkt auf 
periphere oder gebündelte Standorte verlagern und sich privat organisieren.
Wenn sich die Stadt Köln gegen einen kommunalen Großmarkt entscheidet, dann könnte es in 
ihrem Interesse liegen, den mittelständischen und individuellen Lebensmittelgroßhandel punktuell 
zu fördern. Wie bereits in anderen Städten und Branchen gezeigt, ist zu erwarten, das Händler sich 
gebündelt ansiedeln sowie privat organisieren werden. Diese Förderung könnte eine Option sein, 
die Händler, welche sich aktuell im Kölner Großmarkt befinden, aktiv weiter zu unterstützen und 
eine langfristige partnerschaftliche Kooperation zu etablieren.
03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht

03. Mai 2024 | Frischezentrum Stadt Köln | Abschlussbericht
► Anlage 1: Frischezentrum Köln – Datenaufbereitung EY 2023, Stand: 11. August 2023
Anlage
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EY  | Assurance | Tax | Transactions | Advisory
Die globale EY-Organisation im Überblick
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ausgebildeten Mitarbeitern, starken Teams, exzellenten Leistungen und 
einem sprichwörtlichen Kundenservice. Unser Ziel ist es, Dinge 
voranzubringen und entscheidend besser zu machen – für unsere 
Mitarbeiter, unsere Mandanten und die Gesellschaft, in der wir leben. Dafür 
steht unser weltweiter Anspruch „Building a better working world“.
Die globale EY-Organisation besteht aus den Mitgliedsunternehmen von 
Ernst & Young Global Limited (EYG). Jedes EYG-Mitgliedsunternehmen ist 
rechtlich selbstständig und unabhängig und haftet nicht für das Handeln und 
Unterlassen der jeweils anderen Mitgliedsunternehmen. Ernst & Young 
Global Limited ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung nach 
englischem Recht und erbringt keine Leistungen für Mandanten. Weitere 
Informationen finden Sie unter www.ey.com. 
In Deutschland ist EY an 21 Standorten präsent. „EY“ und „wir“ beziehen sich 
in dieser Präsentation auf alle deutschen Mitgliedsunternehmen von Ernst & 
Young Global Limited.
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All Rights Reserved.
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1 
 
Anlage 1 - Verzeichnis der Firmen auf dem Kölner Großmarkt 
Lfd. Nr. Firmenname Handelsware 
1 Bizim Et Fleisch 
2 Palm GmbH Fleisch 
3 Birkenheyer Fruchthandelsgesellschaft 
mbH 
Obst und Gemüse 
4 Kavala Einzel- und Großhandel Verschiedene Lebens mittel 
5 Yakomoz Fischgroßhandel Fisch 
6 City Obst und Gemüse GmbH Obst und Gemüse 
7 Axer GmbH Obst und Gemüse 
8 Kartoffel Sion Inh. Marco Sion e.K. Kartoffeln 
9 Pelzer Fördertechnik GmbH Flurförderfahrzeuge 
10 WEX GmbH Fruchtimport Agentur 
11 Andy’s Früchteservice GmbH Gastroservice 
12 Fermin Montaner GmbH & Co. OHG Obst und Gemüse 
13 Ahsen Feinkost Verschiedene Lebensmittel 
14 Früchte Adam GmbH Obst und Gemüse 
15 GoWi Fruchthandelsgesellschaft mbH Obst und Gemü se 
16 Selina GmbH Cash und Carry 
17 Imgro UG Waren aller Art 
18 Helmut Sahler Verpackungen Verpackungen 
19 Bayerische Gewerbebau AG Betrieb von Kühlhäusern  
20 Furkan Food GmbH Fleisch 
21 Sadiku Nutzfahrzeugservice UG Nutzfahrzeugservic e 
22 Willy Radermacher Handelsgesellschaft 
mbH 
Tiefkühlware 
23 Früchte Walk Obst und Gemüse 
24 F.J. Kurth Waren aller Art 
25 C+C Handelsinsel GmbH Obst und Gemüse 
26 Sönmez Papier und 
Verpackungsmaterial 
Verpackungen 
27 Früchteimport H. Jeleniowski Obst und Gemüse 
28 Früchte Heep Obst und Gemüse 
29 Früchte Kick GmbH Obst und Gemüse 
30 Baytekin Verpackungsmaterialien 
GmbH 
Verpackungen

2 
 
31 Fruitalia GmbH Obst und Gemüse 
32 Früchte Karahan GmbH Obst und Gemüse 
33 Euro Paradies Food GmbH Obst und Gemüse 
34 Lohner Kartoffel GmbH Obst und Gemüse 
35 Kurban GmbH Obst und Gemüse 
36 Fusa Früchte Express Obst und Gemüse 
37 Nettekoven + König GmbH Obst und Gemüse 
38 Wolf Obst und Gemüse GmbH Obst und Gemüse 
39 Gemüse Degen Obst und Gemüse 
40 Mirgeler und Sohn GbR Obst und Gemüse 
41 Ahmed Bouklata Kräuterexpress Kräuter 
42 Ahmet Kaleli iso-Food Obst und Gemüse 
43 Bereket GmbH Obst und Gemüse 
44 Euro Natural GmbH Obst und Gemüse 
45 ARIS Champignon-Gemüse Obst und Gemüse 
46 Feinkost-Spezialitäten Eghbal Verschiedene Leben smittel 
47 Bolz Kassen und Waagen Technische Dienstleistung en 
48 Diyar Frucht GmbH Obst und Gemüse 
49 FANI Hellenische Delikatessen Verschiedene Leben smittel 
50 Zündorf & Zerres GmbH Obst und Gemüse 
51 Frugales GmbH Obst und Gemüse 
52 Güven Brot Backwaren GmbH Backwaren 
53 Gorbi Express GmbH Obst und Gemüse 
54 Früchte Sahin Obst und Gemüse 
55 Zimmermann GmbH Obst und Gemüse 
56 Markand GmbH Obst und Gemüse 
57 Azro Frucht GmbH Obst und Gemüse 
58 Kismet Fleisch Döner Produktion Fleisch 
59 ACAR Et GmbH Fleisch 
60 Muhammed Sari Sade Geflügel Fleisch 
61 City südländische Feinkost GmbH Fleisch 
62 Designatics GmbH Messebau

Vertraulich
12. März 2018 | Entwurf
Kurzbericht zur Analyse und Bewertung der 
Wirtschaftlichkeit des Vorhabens
Stadt Köln
Dezernat für Wirtschaft und Liegenschaften
Frischezentrum/
Großmarkt Stadt Köln

Geschäftsführung:  Monica A. Schulte Strathaus, Christian Schulz-Wulkow, Markus Baum
Die Gesellschaft ist eingetragen beim Amtsgericht Frankfurt am Main - HRB 46792
2
Sehr geehrte Frau Knodel,
dem Auftrag entsprechend haben wir die Leistungen zur Analyse und Bewertung der Wirtschaftlichkeit für das Vorhaben „Frischezentrum/Großmarkt
Stadt Köln“ erbracht.
Unsere Arbeiten sind mit dem anliegenden Kurzbericht in einer Entwurfsversion beschrieben, den wir Ihnen hiermit zur Abstimmung vorlegen.
Der Umfang und die Art unseres Auftrags, einschließlich der Grundlagen unserer Arbeiten, sind in der gemeinsamen Mandatsvereinbarung vom                             
6. Februar 2018/9. Februar 2018 detailliert beschrieben. Wir haben unsere Arbeiten am 9. Februar 2018 begonnen und vorerst bis zum 12. März 2018 
durchgeführt. Infolgedessen berücksichtigt unser Kurzbericht keine Ereignisse und Sachverhalte, die nach diesem Datum eingetreten sind. 
Da jeder Teil dieses Dokuments unterschiedliche Aspekte der von uns durchzuführenden Arbeiten behandelt, sollte für ein umfassendes Verständnis
unserer Feststellungen und Empfehlungen das gesamte Dokument gelesen werden.
Diese Unterlage der Ernst & Young Real Estate GmbH wurde im Auftrag der Stadt Köln ausschließlich zu dem Zweck erstellt, diese bei dem o. g. Projekt
zu unterstützen, und ist für keine anderen Zwecke bestimmt. Das Dokument darf, außer aufgrund zwingender gesetzlicher Vorschriften, Dritten − mit
Ausnahme der weiteren am Projekt beteiligten professionellen Berater − nur mit vorheriger schriftlicher Zustimmung durch die Ernst & Young Real Estate
GmbH zur Verfügung gestellt werden, sofern diese anerkennen, dass wir ihnen gegenüber im Hinblick auf die Inhalte dieses Dokuments keinerlei
Verantwortung oder Haftung übernehmen.
Für die Abstimmung des Arbeitsergebnisses stehen wir Ihnen gern zur Verfügung.
Mit freundlichen Grüßen
Ernst & Young
Real Estate GmbH
Monica A. Schulte Strathaus ppa. Peter Wettengel
Partner Manager
Monica A. Schulte Strathaus
Telefon +49 211 9352 25984
Telefax +49 211 9352 18288 
monica.a.schulte.strathaus@de.ey.com
www.de.ey.com
Stadt Köln
Dezernat für Wirtschaft und 
Liegenschaften 
Frau Marlies Knodel
Willy-Brandt-Platz 2
50679 Köln
Ernst & Young 
Real Estate GmbH
Graf-Adolf-Platz 15
40213 Düsseldorf
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln
Hier: Kurzbericht zur Analyse der Wirtschaftlichkeit des Vorhabens (vertraulich)
12. März 2018
Peter Wettengel
Telefon +49 211 9352 19894
Telefax +49 211 9352 18288
peter.wettengel@de.ey.com
www.de.ey.com
Vertraulich 
Alle Rechte vorbehalten — EY 2018

Management Summary

Seite 4
Management Summary
Vor dem Hintergrund der Ergebnisse der durchgeführten
Wirtschaftlichkeitsanalyse für das Vorhaben Frischezentrum Köln-Marsdorf
sowie auf Basis der zum Betrachtungszeitpunkt vorhandenen Informationen
und getroffenen Annahmen wird ersichtlich, dass eine ausgeglichene
Kosten-/Einnahmensituation unter Berücksichtigung aller Kosten nicht
erreicht werden kann und sich die Deckungslücke im Vergleich zur Prognose
aus 2014 unterschiedlich stark erhöht.
Die monetären Auswirkungen auf den städtischen Ergebnishaushalt für ein neues
Frischezentrum Köln lassen sich (nur) über eine fundierte Wirtschaftlichkeits-
untersuchung über den Lebenszyklus ableiten.
...
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens 
Im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsanalyse des Vorhabens Frischezentrum der
Stadt Köln erfolgt eine Fortschreibung und Würdigung der Zahlen-/Datenlage
(Kosten und Einnahmen) auf Basis der Machbarkeitsstudie der Fa. ÖPP
Deutschland AG für die Eigenerledigung (GU-Modell) auf den aktuellen
Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1. Quartal 2018) sowie auf den unterstellten
Bau- und Betriebsbeginn.
Die wesentlichen Ergebnisse sowie die Veränderungen zu den ursprünglichen
Ergebnissen der Machbarkeitsstudie zum Zeitpunkt des angenommenen
Betriebsbeginns im Juli 2024 stellen sich wie folgt dar:
Ergebnisse und Veränderungen (EUR in Circaangaben)
108 Mio. EUR 3,6 Mio. EUR
Baukosten inkl. Risikoansatz von 15 % 
und Konjunkturzuschlag von 10 %.
Dies entspricht einer Steigerung der 
Baukosten von + 40 %, ca. 32 Mio. EUR.
Nutzungskosten des Frischezentrums 
im 1. Betriebsjahr.
Dies entspricht einer Steigerung der 
Nutzungskosten von + 19 %, ca. 600
TEUR.
4,5 Mio. EUR >3,4 - 5,0 Mio. EUR
Mieteinnahmen für das Frischezentrum 
(konservatives Szenario) im 1. Betriebs-
jahr.
Dies entspricht einer Reduzierung von ca. 
200 TEUR (rd. - 4 %).
Deckungslücke (Tendenzaussage) im                   
1. Betriebsjahr.
Eine Erhöhung der Deckungslücke zum 
Ausgangszenario ist zu erwarten. *
► Bei der Eigenerledigung als GU-Modell liegt (unabhängig von der 
Betriebsform) insbesondere das Kostenrisiko für die Investition eines 
neuen Frischezentrums bei der Stadt Köln. Aus der Gesamtinvestition inkl. 
Finanzierung nebst Betrieb der Frischemarkt-Immobilie ist eine 
Deckungslücke zwischen 3 - 5 Mio. EUR für das 1. Betriebsjahr zu 
erwarten. Somit entsteht ein Zuschussbedarf der Stadt in entsprechender 
Höhe
► Der Betrieb eines neuen Frischzentrums dürfte in Anbetracht der 
unterstellten Mieteinnahmen kostenneutral durchzuführen sein (ohne 
Berücksichtigung der kalkulatorischen Kosten für die Grundstück-
bereitstellung). Darüber hinaus dürften geringe Überschüsse aus dem 
Betrieb zu erwarten sein, die bspw. als Tilgungsbeiträge genutzt werden 
könnten. 
► Aufgrund der vorhandenen Deckungslücke ist von einer fehlenden 
Gesamtrentabilität des Projekts auszugehen. In diesem Zusammenhang 
ist nicht zu erwarten, dass unter den gegebenen Randbedingungen ein 
Dritter (Investor, Projektentwickler) für die Projektrealisierung gefunden 
werden kann. Gewissheit kann eine Markterkundung 
(Interessenbekundungsverfahren) bringen.
* ohne Berücksichtigung der kalkulatorischen Kosten für die Grundstückbereitstellung

Seite 5
Inhaltsverzeichnis
► Management Summary…………..……………………………..................................................... 3
► Abkürzungsverzeichnis……………………………………………………………………………… 6
► 1. Einleitung………………….………………………...........……………………………………....... 7
1.1 Projektbeschreibung und Ausgangslage….………………………..........................................
1.2 Unser Auftrag bzw. Leistungsumfang……………………………………………………………
8
10
► 2. Vorgehensweise und Datengrundlage………..................................................................... 11
2.1 Vorgehensweise….…..…………………………………………………………………………….
2.2 Datengrundlage (Flächen, Kosten, Einnahmen)………………………………………………...
12
13
► 3. Fortschreibung der Datenlage und monetäre Auswirkungen……………………………... 15
3.1 Definition der Eigenerledigung………….…………………………………………….…………..
3.2 Fortschreibung der Zahlen-/Datenrundlage……………………………………....…………….
3.2.1 Fortschreibung des Zeitplans…..……………………….………………………………………
3.2.2 Indexierung….….………………………..……………………………………………………….
3.2.3 Kalkulatorische Mieteinnahmen…………………………………………………………………
3.2.4 Ergebnisse der Fortschreibung (Kosten, Einnahmen)………………..………………………
3.3 Szenariobetrachtung zur Deckungslücke …………………..………………………..………….
16
17
17
17
18
20
23
► 4. Fazit und Ausblick…………………………………………………………………………………. 25
► Anlagen…………………….…………………………………………………………………………… 28
► Quellen/Literaturangaben…………………………………………………………………………… 29
► EY Ansprechpartner.…………………………………………………………………………………. 30
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 6
Abkürzungsverzeichnis
► PD Partnerschaften Deutschland
► Q1 1. Quartal
► t Tonnen
► TEUR Tausend Euro
► u. a. unter anderen
► z. B. zum Beispiel
► AG Aktiengesellschaft
► BGF Bruttogrundfläche
► bzw. beziehungsweise
► ca. circa
► DIN Deutsches Institut für Normung
► etc. et cetera
► EUR Euro
► EY Ernst & Young Real Estate GmbH
► Fa. Firma
► gem. gemäß
► GFI Gemeinschaft zur Förderung der Interessen der Deutschen 
Frischemärkte e.V.
► GU Generalunternehmer
► GÜ Generalübernehmer
► i. H. v. in Höhe von
► Mio. Millionen
► m² Quadratmeter
► Nr. Nummer
► o. g. oben genannt
► ÖPP Öffentliche-Private Partnerschaft
► p. a. per anno
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

1. 
Einleitung

Seite 8
1. Einleitung
Der Kölner Großmarkt ist eine öffentliche Einrichtung der Stadt Köln zur
Versorgung der Bevölkerung mit einen breiten Warensortiment. Fleisch- und
Fischwaren, Obst und Gemüse sowie sonstige Lebensmittel werden an allen sechs
Wochentagen in der Großmarkthalle und in den angrenzenden Außenbereichen
angeboten.
Des weiteren haben sich auf dem Gelände des Großmarktes auch Firmen aus dem
Dienstleistungsbereich angesiedelt, wie z. B. Speditionen, Packstationen,
gewerbliche Kühlhäuser, Anwaltskanzleien oder Gastronomiebetriebe. Der
Großmarkt bildet eine organisatorische, wirtschaftliche und rechtliche Einheit, die
durch die Kölner Marktsatzung begründet wird.
Zu den klassischen Kunden des Großmarktes in Köln gehören der
Lebensmitteleinzelhandel, Wochenmarktbeschicker, Kantinen, Restaurants, Hotels
und sonstige Großverbraucher wie Krankenhäuser oder auch Altenheime. Der
Verkauf an Privatverbraucherinnen und -verbraucher ist gem. Kölner Marksatzung
(§ 3, Nr. 2) ausgeschlossen.
Der Großmarkt in Köln steht seit Oktober 1989 unter Denkmalschutz und stellt mit
seinen breiten Waren- und Dienstleistungsangebot einen internationalen
Warenumschlagplatz mit hoher Qualität dar (“Frischezentrum“).
1.1 Projektbeschreibung und Ausgangslage
Der Kölner Großmarkt zählt zu den größten Frischezentren in Deutschland. Seit der
Eröffnung am 1. November 1940 wurde die Fläche des Großmarktes durch
Zusammenlegung auf insgesamt ca. 230.000 m² vergrößert.
Die Eckdaten zum Großmarkt Köln werden in der nachfolgenden Darstellung
veranschaulicht:
Großmarkt Köln
300.000t
Jährlicher 
Warenumschlag
Obst, Gemüse, Fisch, 
Fleisch, Feinkost, etc.
Sortiment
Weitere Informationen zum Großmarkt
Baujahr: 1940
Fläche: 230.000 m²
Marktfirmen: 220
x
Kunden: 5.000 p.a.
Einzugsgebiet: 2,5 Mio. Verbraucher
Abbildung 1: Eckdaten des Großmarktes Köln (Quelle: GFI) 
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 9
1. Einleitung
Für den zukünftigen Marktbetrieb im neuen Frischemarkt sollen gemäß
Ratsbeschluss zudem verschiedene Betriebsformen einschließlich des jeweiligen
Businessplans vergleichend geprüft und in Hinsicht auf ihre Vor- und Nachteile
dargestellt werden.
Die Ergebnisse werden im ersten Schritt einem politischen Gremium der Stadt Köln
zur Beratung zur Verfügung gestellt und dienen somit als Entscheidungsgrundlage
zur Frage über das weitere Vorgehen zum Projekt.
Der Rat der Stadt Köln hat am 13. Dezember 2007 beschlossen, den in städtischer
Regie betriebenen Großmarkt vom heutigen Standort in Köln-Raderberg an den
Stadtrand nach Köln-Marsdorf zu verlagern. Für das zukünftige Frischezentrum in
Köln-Marsdorf wurde im Rahmen einer Machbarkeitsstudie (Näheres siehe unten)
eine erforderliche Gesamtfläche von 44.600 m² BGF (29.485 m² Mietfläche)
ermittelt.
In der Folge dieses Beschlusses liegt EY eine betriebswirtschaftliche
Machbarkeitsstudie der Fa. ÖPP Deutschland AG Partnerschaften Deutschland
(nachfolgend auch „PD“) aus dem Jahr 2014 vor, die sich im Kern mit der
Realisierung des Vorhabens an dem neuen Standort beschäftigt. Die Studie stellt
für verschiedene Realisierungsmodelle eines Neubaus (u. a. Eigenerledigung als
Generalunternehmer/GU-Modell) Kosten und Einnahmen über eine
Langfristperspektive gegenüber und vergleicht die Realisierungsmodelle anhand
einer fundierten Wirtschaftlichkeitsuntersuchung.
Der Ratsbeschluss der Stadt Köln vom 15. März 2016 (AN/0462/2016) sieht
sodann vor, die Leistungen Planung, Bau und technischen Betrieb der
Frischemarkt-Immobilie an den Eigenbetrieb Gebäudewirtschaft der Stadt Köln
unter bestimmten Maßgaben zu vergeben.
Zunächst soll eine konzeptionelle Planung einschließlich Kostenkalkulation erstellt
werden, auf deren Grundlage dann der Rat einen Baubeschluss fassen soll. Auf
Basis eines Baubeschlusses soll die Ausschreibung zur Errichtung der
Frischemarkt-Immobilie, die seitens der Stadt errichtet und bewirtschaftet werden
soll, erfolgen. Dazu ist vorrangig die Beauftragung eines
Generalübernehmermodells (GÜ-Modell) zu prüfen.
An dieser Stelle wir unterstellt, dass das hier angestrebte GÜ-Modell mit dem GU-
Modell der Machbarkeitsstudie der PD gleichgesetzt werden kann.
Vor diesem Hintergrund möchte die Stadt Köln, eine Fortschreibung der Kosten und
Einnahmen für die Eigenerledigung auf Basis der o. g. Machbarkeitsstudie
veranlassen, um eine aktuelle Zahlen-/Datengrundlage für das Vorhaben zu
ermitteln.
Abbildung 2: Außenansicht des Großmarktes
(Quelle: Research EY)
Abbildung 3: Großmarkthalle Köln 
(Quelle: Research EY)
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 10
1. Einleitung
1.2 Unser Auftrag bzw. Leistungsumfang
Im Rahmen des Vorhabens zur Verlagerung des Großmarktes Köln wurde die
Ernst & Young Real Estate GmbH (EY) durch die Stadt Köln, vertreten durch das
Dezernat für Wirtschaft und Liegenschaften mit Schreiben vom 9. Februar 2018 mit
der Durchführung einer Wirtschaftlichkeitsanalyse beauftragt.
Ziel ist es, eine Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage (Kosten und Einnahmen) für
die Eigenerledigung (GU-Modell) auf geeignete Zeitpunkte durchzuführen und eine
Aussage über die wirtschaftliche Situation des Projekts und dessen Auswirkungen
aus Sicht der Stadt Köln abzuleiten. Rechtliche oder steuerliche
Beratungsleistungen werden durch EY nicht erbracht.
Die Grundlage für die Projektdurchführung bilden der Ratsbeschluss der Stadt Köln
vom 15. März 2016 (AN/0462/2016) sowie konkret die Betriebswirtschaftliche
Machbarkeitsstudie der Fa. ÖPP Deutschland AG in der Version vom
12. September 2014 (im Folgenden auch „Machbarkeitsstudie“). Die
Machbarkeitsstudie betrachtet verschiedene Kosten- und Einnahmenpositionen, die
im Kapitel 2 näher beschrieben werden. In dem Zusammenhang ist darauf
hinzuweisen, dass eine Plausibilisierung bzw. Verifizierung der Zahlen/Daten der
Machbarkeitsstudie durch EY von Seiten der Stadt Köln ausdrücklich nicht
gewünscht ist und daher auch nicht Bestandteil des Kurzberichtes ist.
Die nebenstehende Abbildung gibt einen Überblick zum Projektablauf bzw.
Leistungsumfang. Im Ergebnis werden die aktualisierten Zahlen/Daten für den
Neubau der Frischemarkt-Immobilie in nachvollziehbarer und anschaulicher Form
(inkl. wesentlicher methodischer Annahmen und Parameter) in einer
Kurzdarstellung zusammengefasst. Zudem wird EY in Abstimmung mit der Stadt
Köln die Ergebnisse z. B. in der Arbeitsgruppe oder einem politischen Gremium der
Stadt präsentieren.
Die rechtliche Analyse von Betriebsformen ist nicht Auftragsbestandteil von EY
und wird nach unserem Kenntnisstand durch die Rechtsberatung der Stadt Köln
(Rechtsanwalt Sozietät Aulinger) erbracht.
Schritt 1: 
Aufbereitung
der 
Datengrundlage
► Sichtung der Machbarkeitsstudie
► Identifizierung ggf. fehlender Zahlen/Daten und 
Unstimmigkeiten (keine Plausibilisierung)
► Auflistung des benötigten Datenbedarfs und 
Übermittlung an die Stadt Köln
► Unterstützung bei der Zusammenstellung des ggf. 
fehlenden Datenbedarfs
Schritt 2: 
Fortschreibung 
der 
Datengrundlage
► Festlegung geeigneter Indices (Preisentwicklung)
► Abstimmung der zeitlichen Annahmen mit der 
Stadt Köln
► Fortschreibung der Kosten und Einnahmen auf 
den aktuellen Betrachtungszeitpunkt (Q1 2018) 
► Fortschreibung der aktualisierten Kosten und 
Einnahmen auf den Zeithorizont der weiteren 
Projektplanungen (Baubeginn, Betriebsbeginn ) 
Schritt 3: 
Darstellung der 
monetären 
Auswirkungen 
(Tendenz-
aussagen)
► Aufzeigen von Bandbreiten der Kosten und 
Einnahmen bei unterschiedlicher 
Preisentwicklung (Sensitivierung)
► Ableitung von Tendenzaussagen zur 
„Deckungslücke“ 
Übergreifendes Ziel:
Wirtschaftlichkeitsanalyse für den Neubau der Frischemarkt-Immobilie.
Abbildung 4: Leistungsumfang Frischezentrum/Großmarkt Köln
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

2. 
Vorgehensweise und 
Datengrundlage

Seite 12
2. Vorgehensweise und Datengrundlage
Für die Ableitung der kalkulatorischen Mieteinnahmen (Mietflächen der Bereiche
Handel & Lager, komplementäre Dienstleistungen und Büro) des Frischezentrums
werden im Rahmen der Datenfortschreibung drei Szenarien betrachtet.
Die „Deckungslücke“ stellt im Wesentlichen das jährliche (negative) Saldo von
Kosten und Einnahmen aus Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb des
Frischezentrums Köln dar. Im Rahmen der Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage
werden auf Basis der Machbarkeitsstudie Tendenzaussagen abgeleitet,
beispielsweise bei steigenden Kosten und gleichbleibenden Einnahmen des
Frischezentrums Köln.
Die Durchführung einer fundierten Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zur Ermittlung
der lebenszyklusbasierten Nominal- und Barwerte und der daraus resultierenden
Deckungslücke für den langfristigen Betrieb der Frischemarkt-Immobilie in Form
der Eigenerledigung ist nicht Bestandteil des Auftrags.
2.1 Vorgehensweise
Im Rahmen des Kurzberichtes zur Wirtschaftlichkeitsanalyse des Vorhabens
Frischezentrum/Großmarkt der Stadt Köln erfolgt eine Fortschreibung der Zahlen-/
Datenlage (Kosten und Einnahmen) der Machbarkeitsstudie für die Eigenerledigung
(GU-Modell) auf den aktuellen Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1. Quartal 2018)
sowie auf den prognostizierten Bau- und Betriebsbeginn.
In einem ersten Schritt wird der benötigte Datenbedarf festgelegt und ggf. fehlende
Zahlen/Daten in Abstimmung mit der Stadt Köln ergänzt. Eine umfassende
Darstellung der zugrunde gelegten Daten erfolgt im Kapitel 2.2.
Im nächsten Arbeitsschritt erfolgt eine Fortschreibung der Datenlage. In
Abstimmung mit der Stadt Köln werden die zeitlichen Annahmen für das Vorhaben
festgelegt. Der Zeitplan dient als Grundlage für die Durchführung der
Datenfortschreibung und basiert auf den zeitlichen Annahmen der
Machbarkeitsstudie.
Des Weiteren werden als Grundlage für die Datenfortschreibung geeignete Indizes
festgelegt. Zum einen für die Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage auf den
aktuellen Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1. Quartal 2018) sowie auf den
späteren Bau- und Betriebsbeginn. Als Grundlage zur Ableitung der Indexierung
dienen die Daten des Statistischen Bundesamtes. Für die Fortschreibung auf
den aktuellen Betrachtungszeitpunkt wird die tatsächliche Entwicklung der Daten
(Indexreihen) von 2014 bis zum 1. Quartal 2018 herangezogen. Für die
Fortschreibung auf den Bau- und Betriebsbeginn wird ein 3-jähriges Mittel der
Daten (Indexreihen) der letzten Jahre gewählt. Eine umfassende Darstellung des
zeitlichen Horizonts und der Indizes erfolgt in Kapitel 3.
Im dritten Arbeitsschritt erfolgt die Darstellung der monetären Auswirkungen durch
die aktualisierte Kosten- und Einnahmesituation des Frischezentrums Köln auf den
Haushalt der Stadt Köln unter Ableitung von Tendenzaussagen zur
„Deckungslücke“.
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 13
2. Vorgehensweise und Datengrundlage
Die Betriebskosten-Ermittlung der Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie stellt
die Betriebskosten für das Frischezentrum Köln-Marsdorf gem. der Leistungs- bzw.
Kostenbereiche der DIN 18960 dar. Die folgenden Kostenpositionen werden dabei
näher betrachtet:
► KG 100 – Kapitalkosten
► KG 200 – Objektmanagementkosten
► KG 300 – Betriebskosten
► KG 310 – Versorgung
► KG 320 – Entsorgung
► KG 330 – Reinigung und Pflege von Gebäuden
► KG 340 – Reinigung und Pflege von Außenanlagen
► KG 350 – Bedienung, Inspektion und Wartung
► KG 360 – Sicherheits- und Überwachungsdienste
► KG 370 – Abgaben und Beiträge
► KG 390 – Betriebskosten, sonstiges
► KG 400 – Instandsetzungskosten
Die angegebenen Betriebskosten wurden im Rahmen der Betriebswirtschaftlichen
Machbarkeitsstudie verwendet und haben einen Kostenstand aus dem Jahr 2014.
Für die Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage wurde dieser Kostenstand als
Grundlage gewählt. Es ist keine Abfrage aktueller Betriebskosten des Großmarktes
bei der Stadt Köln erfolgt.
2.2 Datengrundlage (Flächen, Kosten, Einnahmen) 
Die Grundlage für die Aktualisierung bzw. Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage für
das Frischezentrum Köln bildet die Betriebswirtschaftliche Machbarkeitsstudie zum
Frischezentrum Köln-Marsdorf der Fa. ÖPP Deutschland AG in der Version vom
12. September 2014.
Die Betriebswirtschaftliche Machbarkeitsstudie betrachtet im Wesentlichen die
folgenden Kosten- und Einnahmenpositionen:
► Kosten:
► Kalkulatorische Kosten für Grundstückbereitstellung 
► Transaktionskosten (Begleitung der Vorbereitungsphase und 
Baubegleitung) 
► Baukosten
► Finanzierungskosten
► Risikokosten
► Kosten für Sicherheiten 
► Betriebskosten: Nutzungskosten technischer Betrieb (z. B. Medienver-
und -entsorgung, Instandsetzung, Reinigung, Sicherheitsdienste, 
Objektmanagement)
► Betriebskosten: Kosten des Marktbetriebs (z. B. Kosten für Vermietung, 
Mieterbetreuung, Marktaufsicht)
► Einnahmen: 
► Mieteinnahmen aus der Vermietung der Handel- und Lagerflächen, 
Büroflächen, Parkplätze etc.
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 14
2. Vorgehensweise und Datengrundlage
Die Mietflächen und die kalkulatorischen, jährlichen Mieteinnahmen für das
Frischezentrum Köln werden in der Machbarkeitsstudie wie folgt angegeben:
Die umfassende Darstellung der im Rahmen der Betriebswirtschaftlichen
Machbarkeitsstudie aufgestellten Kosten und Einnahmen für das
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln ist der Anlage 1 zu entnehmen.
Die wesentlichen Kosten für die Aktualisierung bzw. Fortschreibung der Zahlen-/
Datenlage für das Vorhaben (Neubau) Frischezentrum/Großmarkt Köln stellen sich
gemäß der Machbarkeitsstudie wie folgt dar:
Stadt Köln - Frischezentrum Köln-Marsdorf
Eigenerledigung als GU-Modell
Betriebswirtschaftliche Machbarkeitsstudie
Kostenkennwerte
(Preisbasis 2014,
in EUR brutto)
Kosten
Baukosten
Baukosten - Eigenerledigung 67.400.000 EUR
Baukostenrisiko i. H. v. 15 % 10.110.000 EUR
Nutzungskosten gem. DIN 18960
100 - Kapitalkosten 385.000 EUR p.a.
200 - Objektmanagementkosten 375.000 EUR p.a.
310 - Versorgung 178.000 EUR p.a.
320 - Entsorgung 227.000 EUR p.a.
330 - Reinigung und Pflege von Gebäuden 104.000 EUR p.a.
340 - Reinigung und Pflege von Außenanlagen 906.000 EUR p.a.
350 - Bedienung, Inspektion und Wartung 66.000 EUR p.a.
360 - Sicherheits- und Überwachungsdienste 475.000 EUR p.a.
370 - Abgaben und Beiträge 94.000 EUR p.a.
390 - Betriebskosten, sonstiges 45.000 EUR p.a.
400 - Instandsetzung 211.000 EUR p.a.
Summe 3.066.000 EUR p.a.
Transaktionskosten 3.206.400 EUR
Kalkulatorische Kosten 1.632.000 EUR p.a.
Tabelle 1: Kosten für das Vorhaben Frischezentrum Köln (Preisbasis 2014) 
Stadt Köln - Frischezentrum Köln-Marsdorf
Eigenerledigung als GU-Modell
Betriebswirtschaftliche Machbarkeitsstudie
Kostenkennwerte
(Preisbasis 2014, 
in EUR brutto)
Einnahmen
Mietflächen
Mietfläche Handel & Lager 25.700 m²
Mietfläche komplementäre Dienstleistungen 2.000 m²
davon anteilig genutzt durch die Stadt Köln 60%
Mietfläche Büro 1.785 m²
davon anteilig genutzt durch die Stadt Köln ca. 20 %
Kalk. Mieten pro Monat
Verkauf/Lager (base case) 12,50 EUR/m²
Komplementäre Dienstleistungen 8,50 EUR/m²
Büro 7,00 EUR/m²
Kalk. Mieteinnahmen 
Mieteinnahmen 3.651.000 EUR p.a.
Einnahmen Parkplätze (Kunden, Lieferanten) 980.000 EUR p.a.
Einnahmen Nutzung Ladetore 14.000 EUR p.a.
Einnahmen aus Photovoltaikanlage 5.000 EUR p.a.
Summe 4.650.000 EUR p.a.
Tabelle 2: Mieteinnahmen für das Vorhaben Frischezentrum Köln (Preisbasis 2014) 
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

3. 
Fortschreibung der 
Datenlage und monetäre 
Auswirkungen

Seite 16
3. Fortschreibung der Datenlage und monetäre 
Auswirkungen
3.1 Definition der Eigenerledigung
Im Rahmen der Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie werden für die
Planung und den Bau, die Finanzierung sowie den langfristigen Betrieb des
Frischezentrums Köln-Marsdorf neben der klassischen Eigenerledigung (als GU-
Modell) auch alternative Realisierungsvarianten betrachtet. Hierzu zählen das
ÖPP-Inhabermodell, das ÖPP-Inhabermodell mit gemischtwirtschaftlicher
Gesellschaft sowie das ÖPP-Konzessionsmodell. Im Wesentlichen unterscheiden
sich diese Realisierungsvarianten in Ihrem Maß der Beteiligung der privaten
Partner und in der Rolle der Stadt bzw. Marktverwaltung.
Im vorliegenden Kurzbericht wird für eine Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage
auftragsgemäß lediglich die Eigenerledigung (GU-Modell) betrachtet.
Das neue Frischezentrum in Köln-Marsdorf soll auf einem städtischen Grundstück
entstehen, das der Markverwaltung durch die Stadt Köln zur Verfügung gestellt
wird. Für die Bereitstellung des Grundstücks fallen jährliche kalkulatorische Kosten
i. H. v. 1,6 Mio. EUR an, dies entspricht laut Machbarkeitsstudie einem Ansatz von
6 % des Grundstückwertes.
Im Rahmen der Eigenerledigung ist die Marktverwaltung für den Marktbetrieb (z. B.
für die Vermietung, Mieterbetreuung und die Marktaufsicht) zuständig. Die
Gebäudewirtschaft der Stadt Köln übernimmt als Bauherrenvertreter die Aufgaben
Planung, Bau und technischen Betrieb.
Gemäß der Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie wird aufgrund der
Komplexität des Bauvorhabens eine Generalunternehmerausschreibung
angestrebt. Die Erbringung der Planungsleistungen wird demnach zunächst durch
die Gebäudewirtschaft der Stadt Köln, ggf. durch zusätzliche Einbindung von
externen Planern erfolgen. Die Gebäudewirtschaft wird diese Leistungen bei Bedarf
durch die Einbindung eines externen Projektsteuerers begleiten lassen. Die
Bauleistungen sollen ganzheitlich durch den Generalunternehmer (GU) aus einer
Hand erbracht werden. Der technische Betrieb wird durch die Gebäudewirtschaft
geleistet. Für die Finanzierung des Bauvorhabens soll ein Kommunalkredit durch
die Marktverwaltung aufgenommen werden.
Abbildung 5: Projektstruktur Eigenerledigung als GU-Modell
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens 
Stadt Köln
Bauen
Marktverwaltung
Händler
Gebäudewirtschaft als 
Bauherrenvertreter
Technischer Betrieb Finanzierung und 
Marktbetrieb
Bereitstellung Grundstück
beauftragt   steuert
baut
General-
unternehmer 
z. B. Mieter-
betreuung
plant
Planen
Betriebsform bleibt offen
betreibt
finanziert 
und 
verwaltet
Gemäß der Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie wurde das Modell der
Eigenerledigung und dessen Projektorganisation grundlegend skizziert. Nach
Abstimmung mit der Stadt Köln wurde dieses Grundmodell von Seiten EY
weiterentwickelt und kann im Ergebnis wie folgt dargestellt werden:
Die Wahl der Betriebsform eines neuen Frischezentrums bleibt an dieser Stelle
offen. Hierzu wird durch die Rechtsberatung der Stadt Köln eine gutachterliche
Stellungnahme erarbeitet.
Die Form der Eigenerledigung ist im übrigen die am häufigsten genutzte Form der
Beschaffung für Frischezentren bzw. Großmärkte in Deutschland.

Seite 17
Der Zeitplan dient als Grundlage für die Durchführung der Datenfortschreibung und
basiert wesentlich auf den zeitlichen Annahmen der Betriebswirtschaftlichen
Machbarkeitsstudie.
3.2.2 Indexierung
Als Grundlage für die Datenfortschreibung werden geeignete Indizes zur
Darstellung der Preisentwicklungen festgelegt. Zum einen für die Fortschreibung
der Zahlen-/Datenlage auf den aktuellen Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1.
Quartal 2018) sowie auf den Bau- und Betriebsbeginn.
Im Hinblick auf die Preisentwicklungen der unterschiedlichen Kostenpositionen
wurde ein differenzierter Ansatz (verschiedener Indizes) für sinnvoll erachtet und
gewählt. Als Grundlage zur Ableitung der Indexierung dienen die Daten des
Statistischen Bundesamtes. Die folgenden Indizes werden herangezogen:
Als einheitlicher Startzeitpunkt der Indexierung wird der 1. September 2014
zugrunde gelegt. Dieser Zeitpunkt lässt sich aus der Betriebswirtschaftlichen
Machbarkeitsstudie ableiten.
3.2 Fortschreibung der Zahlen-/Datenrundlage
Als Grundlage für die Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage des Frischezentrums
Köln müssen, wie in Kapitel 2.1 dargestellt, die Eingangsparameter festgelegt und
angepasst werden. Hierzu zählen insbesondere die zeitlichen Annahmen, die
Indexierung, die Kosten (Bau, Betrieb) sowie die Festlegung von Mietansätzen. Im
Folgenden Kapitel werden die entsprechenden Anpassungen der relevanten
Parameter näher beschrieben.
3.2.1 Fortschreibung des Zeitplans
In Abstimmung mit der Stadt Köln werden die zeitlichen Annahmen für das
Vorhaben festgelegt. Nach aktuellem Kenntnisstand erlischt die Betriebserlaubnis
für den Großmarkt Köln im Dezember 2019. Gemäß Aussage der Stadt Köln ist
eine Verlängerung der Nutzung um 5 Jahre bis Dezember 2023 möglich. Ein
Umzug bzw. eine Standortverlegung des Großmarktes würde somit im ersten
Halbjahr 2024 erfolgen. Entsprechend diesem festgelegten Zeithorizonts wird die
Gesamtlaufzeit (Vorbereitung, Planung, Bau und Übergangszeit) des Projektes als
Basis für die Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage wie folgt festgelegt:
Die Dauer der entsprechenden Phasen wurden gem. Angaben der
Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie übernommen; lediglich eine
Anpassung der Start- und Endzeitpunkte ist erfolgt. Der Baubeginn des Vorhabens
wird somit auf den 1. Januar 2021 festgelegt. Die Übergangs- bzw. Umzugsphase
beginnt demnach am 1. Januar 2024 und endet am 1. Juli 2024.
Abbildung 6: Fortgeschriebener Zeitplan des Frischezentrums Köln
3. Fortschreibung der Datenlage und monetäre 
Auswirkungen
Tabelle 3: Verwendete Daten des Statistischen Bundesamtes
Grundlagen der Indexierung
Index Quelle Verwendeter Index
Gesamtindex Verbraucherpreisindizes für 
Deutschland - Fachserie 17 
Verbraucherpreisindex, insgesamt
Baupreisindex Preisindizes für die 
Bauwirtschaft - Fachserie 17
Nichtwohngebäude, Gewerbliche 
Betriebsgebäude
Energieindex Verbraucherpreisindex für 
Deutschland - Fachserie 17
Wasserversorgung/Strom, Gas u.a. 
Brennstoffe/Strom
Tarifindex Index der Tarifverdienste und 
Arbeitszeiten - Fachserie 16 
Durchschnittlicher Tarifindex für die 
Gesamtwirtschaft
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 18
3.2.3 Kalkulatorische Mieteinnahmen
Im Rahmen der Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage für die Eigenerledigung des
Frischezentrums wird die Einnahmensituation des Vorhabens näher beleuchtet.
Die kalkulatorischen Mieteinnahmen beruhen auf den Einnahmen durch
Vermietung der Parkplätze an die Kunden und Lieferanten, die Nutzung der
Ladetore, der Einnahmen aus der Photovoltaikanlage sowie der Einnahmen aus
Vermietung der Flächen. Die Mietflächen teilen sich auf die Bereiche Handel &
Lager, komplementäre Dienstleistungen und Büro wie folgt auf:
► Handel & Lager: 25.700 m² Mietfläche
► Komplementäre Dienstleistungen: 2.000 m² Mietfläche
► Büro: 1.785 m² Mietfläche
Für die Ableitung der kalkulatorischen Mieteinnahmen der o. g. Mietflächen des
Frischezentrums werden im Rahmen der Datenfortschreibung drei Szenarien
betrachtet.
Das erste Szenario basiert auf den Ausgangswerten der Machbarkeitsstudie. Diese
Daten wurden unverändert für das Szenario übernommen. Die Berechnung der von
der Fa. ÖPP Deutschland AG angesetzten Mieteinnahmen konnte, trotz
vorliegenden Flächen- und Mietansätzen, nicht nachvollzogen werden. Aus diesem
Grund wird ein zweites Szenario betrachtet, dass auf der Verrechnung der Flächen-
und Mietansätzen der Machbarkeitsstudie beruht. Im dritten Szenario werden die
Mieteinnahmen auf Basis von aktuellen Daten des Mietpreisspiegels
(Gewerbe/Büro) für Köln berechnet.
Weiterhin wurde im Ausgangsszenario (Szenario 1) der Machbarkeitsstudie
angenommen, dass 500 m² BGF der Büroflächen im Frischezentrum zukünftig
durch die Stadt Köln genutzt werden. Diese Annahme hat sich gemäß Aussage der
Stadt Köln überholt, sodass in den Szenarien zwei und drei die entsprechenden
Büroflächen auch extern vermietet werden und in die Mieteinnahmen mit einfließen.
Für die Fortschreibung auf den aktuellen Betrachtungszeitpunkt wird die
tatsächliche Entwicklung der Daten (Indexreihen) von 2014 bis zum 1. Quartal 2018
herangezogen. Für die Fortschreibung auf den Bau- und Betriebsbeginn wird ein 3-
jähriges Mittel der Daten (Indexreihen) der letzten Jahre gewählt. Weiterhin wird
für die Energiekosten ein gewichteter Mittelwert aus den Indizes für Wasser,
Brennstoffe und Strom gebildet.
Folgende Indizes werden für die Preisentwicklung berücksichtigt:
Die detaillierte Ermittlung der Indizes kann der Anlage 1 entnommen werden.
3. Fortschreibung der Datenlage und monetäre 
Auswirkungen
Stadt Köln - Frischezentrum Köln-Marsdorf
Eigenerledigung als GU-Modell
Index % p.a.
[Indexierung bis zum 
1. Quartal 2018]
Index % p.a.
[Indexierung bis zum 
Baubeginn/Betriebsbeginn]
Anwendung auf die 
folgenden 
Kostenpositionen
Indizes
Gesamtindex 0,9 1,3
Betriebsleistungen, 
Erbpachtzins, 
Transaktionskosten
Baupreisindex 2,6 2,6 Baukosten, 
Instandsetzung
Energieindex 0,5 0,9 Versorgungsleistungen
Tarifindex 2,4 2,4 Personalleistungen
Tabelle 4: Verwendete Indizes
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 19
Die drei Szenarien für die Berechnung der Mieteinnahmen stellen sich wie folgt dar:
In allen drei Szenarien wurde eine 100% Vermietung der Flächen
(„Vollvermietung“) als Annahme gewählt.
Für die Einnahmen, die aus der Vermietung der Parkplätze und der Ladetore sowie
aus dem Betrieb der Photovoltaikanlage erzielt werden, werden keine
Veränderungen berechnet. In allen drei Szenarien werden für diese Einnahmen die
Ausgangswerte der Machbarkeitsstudie herangezogen.
Die detaillierte Ermittlung und Darstellung der Szenarien für die Einnahmensituation
des Frischezentrums kann der Anlage 1 entnommen werden.
3. Fortschreibung der Datenlage und monetäre 
Auswirkungen
Tabelle 5: Szenarien der Mieteinnahmen
Stadt Köln - Frischezentrum Köln-Marsdorf
Eigenerledigung als GU-Modell
Mieteinnahmen
Szenario 1 (Base Case)
Ausgangswerte Machbarkeitsstudie 
PD
Szenario 2 (Best Case)  
Ansatz Machbarkeitsstudie PD und 
Berechnung EY
Szenario 3 (Worst Case) 
Marktüblicher Ansatz gem.
Mietspiegel für einfache Lage
Mietflächen
Mietfläche Handel & Lager 25.700 m² 25.700 m² 25.700 m²
Mietfläche komplementäre Dienstleistungen 2.000 m² 2.000 m² 2.000 m²
davon anteilig genutzt durch die Stadt Köln 60% 60% 60%
Mietfläche Büro 1.785 m² 1.785 m² 1.785 m²
davon anteilig genutzt durch die Stadt Köln ca. 20% 0% 0%
Kalk. Mieten pro Monat
Verkauf/Lager (base case) 12,50 EUR/m² 12,50 EUR/m² 10,50 EUR/m²
Komplementäre Dienstleistungen 8,50 EUR/m² 8,50 EUR/m² 5,00 EUR/m²
Büro 7,00 EUR/m² 7,00 EUR/m² 7,00 EUR/m²
Kalk. Mieteinnahmen im 1. Betriebsjahr
Mieteinnahmen 3.651.000 EUR 4.127.340 EUR 3.460.140 EUR
Einnahmen Parkplätze (Kunden, Lieferanten) 980.000 EUR 980.000 EUR 980.000 EUR
Einnahmen Nutzung Ladetore 14.000 EUR 14.000 EUR 14.000 EUR
Einnahmen aus Photovoltaikanlage 5.000 EUR 5.000 EUR 5.000 EUR
Summe (EUR im 1. Betriebsjahr) 4.650.000 EUR 5.126.340 EUR 4.459.140 EUR
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 20
Bei Betrachtung der Kostensituation (Tabelle 6) wird ersichtlich, dass die Kosten
bei einem voranschreitenden Zeithorizont aufgrund der Indexierung kontinuierlich
steigen. Lediglich die kalkulatorischen Kosten (für Grundstücksbereitstellung sowie
für Büroflächen der Verwaltung) werden nicht indexiert. Zum einen ist dies damit zu
bergründen, dass laut Aussage der Stadt Köln die Büroflächen für die Verwaltung
der Stadt zukünftig nicht benötigt werden und daher auch in den Szenarien zwei
und drei für die Berechnung der Mieteinnahmen entfallen. Des Weiteren wird davon
ausgegangen, dass die Kosten pauschal für die Grundstücksbereitstellung (6 %
des Grundstückswertes p.a.) festgelegt und somit nicht im Zeitverlauf erhöht
werden.
Die Ergebnisse der Fortschreibung für die Kostensituation des Frischezentrums auf
Grundlage der Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie stellen sich für die
einzelnen Zeitpunkte wie folgt dar:
3.2.4 Ergebnisse der Fortschreibung (Kosten, Einnahmen)
Im Rahmen des Kurzberichtes zur Analyse und Bewertung der Wirtschaftlichkeit
des Vorhabens Frischezentrum Stadt Köln wurde die Zahlen-/Datenlage der
Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie aus dem Jahr 2014 auf den aktuellen
Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1. Quartal 2018) sowie auf den Bau- und
Betriebsbeginn fortgeschrieben. Die für die Fortschreibung zugrunde gelegten
Rahmenbedingungen wurden in den vorangegangenen Kapiteln näher erläutert.
Die im Kapitel 3.2.3 Kalkulatorische Mieteinnahmen dargestellten Szenarien der
Mieteinahmen lassen sich auf alle Zeitpunkte der Fortschreibung anwenden. Somit
wird angenommen, dass sich die gewählten Mietansätze über den
Betrachtungszeitraum (2014 bis 2024) nicht verändern. Die folgenden
Einnahmenszenarien stellen sich somit für die genannten Betrachtungszeitpunkte
gleichlaufend dar (1. Betriebsjahr):
► Szenario 1 – Ausgangswerte Machbarkeitsstudie: 4.650.000 EUR
► Szenario 2 – Ansatz Machbarkeitsstudie (EY): 5.126.340 EUR
► Szenario 3 – Marktüblicher Ansatz (Einfache Lage): 4.459.140 EUR
3. Fortschreibung der Datenlage und monetäre 
Auswirkungen
Stadt Köln - Frischezentrum Köln-Marsdorf
Kosten
Betriebswirtschaftliche 
Machbarkeitsstudie
Fortgeschriebene Kostenkennzahlen (EY)
Aktueller Betrachtungszeitpunkt
(1. Quartal 2018)
Baubeginn
(Stichtag: 1. Januar 2021)
Betriebsbeginn
(Stichtag: 1. Juli 2024 )
Kosten
Baukosten 77.510 TEURxxx 84.708 TEURxxx 91.020 TEURxxx 99.473 TEURxxx
Baukosten - Eigenerledigung 67.400 TEURxxxx 73.659 TEURxxxx 79.148 TEURxxxx 86.498 TEURxxxx
Baukostenrisiko i. H. v. 15 % 10.110 TEURxxxx 11.049 TEURxxxx 11.872 TEURxxxx 12.975 TEURxxxx
Nutzungskosten (1. Betriebsjahr) 3.066 TEUR p.a. 3.234 TEUR p.a. 3.420 TEUR p.a. 3.635 TEUR p.a.
Transaktionskosten 3.206 TEUR xxx 3.310 TEUR xxx 3.482 TEURx xx 3.644 TEURx xx
Kalkulatorische Kosten (1. Betriebsjahr) 1.632 TEUR p.a. 1.632 TEUR p.a. (Szenario 1), 1.600 TEUR* p.a. (Szenarien 2 und 3)
Tabelle 6: Kostenentwicklung über den Zeitverlauf * Ohne kalk. Kosten für die Büroflächen der Stadt Köln, da diese nicht mehr benötigt werden
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 21
Die Baukostenentwicklung über die verschiedenen Betrachtungszeitpunkte (Betriebswirtschaftliche Machbarkeitsstudie 2014, aktueller Betrachtungszeitpunkt, neuer Bau-
sowie Betriebsbeginn des Vorhabens) wird in der nachfolgenden Abbildung dargestellt. Dabei wird die Entwicklung der Baukosten inklusive und exklusive Risiken
betrachtet.
Abbildung 7: Baukostenentwicklung im Zeitverlauf
67,4 73,7 79,1 
86,5 
10,1 
11,0 
11,9 
13,0 
77,5 
84,7 
91,0 
99,5 
2014
(09/2014)
2015 2016 2017 2018
(03/2018)
2019 2020 2021
(01/2021)
2022 2023 2024
(07/2024)
Baukostenentwicklung in Mio. EUR
Baukosten Baurisiken Baukostenentwicklung Gesamtkostenenwicklung
+ 6,3 (+ 9,3 %)
+ 7,2 (+ 9,3 %)
+ 5,5 (+7,5 %)
+ 6,3 (+7,5 %)
+ 7,3 (+9,3 %)
+ 8,5 (+9,3 %)
Tatsächliche Preisentwicklung
(2014 bis Q1 2018)
Prognostizierte Preisentwicklung
(Q1 2018 bis 2024)
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens 
3. Fortschreibung der Datenlage und monetäre 
Auswirkungen

Seite 22
Für die Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage werden Annahmen zu den relevanten Parametern getroffen. Diese sind perspektivisch mit einer gewissen Unsicherheit
behaftet. Aufgrund der derzeitigen Marksituation der Bau- und Immobilienwirtschaft ergibt sich die Erfordernis etwaige höhere Investitions-/ Baukosten zusätzlich zu
betrachten. Um mögliche Schwankungen am Markt berücksichtigen und abdecken zu können, wurden daher die Kostenbetrachtungen für die einzelnen
Betrachtungszeitpunkte des Vorhabens Frischezentrum Köln um einen Konjunkturzuschlag i. H. v. 10 % auf die Baukosten (ohne Risiken) versehen. Die Auswirkungen des
Konjunkturzuschlags auf die Baukosten können der nachfolgenden Abbildung entnommen werden.
3. Fortschreibung der Datenlage und monetäre 
Auswirkungen
Abbildung 8: Baukostenentwicklung im Zeitverlauf inkl. Konjunkturzuschlag 
67,4 73,7 79,1 86,5 
10,1 
11,0 
11,9 
13,0 
7,4 
7,9 
8,6 
77,5 
92,1 
98,9 
108,1 
2014
(09/2014)
2015 2016 2017 2018
(03/2018)
2019 2020 2021
(01/2021)
2022 2023 2024
(07/2024)
Baukostenentwicklung in Mio. EUR inkl. Konjunkturzuschlag
Baukosten Baurisiken Konjunkturzuschlag Baukostenentwicklung Gesamtkostenenwicklung
+ 6,3 (+ 18,8 %)
+ 5,5 (+ 7,5 %)
+ 7,3 (+ 9,3 %)
+ 14,6 (+ 18,8 %)
+ 6,8 (+ 7,5 %)
+ 9,2 (+ 9,3 %)
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 23
3. Fortschreibung der Datenlage und monetäre 
Auswirkungen
Die für die Szenarien zwei bis vier festgelegte Kostensituation stellt einen
realistischen bis konservativen Ansatz dar, der die aktuellen Entwicklungen in der
Bau- und Immobilienwirtschaft berücksichtigt. Für die Einnahmesituation wurden in
den Szenarien verschiedene Annahmen getroffen.
3.3 Szenariobetrachtung zur Deckungslücke 
Die „Deckungslücke“ stellt das jährliche (negative) Saldo von Kosten und
Einnahmen aus Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb des Frischezentrums Köln
dar.
Im Rahmen der Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie der Fa. ÖPP
Deutschland AG/Partnerschaften Deutschland wurde festgestellt, dass im Ergebnis
der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung die zu erwartenden Kosten- und
Einnahmenstruktur in alle betrachteten Realisierungsvarianten (Eigenerledigung
und ÖPP-Varianten) zu einer jährlichen Deckungslücke führt. Das heißt, dass die
Einnahmen in keiner Variante ausreichen, um die Kosten des Frischezentrums zu
decken. Die jährliche Deckungslücke muss demnach durch die Stadt Köln
ausgeglichen werden. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Deckunglücke in der
Machbarkeitsstudie als durchschnittlich geglättet und jährlich zu zahlenden
Deckungslücke ermittelt wurde und lediglich eine Prognose darstellt. Weiterhin
wurden die kalkulatorischen Kosten der Grundstücksbereitstellung in die
Berechnung der Netto-Deckungslücke nicht mit einbezogen.
In der Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie wurde eine „Kostenmiete“ für
das Frischezentrum ermittelt. Diese „Kostenmiete“ entspricht einem einheitlichen
Mietansatz von 19,70 EUR/m² Mietfläche für die Handels- und Lagerflächen, der
unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten eine vollständige Kostendeckung
und somit einen ausgeglichenen Saldo aus Kosten und Einnahmen ermöglicht.
Jedoch wird auch in der Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie im Vergleich
mit anderen deutschen Frischezentren ein solcher Mietansatz als nicht realistisch
eingestuft.
Die Deckungslücke wird im Rahmen der Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage für
das Frischezentrum Köln rein qualitativ betrachtet. Auf Basis der Ergebnisse der
Betriebswirtschaftlichen Machbarkeitsstudie sowie der aktualisierten Daten für das
Vorhaben werden Tendenzaussagen für die Entwicklung der Deckungslücke je
Szenario abgeleitet. Die Tendenzaussagen zur Deckungslücke werden auf Basis
von vier verschiedenen Szenarien getroffen. Die dafür festgelegten Szenarien für
die Eigenerledigung stellen sich wie folgt dar:
Ausgangsszenario der Eigenerledigung der Fa. ÖPP 
Deutschland AG/ Partnerschaften Deutschland , dass auf 
den Angaben der Betriebswirtschaftlichen 
Machbarkeitsstudie beruht.  
Baukosten zum Zeitpunkt des Betriebsbeginns inkl. 
Konjunkturzuschlag i. H. v. 108,1 Mio. EUR (konservativer 
Ansatz)
Betriebskosten zum Zeitpunkt des Betriebsbeginns                       
i. H. v. 3.635 TEUR im 1. Betriebsjahr
Annahme des Base Case für die Mieteinnahmen (un-
veränderte Einnahmen, 4.650 TEUR im 1. Betriebsjahr)
Baukosten zum Zeitpunkt des Betriebsbeginns inkl. 
Konjunkturzuschlag i. H. v. 108,1 Mio. EUR (konservativer 
Ansatz)
Betriebskosten zum Zeitpunkt des Betriebsbeginns                
i. H. v. 3.635 TEUR im 1. Betriebsjahr
Annahme des Best Case für die Mieteinnahmen (5.126 
TEUR im 1. Betriebsjahr)
Baukosten zum Zeitpunkt des Betriebsbeginns inkl. 
Konjunkturzuschlag i. H. v. 108,1 Mio. EUR (konservativer 
Ansatz)
Betriebskosten zum Zeitpunkt des Betriebsbeginns                 
i. H. v. 3.635 TEUR im 1. Betriebsjahr
Annahme des Worst Case für die Mieteinnahmen (4.459 
TEUR im 1. Betriebsjahr)
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

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3. Fortschreibung der Datenlage und monetäre 
Auswirkungen
Die Betrachtung der Deckungslücke auf Basis der vier dargestellten Szenarien
zeigt, unter den untersuchten Rahmenbedingungen und der angesetzten Kosten-
und Einnahmenstruktur in allen Szenarien eine Erhöhung der Deckungslücke. Die
Tendenzaussagen zur Deckungslücke je betrachteten Szenario stellen sich wie
folgt grafisch dar:
Es ist darauf hinzuweisen, dass die dargestellten Spannweiten der Deckungslücke
keine Ober- bzw. Untergrenzen darstellen. Es handelt sich lediglich um Tendenz-
aussagen, die auf einer vereinfachten Analyse der fortgeschriebenen Zahlen-/
Datenlage beruhen. Eine fundierte Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wurde nicht
durchgeführt, ist für eine Ableitung konkreter Zahlen jedoch erforderlich.
Mit Hinblick auf die Erhöhung der Deckungslücke ist darauf hinzuweisen, dass bei
der betrachteten Realisierungsvariante der Eigenerledigung (unabhängig von der
Betriebsform) vor allem das Kostenrisiko für die Investition bei der Stadt Köln liegt.
Abbildung 9: Tendenzaussagen zur Deckungslücke (1. Betriebsjahr)
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens 
Szenario 1:
Ergebnis Studie PD
0 EUR 5 Mio. EUR
3,1 Mio. EUR 3,4 Mio. EUR
Tendenz 
Szenario 2, EY
Tendenz 
Szenario 3, EY
Tendenz 
Szenario 4, EY
Spannbreiten der zu erwartenden Deckungslücken (Tendenzen)
Monetäres Ergebnis gem. 
Machbarkeitsstudie PD
Tendenziell monetäres 
Ergebnis EY
Feststellungen
► Szenario 1: Im Ausgangsszenario der Machbarkeitsstudie
aus 2014 ergibt sich eine jährliche Deckungslücke in einer
Spannbreite von ca. 3,1 bis 3,4 Mio. EUR im
1. Betriebsjahr
► Szenario 2: Bei steigenden Baukosten von rd. 40 % sowie
steigenden Betriebskosten von ca. 19 % und
gleichbleibenden Mieteinnahmen ist eine mittlere
Erhöhung der Deckungslücke zum Ausgangszenario zu
erwarten
► Szenario 3: Bei steigenden Baukosten von rd. 40 % sowie
steigenden Betriebskosten von ca. 19 % und höheren
Mieteinnahmen von ca. 10 % ist eine Erhöhung der
Deckungslücke zum Ausgangszenario zu erwarten
► Szenario 4: Bei steigenden Baukosten von rd. 40 % sowie
steigenden Betriebskosten von ca. 19 % und sinkenden
Mieteinnahmen von ca. 4 % ist die größte Erhöhung der
Deckungslücke zum Ausgangszenario zu erwarten
Der Betrieb eines neuen Frischzentrums dürfte in Anbetracht der unterstellten
Mieteinnahmen kostenneutral durchzuführen sein (ohne Berücksichtigung der
kalkulatorischen Kosten für die Grundstückbereitstellung). Darüber hinaus
dürften geringe Überschüsse aus dem Betrieb zu erwarten sein, die bspw. als
Tilgungsbeiträge genutzt werden könnten.

4. 
Fazit und Ausblick

Seite 26
Die vorliegende Wirtschaftlichkeitsanalyse zeigt im Ergebnis die Tendenzen in
Bezug auf die zu erwartende Entwicklung der Deckungslücke. Es wird ersichtlich,
dass die Fortschreibung der Kosten und Einnahmen in allen betrachteten
Szenarien eine Erhöhung der Deckungslücke von ursprünglich ca. 3,4 Mio. EUR
nach sich zieht, die sich je Szenario unterschiedlich stark auf die zu erwartende
Deckungslücke auswirkt.
Im Zusammenhang mit der tendenziellen Erhöhung der Deckungslücke ist darauf
hinzuweisen, dass bei der betrachteten Beschaffungsform der Eigenerledigung
(unabhängig von der Betriebsform) vor allem das Kostenrisiko für die Investition bei
der Stadt Köln liegt. Das heißt, unter Berücksichtigung aller Kosten und Einnahmen
ergibt sich ein Zuschussbedarf, der sich insbesondere aus den zu tätigenden
Investitionen ableiten lässt.
4. Fazit und Ausblick
Im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsanalyse des Vorhabens Frischezentrum der
Stadt Köln erfolgte eine Fortschreibung der Zahlen-/Datenlage (Kosten und
Einnahmen) auf Basis der Machbarkeitsstudie der PD für die Eigenerledigung (GU-
Modell) auf den aktuellen Betrachtungszeitpunkt (Preisbasis 1. Quartal 2018) sowie
auf den unterstellten Bau- und Betriebsbeginn.
Nach Festlegung des benötigten Datenbedarfs und der projektspezifischen
Parameter (Zeitplan, Indexierung und Mietszenarios) in Abstimmung mit der Stadt
Köln wurden die monetären Auswirkungen der Datenfortschreibung auf die Kosten-
und Einnahmensituation des Frischezentrums Köln sowie die Ableitung von
Tendenzaussagen zur „Deckungslücke“ dargestellt.
Bei Betrachtung eines realistischen Kostenansatzes (inkl. Risikoansatz von 15 %
und Konjunkturzuschlag von 10 %), betragen die Baukosten zum Zeitpunkt des
angenommenen Betriebsbeginns im Juli 2024 rund 108 Mio. EUR brutto. Dies
entspricht einer Steigerung der Baukosten von rund 32 Mio. EUR (rd. + 40 %),
ausgehend von den ursprünglich kalkulierten Baukosten i. H. v. rund 76 Mio. EUR
im Jahr 2014. Die Nutzungskosten des Frischezentrums werden zum Zeitpunkt des
Betriebsbeginns im Juli 2024 mit 3.635 TEUR im 1. Betriebsjahr beziffert. Dies
entspricht einer Steigerung von ca. 600 TEUR (rd. + 19 %), ausgehend von den
ursprünglich kalkulierten Betriebskosten i. H. v. rund 3,1 Mio. EUR im 1.
Betriebsjahr.
Hinsichtlich der Mieteinnahmen für das Frischezentrum wird das Szenario 3 als
realistisches bis konservatives Szenario eingestuft, da dieses mit Mieteinnahmen
von ca. 4.459 TEUR im 1. Betriebsjahr auf aktuellen und erzielbaren Mietansätzen
beruht. Dies entspricht einer Reduzierung von ca. 200 TEUR (rd. - 4 %),
ausgehend von den ursprünglich kalkulierten Mieteinnahmen i. H. v. rund 4,65 Mio.
EUR im 1. Betriebsjahr.
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens 
108 (+ 40%), 
rd. 2.400 EUR/m²BGF
3,6 (+ 19%)
3,4 
Veränderung der wesentlichen Kosten- und Einnahmenpositionen 
und Auswirkung auf die Deckungslücke
Baukosten 76
(Mio. EUR)
Nutzungskosten 3,1
Deckungslücke
(Mio. EUR im                            
1. Betriebsjahr)
(Mio. EUR im                       
1. Betriebsjahr)
3,4 > 3,4 bis 5,0 (Tendenz) 
4,5 (- 4%, Szenario 3 )Mieteinnahmen 4,6
(Mio. EUR im                            
1. Betriebsjahr)
Abbildung 10: Veränderung der Kosten- und Einnahmenpositionen und der Deckungslücke

Seite 27
4. Fazit und Ausblick
Die Durchführung einer fundierten Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zur Ermittlung
der lebenszyklusbasierten Nominalwerte ist erforderlich, um die daraus
resultierende Deckungslücke für den langfristigen Betrieb der Frischemarkt-
Immobilie in Form der Eigenerledigung konkret zu quantifizieren. Im Rahmen des
Projektvorhabens werden durch die Rechtsberatung der Stadt Köln verschiedene
Betriebsformen für den zukünftigen Marktbetrieb im neuen Frischezentrum der
Stadt Köln untersucht. Sofern im weiteren Projektverlauf eine
betriebswirtschaftliche Betrachtung der geeigneten Betriebsformen (nach
Variantenverdichtung) gewünscht ist, können wir diese nach Vorliegen der
Ergebnisse des Rechtsberaters erbringen.
Aufgrund der vorhandenen Deckungslücke ist von einer fehlenden
Gesamtrentabilität des Projekts auszugehen. In diesem Zusammenhang ist nicht zu
erwarten, dass unter den gegebenen Randbedingungen ein Dritter (Investor,
Projektentwickler) für die Projektrealisierung gefunden werden kann. Gewissheit
kann eine Markterkundung (Interessen-bekundungsverfahren) bringen.
► Vor dem Hintergrund der Ergebnisse der durchgeführten
Wirtschaftlichkeitsanalyse für den Neubau des Frischezentrums in
Köln-Marsdorf sowie auf Basis der zum Betrachtungszeitpunkt
vorhandenen Informationen und getroffenen Annahmen wird
ersichtlich, dass eine ausgeglichene Kosten-/Einnahmensituation
unter Berücksichtigung aller Kosten nicht erreicht werden kann und
sich die Deckungslücke je Szenario im Vergleich zur Prognose aus
2014 unterschiedlich stark erhöht.
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens 
Im Hinblick auf die Beratungen und Entscheidungsfindung durch die politischen
Gremien der Stadt Köln ist als zusätzliche Entscheidungshilfe ggf. eine
Nutzwertanalyse sinnvoll, um zusätzlich nicht-monetäre Aspekte zu beleuchten, die
für oder gegen den Neubau eines Frischezentrums angeführt werden können.
Die Frage, ob ein Dritter (Investor, Projektentwickler, o.ä.) unter den gegebenen
Randbedingungen alternativ für die Projektrealisierung gefunden werden könnte,
dürfte aufgrund der fehlenden Gesamtrentabilität negativ beantworten zu sein.
Gewissheit kann eine Markterkundung (Interessenbekundungsverfahren) bringen.

► Anlage 1: Frischezentrum Köln – Datenaufbereitung EY
► Anlage 2: Frischezentrum Köln-Marsdorf, Betriebswirtschaftliche Machbarkeitsstudie
Anlagen

Seite 29
Quellen/Literaturangaben
► Frischezentrum Köln-Marsdorf, Betriebswirtschaftliche Machbarkeitsstudie, Fa. 
ÖPP Deutschland AG Partnerschaften Deutschland, 12. September 2014
► GFI Gemeinschaft zur Förderung der Interessen der Deutschen Frischemärkte 
e.V., Großmarkt Köln, http://grossmaerkte.org/tour_koeln.html, Stand: 
30.01.2018
► Ratsbeschluss der Stadt Köln vom 15. März 2016 (AN/0462/2016)
► Ratsbeschluss der Stadt Köln vom 13. Dezember 2007 (3898/2007)
► Satzung für Wochenmärkte und den Großmarkt Raderberg der Stadt Köln, 
Kölner Marksatzung vom 19. Dezember 1994
► Statistisches Bundesamt:
► Index der Tarifverdienste und Arbeitszeiten, Fachserie 16 Reihe 4.3 -
4. Vierteljahr 2017
► Preisindizes für die Bauwirtschaft - Fachserie 17 Reihe 4 -
November 2017
► Verbraucherpreisindex für Deutschland – Monatsbericht, Fachserie 17
Reihe 7 – Januar 2018
Frischezentrum/Großmarkt Stadt Köln - Kurzbericht zur Wirtschaftlichkeit des Vorhabens

Seite 30
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Dezernat, Dienststelle  
VIII/23 
 
Vorlagen-Nummer 
 1824/2024 
Freigabedatum 
29.08.2024  
Beschlussvorlage zur Behandlung in öffentlicher Sitzung 
Betreff 
Einstellen Großmarktbetriebes und Aufhebung Marktsatzung zum 31.12.2025  
Beschlussorgan 
Rat 
Gremium Datum 
 
Beschluss: 
Der Rat beschließt: 
1. In Umsetzung seiner Beschlüsse vom 15.6.2023 und 27.06.2024 beschließt der Rat, 
die öffentliche Einrichtung Großmarkt nach § 41 Abs. 1 m) Gemeindeordnung NRW 
zum 31.12.2025 aufzulösen. 
2. Der Betrieb des Kölner Großmarktes endet mit Ablauf des 31.12.2025. Die Verwaltung 
wird beauftragt, die bestehenden Nutzungen auf den Flächen zum 31.12.2025 zu be-
enden.“ 
3. Der Rat beschließt die Dritte Satzung zur Änderung der Satzung für die Wochen-
märkte und den Großmarkt Raderberg der Stadt Köln – Kölner Marktsatzung – vom 
19. Dezember 1994 in der Fassung der 2. Satzung zur Änderung der Kölner Marktsat-
zung vom 21. Dezember 2016 gemäß Anlage 5a 
sowie  
die Zweite Verordnung zur Änderung der Ordnungsbehördlichen Verordnung betref-
fend die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf den Wochen-
märkten und dem Großmarkt Raderberg der Stadt Köln – Kölner Marktverordnung – 
vom 21. Juli 1999 in der Fassung der 1. Verordnung zur Änderung der Kölner Markt-
ordnung vom 30. Dezember 2008 gemäß Anlage 5b.  
Beide Änderungen treten zum 01.01.2026 in Kraft. 
4. Die KölnBusiness Wirtschaftsförderungs-GmbH bietet den Händler*innen Unterstüt-
zung bei der Suche nach städtischen Grundstücken oder privaten Objekten an. Nach 
Möglichkeit sollen den Betrieben Flächen angeboten werden, die bestehende Koope-
rationen und Netzwerke in räumlicher Nähe erhalten. 
 
 
 
Wirtschaftsausschuss 05.09.2024 
Liegenschaftsausschuss 09.09.2024 
Bezirksvertretung 2 (Rodenkirchen) 16.09.2024 
Finanzausschuss 23.09.2024 
Rat 01.10.2024

2 
Haushaltsmäßige Auswirkungen 
 Nein 
 Ja, investiv Investitionsauszahlungen         € 
  Zuwendungen/Zuschüsse  Nein  Ja            
% 
 Ja, ergebniswirksam Aufwendungen für die Maßnahme        € 
  Zuwendungen/Zuschüsse  Nein  Ja            
% 
Jährliche Folgeaufwendungen (ergebniswirksam): ab Haushaltsjahr:       
a) Personalaufwendungen          € 
b) Sachaufwendungen etc.          € 
c) bilanzielle Abschreibungen         € 
Jährliche Folgeerträge (ergebniswirksam): ab Haushaltsjahr:       
a) Erträge          € 
b) Erträge aus der Auflösung Sonderposten         € 
Einsparungen: ab Haushaltsjahr: 2026 
a) Personalaufwendungen          € 
b) Sachaufwendungen etc.    13,3 Mio € 
Beginn, Dauer Einmalig 12 Mio € für Verzicht zur Schaffung einer 
Interimslösung, jährlich Einsparung von Betriebskostenzuschüssen in Höhe von 1,3 Mio €  
 
Auswirkungen auf den Klimaschutz 
 
  Nein    
  Ja, positiv (Erläuterung siehe Begründung)  
  Ja, negativ (Erläuterung siehe Begründung)

3 
Begründung 
 
Mit der Vorlage werden die Beschlüsse des Rates vom 15.6.2023 und 27.06.2024 umgesetzt. 
Die Stadt Köln betreibt den Großmarkt Raderberg als öffentliche Einrichtung auf Grundlage 
der Kölner Marktverordnung vom 21.07.1999 in der Fassung der 1. Änderung der Kölner 
Marktverordnung vom 30. Dezember 2008 und der Kölner Marktsatzung vom 19. Dezember 
1994 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 21. Dezember 2016. Danach bildet er mit 
den Wochenmärkten eine organisatorische, wirtschaftliche und rechtliche Einheit, die als Be-
trieb gewerblicher Art bewirtschaftet wird. Die Beendigung des Betriebs des Großmarktes und 
die damit verbundene Schließung der öffentlichen Einrichtung machen eine Aufhebung der 
den Großmarkt betreffenden Regelungen der Kölner Marktsatzung und der Kölner Marktver-
ordnung erforderlich. Mit der Vorlage werden eine entsprechende Änderungssatzung zur 
Marktsatzung und eine Änderungsverordnung zur Marktverordnung eingebracht.  
Der Rat hat in der Sitzung vom 27.06.2024 seinen Beschluss vom 15.6.2023 noch einmal be-
kräftigt, den Betrieb des Großmarktes am bisherigen Standort Raderberg nicht über den 
31.12.2025 hinaus zu verlängern, da die Flächen des Großmarktes und des benachbarten Au-
relis-Geländes für das Stadtentwicklungsprojekt Parkstadt Süd benötigt werden.  
 
In den Teilbereichen der sog. Parkstadt und Marktstadt sind ca. 3.300 neue Wohneinheiten, 
ca. 4.300 Arbeitsplätze, 3 neue Kitas und 3 neue Schulen geplant. Ebenfalls geplant sind 
Sportanlagen und Freizeiteinrichtungen, nicht störendes Gewerbe sowie Einzelhandel und 
Einkaufsmöglichkeiten. Zum Großprojekt gehört auch die Vollendung des Inneren Grüngür-
tels. Damit nutzt die Stadt die Jahrhundertchance, die größte Parkanlage Kölns um das bisher 
fehlende 2,5 km lange Teilstück im Süden zu ergänzen, so dass diese zukünftig den gesam-
ten Zentrumsbereich komplett umläuft. Um den geplanten Baubeginn 2032 realisieren zu kön-
nen, ist eine Bauvorbereitungszeit von 6 Jahren erforderlich. Dies setzt voraus, die bestehen-
den Aufbauten ab dem 1.1.2026 zurückzubauen und die benötigten Flächen frei zu stellen, 
Flächen zu entsiegeln und Altlastensanierungen vorzunehmen (ab 2027) und erste Erschlie-
ßungen und Infrastruktur zu errichten (ab 2030). Parallel soll im 2. Quartal 2026 mit der grund-
legenden und auf 5 Jahre angelegten Sanierung der denkmalgeschützten Großmarkthalle be-
gonnen werden. 
 
Gleichzeitig hat der Rat in der Sitzung vom 27.06.2024 auch seinen Beschluss vom 
15.06.2023 bekräftigt, in Abänderung von den Beschlüssen aus 2018 und 2021 keine naht-
lose Verlagerung des bisherigen Großmarktes an einen anderen Standort vorzunehmen und 
die Entwicklung eines neuen Konzepts für ein wirtschaftlich tragfähiges, modernes Frische-
zentrum bzw. Food Hub unter Beteiligung relevanter Marktakteur*innen vom Endtermin 
31.12.2025 in Raderberg zu entkoppeln. Die Verlagerung des Großmarkts bzw. ein finales 
Konzept für ein Frischezentrum ist daher keine Voraussetzung für die Beschlussvorlage. Auf-
grund der neuen Anforderungen an ein zukunftsfähiges Konzept sollen im modernen Frische-
zentrum bzw. Food Hub-Konzept insbesondere die Absatzförderung von regionalen und nach-
haltigen Produkten, die Förderung von Erzeugerzusammenschlüssen sowie die Ernährungs-
bildung mitgedacht werden. Wie am 15.06.2023 vom Rat beschlossen, sollen die aktuellen 
Großmarkthändler*innen durch die KölnBusiness Wirtschaftsförderung GmbH bei der Suche 
nach Interims-Ausweichmöglichkeiten oder Alternativen unterstützt werden, da ein (nahtloser) 
Übergang in ein Frischezentrum nicht möglich ist. 
 
Die vom Rat in der Sitzung vom 15.6.2023 beschlossene Entwicklung eines Konzepts für ein 
Frischezentrum/Food Hub bedeutet eine konzeptionelle Neuausrichtung, die aufgrund des 
zeitlichen Vorlaufs einen nahtlosen Übergang zum 01.01.2026 ausschließt. Eine Verlagerung 
des bestehenden Großmarkts an einen neuen Standort würde erhebliche Investitionen durch 
die Stadt erfordern. Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass der Betrieb jährlich in erhebli-
chem Umfang mit städtischen Mitteln bezuschusst werden müsste. Ein Betrieb am jetzigen 
Standort über den 31.12.2025 hinaus würde außerdem zu weiteren jährlichen finanziellen Be-
lastungen des städtischen Haushalts führen.

4 
Standort und Struktur des Großmarktes 
 
Seinen Standort hat der Großmarkt seit über 80 Jahren: Am 1. November 1940 zog der Köl-
ner Großmarkt von der Innenstadt (damals waren die Markthallen am Heumarkt, auf dem Ge-
lände des heutigen Maritim Hotels) an das Bonntor in Raderberg. Von dort bestand eine di-
rekte Verbindung zum Güterbahnhof und zum Vorgebirge sowie den vorgelagerten Teilen der 
Kölner Bucht. Das Zentrum des neuen Großmarktgeländes bildeten die Großmarkthalle sowie 
die von Erzeugergroßmarkt Köln GmbH für landwirtschaftliche Produkte betriebene Versteige-
rungshalle.  
 
Gemäß der Satzung dient der Großmarkt vorwiegend der Lagerung und dem Verkauf von in 
der Satzung aufgeführten Waren an gewerbliche Wiederverkäufer, gewerbliche Verbraucher 
und Großabnehmer: Zur klassischen Kundschaft des Großmarktes gehören der Lebensmitte-
leinzelhandel, Wochenmarktbeschicker*innen, Kantinen, Restaurants, Hotels und sonstige 
Großverbrauchseinrichtungen wie Krankenhäuser oder Altenheime. Der Verkauf an Privatver-
braucher*innen ist ausgeschlossen. 
 
Das nach Satzung zulässige Warenangebot umfasst 
a) Obst, Gemüse, Südfrüchte, Wildfrüchte und Pilze in frischem, getrocknetem 
und verarbeitetem Zustand, 
b) Kartoffeln, 
c) Blumen, 
d) Wild und Geflügel, 
e) Fleisch- und Wurstwaren, 
f) Fisch, Fischkonserven und Marinaden, 
g) Lebens- und Genussmittel, 
h) Weine und Spirituosen, 
i) Wasch- und Seifenmittel, 
j) Papier- und Papierwaren. 
 
Blumen werden auf dem Großmarktgelände nicht gehandelt. Seit der Verlagerung des Groß-
marktes an seinen heutigen Standort in Raderberg ist der Blumengroßhandel in Köln an 
wechselnden Örtlichkeiten in der Stadt räumlich unabhängig vom Großmarkt gewachsen und 
existiert heute als Blumengroßmarkt Köln e.G. in Niehl. 
 
Die für die Vermarktung regionaler Produkte auf dem Großmarkt gegründete Erzeugergroß-
markt GmbH Köln fusionierte in den 70er Jahren im Zuge der zunehmenden Angebotskon-
zentration im südlichen Rheinland mit den Genossenschaften in Roisdorf, Fischenich und 
Bonn. Der Erzeugergroßmarkt wurde von Köln nach Roisdorf verlagert, die Versteigerungs-
halle auf dem Großmarktgelände geschlossen. Am Standort Roisdorf entstand als „Central-
markt Bonn-Roisdorf e.G.“ (nach Fusionen mit dem Erzeugergroßmarkt Düsseldorf-Ness 1998 
Centralmarkt Rheinland) eine der größten Absatzeinrichtung für Obst und Gemüse in 
Deutschland. 2005 erfolgte die Umbenennung in LANDGARD eG mit den operativen Gesell-
schaften Landgard Blumen und Pflanzen GmbH mit Sitz in Straelen–Herongen und Landgard 
Obst und Gemüse GmbH & Co KG mit Sitz in Bornheim-Roisdorf. 
 
Das Gelände des Großmarkts am jetzigen Standort umfasst eine Fläche von insgesamt 34,8 
ha, wobei ursprünglich 47,3% des Areals städtisch waren, 44,3% der Bahn/Aurelis und 8,4% 
privaten Eigentümern gehörten. Das Areal des ehemaligen „Aurelis-Geländes“ wurde am 
01.01.2014 durch der Stadt Köln von der Deutschen Bahn erworben. 
 
 
Entwicklung der Händlerstruktur 
 
Im Jahr 2022 waren auf dem Gelände 122 Betriebe mit 787 sozialversicherungspflichtig Be-
schäftigten registriert (Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit; Stadt Köln - Amt für 
Stadtentwicklung und Statistik (Statistisches Informationssystem).  
 
Insgesamt ist der Geschäftsbetrieb des Kölner Großmarktes rückläufig. Aus der Festschrift 
zum 50jährigen Jubiläum des Großmarktes in den 90er Jahren ist zu entnehmen, dass dort

5 
insgesamt 220 Betriebe, davon 150 Importeure und Großhändler mit 2.000 Beschäftigten an-
sässig waren. 2018 waren noch 75 Händler mit geschätzt 1220 Beschäftigten dort tätig (Vor-
lage 0248/2018). Der Anteil der Händler, deren Sortiment überwiegend aus Lebensmitteln im 
Verhältnis zur Gesamtzahl aller am Standort Beschäftigten besteht, betrug ca. 85 %. Schät-
zungsweise 1100 Beschäftigte waren damals dem reinen Lebensmittelsektor zuzurechnen. 
Allein seit 2021 haben 10 größere Betriebe den Großmarkt verlassen. Aktuell umfasst die bei 
der Verwaltung geführte Liste der Großmarkthändler 62 Betriebe (s. Anlage 1).  
 
Auf dem Großmarktgelände bestehen derzeit 56 Mietverträge mit Firmen sowie 6 Erbbau-
rechtsverträge. Die Mietpreise liegen je m² (als netto-Kaltmiete) bei:  
-  4,65 EUR für einen Büroraum 
- 7,26 EUR für einen Verkaufsstand auf dem Außengelände 
- 12,17 EUR für einen Verkaufsstand in der Großmarkthalle. 
 
Auch aus der Flächennutzung lässt sich erkennen, dass das Großmarktgeschäft rückläufig ist. 
Bereits ein Drittel der Gesamtflächen sind nicht mehr in Nutzung (Hallen in Niederlegung, 
Brachflächen, andere Nutzungen, Baustelleneinrichtungen). Bis Ende 2024 stehen weitere ~ 
1,5 ha Fläche durch Rückgabe von Erbbaurechten und anschließende Niederlegungen nicht 
mehr zur Verfügung. 
 
Im Rahmen der Übernahme der mit der Bahn/ihren Nachfolgeunternehmen bestehenden 
Mietverträge im Aurelis-Gelände wurde deutlich, dass ein Großteil der Hauptmieter von Hal-
len, Lagern und Freiflächen diese nicht mehr für die ursprünglich vereinbarten Mietzwecke 
„Lager, Obst, Gemüse“ nutzten, sondern diese Betriebe bereits abgewandert waren. Diese 
Firmen agierten vielmehr als gewerbliche Zwischenvermieter und haben Untermietverhält-
nisse mit Dritten begründet. 
 
 
Diskussion um die Verlagerung des Großmarktes und zukünftige Betriebsformen 
 
Die Diskussion über eine mögliche Verlagerung des Großmarktes an einen alternativen 
Standort wurde seit Mitte der 1990er Jahre geführt. Die Verwaltung führte über den gesamten 
Zeitraum unter Einbeziehung der IHK intensive Gespräche mit den Händlern auf dem Groß-
markt über die Planungen sowie notwendige Bedarfe und gewünschte Verlagerungsmöglich-
keiten auf andere Flächen. Einzelne Händler konnten so bereits, auch unterstützt durch die 
KölnBusinessWirtschaftsförderungs GmbH, an neue geeignete Standorte umziehen. 
 
Der Ausschuss Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen beauftragte die Verwaltung mit Be-
schluss vom 27.08.1996 mit der Prüfung, welches Gelände für eine Verlagerung des Groß-
marktes in Betracht komme. Die Standortprüfung wurde dahingehend erweitert, dass der neue 
Standort damals auch als Ersatzstandort für den Schlachthof und den Blumengroßmarkt die-
nen sollte. Die Ergebnisse dieser Standortprüfung wurden erstmals am 17.01.2003 im Stadt-
entwicklungsausschuss (Vorlagen-Nr. 1324/2003) beraten. Der Rat stimmte am 19. Juni 2007 
dem von der Verwaltung vorgelegten Konzept einstimmig zu, dass der Großmarkt bis zum 
Jahr 2020 auf dem jetzigen Großmarktgelände bleiben und ertüchtigt werden soll und eine 
Verlagerung ab 2020 an einen neuen Standort erfolgen soll. Die Verwaltung wurde beauftragt, 
zur Umsetzung dieses Beschlusses am bisherigen Standort keinerlei Verträge zu verlängern 
oder neu abzuschließen, die über das Jahr 2020 hinausgehen (Vorlagen-Nr.: 0396/007). Am 
13.12.2007 traf der Rat die Standortentscheidung, den Großmarkt im Jahr 2020 nach Mars-
dorf umzusiedeln (Vorlagen-Nr.: 3898/2007), da dieser Standort aufgrund der Bewertungskri-
terien Eigentumsverhältnisse, verkehrliche Anbindung, Umweltaspekte, Anwohnerbetroffen-
heit, Wunsch der Händler und Expansionsmöglichkeiten die beste Bewertung erhalten hatte. 
 
Die Verwaltung legte dem Rat im Juni 2013 eine bauliche Konzeption für ein neues Frische-
zentrum vor. Diese sah eine Brutto-Grundfläche von 67.200 qm sowie in Investitionsvolumen 
von 87,4 Mio. EUR vor (Vorlagen-Nr. 1455/2013). 2014 wurde eine detaillierte Wirtschaftlich-
keitsuntersuchung zu allen mit dem Frischezentrum verbundenen langfristigen Kosten und 
Einnahmen durchgeführt. Die Baukosten wurden auf einer geänderten Flächenkonzeption von 
44.600 qm neu berechnet und ein Wert von 67,4 Mio EUR brutto (ohne Finanzierungs- und

6 
Risikokosten ermittelt), Ziel der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung war die Prüfung alternativer 
Realisierungsvarianten für Planung, Bau, Finanzierung und langfristigen Betrieb des Frische-
zentrums. Die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ermittelte auf der Grundlage einer für notwendig 
erachteten Einheitsmiete von 14,50 €/qm für das Modell einer Eigenrealisierung des Frische-
zentrums eine jährliche Deckungslücke von ca. 3 Mio. EUR (Vorlagen Nr. 2174/2014).  
 
In der Folge wurde die Verwaltung damit beauftragt eine konzeptionelle Planung einschließ-
lich Kostenkalkulation, Raumprogramm und Infrastruktur sowie Beteiligung der Frischemarkt-
akteure am Planungsprozess durchzuführen und eine Ausschreibung zur Beauftragung der 
Errichtung einer Frischemarkt-Immobilie vorzubereiten. Dabei sollte die Verwaltung die Beauf-
tragung eines Generalübernehmers (GÜ) prüfen. Zudem sollte eine Prüfung verschiedener 
Betriebsformen für einen künftigen Marktbetrieb einschließlich der wirtschaftlichen Betrachtun-
gen (Businessplan) und möglicher Auswirkungen auf den städtischen Haushalt für einen künf-
tigen Marktbetrieb erfolgen. 
 
Die daraufhin erstellte Betriebswirtschaftliche Machbarkeitsstudie für einen neuen Großmarkt 
(Frischezentrum) in Marsdorf kommt im Ergebnis zu einer Deckungslücke von 3,1 – 4,4 Mio. 
EUR/Jahr. Die Spannbreite der Deckungslücke basiert auf verschiedenen Szenarien (Base 
Case, Average Case, Best Case), die abhängig sind von Baukosten, Betriebskosten und 
Mieteinnahmen. 
Die Verwaltung nahm in Umsetzung dieses Beschlusses eine EU-beihilfenrechtliche Bewer-
tung vor und ließ auf der Grundlage der Arbeitshypothese Marsdorf gutachterlich überprüfen, 
wie der Betrieb eines neuen Großmarktes/eines Frischezentrums nach europarechtlichen Vor-
gaben am besten und am wirtschaftlichsten dargestellt werden kann. Das Gutachten sollte – 
zusätzlich zu der EU-beihilfenrechtlichen Prüfung - eine erste Empfehlung zu möglichen Be-
triebsformen enthalten (Vorlagen-Nr. 2064/2017).  
 
Das beihilfenrechtliche Gutachten kam zu dem Ergebnis, dass die Errichtung eines neuen 
Großmarktes/Frischezentrums aufgrund der aus städtischen Mitteln zu finanzierenden jährli-
chen Deckungslücke einen Beihilfetatbestand darstellt (Rechtsgutachten vom 22.11.2017 An-
lage 2a, Ergänzungsgutachten vom 23.3.2018, Anlage 2b). 
 
Mit Beschluss vom 22.11.2018 (Vorlagen-Nr. 3124/2018) beschloss der Rat, in Abänderung 
seines Beschlusses vom 19.06.2007 den Betrieb des Großmarktes am Standort Raderberg 
bis 31.12.2023 zu verlängern. Am 06.05.2021 beschloss der Rat in Abänderung seines Be-
schlusses aus dem Jahr 2018, den Großmarktbetrieb am Standort Raderberg bis zum 
31.12.2025 zu verlängern (AN 0929/2021). Die Verlängerung endet mit einem gesonderten 
Beschluss des Rates der Stadt Köln zur Schließung des Betriebes am jetzigen Standort und 
dem nahtlosen Übergang in das neue Frischezentrum. Den ansässigen Unternehmen sollte 
über individuelle Laufzeitverlängerungen in Raderberg ein nahtloser Übergang in das neue 
Frischezentrum ermöglicht werden. 
 
Mit Beschluss des Rats vom 14.12.2021 (AN/2679/2021) wurde die Verwaltung mit der Erar-
beitung eines Konzepts beauftragt, wie anstelle der jetzigen Lösung einer kommunal betriebe-
nen Einrichtung der Großmarkt durch einen externen Betreiber organisiert werden könnte. 
 
Als ein mögliches Umsetzungsmodell sollte ein sogenanntes Investorenmodell in Betracht ge-
zogen werden. Dafür sollte ein Verhandlungsverfahren mit vorgeschaltetem Teilnahmewettbe-
werb durchgeführt werden, mit dem ein Investor oder eine Investorin für Bau und Betrieb des 
Frischezentrums in Marsdorf gesucht werden sollte. Die Überlassung des Grundstücks sollte 
in Form eines Verkaufs oder durch die Bestellung eines Erbbaurechts erfolgen. Im Falle des 
Erbbaurechts sollte der Investor oder dessen Partner dann die Flächen an die Großmarkt-
händler vermieten. Als Alternative wäre auch denkbar gewesen, dass sich Investoren melden, 
die über eigene geeignete Flächen verfügen und grundsätzlich bereit wären, dort ein Frische-
zentrum zu errichten und zu betreiben.  
 
Die Stadtverwaltung hat auf Grundlage der Erkenntnisse aus diesen Workshops im ersten 
Quartal 2023 durch Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften die vom 
Rat erbetene Markterkundung durchgeführt (Vgl. Mitteilung Vorlagen Nr. 3750/2022). Die 
Markterkundung sollte der Stadt einen breiten Überblick über die derzeitige Marktsituation und

7 
eventuelle Marktentwicklungen verschaffen, um diese Erkenntnisse für mögliche Umsetzungs-
modelle weiter berücksichtigen zu können. Die Markterkundung diente auch der Klärung spe-
zifischer Fragen hinsichtlich der Planung, des Baus sowie des Betriebs und gegebenenfalls 
der Finanzierung sowie Fragen der Ausgestaltung und Umsetzung des in Betracht gezogenen 
Vergabeverfahrens. 
 
Die Veröffentlichung der Markterkundung erfolgte im Amtsblatt der Europäischen Gemein-
schaften am 19.01.2023 und wurde befristet bis zum 22.02.2023. Die Markterkundung führte 
zum Ergebnis, dass in der derzeitigen Marktsituation kein potentieller Investor bereit ist, den 
Großmarkt im Rahmen der von Stadt und Markthändlern angestellten Modelle zu betreiben. 
Im Rahmen der Frist meldeten sich zwei Interessenten und forderten weitere Unterlagen zum 
Frischezentrum an. Nach Erhalt der Unterlagen wurde kein weiteres Interesse an einem Ge-
spräch mit der Stadt bekundet. Die Frist der Markterkundung wurde daher einmalig bis zum 
15.03.2023 verlängert (vgl. Vorlage-Nr.: 0596/2023). In der verlängerten Frist hat sich ein wei-
terer Interessent gemeldet, der nach Erhalt der Unterlagen ebenfalls kein weiteres Interesse 
an einem Gespräch mit der Stadt hatte (vgl. Vorlage Nr. 1247/2023). 
 
Die Konsequenzen der gescheiterten Bemühungen, einen Investor für das von Stadt und 
Händler*innen erarbeitete Modell einer Verlagerung des jetzigen Großmarktbetriebes zu fin-
den, wurden in der Sitzung des Rates vom 15.06.2023 diskutiert (TOP 3.1.3, AN 1191/2023). 
 
Der Rat entschied sich ausdrücklich gegen den Antrag, in Abänderung seiner Beschlüsse aus 
den Jahren 2018 und 2021 den Betrieb des Großmarkts am Standort Raderberg bis zum 
31.12.2028 und auch die Vertragsverhältnisse mit den ansässigen Unternehmen am Standort 
Raderberg bis mindestens bis 31.12.2028 zu verlängern.  
 
Der Rat beauftragte stattdessen die Verwaltung, ein neues Konzept für ein wirtschaftlich trag-
fähiges, modernes Frischezentrum bzw. Food Hub unter Beteiligung relevanter Marktak-
teur*innen zu erstellen (AN/1191/2023). Aufgrund der neuen Anforderungen an ein zukunftsfä-
higes Konzept sollen im modernen Frischezentrum bzw. Food Hub insbesondere die Absatz-
förderung von regionalen und nachhaltigen Produkten, die Förderung von Erzeugerzusam-
menschlüssen sowie die Ernährungsbildung mitgedacht werden. 
 
Der Rat beschloss zudem, dass die aktuellen Großmarkthändler*innen durch die KölnBusi-
ness Wirtschaftsförderung GmbH bei der Suche nach Interims-Ausweichmöglichkeiten oder 
Alternativen unterstützt werden sollen, sofern ein (nahtloser) Übergang in ein Frischezentrum 
nicht möglich sein sollte. 
 
Auf der Grundlage dieses Beschlusses hat die Verwaltung ein Nutzungskonzept für ein wirt-
schaftlich tragfähiges, modernes Frischezentrum bzw. einen Food Hub erarbeitet (2372/2024). 
Dabei stehen die inhaltlichen Bausteine im Vordergrund. So werden in dem Konzept mögliche 
Funktionen, Zielgruppen, ein daraus resultierendes Flächenkonzept und planungsrechtliche 
Anforderungen entwickelt. Gleichzeitig wird unter Aufzeigen unterschiedlicher Betreibermo-
delle die Wirtschaftlichkeit betrachtet. Ein wesentlicher Meilenstein war dabei bisher der Ex-
pert:innen Workshop am 26. April 2024, bei welchem unterschiedlichste Akteure aus den Be-
reichen Markthändlerschaft, Erzeugung, Start-Up, Verbänden, Politik und Stadtverwaltung zu-
sammengekommen sind, um wesentliche Anforderungen an ein solches Frischezentrums auf-
zuzeigen. Die Bausteine werden so konzipiert, dass diese als Schablone auf potenzielle Flä-
chen übertragbar sind.  
 
Betrieb eines Großmarktes als freiwillige Aufgabe der Verwaltung  
 
Der Betrieb eines Großmarktes ist eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe. Bei dem Groß-
markt Köln handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung (§ 8 Abs. 1 GO NRW), die der Wirt-
schaftsförderung dient. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung verpflichtet eine Kom-
mune nicht, einen als öffentliche Einrichtung betriebenen Großmarkt fortzuführen. Dies hat 
das Bundesverwaltungsgericht in seiner aktuellen Entscheidung vom 24.4.2024 zur Schlie-
ßung des Düsseldorfer Großmarktes noch einmal bestätigt (BVerwGE 8 CN 1.23). Weder aus 
dem Grundgesetz noch aus dem nordrhein-westfälischen Landesrecht ergibt sich eine Ver-
pflichtung zum Weiterbetrieb des Großmarktes, zumal die Versorgung der Bevölkerung mit

8 
gesunden Lebensmitteln heute durch neue Logistik erfolgt. 
 
Die Stadt hat bei der Entscheidung darüber, ob sie eine öffentliche Einrichtung gründen, bei-
behalten oder auflösen möchte, einen weiten Ermessensspielraum. Die Schließung des Groß-
marktes am bisherigen Standort dient dem öffentlichen Interesse, um das Gelände für das 
Stadtentwicklungsvorhaben Parkstadt Süd zur Verfügung zu stellen. Der Kölner Großmarkt 
kann an seinem jetzigen Standort in Raderberg nicht über den 31.12.2025 hinaus betrieben 
werden, da die Flächen für die städtebauliche Umsetzung der Parkstadt Süd benötigt werden. 
Wie auch in anderen Städten hat auch der Großmarkt Köln seine Funktion als Einrichtung der 
Daseinsvorsorge verloren (vgl. Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände im Rahmen 
der Anhörung des Landtags im Januar dieses Jahres, Anlage 4). Für die Versorgungssicher-
heit der Bevölkerung ist der Weiterbetrieb nicht zwingend erforderlich, sondern diese ist über 
den Einzelhandel und Großhandel gesichert. 
 
Die Finanzierung der Errichtung eines neuen Großmarkts sowie der jährliche Ausgleich eines 
Defizits stellt einen Beihilfetatbestand dar. Das von der Verwaltung beauftragte Rechtsgutach-
ten kommt zu dem Ergebnis, dass das dauerhafte Unterhalten eines Großmarkts/Frischezent-
rums unter Einsatz von städtischen Haushaltsmitteln beihilferechtlichen Bedenken unterliegt. 
Eine Beihilfe sei anzunehmen, wenn man unterstellen müsse, dass das neue Frischezentrum 
dauerhaft nur einen Defizitausgleich aus dem städtischen Haushalt erfordere. Dies (oder ent-
sprechende Garantien, Ausfallsicherheiten) im Fall von Bau und Betrieb eines neuen Frische-
zentrums durch einen Dritten begründen den Beihilfentatbestand, so dass eine Notifizierung 
geboten wäre. 
 
Der Rechtsgutachter sieht im Ergebnis nur geringe Aussichten für eine erfolgreiche Notifizie-
rung des Vorhabens durch die EU-Kommission (vgl. Anlage 2c). Der Ausgangssachverhalt 
lasse sich nicht unter einen AGVO-Tatbestand (Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) 
subsumieren; auch eine sog. DAWI-Beihilfe (Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftli-
chem Interesse) sei nicht als gerechtfertigt anzusehen. Die EU-Kommission wird nach Ein-
schätzung des Gutachters den Wettbewerb um Kunden aus dem Segment Markthändler und 
Restaurantbetreiber erheblich beeinträchtigt sehen, sollte die Stadt Köln als eine staatliche In-
stitution durch dauerhafte Zuschüsse im substanziellen Bereich oder gar eine Unterstützung 
durch eine hohe Einmalzahlung in den Wettbewerb eingreifen. Die Versorgung des benannten 
Klientels würde aus Sicht der EU-Kommission bereits durch die aktuelle Marktlage als hinrei-
chend betrachtet werden. Der Rückzug mancher Händler aus dem bisherigen Frischezent-
rums habe nicht zu einer Unterversorgung geführt und selbst die Schließung des Frischezent-
rums in heutiger Form würde dies bei lebensnaher Betrachtung nicht mit sich bringen. 
 
Die Abwägung zwischen einem aller Voraussicht nach langwierigen, beratungsrelevanten so-
wie kostenintensiven Verfahren in Brüssel und den damit verbundenen mangelhaften Erfolgs- 
aussichten, führt zu der rechtlichen Empfehlung, das Vorhaben nicht weiterzuverfolgen. (Vgl. 
Anlage 2c). 
 
Auswirkungen des Großmarktbetriebes in Raderberg auf den städtischen Haushalt 
 
Der heutige Großmarktbetrieb auf dem traditionellen Gelände in Raderberg ist nicht mehr wirt-
schaftlich. Der Betrieb gewerblicher Art ist seit Jahren defizitär. Aktuell verursacht der Betrieb 
gewerblicher Art Großmarkt einen jährlichen Zuschussbedarf aus städtischen Haushaltsmit-
teln in Höhe von 1,3 Mio. EUR. Erträgen von ca. 2,6 Mio. EUR stehen Aufwendungen von ca. 
3,9 Mio. EUR gegenüber (davon ca. 1,1 Mio. EUR auf den Großmarkt entfallende Personal-
kosten, ca. 140.000 EUR Grundbesitzabgaben sowie ca. 500.000 EUR für Müllentsorgung).  
 
Hinzu kommt, dass die Einrichtungen und Gebäude auf dem Gelände stark sanierungsbedürf-
tig sind. Bei einem Weiterbetrieb über das Jahr 2025 hinaus, wäre hier mit einem zusätzlichen 
sanierungsbedingten Investitionsvolumen zu rechnen. Zudem könnte eine mögliche Sanie-
rung der historischen Großmarkthalle nicht unter Aufrechterhaltung des Betriebes durchge-
führt werden. Hier müssten alternative Flächen (auf dem Gelände) bereitgestellt werden. Auch 
dies würde hohe Investitionen bedingen.

9 
 
Auswirkungen einer Schließung auf die Händlerschaft am Großmarkt 
 
Seit der Ratsentscheidung vom 15.6.2023, und damit knapp 2,5 Jahre vor der geplanten Ein-
stellung des Großmarktbetriebs in Raderberg am 31.12.2025, war klargestellt, dass eine Ver-
längerung über dieses Datum hinaus nicht erfolgen wird und dass nicht davon ausgegangen 
werden konnte, dass es ab dem 01.01.2026 an einem anderen Standort in Köln einen ver-
gleichbaren städtischen Großmarktbetrieb mit einem Flächenangebot für Marktstände oder 
Betriebs- und Lagerstätten geben wird. Viele Betriebe haben den Großmarkt bereits verlassen 
und alternative Standorte gesucht. Bei zivilrechtlichen Gewerbemietverhältnissen ist eine Kün-
digungsfrist von maximal zwölf Monaten üblich. Die Verträge am jetzigen Standort laufen spä-
testens am 31.12.2025 aus. Aufgrund der Ratsentscheidung war auch deutlich, dass der Rat 
am bisherigen traditionellen Großmarktmodell über den 31.12.2025 hinaus nicht festhalten 
wird. Der Rat hatte in seinem Beschluss deutlich gemacht, dass er die noch 2018 und 2021 
gegebene Zusicherung auf eine nahtlose Überführung in einen ähnlich strukturierten Groß-
marktbetrieb an einem anderen Standort nicht aufrechterhält.   
 
Die jetzige Beschlussvorlage ist das Ergebnis eines jahrelangen politischen Prozesses. Be-
reits 2007 war eine Verlagerung des Großmarktes und eine Schließung des derzeitigen 
Standorts in 2020 beschlossen worden. Die Händler hatten sich in Gesprächen und Umfragen 
gegen eine sofortige Verlagerung ausgesprochen. Bei einer entsprechenden Standortzusage 
bis zum Jahr 2020 seien sie bereit, wieder in Gebäude und Marktstände zu investieren. Die 
optische, verkehrliche und bauliche Situation am jetzigen Großmarkt ist nicht zuletzt die Folge 
daraus, dass über Jahre eine Unsicherheit herrschte, ob der Großmarkt am jetzigen Standort 
bleibt oder nicht.  
 
Die Händler haben stets deutlich gemacht, dass sie Planungssicherheit benötigen, wenn es 
nicht zu einer Verlagerung kommt. Seit Juni 2023 bestand bereits Gelegenheit, über das Ge-
sprächsangebot der Wirtschaftsförderung nach einer individuellen Lösung zu suchen. In den 
verbleibenden 1,5 Jahren besteht für sie weiterhin die Möglichkeit, sich neue Objekte für ihr 
Geschäft zu suchen. Die Verwaltung hat schon in den letzten Jahren gemeinsam mit der Köln-
Business Wirtschaftsförderungs-GmbH Hilfestellung bei der Suche nach Alternativgrundstü-
cken für eine Betriebsverlagerung geleistet. Sie wird jedem Betrieb hier auch nochmal ein ei-
genes Angebot für eine gemeinsame Suche nach einer Gewerbeimmobilie unterbreiten.  
 
 
Stadtentwicklungspolitische Ziele: Parkstadt Süd  
 
Aus gesamtstädtischer Perspektive bringt das städtebauliche Großprojekt Parkstadt Süd ei-
nen ökologischen, wirtschaftlichen, städtebaulichen, kulturellen, sozialen und gesellschaftli-
chen Mehrwert mit sich.  
Es wird dringend benötigter Wohnraum in absolut zentraler Lage Kölns geschaffen. 
Mit der Umsetzung besteht in großem Umfang die Möglichkeit, zukunftsfähige Bau- und 
Wohnformen mit innovativen Mobilitätangeboten zu verknüpfen. Das Großprojekt wird als 
Chance gesehen, eine städtebauliche Antwort auf den Klimawandel zu finden. Bezogen auf 
die zentralen Herausforderungen Nachhaltigkeit, Klima und Resilienz ist die Parkstadt Süd für 
Köln ein Modell- und Pilotprojekt, welches Erkenntnisgewinne für zukünftige Projekte im ge-
samten Stadtgebiet liefern kann.  
Nicht zuletzt wird das baukulturell bedeutsame und denkmalgeschützte Ensemble aus Groß-
markthalle, Alter Versteigerungshalle und Marktverwaltung, welches der Öffentlichkeit über 
Jahrzehnte hinweg nicht zugänglich war, revitalisiert und mit neuen, öffentlichen Nutzungen 
versehen.  
 
Zeitplanung 
 
Die Zeitplanung für die Umsetzung der Parkstadt Süd ist für die einzelnen Teilbereiche des 
Großprojekts differenziert zu betrachten. Als Teilbereiche bestehen Jean-Löring-Sportpark, 
Parkstadt & Marktstadt, Bildungslandschaft und Innerer Grüngürtel, welcher nochmals in meh-
rere Bauabschnitte unterteilt ist. Nach der Schaffung von Baurecht durch die Erstellung von

10 
Bebauungsplänen, der Durchführung der Qualifizierungsverfahren und bauvorbereitenden 
Maßnahmen, mit Baubeginnen im Bereich der Parkstadt Süd zwischen 2025 und 2030 und 
auf dem Großmarktgelände ab 2030 - 2032 zu rechnen.  
Mit der Errichtung des Gebäudes „SechtM“ an der Sechtemer Straße wurde bereits 2022 be-
gonnen, dieses stellt somit den ersten Baustein der Parkstadt Süd dar.  
Auf dem Großmarktgelände ist der Baustart mit Rückbau-, Entsiegelungs- und Sanierungs-
maßnahmen sowie Herstellung der Erschließung und Infrastruktur ab 01.01.2026 geplant.  
 
Die Einstellung des Großmarktbetriebs am Standort Raderberg ab dem 31.12.2025 ist Be-
standteil der bestehenden Zeit-Maßnahmenpläne für die Umsetzung der Parkstadt Süd. Um-
setzungsvorbereitende Maßnahmen sind direkt im Anschluss an die Beendigung der Groß-
marktnutzung vorgesehen (vgl. Anlage 6). 
Somit ist der Betrieb des Großmarkts ab dem 01.01.2026 nicht mehr möglich, ohne die Um-
setzung der Planung Parkstadt Süd zu verzögern. 
 
 
 
Anlagen 
1. Verzeichnis der Händler*innen am Großmarkt 
2. a) Rechtsgutachten vom 22.11.2017  
b) Ergänzungsgutachten vom 23.3.2018 
c) Beihilfenrechtliche Kurz-Stellungnahme zur Notifizierung vom 11.09.2023 
3. a) Machbarkeitsstudie 2014  
b) Wirtschaftlichkeitsanalyse 2018  
c) fortgeschriebene Wirtschaftlichkeitsanalyse 2024 
4. Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände im Rahmen der Anhörung des Land-
tags im Januar 2024 
5. a) Dritte Änderungssatzung zur Kölner Marktsatzung 
b) Zweite Verordnung zur Änderung der Kölner Marktverordnung 
6. Präsentation Fachgespräch Parkstadt Süd 
 
 
(Die Anlagen 2a, 2b, 2c, 3a werden nur im Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellt.)

Begründung der Dringlichkeit: 
 
Mit der Vorlage für die Ratssitzung am 01.10.2024 werden die Ratsentscheidungen 
vom 27.06.2024 und 15.06.2023 umgesetzt. Um eine unverzügliche Umsetzung nicht 
zu verhindern und gleichzeitig eine Vorberatung der Fachausschüsse zu 
gewährleisten, ist die Dringlichkeit für die Beratung in der Sitzung des 
Wirtschaftsausschusses am 5.9.2024 gegeben.

ri N

Stellungnahme
für die Stadt Köln

Projekt „Frischezentrum Köln-Marsdorf —
Beihilferechtliche Prüfung“

BILIBEEN

AULINGER

Inhaltsverzeichnis
A. Sachverhalt und Prüfungsumfang
l. Ausgangssttusißn....escssnuesenuueanennenennnnnnnnneseren
Il. Prüfungsumfang.»==:.::=2:.:=- > sem 6
B. ERGEBNISSE... 0er nennen 7
l. Zur Instandhaltung des bisherigen Großmarktes.......................- 7
Il. Zur Errichtung und Unterhaltung des neuen Frischezentrums....... 8
C. Rechtliche Würdigung: - e.:::,=::u.:s.ss 880mm 11
l. Zur Frage der Finanzierung der Unterhaltungsmaßnahmen durch
die Stadt Köln am bisherigen Standort Raderberg .................. 11
1) Zum Begünstigungsmerkmal...
a) Betreiberebene .........uuuu0suenneenennenneenneennnennennnnennnnnnennnnnnn nenn
b) Mieterebenie...mmssseesssssusnseeesnnnscunsonnneonscunnunnnuntunuunsn nenn ars
2. (Drohende) Wettbewerbsverfälschung im sachlich und räumlich
relevanten Markt .......uunsemesnesnneneennesnennennnnnnnnnnnnsnnnnnnnnnnnnennnsnnnann 14
3. Allerdings: Beeinträchtigung des Handels zwischen den
Mitgliedstaaten wohl nicht anzunehmen... 14
4. Ergebnis zur ersten Prüffrage ..............0s42044000enneennnnnnnennennnnnennnn 17
Il. Zur Frage der beihilferechtliche Zulässigkeit der Finanzierung der
Errichtung des neuen Frischezentrums durch die Stadt Köln ...... 17
DESEREERN  nennnnnnnenesunennneene 18
2; Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
ebenfalls anzunehmen ............ursu00esnenensnnnneennnennnnnnnnnnennennnnennnn 19
3 ZVNSCHONEIGENE: onen nun gan 20
Prüfung zum Vorliegen von Freistellungsmöglichkeiten vom
Beihilfeverbot .............20u220004nnennennnennnenennennennnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnenn en 20
a) Zur Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung .....................- 21
aa) Keine Freistellung auf Basis von Art. 56 AGVO.......uee 22
bb) Keine Freistellung auf Basis von Art. 17 AGVO....... unse 22
2; Zum DAWI-Freistellungsbeschluss ....................004m40er en 23

- 2/33 -

a)

aa)
bb)
A)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)

cc)

Weiter Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten bei der Definition
von DAWI...nessssssessessesnensennennnennnennnenenennnnnennnnnnnnnnnennnnnennennn nn 23
Tätigkeit zum Wohle der Bürger oder im Interesse der

Allgemeinheit... =: museum 26
Dauerdefizitäre Tätigkeit und Marktversagen. .............ne 26
Tätigkeit zugunsten der Allgemeinheit....................nene

Argument: Lebensmittelvielfalt erhalten ..

Argument: Kulturelle Vielfalt erhalten ..................2..20422420000n 2000
Argument: Oberzentrumfunktion ...................eus2024400nss0n nenn 000
Argument: Versorgungssicherheit ..............ueenseneene nennen 28
Argument: Sicherung lokaler Erzeugnisse.................uen 29
Argument: Notzeiten bedenken

Zwischenergebnis zur DAWI-Prüfung ............- 2440er 29
NOLNZIEFÜNG aaa oe en Ener unLnweeLne 30
Pränetiflzierung.ssss:uus:.e.:n0 seen 31
Vorläufiges Prüfverfahren .............2.2204244000n0ennonnnennnnnennnnnennnnnne 32
Förmliches'Prüfverfähren............00ueomusnunssoronacnnennsonsnenene 32

- 3/33 -

AULINGER

A. Sachverhalt und Prüfungsumfang
l. Ausgangssituation

Der Rat der Stadt Köln hat am 13.12.2007 beschlossen, den durch die städ-
tische Marktverwaltung (Dezernat für Liegenschaften) betriebenen Kölner
Großmarkt vom heutigen Standort in Köln-Raderberg an den Stadtrand nach
Köln-Marsdorf zu verlagern. Mit Ratsbeschluss vom 11.07.2017 wurde die
Verwaltung beauftragt, die Planungen für Marsdorf fortzusetzen mit dem Ziel,
dass bis spätestens 2020 das erforderliche Planungs- und Baurecht für die
Erstellung des Frischezentrums geschaffen wird.

Bereits im Juni 2013 hatte die Verwaltung den politischen Gremien eine bau-
liche Konzeption für ein neues Frischezentrum vorgelegt, in der eine Größe
von etwa 67.200 m? BGF (Brutto-Grundfläche) sowie ein Investitionsvolumen
von etwa 87,4 Mio. Euro vorgeschlagen wurde. Aufgabe dieser Konzeption
war es u.a. zu klären, wie die Hallen auf dem Grundstück positioniert sein
können und wie die Logistik abgewickelt wird. Die Autoren der seinerzeitigen
baulichen Konzeption (DU Diederichs) sind davon ausgegangen, das Grund-
stück so weit wie möglich auszunutzen. Mit der Verlagerung des heutigen
Großmarktes an einen neuen Standort sei die Chance verbunden, das
Frischezentrum im Hinblick auf Größe, Branchenmix und Nutzungsart auf die
gegebene Marktsituation und auf die langfristigen Ziele der Stadt Köln aus-
zurichten.

Auf dieser Basis wurde im Jahr 2014 eine detaillierte Wirtschaftlichkeitsun-
tersuchung zu allen mit dem Frischezentrum verbundenen langfristigen Kos-
ten und Einnahmen durchgeführt. Soweit möglich wurden die zukünftigen
Kosten des neuen Frischezentrums auf Grundlage der Geschäftszahlen des
Großmarktes Köln-Raderberg und unter Zugrundelegung begründeter Effizi-
enz- und Leistungsfaktoren ermittelt. Die Baukosten wurden auf Grundlage
veränderter Flächenannahmen, der Einsparoption der Stadt Köln sowie unter
Beibehaltung der Stellplatzzahlen durch DU Diederichs neu berechnet. Im
Ergebnis sollen sich diese bei einer Eigenrealisierung auf rund 67,4 Mio.
Euro brutto (Preisbasis 2014, ohne Finanzierungs- und Risikokosten) bei ei-
ner BGF von 44.600m? belaufen. Aufgrund zu erwartender Baukostensteige-
rungen dürfte sich dieser Ansatz bis Baubeginn bzw. Baufertigstellung aller-
dings noch erhöhen.

Ziel der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung war die Prüfung alternativer Reali-
sierungsvarianten für Planung, Bau, Finanzierung und langfristigen Betrieb
des Frischezentrums. So wurde eine unterschiedlich starke Einbindung pri-
vater Partner untersucht, deren wirtschaftliche Auswirkungen monetär be-
wertet und einander gegenübergestellt wurden. Die Gutachter empfahlen bei

- 4133 -

AULINGER

einer Einheitsmiete für die Hallenflächen von 14,50 Euro / m? Mietfläche und
Monat (inkl. Betriebskosten der Gemeinflächen und zzgl. aller Kosten für den
Betrieb der Mietflächen selbst) als Realisierungsvariante das sog. ÖPP-In-
habermodell. Letztlich konnte das ÖPP-Inhabermodell gleichwohl nicht in ei-
ner Weise überzeugen, um zur Umsetzung zu gelangen. Verschiedene Fak-
toren führten zu dem Beschluss einer Eigenrealisierung, so dass aktuell nur
noch die Betriebsform für das Frischezentrum diskutabel ist.

Hinzuweisen ist darauf, dass die Gutachter in allen untersuchten Realisie-
rungsvarianten eine jährliche Deckungslücke festgestellt haben. Das heißt,
dass die Einnahmen aus dem Betrieb des Frischezentrums nicht ausreichen
werden, um die Summe der Kosten für die Errichtung und den Betrieb zu
decken. Für das Modell der Eigenrealisierung wurde bei konservativer Be-
trachtung eine durchschnittliche jährliche Netto-Deckungslücke von 3,4 Mio.
Euro ausgewiesen. Der ebenfalls angestellte Best-Case endet bei einer De-
ckungslücke von 3,1 Mio. Euro/a bei gleichbleibendem operativen Ergebnis.
Der tatsächliche Verlauf der Deckungslücke über den Betrachtungszeitraum
ist dabei nicht linear. Als ergänzender Hinweis zur Deckungslücke wurde da-
her in das Gutachten aufgenommen, dass die Deckungslücke auf Grundlage
der erläuterten Berechnungsannahmen als durchschnittlich geglättete und
jährlich zu zahlende Deckungslücke ermittelt wurde. Etwaige Kostensteige-
rungen in den einzelnen Leistungsbereichen Planung, Bau, Finanzierung o-
der Betrieb, die über die in der Berechnung pauschal angesetzten Preisstei-
gerungen hinausgehen, werden sich unmittelbar auf die Höhe der Deckungs-
lücke auswirken. Es ist damit insgesamt von einer erheblichen Unterdeckung
des Vorhabens und damit von einer dauerdefizitären Finanzsituation auszu-
gehen. Wir nehmen vor diesem Hintergrund an, dass jährlich durch die Stadt
Köln mindestens etwa 3 Mio. Euro für die Aufrechterhaltung eines neuen
Frischezentrums aufgebracht werden müssen. Hinzuweisen ist allerdings da-
rauf, dass zu empfehlen ist, diese Zahl nochmals zu validieren. Die Verän-
derung dieses Wertes nach unten kann Auswirkungen auf die Ergebnisse der
beihilferechtlichen Prüfung haben. So kommt aktuell nicht in Betracht eine

de-minimis-Beihilfe anzunehmen. '
\

! Eine solche könnte angenommen werden, wenn die Beihilfe in drei Steuerjahren nicht
mehr als zusammen 200.000,- Euro bzw. 500.000,- Euro im DAWI-Bereich betragen würde.

- 5/33 -

AULINGER

Schaubildhaft gehen wir, was die grundsätzlich angestrebte Umsetzungsva-
riante angeht, von folgender Modellierung aus, wobei zur Erreichung be-
triebswirtschaftlicher Effekte überlegt wird, ob statt der Marktverwaltung auf
Amtsebene ggf. auch eine andere Betriebsform in städtischer Hand (ggf. eine

' GmbH) einzusetzen:

Stadt Köln

Bereitstellung Grundstück

Mietvertrag

Marktverwaltung

Gebäudewirtschaft als
Bauherrenvertreter

| Planen und Bauen | Technischer Betrieb | | Marktbetrieb |

Bis zu einer Eröffnung des neuen Frischezentrums gilt es schließlich, den
bisherigen Großmarkt-Standort in Köln-Raderberg in Betrieb zu halten und
notwendige Bauerhaltungsmaßnahmen durchzuführen. Hierfür sind bauliche
Veränderungen erforderlich, für deren Finanzierung insgesamt ca. 3 Mio.
Euro zu veranschlagen sein dürften. Auch bezüglich der Finanzierungskos-
‚ten stellt sich die Frage der Beihilferelevanz.

ll.  Prüfungsumfang

Wir sind beauftragt, zu dem Vorgang eine EU-beihilfenrechtliche Bewertung
vorzunehmen. Dabei ist zwischen verschiedenen beihilferechtlich relevanten
Komplexen zu differenzieren. Wir sehen diese

a) in den bis zur Neueröffnung notwendigen Unterhaltungsmaßnahmen be-
treffend den bisherigen Standort in Köln-Raderberg und

b) in dem Ausgleich einer zu erwartenden finanziellen Deckungslücke für das
neue Frischezentrum in Köln-Marsberg. So stehen Beihilfen zugunsten eines
Betreibers (Betreiberebene) ebenso wie für die Mieter (Nutzerebene) des
neuen Frischezentrums im Raum.

- 6/33 -

AULIN

Ben

Wir werden hierbei — soweit uns dies unsere juristische Disziplin erlaubt —
erste Aussagen zu Betriebsformen treffen und diese in unserer beihilferecht-
lichen Bewertung berücksichtigen. In welcher Weise ein wirtschaftlicher Be-
trieb oder gar — wie gewünscht — „der wirtschaftlichste“ Betrieb des neuen
Frischezentrums gewährleistet werden kann, ist indes keine juristische
Frage, sondern eine betriebswirtschaftliche, die in keiner Abhängigkeit zu ir-
gendeiner Rechtsform einer Betriebsgesellschaft steht. So kann bspw. nicht
ohne weiteres auf einen wirtschaftlichen Betrieb geschlossen werden, nur
weil der Betrieb in der Rechtsform der GmbH oder erfolgt. Ein wirtschaftlicher
Betrieb ist grundsätzlich in jeder Rechtsform möglich.

Die Eingrenzung unseres Prüfauftrags deckt sich mit dem durch den Rat der
Stadt Köln verabschiedeten Gutachtenauftrag, wonach das Gutachten - zu-
sätzlich zu der EU-beihilfenrechtlichen Prüfung - eine erste Empfehlung zu
möglichen Betriebsformen enthalten soll. Wörtlich heißt es: „Um eine tiefer-
gehende Untersuchung der Betriebsformen handelt es sich allerdings noch
nicht, aber ggf. können Betriebsformen schon ohne diese tiefergehende Prü-
fung ausgeschlossen werden“.

Als letzten einführenden Hinweis wollen wir darauf aufmerksam machen,
dass die Baukosten selbstverständlich unmittelbar etwas mit dem Tatbestand
der Beihilfe zu tun haben. So läge bei einer Deckung der Kosten für den Bau
und Betrieb des neuen Frischezentrums durch die zu erzielenden Mietein-
nahmen keine Beihilfe vor. Es sollte vor diesem Hintergrund möglichst spar-
sam geplant und gebaut werden. Auf diese Weise fiele ggf. schon gar keine
Beihilfe an. Wir nutzen nachfolgend jedoch die bislang zur Verfügung ste-
henden Erkenntnisse.

B. Ergebnisse

Die dauerhafte Aufrechterhaltung eines neuen Frischezentrums durch die
Stadt Köln unter Einsatz von Haushaltsmitteln in Höhe von etwa 3 Mio. Euro
jährlich, unterliegt beihilferechtlichen Bedenken. Trotz guter Argumente, um
dieses Vorhaben durch einen Betrauungsakt beihilferechtlich zu rechtferti-
gen, kann die Beihilfefreiheit nicht ohne weiteres bescheinigt werden.

l. Zur Instandhaltung des bisherigen Großmarktes

"— Wir gehen davon aus, dass hinsichtlich der Instandhaltungsmaßnahmen
betreffend den bisherigen Großmarkt keine Beihilfe vorliegt. Beihilferele-
vant sind für uns allein die Finanzierungskosten. Bei einem Aufwand von
ca. 3 Mio. Euro dürfte das Unterbleiben der Umlage der Finanzierungs-
kosten nicht in einem Maße wettbewerblich relevant sein, dass hierdurch

- 7133 -

ge

grenzüberschreitende Wirkungen entfaltet werden. Wir sehen auf Basis
der neueren Entscheidungspraxis der EU-Kommission insoweit lediglich
einen rein lokalen Sachverhalt, der nicht dem Beihilferecht unterfällt.

Jedenfalls dürfte es sich für diesen Komplex um eine sog. de-minimis-
Beihilfe handeln, die von einer Anmeldepflicht bei der EU-Kommission
freigestellt ist, solange diese unter einem Volumen von 200.000,- Euro
bzw. 500.000,- Euro (im DAWI-Bereich) in drei Steuerjahren liegt.

Eine finale Bewertung kann sattfinden, wenn innerhalb der Stadt Köln die
exakten Zahlen im Hinblick auf die Planungs- und Baukosten sowie der
Finanzierungsart und deren Kosten ermittelt sind. Eine Notifizierungs-
pflicht sehen wir für diesen Komplex aktuell nicht.

Zur Errichtung und Unterhaltung des neuen Frischezentrums

Eine Beihilfe ist anzunehmen, weil man nach heutigem Stand unter-
stellen muss, dass das neue Frischezentrum nur dauerhaft defizitär be-
trieben werden kann. Die Mieteinnahmen werden zu gering sein, um
die anfallenden Kosten, die aus der Neuerrichtung entstanden sind, zu
decken.

Vorliegend kommt als beihilferechtliche Rechtfertigung nur die Betrau-
ung einer Betriebseinheit der Stadt Köln mit der Durchführung einer
Dienstleistung im allgemein wirtschaftlichem Interesse (kurz: DAWI) in
Betracht.

Wir sehen die Möglichkeiten des Rückgriffs auf die beihilferechtlichen
Ausnahmen der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)
nach der aktuellen Modellierung als nicht gegeben an. Insbesondere
die Regelungen zur Durchführung von Investitionen in lokale Infrastruk-
turen nach Art. 56 AGVO würden Projekte nur bis zu einem Errich-
tungsvolumen von 20 Mio. Euro erfassen (vgl. Art. 4 Ziffer 1 aa)
AGVO). Die aktuellen Baukosten werden indes auf etwa 70 Mio. Euro
geschätzt.

Soweit auf die Vorschriften zur Unterstützung kleiner und mittlerer Un-
ternehmen (KMU) abgestellt würde, besteht eine Grenze der Förde-
rung bei 7,5 Mio. Euro pro Unternehmen und Investitionsvorhaben (Art.
4 Ziffer 1 c) AGVO). Für die Betreiberebene würde dieser Betrag nicht
für die Aufrechterhaltung des neuen Frischezentrums ausreichen. So
ist von einem dauerhaften jährlichen Verlustausgleich von etwa 3 Mio.

- 8/33 -

AULINGER

Euro auszugehen. Auf der Nutzerebene könnte das neue Frischezent-
rum — zur Erreichung des angestrebten Warensortiments - nicht allein
auf KMU-Unternehmen setzen. So befinden sich bereits jetzt unter den
Mietern des alten Großmarktes eine Reihe Unternehmen, die in große
Unternehmensstrukturen eingebunden sind und mehr als 250 Mitarbei-
ter vorweisen. Wenn also nicht komplett das Betriebskonzept auf KMU-
Unternehmen ausgerichtet würde, käme eine KMU-Beihilfe nicht in Be-
tracht.

Dass der Betrieb eines neuen Frischezentrums stattdessen die Durch-
führung einer DAWI-Aufgabe ist, hat die Rechtsprechung zwar noch
nicht entschieden, unseres Erachtens lassen sich aber relativ valide
Argumente dafür anführen, dass der Großmarktbetrieb letztlich der All-
gemeinheit zu dienen bestimmt ist und daher vertretbar ein Rückgriff
auf den DAW/|-Freistellungsbeschluss vorgenommen werden kann. In-
soweit sehen wir den Betrieb eines Frischezentrums sehr wohl als Tä-
tigkeit an, die sich im Sinne der Definition der EU-Kommission zu DAWI
darstellt als „..wirtschaftliche Tätigkeit, die dem Allgemeinwohl dient
und ohne den staatlichen Eingriff am Markt überhaupt nicht oder in Be-
zug auf Qualität, Sicherheit, Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung oder uni-
versalen Zugang nur zu anderen Standards durchgeführt würde“. Dies
ist im Teil der rechtlichen Würdigung näher dargestellt. Zusammenge-
fasst sehen wir die DAW| eines Frischezentrums in einer Großstadt je-
doch genau in der durch Private nicht in dieser Form und Qualität aus-
geübten Wahrung lebensmittelbezogener Angebotsvielfalt unter
gleichzeitiger Sicherstellung der breiten Versorgung der Bürger mit
Frischwaren über die Inanspruchnahme von Wochen-Märkten, allge-
meinen und spezialisierten Einzelhändlern sowie der örtlichen Gastro-
nomie. Hierbei handelt es sich um die einzige Form der Zurverfügung-
stellung eines öffentlichen Handelsraums, der unabhängig und nicht
vergleichbar mit dem Warensortiment von Cash- und Carry-Märkten
ist.

Nicht unerwähnt darf bei Übernahme der vorstehenden DAWI-Argu-
mentation bleiben, dass die Berufung auf den DAWI-Freistellungsbe-
schluss und damit die Vornahme einer Betrauung gegenüber einer
dauerdefizitären Betriebseinheit transparent werden dürfte. So ist in
Art. 9 des Freistellungsbeschlusses geregelt, dass jeder Mitgliedstaat
der Kommission alle zwei Jahre einen Bericht über die Umsetzung des
DAWI-Freistellungsbeschlusses zu übermitteln hat. In NRW werden
dazu regelmäßig vom Landeswirtschaftsministerium Fragebögen an
die Kommunen versendet, in denen Auskunft über die Anwendung der
DAWI-Vorschriften zu erteilen ist. Zudem verhält es;sich nach Art. 8 S.

- 9/33 -

AUL

RECHTSAN

ING

ER

NOTARE

2 des DAWI-Freistellungsbeschlusses ohnehin so, dass der Kommis-
sion auf schriftliches Ersuchen alle Informationen, die die Kommission
als erforderlich erachtet, um zu entscheiden, ob die geltenden Aus-
gleichmaßnahmen mit dem DAWI-Freistellungsbeschluss vereinbar
sind, zu übermitteln sind.

Rechtssicherheit ist hinsichtlich dieser Auffassung indes nur zu errei-
chen, wenn die Stadt Köln das Vorhaben einem Notifizierungsverfah-
ren bei der EU-Kommission in Brüssel zuführen würde. Einleiten würde
man einen solchen Vorgang mit der zunächst informellen Konsultation
des Landeswirtschaftsministeriums und/oder des Bundeswirtschafts-
ministeriums in Berlin. Wir empfehlen in einem ersten Schritt, die offizi-
elle Kontaktaufnahme mit dem Landeswirtschaftsministerium. Mit die-
sem sollte auf Basis eines sog. „briefing letters“ ein Gespräch über op-
portune Handlungsoptionen geführt werden.

Als Alternative zu dem Modell der Eigenrealisierung bleibt die Möglich-
keit der Durchführung eines sog. Investorenauswahlverfahrens. Auf
diese Weise würde sich die Stadt Köln einer beihilferechtlichen Proble-
matik entledigen. Denn würde die Stadt Köln den Bau und Betrieb des
neuen Frischezentrums EU-weit ausschreiben und auf diese Weise ei-
nen offenen Wettbewerb schaffen, an dem sich jedes Unternehmen
beteiligen könnte, dürfte sie offen Finanzierungsmaßnahmen - z.B. in
Form einer begrenzten Anschubfinanzierung — mit in den Wettbewerb
einbringen. Es ist abzuwägen, ob private Unternehmen ein Interesse
an einem solchen Modell haben würden und die Stadt Köln es als ak-
zeptabel erachtet, einen Teil des Einfluss auf den Betrieb des Frische-
zentrums zu verlieren. '

- 10/33 -

AULINGER

C. Rechtliche Würdigung

l. Zur Frage der Finanzierung der Unterhaltungsmaßnahmen durch
die Stadt Köln am bisherigen Standort Raderberg

Zu untersuchen ist zunächst, ob es sich bei der Finanzierung der Unterhal-
tungsmaßnahmen mit einem Invest in Höhe von ca. 3 Mio. Euro durch die
Stadt Köln zur Aufrechterhaltung des Betriebs am bisherigen Standort des
Großmarktes in Raderberg um eine Beihilfe nach 107 Abs. 1 des Vertrags
über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) handelt.

Beihilfen sind nach Art. 107 Abs. 1 AEUV verboten. Sie müssen grundsätz-
lich vor ihrer Gewährung bei der Europäischen Kommission angemeldet wer-
den, da staatliche Beihilfen als nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar gelten.
Art. 107 Abs. 1 AEUV bestimmt:

„Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatli-
che oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die
durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktions-
zweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem
Gemeinsamen Markt unvereinbar.“

Hiernach ist für die Frage, ob eine Beihilfe gegeben wäre, folgendes zu prü-
fen:

- Liegt eine selektive Begünstigung eines Unternehmens vor?
- Droht eine Wettbewerbsverfälschung?

- Wird der Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt?

1) Zum Begünstigungsmerkmal

Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH und der herrschenden Meinung
in der Literatur ist das Tatbestandsmerkmal der Begünstigung weit zu verste-
hen. Eine Begünstigung liegt stets vor, wenn ein Unternehmen einen geld-
werten Vorteil ohne angemessene, d.h. marktübliche Gegenleistung (Kom-
pensation) erlangt.

Vgl. Bartosch, EU-Beihilferecht, 2. Auflage 2016, Art. 107 Abs. 1 Rn, 1; Kühling,
in: Streinz, EUV/AEUV, 2. Auflage 2012, Art. 107 AEUV, Rn. 28.

- 11133 -

AULINGER

Eine Leistung liegt in jedem geldwerten Vorteil für den Empfänger und um-
fasst die direkte Zuführung von Geldmitteln, aber auch das Unterlassen einer
Forderung.

Vgl. EuG, Urt. v. 28.01.1999, Rs. T-14/96, Rn. 71 ff.

Die Motivation für die Finanzierung der Unterhaltungsmaßnahmen durch die
Stadt Köln am bisherigen Standort Raderberg (ggf. Brandschutzgründe) und
strategische Bedeutung (ggf. Halten der Mieter auch schon mit Blick auf das
neue Frischezentrum) für die Stadt Köln sind unbeachtlich. Es kommt nur auf
die Wirkung der Leistung in Form einer finanziellen Bezuschussung an. Es
ist hierbei zu unterscheiden zwischen der Betreiberebene (Marktamt) und der
Nutzerebene (Mieter im Großmarkt).

a)  Betreiberebene

Die Annahme einer Beihilfe hindert zunächst einmal nicht, dass die Stadt als
Rechtsperson den Betrieb des Großmarktes selbst innehat. Denn im euro-
päischen Beihilferecht gilt ein sog. funktionaler Unternehmensbegriff derge-
stalt, dass der

„Begriff des Unternehmens im Rahmen des Wettbewerbsrechts jede
eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit umfasst, unabhängig
von der Rechtsform und ihrer Finanzierung.“

Vgl. ständige Rechtsprechung des EuGH, Urt. v. 23.04.1991, C-41/90, Rn. 21, Höf-
ner & Elser; EuG, Urt. v. 12.09.2013, T- 347/09, Rn. 25, Deutschland/Kommission
(forstwirtschaftliche Flächen).

So gesehen kommt selbst eine Beihilfe von der Stadt an das Marktamt der
Stadt Köln in Betracht, da dieses mit dem Betrieb des Großmarktes eine wirt-
schaftliche Tätigkeit ausübt. Die Begünstigung läge darin, dass der allge-
meine Haushalt auf eine Rückzahlung der Finanzierungskosten verzichtet.

Auch das Merkmal einer wirtschaftlichen Tätigkeit ist insofern weit zu verste-
hen. Darunter fällt jede Tätigkeit die darin besteht, Güter oder Dienstleistun-
gen auf einem bestimmen Markt anzubieten, insbesondere wenn diese ge-
gen Entgelt angeboten werden. Auf eine Gewinnerzielung kommt es für eine
wirtschaftliche Tätigkeit - und also auch nicht für das Marktamt — nicht an.

Vgl. EuGH, Urt. v. 19.02.2002, Rs- C-309/99, Wouters, Rn. 47; EuG, Urt. v.
01.07.2009, Rs. T-81/07, T-82/07, T-83/07, Jan Rudolf Maas, Rn. 178; Bartosch,
EU-Beihilfenrecht, 2 Auflage, 2016, Einleitung, A, Rn. 24; EuGH, Urt. v.
01.07.2008, C-49/07, Rn. 25, MOTOE.

- 12/33 -

-

RECHTSANW

ULINGER

Nicht-wirtschaftlich sind dabei nur solche Tätigkeiten, die zu den grundlegen-
den hoheitlichen Tätigkeiten des Staates zählen. In diesem Zusammenhang
werden insbesondere Bereiche wie die Flugsicherung, die Seeverkehrskon-
trolle- und Sicherheit, die Überwachung von Tätigkeiten des Umweltschutzes
im Hafenbereich, die Polizei und der Strafvollzug genannt. Darum geht es
hier jedoch nicht.

Vgl. Bartosch, Beihilfenrecht, 2. Auflage 2016, A, Rn. 25.

Hervorzuheben ist nochmals, dass die Kommission ausdrücklich auch Stel-
len der öffentlichen Verwaltung in den Anwendungsbereich des Beihilfe-
rechts einbezieht, sofern sie eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben. So hat
die Kommission hat in ihrer Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Bei-
hilfe im Sinne des Artikels 107 Abs. 1 AEUV ausdrücklich dargestellt, dass
der Status der Einheit nach nationalem Recht nicht entscheidend sei.

Vgl. Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im
Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europä-
ischen Union (2016/C 262/01), Rn. 8

Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass die EU-Kommission be-
reits die Marktverwaltung auf Amtsebene als eine organisatorische Einheit
ansieht, die mit einer Beihilfe begünstigt wird.

b)  Mieterebene

Die finanziellen Leistungen der Stadt Köln an die Mieter des Großmarktes
am Standort Raderberg könnten auch für diese eine begünstigende Wirkung
haben. Dies wäre der Fall, wenn die Mieter der Flächen aufgrund einer zu
niedrigen Miete begünstigt werden, so dass eine Beihilfe in Bezug auf die
Miete vorliegt.

Bislang ist das — so wie wir informiert sind — jedoch nicht der Fall. Die Mieter
des bisherigen Großmarktes zahlen marktangemessene Entgelte, die den
reinen Betrieb des Großmarktes als nicht unwirtschaftlich erscheinen lassen.

Ändern könnte sich dies, wenn die Finanzierungskosten für die Instandhal-
tung nicht auf die Mieter umgelegt werden können. Davon gehen wir aus.
Schon vertraglich wird eine Mietzinserhöhung nämlich nicht durchsetzbar
sein, da sich die Stadt Köln einseitige Mietanpassungsmöglichkeiten vertrag-
lich nicht wird vorbehalten haben. Eine Begünstigung auch gegenüber den

- 13/33 -

AULINGER

Mietern ist damit durch Ausbleiben einer Mieterhöhung, die die Finanzie-
rungskosten auffängt, nicht ausgeschlossen.

2. _(Drohende) Wettbewerbsverfälschung im sachlich und räumlich
relevanten Markt

Eine Wettbewerbsverfälschung als weiteres Tatbestandmerkmal für die An-

nahme einer Beihilfe läge dann vor, wenn die Begünstigung, tatsächlich oder

potentiell, in ein bestehendes oder möglicherweise zur Entstehung kommen-

des Wettbewerbsverhältnis zwischen Unternehmen oder Produktionszwei-

gen eingreift und damit den Ablauf des Wettbewerbs verändert.

Vgl. Koenig/Kühling, in: Streinz, a.a.O., Art. 87 Rn. 55.

Die vorstehende Definition zeigt, dass bereits die potentielle Gefahr einer
Wettbewerbsverfälschung ausreichend ist, um eine Wettbewerbsverfäl-
schung zu begründen. Die Frage, ob tatsächlich Auswirkungen auf den be-
troffenen Markt vorliegen, interessiert nicht.

Ohne dies an dieser Stelle vertiefen zu können, wäre für die Verneinung einer
Wettbewerbsverfälschung mit Blick auf die Unterhaltungsmaßnahmen am
bisherigen Standort darzustellen, dass die Maßnahme keine Auswirkungen
auf andere private Marktteilnehmer hätte. Dies erscheint uns indes nicht
möglich. Denn es nicht ausgeschlossen werden, dass aufgrund einer ver-
günstigten Miete für die Markthändler, diese gegenüber potentiellen Wettbe-
werbern auf anderen Großmärkten gestärkt werden.

3. Allerdings: Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitglied-
staaten wohl nicht anzunehmen

Wenn auch das dritte Tatbestandsmerkmal (Beeinträchtigung des Handels
zwischen den Mitgliedstaaten) nicht trennscharf von der zuvor behandelten
Frage der Wettbewerbsverfälschung abzugrenzen ist, behandelt die EU-
Kommission die eigentlichen innergemeinschaftlichen Auswirkungen einer fi-
nanziellen Begünstigung separat. So liegt nur dann eine Beihilfe vor, wenn

„eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines
Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemein-

schaftlichen Handel verstärkt.“

Vgl. EuG, Urt. v. 04.04.2001, Rs. T-288/97, Rn. 77, Friulia Venezia Giulia.

- 14/33 -

AUL

RECHTS/

INGER

Bestehen demnach vorliegend also auch grenzüberschreitende Auswirkun-
gen?

Selbstverständlich ist, dass nur eine genaue Wettbewerbsanalyse profunde
Antwort auf diese Frage geben könnte. In den meisten Fällen, erübrigt sich
indes eine vertiefte Recherche. Denn die Kommission stellt darauf ab, dass
ein Vorteil der einem Unternehmen gewährt wird, welches auf einem geöff-
neten Markt tätig ist, grundsätzlich geeignet ist, den Handel zwischen den
Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Das Tatbestandsmerkmal setze nicht vo-
raus, dass der Begünstigte auch selber am zwischenstaatlichen Handel teil-
nimmt.

Allerdings hat die Kommission zuletzt verstärkt vertreten, dass bestimmte
Maßnahme nur rein lokale Auswirkungen haben können und sich nicht auf
den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken. Dem lagen in der Regel
Fälle zugrunde, in denen der Beihilfeempfänger Waren oder Dienstleistun-
gen nur in einem geografisch begrenzten Gebiet in einem Mitgliedstaat anbot
und es unwahrscheinlich war, dass er Kunden aus anderen Mitgliedstaaten
gewinnen würde; ferner war nicht davon auszugehen, dass die Maßnahme
mehr als marginale Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen
oder die Niederlassung von Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten haben
würde.

Vgl. Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im
Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europä-
ischen Union (2016/C 262/01), Rn. 196.

So hat die EU-Kommission bereits in länger zurückliegenden Fällen die Aus-
wirkung auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten verneint. Als Beispiele
können genannt werden:

- ein Zuschuss an lokale Straßenverkehrsverbände für den Bau von
Raststätten,

- eine zeitlich begrenzte Finanzierung kleinerer Projekte von örtlichen
Museen und

- die Finanzierung von Kleinstbühnen, um kleinformatige Theaterproduk-
tionen.

Vgl. Kommissionsentscheidung in der Beihilfesache NN 29/02 - Spanien - Rast-
stätten auf Teneriffa, ABl. Nr. C 110 vom 08.05.2003, S. 13; Kommissionsent-
scheidung in der Beihilfesache N 630/2003 - Italien - Örtliche Museen auf Sardi-

- 15/33 -

AULINGER

nien, ABl. Nr C 275 vom 08.12.2005, S. 3; Kommissionsentscheidung in der Bei-
hilfesache N 257/2007 - Spanien - Zuschüsse für Theaterproduktionen im Bas-
kenland, ABl. Nr C 173 vom 26.07.2007, S. 2.

In jüngster Vergangenheit bezeichnete die EU-Kommission folgende Fälle
als nicht mit grenzüberschreitenden Auswirkungen ausgestattet an:

Sport- und Freizeiteinrichtungen mit überwiegend lokalem Einzugsgebiet,
die kaum für Kunden oder Investitionen aus anderen Mitgliedstaaten von
Interesse sein dürften;

kulturelle Veranstaltungen und kulturelle Einrichtungen mit wirtschaftli-
chen Tätigkeiten, die jedoch kaum Nutzer oder Besucher dazu veranlas-
sen dürften, diese Angebote anstatt ähnlicher Angebote in anderen Mit-
gliedstaaten zu nutzen;

Krankenhäuser und andere Gesundheitseinrichtungen, die die üblichen
medizinischen Leistungen für die örtliche Bevölkerung erbringen und
kaum für Kunden oder Investitionen aus anderen Mitgliedstaaten von In-
teresse sein dürften;

Nachrichtenmedien und/oder kulturelle Erzeugnisse, die aus sprachli-
chen und räumlichen Gründen ein örtlich begrenztes Publikum haben;

Tagungszentren, bei denen es aufgrund des Standorts und angesichts
der potenziellen Auswirkungen der Beihilfe auf die Preise unwahrschein-
lich ist, dass Nutzer von Tagungszentren in anderen Mitgliedstaaten ab-
geworben werden;

Informations- und Netzwerkplattformen zur direkten Bekämpfung der Ar-
beitslosigkeit und zur Bewältigung sozialer Konflikte in einem vorab fest-
gelegten, sehr kleinen lokalen Gebiet;

kleine Flughäfen oder Häfen, die überwiegend lokale Nutzer bedienen,
so dass der Wettbewerb um die angebotenen Dienstleistungen auf die
lokale Ebene begrenzt ist und allenfalls marginale Auswirkungen auf
grenzüberschreitende Investitionen zu erwarten sind.

Übertragen auf den vorliegenden Fall, ist zu konstatieren, dass es auch hier
lediglich um einen geringen Beihilfewert geht. So ist beihilferelevant nicht die

Investition als solche, sondern allein die Finanzierungskosten derselbigen.
Diese schätzen wir aufgrund der gegenwärtig niedrigen Kreditzinsen als so
gering ein, dass der Beihilfewert keine Auswirkungen mit sich bringen wird,
der zu einer grenzüberschreitenden Auswirkung führt.

- 16/33 -

AULIN

GER

Zudem geht es, was das Einzugsgebiet anbelangt, vorliegend nur um die
bereits im Großmarkt ansässigen Mieter, was für uns den Schluss zulässt,
dass nicht mehr als marginale Auswirkungen auf grenzüberschreitende In-
vestitionen zu erwarten sind. Denn es dürfte nicht so sein, dass gerade die
Nicht-Umlage der Finanzierungskosten für die Instandhaltungsinvestitionen
dazu führt, dass sich ein Unternehmen aus dem Ausland dafür entscheiden
würde, einen Mietvertrag im bisherigen Kölner Großmarkt zum Abschluss zu
bringen.

4. Ergebnis zur ersten Prüffrage

Wir gehen nach alledem davon aus, dass hinsichtlich der Instandhaltungs-
maßnahmen betreffend den bisherigen Großmarkt keine Beihilfe vorliegt.
Beihilferelevant sind für uns allein die Finanzierungskosten. Bei einem Auf-
wand von ca. 3 Mio. Euro dürfte das Unterbleiben der Umlage der Finanzie-
rungskosten nicht in einem Maße wettbewerblich relevant sein, dass hier-
durch grenzüberschreitende Wirkungen entfaltet werden. Wir sehen auf Ba-
sis der neueren Entscheidungspraxis der EU-Kommission insoweit lediglich
einen rein lokalen Sachverhalt, der nicht dem Beihilferecht unterfällt.

Jedenfalls dürfte es sich für diesen Komplex um eine sog. de-minimis-Beihilfe
handeln, die von einer Anmeldepflicht bei der EU-Kommission freigestellt ist,
solange diese unter einem Volumen von 200.000,- Euro bzw. 500.000,- Euro
(im DAWI-Bereich) in drei Steuerjahren liegt.?

Eine finale Bewertung kann sattfinden, wenn innerhalb der Stadt Köln die
exakten Zahlen im Hinblick auf die Planungs- und Baukosten sowie der Fi-
nanzierungsart und deren Kosten ermittelt sind. Eine Notifizierungspflicht se-
hen wir für diesen Komplex aktuell nicht.

Il. Zur Frage der beihilferechtliche Zulässigkeit der Finanzierung der
Errichtung des neuen Frischezentrums durch die Stadt Köln

Zu untersuchen ist im nächsten Schritt, ob es sich bei der Finanzierung der
der Errichtung des neuen Frischezentrums durch die Stadt Köln um eine Bei-
hilfe nach 107 Abs. 1 AEUV handelt. Insoweit erlauben wir uns, die grund-
sätzlichen Tatbestandsmerkmale, die bereits in Tiefe in vorstehender Prü-
fung behandelt wurden, abzukürzen und nur noch die wirklich wesentlichen

2 Bei geringfügigen Förderungen geht die Kommission davon aus, dass der Binnenmarkt
nicht beeinträchtigt wird. Nach der De-minimis-Verordnung (VO (EG) Nr.1407/2013 vom 18.
Dezember 2013) sind Förderungen mit einem Wert von bis zu 200.000 Euro in drei Steuer-
jahren an ein Unternehmen bereits tatbestandlich keine staatliche Beihilfe und unterfallen
nicht Art. 107 Abs. 1 AEUV, was zur Konsequenz hat, dass kleinere Zuwendungen als De-
minimis-Beihilfen vergeben werden können.

- 17/33 -

AULINGER

Aspekte hervorzuheben. Wir differenzieren — soweit notwendig — auch hier
zwischen Beihilfen für den Betreiber und den Endnutzer des neuen Frische-
zentrums.

1. Begünstigung

Im Hinblick auf das Merkmal der Begünstigung, sehen wir zunächst aus den
bereits oben vorgenommenen Ausführungen keine Möglichkeit, eine Bei-
hilfe zu verneinen.

Zwar hatte die EU-Kommission lange Zeit die Ansicht vertreten, dass die Er-
richtung einer Infrastruktur — wie eben auch das neue Frischezentrum eine
darstellt - durch den Staat wirtschaftlich neutral sei.

Vgl. Luftverkehrsleitlinien von 1994, ABl. EU C 350, 10.12.1994, S. 5.

Allerdings entschieden die Unionsgerichte in Urteilen zu den Pariser Flughä-
fen, dass der Betrieb einer (Flughafen-)Infrastruktur durchaus auch als wirt-
schaftliche Tätigkeit anzusehen ist.

EuG, T-28/98, Rn. 125; EuGH, Urt. v. 24.,10.2000, C-82/01, Rn. 78.

Eine pauschale Einordnung als nicht-wirtschaftliche Tätigkeit ist seit dem
nicht mehr möglich. Stattdessen ist darauf abzustellen, wie die aus staatli-
chen Mitteln zu errichtende Infrastruktur später genutzt wird. Eine spätere
wirtschaftliche Nutzung - so wie hier — führt dazu, dass bereits die Errichtung
als wirtschaftliche Tätigkeit anzusehen ist.

Vgl. EuGH, Urt, v. 24.,10.2000, C-82/01. Diese Rechtsprechung wurde in den Ent-
scheidungen zum Flughafen Halle Leipzig präzisiert. Die Unionsgerichte entschle-
den, dass auch die Finanzierung einer Flughafen-Infrastruktur als wirtschaftliche
Tätigkeit anzusehen sei, die den Beihilfevorschriften unterfalle; vgl. EuG, Urt. v.
24.03.2011, Rs. T-443/08, T-455/08Rn. 93 f, EuGH, Urt. v. 19.12.2012, C-288/11, Mittel-
deutsche Flughafen AG und Flughafen Halle Leipzig.

Seitdem existiert eine Verwaltungspraxis, welche die Finanzierung aller mög-
lichen Infrastrukturen als wirtschaftliche Tätigkeit ansieht.

Vgl. Bartosch, EU-Beihilfenrecht, 2. Auflage 2016, Einleitung A 29; vgl. auch Analy-
tical Grids on the application of State aid rules to the financing of infrastructure
projects, Version: September 2015, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/stu-
dies_reports/state_aid_grids_2015_en.pdf; ferner: Bekanntmachung der Kommis-
sion zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (2016/C 262/01), Rn. 203.

Somit läge eine Begünstigung dann vor, wenn die Stadt Köln als Errichter
des Frischezentrums, dieses einer neu gegründeten Einheit als zukünftigen
Betreiber ohne einen markkonformen Pachtzins überlassen würde. Hiervon

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AULINGER

REC

gehen wir auf Basis unseres Informationsstandes aus, da ein marktkonfor-
mer Pachtzins nur gegeben wäre, wenn in diesem auch die Refinanzierungs-
kosten voll mit berücksichtigt würden.

Und auch den Mietern der Flächen gegenüber (Nutzerebene) würde eine
Beihilfe gegeben sein, wenn diese keine marktkonforme Gegenleistung für
die überlassenen Flächen bezahlen müssten. Nach Auffassung der Kommis-
sion kann bei Infrastrukturen, die allen Nutzern offen stehen und keinem be-
stimmten Nutzer gewidmet sind, der Grundsatz des marktwirtschaftlich han-
delnden Kapitalgebers/Wirtschaftsbeteiligten nur dann als erfüllt betrachtet
werden, wenn die Nutzer der Infrastruktur von einem ex-ante-Standpunkt aus
betrachtet inkrementell zur Rentabilität des Betreibers beitragen.

Vgl. Entscheidung der Kommission v. 01.10.2014, SA.36147 (Propapier), ABl. EU
L 89 vom 1. April 2015, S. 72, Rn. 176 ff.

2. Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
ebenfalls anzunehmen

Anders als im Komplex der Instandhaltungskosten ist hier mit großer Wahr-
scheinlichkeit eine zwischenstaatliche Handelsbeeinträchtigung anzuneh-
men.

Legt man hier das Marktgebiet und den Einzugsbereich des neuen Frische-
zentrums zugrunde, so wird man kaum von dem aus den genannten Beispiel-
fällen ableitbaren äußerst geringen Überörtlichkeitsbezug ausgehen können.
Interessenten für einen Betrieb können ebenso wie Nutzer des neuen
Frischezentrums durchaus auch aus dem EU-Ausland kommen. Die Betrei-
‚berebene findet in der Unterhaltung des neuen Frischezentrums eine attrak-
tive Marktchance. Auf der Nutzerebene könnten sich EU-weit aufgestellte
Unternehmen neu für eine Ansiedlung entscheiden können, da sie in dem
neuen Frischezentrum Umfeldbedingungen vorfinden würden, die hinsicht-
lich Art und Güte der Verkaufsräumlichkeiten bislang nicht gegeben waren.

Insbesondere besteht auch eine räumliche Nähe zum Fresh Park in Venlo
(Niederlande). Die Fahrzeit von dort zum Großraum Köln beträgt nur 80 Mi-
nuten. Die Befragung unter den Endnutzern des heutigen Großmarkts er-
brachte sogar, dass diese bis zu 240 km Anreise in Kauf nehmen, um auf
dem Großmarkt Köln Waren zu beziehen. So halten wir es keinesfalls für
ausgeschlossen, dass auch holländische Unternehmen einen Betrieb in Be-
tracht ziehen könnten.

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AULI

NGER

Bedenkt man in diesem Zusammenhang noch den Betrag der Investition und
die daraus ableitbare beträchtliche Beihilfehöhe (nach unseren Informatio-
nen 3 Mio. Euro per anno), dürfte es ausgeschlossen sein, in einer etwaigen
Auseinandersetzung mit der EU-Kommission mit dem Argument der rein lo-
kalen Betätigung ohne potentielle grenzüberschreitende Auswirkungen
durchzudringen. Daher ist eine Beeinträchtigung des Handels zwischen den
Mitgliedstaaten für diesen Prüfkomplex anzunehmen.

3. Zwischenergebnis:

Nach unserem Dafürhalten sind sämtliche Tatbestandsmerkmale einer
grundsätzlich verbotenen Beihilfe auf Basis der aktuellen Rechtsprechung
und Entscheidungspraxis der EU-Kommission zu bejahen. Eine Beihilfe ist
anzunehmen, weil man nach heutigem Stand unterstellen muss, dass das
neue Frischezentrum nur dauerhaft defizitär betrieben werden kann. Die
Mieteinnahmen werden zu gering sein, um die anfallenden Kosten, die aus
der Neuerrichtung entstanden sind, zu decken.

4. Prüfung zum Vorliegen von Freistellungsmöglichkeiten vom Bei-
hilfeverbot

Selbst wenn eine Beihilfe tatbestandlich angenommen werden muss, kann
eine Privilegierung dazu führen, dass hiermit keine Rechtsfolgen verknüpft
sind, also insbesondere keine Notifizierung bei der EU-Kommission in Brüs-
sel erfolgen muss. Einerseits könnte eine Freistellung nach der Allgemeinen
Gruppenfreistellungsverordnung vom 1. Juli 2014 („AGVO“) gegeben sein.
Mit der AGVO werden bestimmte staatliche Beihilfemaßnahmen, die einen
spürbaren Beitrag zur Schaffung von Arbeitsplätzen und zur Stärkung der
Wettbewerbsfähigkeit in Europa leisten, als mit dem Binnenmarkt vereinbar
erklärt und von der Anmeldungs- und Genehmigungspflicht freigestellt.

Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014, Amts-
blatt der Europäischen Union Nr. L 187 vom 26. Juni 2014, S. 1; berichtigt
durch Bekanntmachung der Kommission vom 17. Juni 2014, Amtsblatt der
Europäischen Union Nr. L 283 vom 27. September 2014, S. 65; Pressemit-
teilung der Europäischen Kommission vom 21. Mai 2014.

Andererseits kommt eine Freistellung von der Notifizierungspflicht nach dem
sog. DAWI-Freistellungsbeschluss der EU-Kommission in Betracht. Dies
setzt gemäß Artikel 2 Absatz 1 des Freistellungsbeschlusses voraus, dass
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) er-
bracht werden, die finanziellen Ausgleichsleistungen für die Erbringung der

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AULIN

RECHTSANW/

GER

Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse 15 Mio. € pro Jahr
nicht übersteigen und dass eine ordnungsgemäße Betrauung erfolgt ist.

Beschluss der Kommission vom 20.12.2011 über die Anwendung von Arti-
kel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen
Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten
bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von
allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, vgl. 2012/21/EU, ABl.
EU 2012 L 7/3.

Bislang nicht abschließend geklärt ist das Konkurrenzverhältnis zwischen
AGVO und DAWI-Freistellungsbeschluss. Ohne dass dies bislang verbind-
lich entschieden worden ist oder hierzu Stellungnahmen der EU-Kommission
vorliegen, wird aktuell davon auszugehen sein, dass die AGVO aufgrund ih-
rer Spezialität die Anwendung des DAWI-Freistellungsbeschlusses sperrt,
wenn eine Fallgestaltung betroffen ist, die in eine Regelung der AGVO ein-
geordnet werden kann.

Vorliegend könnte eine solche Sperrwirkung Art. 56 AGVO entfalten, der die
beihilferechtskonforme Finanzierung von lokalen Infrastrukturen regelt.
Wenn und soweit diese Regelung also hier einschlägig ist, wäre für eine
DAWI-Freistellung nur noch bedingt Platz. Wir werden daher zunächst der
Frage nachgehen, ob Art. 56 AGVO eröffnet ist, wobei vorab auf generelle
Anforderungen der AGVO an eine Freistellung einzugehen ist. Sodann stel-
len wir Überlegungen zum DAWI-Freistellungsbeschluss an.

a) Zur Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung

Durch die AGVO hat die EU-Kommission zahlreiche Beihilfearten unter be-
stimmten Bedingungen von der Anmeldepflicht freigestellt. In ihr werden
Rahmenbedingungen definiert, innerhalb derer die Mitgliedstaaten auch
ohne vorherige Notifizierung Beihilfen gewähren können. Sie beinhaltet die
umfassendste Sammlung von Ausnahmetatbeständen zum grundsätzlichen
Beihilfenverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV für ganz unterschiedliche Bereiche
des Wirtschaftslebens.

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AULINGER

aa) Keine Freistellung auf Basis von Art. 56 AGVO

Eine Freistellung von der Notifizierungspflicht kommt für Infrastrukturprojekte
auf Basis von Art. 56 Abs. 1 AGVO bei Vorliegen folgender Voraussetzungen
in Betracht:

„Für den Bau oder die Modernisierung lokaler Infrastrukturen bestimmte
Finanzierungen für Infrastrukturen, die auflokaler Ebene einen Beitrag zur
Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen und Verbrau-
cher und zur Modernisierung und Weiterentwicklung der industriellen Ba-
sis leisten, sind im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 AEUV mit dem Bin-
nenmarkt vereinbar und von der Anmeldepflicht nach Artikel 108 Absatz
3 AEUV freigestellt, sofern die in diesem Artikel und in Kapitel I festgeleg-
ten Voraussetzungen erfüllt sind.“

Problematisch erscheint insoweit die Höhe der Gesamtinvestition. So wird in
dem verwiesenen Kapitel I nach Art. 4 Ziffer 1 cc) AGVO ausgeführt:

„Anmeldeschwellen

1. Diese Verordnung gilt nicht für Beihilfen, die die folgenden Schwellen
überschreiten:

cc) Investitionsbeihilfen für lokale Infrastrukturen: 10 Mio. EUR oder die
Gesamtkosten über 20 Mio. EUR für dieselbe Infrastruktur;“

Die Einschlägigkeit der AGVO scheidet folglich in Bezug auf die Errichtung
des Frischezentrums als freigestelltes Infrastrukturprojekt aus. Die Gesamt-
kosten des Projekts betragen nach aktuellen Schätzungen etwa 70 Mio.
Euro. Nur eine drastische Veränderung der Baukosten würde eine Freistel-
lung möglich machen.

bb) Keine Freistellung auf Basis von Art. 17 AGVO

Nach Art. 17 AGVO sind umfangreich Beihilfen gegenüber Kleinen und Mitt-
leren Unternehmen (sog. KMU?) freigestellt. Hierunter fallen auch Investiti-
onsbeihilfen für KMU.

3 Artikel 2 der KMU-Definition teilt mit: Die Kategorie der Kleinstunternehmen sowie der klei-
nen und mittleren Unternehmen (KMU) setzt sich aus Unternehmen zusammen, die weniger
als 250 Personen beschäftigen und die entweder einen Jahresumsatz von höchstens 50
Mio. EUR erzielen oder deren Jahresbilanzsumme sich auf höchstens 43 Mio. EUR beläuft.

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AULINGER

Als Anmeldeschwelle existiert hier nach Art. 4 Ziffer 1 cc) AGVO allerdings
eine Grenze der Förderung bei 7,5 Mio. Euro pro Unternehmen und Investi-
tionsvorhaben.

Für die Betreiberebene würde dieser Betrag unseres Erachtens nicht für die
Aufrechterhaltung des neuen Frischezentrums ausreichen. Denn es ist von
einem dauerhaften jährlichen Verlustausgleich von etwa 3 Mio. Euro auszu-
gehen.

Auf der Nutzerebene könnte das neue Frischezentrum zur Erreichung des
angestrebten Warensortiments — so wie wir informiert sind — nicht allein auf
KMU-Unternehmen setzen. So befinden sich bereits jetzt unter den Mietern
des alten Großmarktes eine Reihe Unternehmen, die in große Unterneh-
mensstrukturen eingebunden sind und mehr als 250 Mitarbeiter vorweisen.
Wenn also nicht komplett das Betriebskonzept auf KMU-Unternehmen aus-
gerichtet würde, käme eine KMU-Beihilfe nicht in Betracht.

Ein Rückgriff auf die AGVO als Freistellungsvoraussetzung für die hier ange-
nommene Beihilfe sehen wir vor diesem Hintergrund nicht.

2. Zum DAWI-Freistellungsbeschluss

Im Folgenden wird zunächst der Begriff der DAWI erläutert. Diesbezüglich
bestehen geringe europarechtliche Vorgaben. Die EU-Kommission billigt den
Mitgliedstaaten einen weiten Beurteilungsspielraum unter Berücksichtigung
einzelstaatlicher Besonderheiten zu und beschränkt ihre Kontrolle auf offen-
sichtliche Beurteilungsfehler (dazu unter Buchstabe a). Im Anschluss wird
analysiert, ob die aktuell geplante Maßnahme als DAWI zugeordnet werden
kann (dazu unter Buchstabe b). Wir meinen, dies mit relativ validen Argu-
menten bejahen zu können. Daher werden wir unter Buchstabe c) auf die
Einzelheiten zur Vornahme einer Betrauung eingehen.

a) Weiter Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten bei der Defini-
tion von DAWI

Der Begriff der DAWI wird im AEUV in Artikel 14 und Artikel 106 Absatz 2
sowie im Protokoll Nr. 26 des AEUV erwähnt, jedoch weder dort noch im
Sekundärrecht legal definiert. Die Kommission definiert DAWI in ihrem Qua-
litätsrahmen für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse als

„wirtschaftliche Tätigkeiten, die dem Allgemeinwohl dienen und ohne
staatliche Eingriffe am Markt überhaupt nicht oder in Bezug auf Qualität,
Sicherheit, Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung oder universaler Zugang nur
zu anderen Standards durchgeführt würden.“

- 23/33 -

AULINGER

RE

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäi-
schen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Ein
Qualitätsrahmen für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, 20.12.2011,
KOM(2011) 900 endgültig, S. 4.

Der Gerichtshof hat in verschiedenen Entscheidungen festgestellt, dass
DAWI sich von anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens dadurch unter-
scheiden, dass sie besondere Merkmale aufweisen.

Vgl. Leitfaden zur Anwendung der Vorschriften der Europäischen Union über staat-
liche Beihilfen, öffentliche Aufträge und den Binnenmarkt auf Dienstleistungen von
allgemeinem wirtschaftlichem Interesse inklusive Sozialdienstleistungen vom
29.04.2013, SWD(2013) 53 final/2, Frage 2; unter Berufung auf: Urteil des Gerichts-
hofs vom 10. Dezember 1991, Merci Convenzionali Porto di Genova SpA/Siderurgica
Gabrielli SpA, C-179/90, Sig. 1991, 1-5889, Rn. 27; Urteil des Gerichtshofs vom 17.
Juli 1997, GT-Link A/S/De Danske Statsbaner (DSB), Sig. 1997, 1-4449, Rn. 53; Urteil
des Gerichtshofs vom 18. Juni 1998, Corsica Ferries France SA/Gruppo Antichi
Ormeggiatori del porto di Genova Coop. arl, Gruppo Ormeggiatori del Golfo di La
Spezia Coop. arl, Ministerio dei Trasporti e della Navigazione, Sig. 1998, 1-3949, Rn.
45.

Weitergehende zwingende Kriterien werden von der Kommission aber auch
im „Leitfaden zur Anwendung der Vorschriften der Europäischen Union über
staatliche Beihilfen, öffentliche Aufträge und den Binnenmarkt auf Dienstleis-
tungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse inklusive Sozialdienst-
leistungen“ nicht vorgegeben. Es wird lediglich darauf verwiesen, dass sich
Umfang und Organisation von DAWI in den Mitgliedstaaten erheblich unter-
scheiden können, da das Ausmaß staatlicher Tätigkeit historisch und kulturell
bedingt unterschiedlich ausgeprägt sei.

Da es mithin keine einschlägigen EU-Vorschriften dazu gibt, wann eine Auf-
gabe eine DAWI darstellt, haben die Mitgliedstaaten bei der Festlegung die-
ser Dienstleistung und der Gewährung von Ausgleichsleistungen für den
Dienstleistungserbringer einen weiten Beurteilungsspielraum. Die Befug-
nisse der Kommission beschränken sich insoweit darauf zu kontrollieren,
dass bei der Festlegung der Dienstleistung als DAWI kein offenkundiger Be-
urteilungsfehler unterlaufen ist. Die EU wird unter Beachtung des Subsidiari-
tätsgrundsatzes und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nur in dem
Maße tätig, in dem es erforderlich ist.

Vgl. Leitfaden zur Anwendung der Vorschriften der Europäischen Union über staat-
liche Beihilfen, öffentliche Aufträge und den Binnenmarkt auf Dienstleistungen von
allgemeinem wirtschaftlichem Interesse inklusive Sozialdienstleistungen vom
29.04.2013, SWD(2013) 53 final/2, Frage 5; unter Berufung auf: Urteile des EuGH vom
15. Juni 2005, Fred Olsen, Rs. T-17/02, Sig. 2005, 11-2031, Rdnr. 216, vom 12.Februar
2008, BUPA u.a./Kommission, Rs. T-289/03, Sig. 2008, II-81, Rdnrn. 166-169, und vom
22.Oktober 2008, TV2, Rs. T-309/04, Sig. 2008, 11-2935, Rdnrn. 113 ff.

- 24/33 -

ln

ER

Offensichtliche Beurteilungsfehler wurden vom Gerichtshof und der Kommis-
sion bisher bei folgenden Dienstleistungen angenommen:

Hafendienstleistungen

Werbung, elektronischer Handel, die Verwendung von Mehrwert-Telefon-
nummern für Gewinnspiele, das Sponsoring oder das Merchandising

Tierkörperbeseitigung

Herstellung und Vermarktung der in Anhang | des AEUV genannten Er-
zeugnisse, z.B. Milch und Milcherzeugnisse

Breitbandzugang ausschließlich für Wirtschaftsparks, der nicht der breiten
Bevölkerung zugutekommt.

Vgl. Leitfaden zur Anwendung der Vorschriften der Europäischen Union über staat-
liche Beihilfen, öffentliche Aufträge und den Binnenmarkt auf Dienstleistungen von
allgemeinem wirtschaftlichem Interesse inklusive Sozialdienstleistungen vom
29.04.2013, SWD(2013) 53 final/2, Frage 7.

Insoweit sind die folgenden Aspekte heranzuziehen, die nach der Entschei-
dungspraxis der Kommission und der Gerichte von Bedeutung sein können:

Es handelt sich um eine Tätigkeit, die zum Wohle der Bürger oder im öf-
fentlichen Interesse bzw. im Interesse der Gesellschaft als Ganzes er-
bracht wird.

Vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Beihilfevorschriften
der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, ABl. 2012/C 8/02,
Rn. 50; Leitfaden zur EG-Beihilfenrechtskonformen Finanzierung von kommu-
nalen Leistungen der Daseinsvorsorge, Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand
und Energie des Landes Nordrhein Westfalen, 2008, S. 27f.

Es besteht kein funktionierender Markt (= Marktversagen), d.h. die Dienst-
leistung wird von Privaten im Hinblick auf den Preis, objektive Qualitäts-
merkmale, Kontinuität und den Zugang zu der Dienstleistung nicht zufrie-
denstellend erbracht.

Vgl. Leitfaden zur Anwendung der Vorschriften der Europäischen Union über
staatliche Beihilfen, öffentliche Aufträge und den Binnenmarkt auf Dienstleis-
tungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse inklusive Sozialdienstleis-
tungen vom 29.04.2013, SWD(2013) 53 final/2, Frage 11 unter Verweis auf das
Urteil des Gerichtshofs vom 20. Februar 2001, Asociaciön Profesional de Empre-
sas Navieras de Lineas Regulares (Analir) u.a./Administraciön General del Es-
tado, C-205/99, Sig. 2001, 1-1271, Rn. 71 und Rn. 48 der DAWI-Mitteilung; Leitfa-

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AULING!

ER

17

den zur EG-Beihilfenrechtskonformen Finanzierung von kommunalen Leistun-
gen der Daseinsvorsorge, Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie
des Landes Nordrhein Westfalen, 2008, S. 27f.

- Es handelt sich um eine defizitäre/unwirtschaftliche Tätigkeit, d.h. private
Marktteilnehmer könnten die Dienstleistung unter Berücksichtigung des
öffentlichen Interesses auch nicht zu denselben Bedingungen anbieten.

Vgl. Leitfaden zur Anwendung der Vorschriften der Europäischen Union über
staatliche Beihilfen, öffentliche Aufträge und den Binnenmarkt auf Dienstleistun-
gen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse inklusive Sozialdienstleistun-
gen vom 29.04.2013, SWD(2013) 53 final/2, Frage 11; Leitfaden zur EG-Beihilfen-
rechtskonformen Finanzierung von kommunalen Leistungen der Daseinsvor-
sorge, Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landes Nordrhein
Westfalen, 2008, S. 27f.

b) Tätigkeit zum Wohle der Bürger oder im Interesse der Allgemein-
heit

Problematisch erscheint vorliegend, ob es sich bei der Errichtung des
Frischezentrums um eine Tätigkeit handelt, die zum Wohle der Bürger oder
im Interesse der Allgemeinheit erbracht wird.

aa) Dauerdefizitäre Tätigkeit und Marktversagen

Ein solches Allgemeininteresse liegt regelmäßig vor, wenn die jeweiligen
Leistungen im öffentlichen Interesse für die gleichmäßige Versorgung der
Bevölkerung unverzichtbar sind. Ein starkes Indiz für ein Handeln zu Gunsten
der Allgemeinheit liegt darin, wenn Unternehmen auch dort tätig werden, wo
dies ihren eigenen wirtschaftlichen Interessen widerspricht. Das ist vor allem
bei unrentablen Dienstleistungen der Fall, die zur Versorgung der Bevölke-
rung gleichwohl erbracht werden müssen, etwa im Bereich der flächende-
ckenden Grundversorgung mit Post-, Energie- sowie Wasser- und Abwas-
serleistungen, des sozialen Wohnungsbaus und beim Betrieb von Sportein-
richtungen für den Breitensport, Jugendzentren, Museen oder Bildungszen-
tren.

In Bezug auf die Errichtung eines Frischezentrums erscheint zunächst frag-
lich, ob ein solches Allgemeininteresse vorliegt. Eine vergleichbare Entschei-
dung der Kommission fehlt bislang. Andererseits kann aber auch auf Basis
der eingeholten Wirtschaftlichkeitsprüfung festgehalten werden, dass private
Unternehmen nicht die Finanzierung eines neuen Frischezentrums in Eigen-
regie aufnehmen würden. Dies gilt, weil festgestellt werden konnte, dass
selbst große private Unternehmen nicht in der Lage wären, einen wirtschaft-
lichen Betrieb, der auch die Finanzierungskosten einbezieht, vorzunehmen.

- 26/33 -

AULINGER

Sämtliche Betriebsformen, die verglichen worden sind, endeten mit einem
negativen Ergebnis. Demnach handelt es sich für uns um eine dauerdefizi-
täre Tätigkeit, die kein privates Unternehmen übernehmen würde.

Wir gehen auf dieser Basis von Marktversagen aus. Zwar existieren in
Deutschland auch - nach unseren Informationen — zwei Großmärkte, die ge-
meinsam mit privaten Unternehmen betrieben werden. Daneben existieren
aber auch 18 Großmärkte, die rein kommunal geführt werden. Ohne eine
staatliche Beihilfe würde nach unserem Dafürhalten die hier in Rede ste-
hende Versorgungsleistung eines Großmarktes ohne Intervention der öffent-
lichen Hand nicht in ausreichender Qualität und Umfang erbracht werden
können. Es dürfte kein funktionierender Markt existieren, d.h. die Dienstleis-
tungen eines Großmarktes oder Frischezentrums würde von Privaten im Hin-
blick auf den Preis, die objektiven Qualitätsmerkmale, die Kontinuität und den
Zugang zu der Dienstleistung nicht zufriedenstellend erbracht werden.

bb) Tätigkeit zugunsten der Allgemeinheit

Dass der Betrieb eines neuen Frischezentrums die Durchführung einer
DAWI-Aufgabe ist, hat die Rechtsprechung zwar noch nicht entschieden, un-
seres Erachtens lassen sich aber relativ valide Argumente dafür anführen,
dass der Großmarktbetrieb letztlich der Allgemeinheit zu dienen bestimmt ist.
Insoweit sehen wir den Betrieb eines Frischezentrums sehr wohl als Tätigkeit
an, die sich im Sinne der Definition der EU-Kommission zu DAWI darstellt als
„...Wirtschaftliche Tätigkeit, die dem Allgemeinwohl dient und ohne den staat-
lichen Eingriff am Markt überhaupt nicht oder in Bezug auf Qualität, Sicher-
heit, Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung oder universalen Zugang nur zu an-
deren Standards durchgeführt würde“.

Folgende Einordnungen sind unseres Erachtens vorzunehmen:
(1) Argument: Lebensmittelvielfalt erhalten

Das neue Frischezentrum dient, wie der bisherige Großmarkt, der Versor-
gung der lokal ansässigen Händler, wovon die Kölner Bevölkerung unmittel-
bar profitiert. Für diese steigt nämlich das Angebot an Lebensmitteln, insbe-
sondere im Hinblick auf Obst und Gemüse. Zwar erbringen auch Cash und
Carry-Märkte die Funktion der Versorgung der Einzelhändler mit Lebensmit-
tel, insoweit ist das Preisgefüge aber ein anderes, jedenfalls haben die Ein-
zelhändler fest geschriebenen Preise der Cash und Carry-Märkte zu akzep-
tieren’ und können nicht mit den Lieferanten unmittelbar in Verhandlungen
treten. Auf diese Weise könnte der Endverbraucher auch dann von dem
Frischezentrum profitieren, wenn er zu diesem keinen direkten Zugang hat.

- 27133 -

A U

(2) Argument: Kulturelle Vielfalt erhalten

Das Frischezentrum trägt aufgrund der gewachsenen Struktur des Groß-
marktes zum Erhalt der kulturellen Vielfalt und gerade auch der gastronomi-
schen Szene in Köln bei. Eine Vielzahl von Kölner Einzelhändlern und Res-
taurantbetreibern insbesondere solche, die ein Geschäft mit nicht ursprüng-
lich deutschem Kulturhintergrund betreiben, nimmt die Dienste des Groß-
marktes in Anspruch, da die Warenvielfalt auf dem Großmarkt größer ist als
beispielsweise in Cash und Carry-Märkten, wie der Metro, und dort auch viele
nicht mitteleuropäische Lebensmittel zum verkauft werden. Es gehört mithin
schlichtweg zur kommunalen Vielfalt der Millionenstadt Köln einen Groß-
markt mit reichhaltigem Angebot vorzuhalten, um die Bürger der Stadt die
Vorzüge dieser Vielfalt zu Gute kommen zu lassen. Damit wird erst Markt
und Vielfalt geschaffen, die von der Allgemeinheit in Anspruch genommen
und gefordert wird. Des Weiteren ist hervorzuheben, dass die Tätigkeit der
im Frischmarkt ansässigen Händler darauf gerichtet ist, die Nachfrage kleiner
und mittlerer Einzelhändler zu bedienen. Diese stehen im Gegensatz zu gro-
ßen Supermärkten zu ihren Kunden in einem direkten und persönlichen Kon-
takt, so dass sie auf Nachfrageänderungen sofort reagieren können.

(3) Argument: Oberzentrumfunktion

Nicht außer Acht lassen darf man unseres Erachtens auch, dass der Groß-
markt in Köln historisch gewachsen und dadurch wichtiger Bestandteil des
städtischen Leitbildes von Köln geworden ist, einen zentralen Handelsplatz
vorzuhalten. Köln ist durch diese Jahrhunderte währende Zentralisierung zu
einem der wichtigsten Oberzentren Deutschlands geworden. Für die Allge-
meinheit geht es mit der Unterhaltung eines Großmarktes auch um einen
Lebensraum, der Identifikationsmerkmale bewahrt.

‘(4) Argument: Versorgungssicherheit

Durch das neue Frischezentrum soll die Versorgungssicherheit der Bevölke-
rung erhalten bleiben. Insbesondere kann nicht ausgeschlossen werden,
dass auch große Einzelhändler auf den Großmarkt zurückgreifen, wenn ihre
eigenen Versorgungskapazitäten nicht ausreichen. So verhält es sich bei-
spielsweise in München so, dass selbst ALDI manches Mal auf den Groß-
markt zurückgreift, um Obst und Gemüse einzukaufen. Das heißt, ein Groß-
markt bietet auch ein wichtiges Stück Versorgungssicherheit.

- 28/33 -

AULINGER

(5) Argument: Sicherung lokaler Erzeugnisse

Auch trägt der Großmarkt zur Stärkung von lokalen Erzeugern aus dem Köl-
ner Umland, insbesondere der Eifel, dem Bergischen Land und des Nieder-
rheins bei. Die Gesellschaft kauft auch immer bewusster ein. So wird auch in
Köln Wert gelegt auf die Möglichkeit bei lokalen Erzeugern einzukaufen, um
Anfahrwege, Energieverbrauch und unnötige Umweltbeeinflussungen zu
vermeiden. Der Großmarkt garantiert diesen Handelsweg.

(6) Argument: Notzeiten bedenken

Auch ist im Allgemeininteresse zu berücksichtigen, dass der Großmarkt in
Notzeiten die Versorgung der Kölner Bevölkerung sicherstellen soll. Notzei-
ten stehen zwar glücklicherweise nicht absehbar bevor, aber können in Zei-
ten wie diesen auch nicht ohne weiteres ausgeschlossen werden. Der Erhalt
eines zentralen Handelsplatzes für Lebensmittel sollte insoweit nicht unter-
schätzt werden. Da solche Extemsituationen immer auch Lücken und Fehler
in bestehenden Planungen offenlegen, muss ausreichend Improvisations-
spielraum vorhanden sein. Dazu zählt insbesondere eine Diversifizierung un-
terschiedlicher Händlertypen, die insbesondere durch das neue Frischezent-
rum im Gegensatz zum Großhandel, wie z.B. der Metro, gefördert wird.

cc) Zwischenergebnis zur DAWI-Prüfung

Zusammengefasst sehen wir die DAWI eines Frischezentrums in einer Groß-
stadt genau in der durch Private nicht in dieser Form und Qualität ausgeübten
Wahrung lebensmittelbezogener Angebotsvielfalt unter gleichzeitiger Sicher-
stellung der breiten Versorgung der Bürger mit Frischwaren über die Inan-
spruchnahme von Direkteinkauf, Wochen-Märkten, allgemeinen und spezia-
lisierten Einzelhändlern sowie der örtlichen Gastronomie. Hierbei handelt es
sich um die einzige Form der Zurverfügungstellung eines öffentlichen Han-
delsraums, der unabhängig und nicht vergleichbar mit dem Warensortiment
von Cash- und Carry-Märkten ist.

Soweit die o.g. Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Freistellungsbe-
schlusses durch die Stadt Köln vertreten werden, wäre weiter erforderlich,
dass die vorgesehene städtische Betriebsform mit der Wahrnehmung der
DAWI-Aufgabe Frischezentrumberieb betraut wird. Für den Regelungsinhalt
eines Betrauungsakts existieren konkrete Vorgaben, die wir ohne weiteres —
soweit gewünscht - umsetzen könnten.

An dieser Stelle darf jedoch zunächst nicht unerwähnt bleiben, dass Rechts-
sicherheit hinsichtlich der zuvor vertretenen Auffassung zum Vorliegen einer

- 29/33 -

AULINGER

DAWI nur zu erreichen ist, wenn die Stadt Köln das Vorhaben einem Notifie-
rungsverfahren bei der EU-Kommission in Brüssel zuführen würde. Einleiten
würde man einen solchen Vorgang mit der formellen Konsultation des Lan-
deswirtschaftsministeriums und/oder des Bundeswirtschaftsministeriums in
Berlin. Wir empfehlen in einem ersten Schritt, die offizielle Kontaktaufnahme
mit dem Landeswirtschaftsministerium. Mit diesem sollte auf Basis eines sog.
„briefing letters“ ein Gespräch über opportune Handlungsoptionen geführt
werden.

Nicht unerwähnt darf bei Übernahme der vorstehenden DAWI-Argumenta-
tion bleiben, dass die Berufung auf den DAWI-Freistellungsbeschluss und
damit die Vornahme einer Betrauung gegenüber einer dauerdefizitären Be-
triebseinheit transparent werden dürfte. So ist in Art. 9 des Freistellungsbe-
schlusses geregelt, dass je-der Mitgliedstaat der Kommission alle zwei Jahre
einen Bericht über die Umsetzung des DAWI-Freistellungsbeschlusses zu
übermitteln hat. In NRW werden dazu regelmäßig vom Landeswirtschaftsmi-
nisterium Fragebögen an die Kommunen versendet, in denen Auskunft über
die Anwendung der DAWI-Vorschriften zu erteilen ist. Zudem verhält es sich
nach Art. 8 S. 2 des DAWI-Freistellungsbeschlusses ohnehin so, dass der
Kommission auf schriftliches Ersuchen alle Informationen, die die Kommis-
sion als erforderlich erachtet, um zu entscheiden, ob die geltenden Aus-
gleichmaßnahmen mit dem DAWI-Freistellungsbeschluss vereinbar sind, zu
übermitteln sind.

Ill.  Notifizierung

Damit bliebe neben der Vornahme eines vergaberechtlich abgesicherten In-
vestorenauswahlverfahrens als rechtssicherste Variante die Notifizierung der
Maßnahme bei der EU-Kommission in Brüssel. In diesem förmlichen Verfah-
ren prüft die EU-Kommission das Vorhaben auf die Vereinbarkeit mit dem
Binnenmarkt. Im Rahmen der Vereinbarkeitsprüfung untersucht die Kommis-
sion gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. c AEUV im Wesentlichen die folgenden vier
Aspekte:

- Wird mit der staatlichen Maßnahme ein Ziel von gemeinsamem Inte-
resse verfolgt?

- Finanzielle Analyse: Ist die Maßnahme zur Zielerreichung erforderlich,

geeignet und verhältnismäßig (d. h. auf den nachgewiesenen Bedarf
beschränkt)?

- 30/33 -

- Hat die Maßnahme einen Anreizeffekt, das heißt, führt sie zur Umset-
zung eines Projekts, das ohne staatliche Unterstützung nicht umge-
setzt worden wäre?

- Wettbewerbliche Analyse: Überwiegen die positiven Effekte der Maß-
nahme die negativen Aspekte?

Der Ablauf eines Notifizierungsverfahrens richtet sich nach Art. 108 Abs. 3
AEUV i. V. m. der hierzu erlassenen Verfahrensverordnung (VO 2015/1589
vom 13. Juli 2015, ABl. EU L 248, S. 9, nachfolgend „VVO“). Adressat der
Notifizierungspflicht sind ausschließlich die Mitgliedstaaten und ihre Verwal-
tungsebenen, in Deutschland also die Kommunen wie die Stadt Köln. Da die
Kommission formell nur mit den Mitgliedstaaten kommuniziert, wendet sich
die Kommune im Falle eines Notifizierungsvorhabens oder eines sonstigen
beihilferechtlichen Anliegens an die zuständige Stelle im nordrhein-westfäli-
, schen Wirtschaftsministerium, die das weitere Verfahren unter Einbeziehung
des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWi) begleitet.

Dabei lassen sich grundsätzlich folgende drei Verfahrensschritte unterschei-
den:

1.  Pränotifizierung

Zu Beginn eines Notifizierungsverfahrens besteht die Möglichkeit, im Rah-
men einer sogenannten Prä-Notifizierung das jeweilige Vorhaben und seine
beihilfenrechtliche Würdigung aus Sicht des Mitgliedstaates der EU-Kommis-
sion vorzustellen. Die Kommission bietet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit,
im Rahmen einer Voranmeldephase die rechtlichen und wirtschaftlichen As-
pekte eines geplanten Beihilfevorhabens informell zu erörtern, um die sich
gegebenenfalls anschließende förmliche Anmeldung vorzubereiten.

Dazu wird üblicherweise ein Gespräch am Sitz der Kommission in Brüssel
mit allen Beteiligten durchgeführt. Bei der Prä-Notifizierung handelt es sich
um einen informellen Verfahrensschritt, der in der Verfahrensverordnung
nicht ausdrücklich vorgesehen ist, aber dem üblichen Vorgehen entspricht.
In dieser Phase besteht auch die Gelegenheit, Fragen zum Umfang und zur
Ausgestaltung des Notifizierungsantrags anzusprechen und erste Fragen der
EU-Kommission zum Projekt zu diskutieren. Grundlage für ein Gespräch mit
der Kommission sollte ein bereits im Wesentlichen ausgearbeiteter Notifizie-
rungsantrag sein, der im Idealfall aufgrund der Erkenntnisse aus dem Ge-
spräch ohne größeren Aufwand nachjustiert werden kann. Daher sollten be-
reits im Vorfeld des Gesprächs die erforderlichen ökonomischen und juristi-

- 31/33 -

AULINGER

schen Analysen und der Notifizierungsantrag (bestehend aus Projektdarstel-
lung und Würdigung) im Entwurf erarbeitet werden. Der — bei Bedarf anhand
der Erkenntnisse aus dem Prä-Notifizierungsgespräch überarbeitete — und
zwischen den Beteiligten abgestimmte endgültige Notifizierungsantrag wird
daraufhin durch den Bund über seine Vertretung in Brüssel bei der EU-Kom-
mission eingereicht. Mit diesem Schritt beginnt die eigentliche Notifizierung.
Ist eine Voranmeldung erfolgt, entscheidet die Kommission regelmäßig in-
nerhalb von zwei Monaten nach der förmlichen Anmeldung über das Vorha-
ben.

2. _Vorläufiges Prüfverfahren

Die Kommission leitet ein vorläufiges Prüfverfahren (Art. 4 VVO) ein, indem
sie auf der Basis der Anmeldung das Vorliegen einer Beihilfe und ggf. die
Vereinbarkeit der beabsichtigten Beihilfen mit dem Binnenmarkt (Rechtferti-
gung) prüft.

Dieses Verfahren soll nicht länger als zwei Monate dauern. Erfahrungsge-
mäß kommt es im vorläufigen Prüfverfahren jedoch zu ein bis zwei Frage-
runden auf Seiten der EU-Kommission (Art. 5 VVO). Die entsprechenden
Fragenlisten werden von der Kommission ebenfalls an die Vertretung der
Bundesrepublik bei der EU-Kommission gesendet, welche sie wiederum über
das zuständige Referat auf Bundesebene an die eigentlichen Beteiligten wei-
terleitet. Die Beantwortung erfolgt in Abstimmung mit dem Bund ebenfalls auf
diesem Wege. Falls sie die Vereinbarkeit bejaht, kann die Kommission be-
reits nach dem vorläufigen Prüfverfahren eine Genehmigungsentscheidung

' erlassen. Allerdings wird diese Zwei-Monats-Frist in der Praxis häufig
dadurch ausgehebelt, dass die Kommission zuvor Rückfragen zum Aus-
kunftsersuchen stellt und die Anmeldung deshalb nicht als vollständig gilt, mit
der Folge, dass auch die Zwei-Monats-Frist nicht abläuft.

3.  Förmliches Prüfverfahren

Kommt die Kommission dagegen zu dem Schluss, dass sie auf Basis ihrer
Erkenntnisse aus dem vorläufigen Prüfverfahren ernsthafte Zweifel an der
Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsame Markt hat und diese Zweifel
auch durch die Fragerunden nicht ausgeräumt werden konnten, kann sie ein
förmliches Prüfverfahren (Art. 6 VVO) eröffnen. Die Kommission bemüht sich
darum, einen Beschluss möglichst innerhalb von 18 Monaten nach Eröffnung
des Prüfverfahrens zu erlassen. Diese Frist kann von der Kommission und
dem betreffenden Mitgliedstaat jedoch einvernehmlich verlängert werden.
Dieses Verfahren dient der vertieften Prüfung der geplanten Beihilfe unter

- 32/33 -

AU

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HT

LINGER

Einbeziehung der Auffassungen Dritter. Die Kommission veröffentlicht dazu
im EU-Amtsblatt den Eröffnungsbeschluss, der auch ihre vorläufige Einschät-
zung beinhaltet, und fordert andere EU-Mitgliedstaaten sowie Wettbewerber
des Beihilfenempfängers auf, zum Verfahren Stellung zu nehmen. In dieser
Phase kann die Kommission ebenfalls weitere Fragen an den Mitgliedstaat
richten und diesen zur Vorlage ergänzender Informationen auffordern. Am
Ende des förmlichen Prüfverfahrens steht entweder eine - ggf. mit Auflagen
versehene — Genehmigungsentscheidung oder eine Negativentscheidung,
mit der die Unvereinbarkeit der geplanten Beihilfe mit dem Gemeinsamen
Markt festgestellt wird, die durch alle Beteiligten — das heißt durch den Mit-
gliedstaat, den Beihilfeempfänger sowie Wettbewerber - gerichtlich überprüft
werden kann.

Essen, den 22.11.2017

Dr. Stefan Mager
Rechtsanwalt

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AULINGER

Anlage 2 zur Ratsvorlage

Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Nordrhein -Westfalen  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
An die Vorsitzende des  
Ausschusses für Umwelt, Natur- und Verbraucherschutz, 
Landwirtschaft und Forsten und ländliche Räume 
Dr. Patricia Peill 
 
Postfach 10 11 43 
 
40002 Düsseldorf 
 
Ausschließlich per E-Mail: anhoerung@landtag.nrw.de 
26.01.2024 
Städtetag NRW 
Dr. Christiane Wilcken 
 
Beigeordnete 
Telefon 0221 3771-«Durchwahl» 
«e-mail-adresse»@ 
staedtetag.de 
Gereonstraße 18 - 32 
50670 Köln 
www.staedtetag-nrw.de 
Aktenzeichen: 
72.12.30 D 
 
Landkreistag NRW 
Dr. Marco Kuhn 
Erster Beigeordneter 
Telefon 0211 300491-
«Durchwahl» 
«e-mail-adresse»@ 
lkt-nrw.de 
Kavalleriestraße 8 
40213 Düsseldorf 
www.lkt-nrw.de 
Aktenzeichen: 
 
 
Städte- und Gemeindebund NRW 
Horst-Heinrich Gerbrand  
Beigeordneter 
Telefon 0211 4587-«Durchwahl» 
«e-mail-adresse»@ 
kommunen.nrw 
Kaiserswerther Straße 199 - 201 
40474 Düsseldorf 
www.kommunen.nrw 
Aktenzeichen:

Seite 2 / 5 
 
 
 
 
 
Stellungnahme 
 
Antrag der Fraktion der SPD  
„Ohne Großmarkt kein Wochenmarkt: 
Ernährungssicherheit gewährleisten, alternative  
Vertriebswege offenhalten“ (Drs.18/6386) vom 17.10.2023 
 
Sehr geehrte  Frau Dr. Peill 
 
haben Sie vielen Dank für die Möglichkeit, zu dem Antrag der SPD-Landtagsfraktion „ Ohne 
Großmarkt kein Wochenmarkt: Ernährungssicherheit gewährleisten,alternative Vertriebswege 
offenhalten“ Stellung nehmen zu können. Diese Gelegenheit nehmen wir gerne wahr. 
 
Die kommunalen Spitzenverbände teilen die Ansicht, dass Großmärkte wichtige Funktionen auf 
regionaler und kommunaler Ebene erfüllen können. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die 
Bedeutung von Großmärkten für einzelne Städte und Ballungsräume sowie Ballungsrandräume 
unterschiedlich sein kann. Sehr kritisch sehen wir den Ansatz, dass das Vorhalten einer funktio- 
nierenden (Groß-)Markt-Struktur zur Daseinsvorsorge und damit zu den Aufgaben der öffentli- 
chen Hand gehören soll. 
 
Im Einzelnen möchten wir folgende Punkte benennen:  
 
1. Wirtschaftliche Bedeutung 
 
Wirtschaftlich können Großmärkte für Arbeitsplätze und Betriebe in den Kommunen bzw. in der 
Region bedeutsam sein. Für regionale Lebensmittelerzeuger bilden die Großmärkte einen 
wichtigen Absatzmarkt. Über die Bündelung verschiedener Erzeuger schaffen Großmärkte ein 
breiteres Sortiment. 
 
Hinzuweisen ist auch auf die Bindefunktion für Wochenmärkte in den Städten und Gemeinden 
sowie die Gastronomie.  
 
Gerade die Wochenmärkte spielen in den Kommunen eine wichtige Rolle. Sie sorgen in kleineren 
Städten und den einzelnen Quartieren der Metropolen nicht nur für Geschäftsaktivitäten 
sondern auch für einen sozialen Treffpunkt und Aufenthaltsqualität. Grundlage für den Bestand 
attraktiver und damit gut besuchter Wochenmärkte ist ein umfassendes und frisches Angebot.

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Voraussetzung hierfür sind funktionierende Lieferstrukturen im Hintergrund. Großmärkte können 
hier eine bedeutsame Rolle einnehmen. 
 
Auch der Bestand von Gaststätten ist für die Städte und Gemeinden ausgesprochen wichtig. 
Denn gastronomische Angebote tragen entscheidend zur Attraktivität einer Kommune und 
gerade der Zentren bei. Damit Restaurants und Cafés erfolgreich arbeiten können, brauchen Sie 
die Großmärkte als verlässliche Bezugsquellen. 
 
Schließlich liegt in den Großmärkten bei der Versorgung in Kitas und Schulen nennbares 
Potenzial. Einige Städte und Gemeinden etablieren in den Mensen bereits ein Angebot basierend 
auf lokal erzeugten und gesunden Produkten. Für eine flächendeckende Außer-Haus-Verpflegung 
dieser Art braucht es eine funktionierende Logistik, in die sich die Großmarktstrukturen einfügen 
können. 
 
2. Versorgungssicherheit 
 
Wir teilen die Einschätzung, dass Großmärkte – insbesondere in Krisenlagen wie der Corona-
Pandemie – die Funktion als Zentren der regionalen Versorgung zukommen kann. In NRW sind 
einige Großmarkt-Standorte entlang der Ballungszentren in Ruhrgebiet und Rheinland aber auch 
in Ostwestfalen mit dieser Bedeutung erkennbar. In Krisenzeiten ist eine Versorgung mit kurzen 
Transportwegen und enger Anbindung an mehrere Millionen Verbraucherinnen und Verbraucher 
vorteilhaft. 
 
3. Daseinsvorsorge  
 
Der Antrag der SPD Landtagsfraktion wird aus kommunaler Sicht eher kritisch gesehen . Dieses 
möchten wir wie folgt begründen: 
 
Der Landtag soll feststellen, dass das Vorhalten einer funktionierenden (Groß-)Markt-Struktur zur 
Daseinsvorsorge und damit zu den Aufgaben der öffentlichen Hand gehört. Da die Großmärkte 
von den Kommunen betrieben werden, kann daher nur die kommunale Daseinsvorsorge gemeint 
sein. Welche Einrichtungen zur kommunalen Daseinsvorsorge vorgehalten werden, unterliegt der 
kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Artikel 28 Abs. II GG. Insbesondere berücksichtigt der 
SPD-Antrag nicht, ob der Großmarkt kostenneutral betrieben werden kann. Falls das Land der 
Meinung sein sollte, dass die Aufrechterhaltung des Großmarktbetriebes für die Versorgungssi- 
cherheit notwendig ist und damit zu einer Pflichtaufgabe der Kommunen werden sollte, wären 
nach dem Konnexitätsprinzip auch die Kosten vom Land zu tragen.  
 
Festzustellen ist, dass in einigen Städten der Großmarkt seine Funktion als Einrichtung der Da- 
seinsvorsorge längst verloren hat.  
 
Er ist für Bürgerinnen und Bürger nicht zugänglich. Die Betriebe, die berechtigt sind, auf dem 
Großmarkt einzukaufen (insbes. Gastronomie, Hoteliers und der Einzelhandel) haben mittler- 
weile zahlreiche andere Möglichkeiten, sich mit frischem Obst und Gemüse zu versorgen. Ein 
Versorgunggrad von um die 30 Prozent ist nicht selten.

Seite 4 / 5 
 
 
 
Darüber hinaus nimmt die Nachfrage von großmarkttypischen Betrieben nach Flächen auf dem 
Großmarkt in den letzten Jahren kontinuierlich ab, sodass zunehmend Flächen an großmarkt- 
fremde Interessenten zugewiesen werden. 
 
Großmärkte können eine gute Rolle spielen im Zusammenspiel mit den Wochenmärkten. Eine 
Gefährdung der Wochenmärkte durch den Wegfall von Großmärkten halten wir allerdings pau- 
schal nicht für gegeben. 
 
Auch aus Sicht des Europarechts ergibt sich keine Verpflichtung zur Aufrechterhaltung von Groß- 
märkten, um die Versorgungssicherheit der Bevölkerung zu gewährleisten: Der Begriff der Dienst- 
leistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) im Europarecht entspricht im We- 
sentlichen dem Begriff der Daseinsvorsorge im nationalen Recht. Gemäß der Protokollerklärung 
sind hier die Mitgliedstaaten für die inhaltliche Bestimmung der DAWI-Leistungen zuständig. Die 
Protokollerklärung ist für die Auslegung des Primärrechts bindend. Nach Auslegung der Kommis- 
sion beschränken sich daher die Rechte der Europäischen Organe bei der Bestimmung von DAWI 
auf offenkundige Beurteilungsfehler. Weil die Kompetenz der Bestimmung von DAWI bei den 
Mitgliedstaaten liegt, können diesbezügliche Resolutionen des EU-Parlaments für die Mitglied- 
staaten keine Rechtsverbindlichkeit schaffen. Sie binden allenfalls die anderen Europäischen Or- 
gane bei der Prüfung von Beurteilungsfehlern. Für die Beurteilung, ob ein Großmarkt in Köln für 
die Daseinsvorsorge notwendig ist, ist die EP-Resolution lediglich als politischer Apell zu berück- 
sichtigen, eine Rechtspflicht ergibt sich daraus nicht.  
  
 
Die im Antrag erwähnte Resolution des EU-Parlament trägt den Titel "Gewährleistung der Le- 
bensmittelsicherheit und der langfristigen Widerstandsfähigkeit der EU-Landwirtschaft". Insge- 
samt besteht diese aus 110 Unterpunkten bzw. Artikeln. Im Mittelpunkt stehen der Erhalt und 
die Förderung einer nachhaltigen und widerstandsfähigen Landwirtschaft.  
 
Die Resolution formuliert vier zentrale Ziele für die Zukunft der europäischen Landwirtschaft:  
 
1. 
 Selbstversorgung mit Lebensmitteln in der EU,  
2.  Investitionen in landwirtschaftliche Innovation und Digitalisierung,  
3.  Schutz des landwirtschaftlichen Unternehmertums bei der Umsetzung des Green Deal  
4.  Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung. 
  
Lediglich die Artikel Nr. 46 und 47 beschäftigen sich unter der Überschrift „Logistik“ mit dem 
Thema Großhandelsmärkte.  
  
In ihrem Appell fordert die Resolution zum einen, dass die Union die Rolle der Logistikzentren, 
insbesondere der Großhandelsmärkte, als strategisch wichtig anerkennt, da sie ein fester und er- 
gänzender Bestandteil der landwirtschaftlichen Primärerzeugung sind, ohne die die Landwirte 
und Transportunternehmen die Verbraucher nicht gleichmäßig und bedarfsgerecht beliefern 
könnten (Ziffer. 46). 
  
In Ziffer 47 fordert die Resolution Investitionen in die Infrastruktur, um den Transport und die La- 
gerung frischer oder anderer landwirtschaftlicher Erzeugnisse nachhaltiger zu gestalten, was

Seite 5 / 5 
 
 
 
auch dazu beiträgt, die Lebensmittelverschwendung und den ökologischen Fußabdruck der Bran- 
che zu verringern. Die Union soll in diesem Zusammenhang, regionale Unterschiede anerkennen, 
um die lokale Erzeugung von Lebensmitteln anzuregen und dünn besiedelte Gebiete und deren 
Bedürfnisse zu berücksichtigen. 
  
Die Resolution bekräftigt die Bedeutung des Großhandels im Lebensmittelsektor für eine krisen- 
feste Versorgung der Bevölkerung mit in der EU produzierten Lebensmittel. Sie beinhaltet jedoch 
keine Forderung nach Erhalt des traditionellen Großmarktmodells, das von der öffentlichen Hand 
betrieben wird. 
 
Insbesondere kann daraus nicht abgeleitet werden, dass Großmärkte als öffentliche Einrichtun- 
gen betrieben werden müssen, weil sie notwendige Bestandteile der öffentlichen Daseinsvor- 
sorge wären. 
 
Mit freundlichen Grüßen 
In Vertretung 
 
 
 
Unterschriften 
 
Dr. Christine Wilcken 
Horst-Heinrich Gerbrand 
Dr. Marco Kuhn

1
TOP 1: Parkstadt Süd
TOP 1.1: Einleitung – Gemeinsam für Köln
TOP 1.2: Die Parkstadt Süd
TOP 1.3: Planungsstand
TOP 1.4: Ausblick – Die nächsten Schritte
TOP 2: Großmarkt – Großmarkthalle – Großmarktgelände 
TOP 3: Modernes Frischezentrum / Food Hub
TOP 4: Verschiedenes
Tagesordnung
Dezernat VI  Planen und Bauen
Dezernat VIII Umwelt, Grün und Liegenschaften
IX/3 Stabsstelle Wirtschaftsförderung
Fachgespräch 
zu den Themen Parkstadt Süd / Großmarkt / Food Hub 
Dienstag, 04. Juni 2024
Theo-Burauen-Saal
Rathaus (Spanischer Bau)
Rathausplatz 1
50667 Köln

Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1: Parkstadt Süd
2Fachgespräch 04.06.2024

Fachgespräch Parkstadt Süd04.06.2024 3
Einleitung – Gemeinsam für Köln
Dezernat VI – Planen und Bauen
3Fachgespräch 04.06.2024

• Köln ist ein beliebter und begehrter Standort…
• … für Familien
• … für Studierende
• … für alle
• … für Unternehmen
• … für qualifizierte Arbeitskräfte
• Köln benötigt Ressourcen, um das zu bleiben 
• Wohnraum
• Platz für Bildung, Kunst und Kultur
• Zuziehende Fachkräfte
• Gewerbliche Flächen & Immobilien
• Köln wächst und wird dies auch in Zukunft tun!
TOP 1.1: Gemeinsam für Köln
4Dezernat VI – Planen und Bauen Fachgespräch 04.06.2024

Prognose Bevölkerungswachstum
2021:
1.072.300
Einwohner*innen
2035:
1.107.000
Einwohner*innen
+3,2 %
Quelle: „Bevölkerungsprognose für Köln 2022 bis 2050“, 
Kölner Statistische Nachrichten – 14/2022
5Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.1: Gemeinsam für Köln
Fachgespräch 04.06.2024

Quelle: „Wohnungsmarktbericht Köln 2024“, 
Kölner Statistische Nachrichten – 2/2024
2021:
539.100 
Wohnungen
2035:
559.500 
Wohnungen
+20.400 
Wohnungen
6Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.1: Gemeinsam für Köln
Prognose Wohnungsbedarf
Fachgespräch 04.06.2024

• Unser gemeinsames Ziel muss es sein,… 
• … die Attraktivität von Köln zu bewahren
• … die Zukunft zu ermöglichen
• … Köln interessant und vielfältig zu erhalten
• Das macht die Parkstadt Süd
7Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.1: Gemeinsam für Köln
Fachgespräch 04.06.2024

Fachgespräch Parkstadt Süd04.06.2024 8Dezernat VI – Planen und Bauen
Die Parkstadt Süd
8Fachgespräch 04.06.2024

9Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.2: Die Parkstadt Süd
Die Parkstadt Süd:
Fachgespräch 04.06.2024

Wohnraum für
7.500
Menschen
neue Wohnungen
mindestens
gefördert
3.300
30%
neue Spielplätze 
für alle Generationen
15.000 m²
neue 
Kindergärten
neue
Schulen
3
3
neue Arbeitsplätze
4.300
neuer Grüngürtel
über 1.000 neue Bäume
ca. 12 km neuen Rad- und Fußweg 
2,5 km
Park- und Spielfläche
36 ha
33 ha
Baufläche
10Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.2: Die Parkstadt Süd
Die Parkstadt Süd:
Fachgespräch 04.06.2024

IGG - Eifelwall
IGG - West
IGG - Mitte
IGG - Ost
11
Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.2: Die Parkstadt Süd
Die Parkstadt Süd: Teilbereiche
Fachgespräch 04.06.2024
Parkstadt / Marktstadt
Bildungslandschaft
Jean-Löring-Sportpark

Parkstadt / Marktstadt
Bildungslandschaft
Teilbereich Sportpark Süd (JLSP)
- Neuordnung der Sportfelder
- 1 Mehrfachsporthalle
Teilbereich Parkstadt & Marktstadt
(aktuell in Großmarktnutzung)
- ca. 3.000 Wohnungen
- ca. 4.000 Arbeitsplätze
- 1 Grundschule
- 2 KiTas
- Pflegeeinrichtungen
- Betreuungsangebote
- Kultur und Soziales uvm.
- zukunftsfähige Mobilitätsangebote
Teilbereich Bildungslandschaft
- ca. 300 Wohnungen
- ca. 300 Arbeitsplätze
- 1 Grund- und 1 Gesamtschule 
- 1 Mehrfachsporthalle
- 1 KiTa
12
Jean-Löring-Sportpark
Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.2: Die Parkstadt Süd
Die Parkstadt Süd: Teilbereiche
Fachgespräch 04.06.2024

Fläche in Nutzung durch 
Großmarktbetrieb und 
großmarktaffine 
Nutzungen 
Teilbereiche: 
IGG-Mitte
Parkstadt & Marktstadt
Aktuelle Situation Planung Parkstadt Süd
13Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.2: Die Parkstadt Süd
Fläche des Großmarktbetriebs auf dem Projektgebiet
Fachgespräch 04.06.2024

Fachgespräch Parkstadt Süd04.06.2024 14Dezernat VI – Planen und Bauen
Planungsstand
14Fachgespräch 04.06.2024

Dauer:
ca. 6 Jahre
Summe vorbereitende 
bauliche Maßnahmen
Auszug aus 
Bestandsgebäuden
Rückbau 
Bestandsgebäude
Entsiegelung der 
Flächen
Altlastensanierung
ab 202702.01.2026
Erste 
Erschließungen
und Infrastruktur
ab 2030
 ab 2032
Baubeginn
Hochbau
Parallel: Sanierung denkmalgeschützte 
Großmarkthalle
ca. 5 Jahre (ab Q2 2026) Baubeginn früh. 
Ende 2032
15
min. 1 Jahr min. 3 Jahre min. 2 Jahre
Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.3: Planungsstand
Vorbereitende BAULICHE Maßnahmen
Fachgespräch 04.06.2024

Bebauungspläne
min. 3 Jahre
Erste 
Konzept-
vergaben 
(Erbpacht)
ca. 1 Jahr
ab 2027Q2 2024
Planung und 
Bauantrag
erste Baufelder
min. 2 Jahre
ab 2028 ab 2030
Baurecht
Summe planerische 
Maßnahmen
Dauer:
ca. 6 Jahre
parallel:
Grunderwerb ca. 3 Jahre 
(falls erforderlich: Rechtsweg erst nach 
Satzungsbeschluss möglich)
16Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.3: Planungsstand
Nächste PLANERISCHE Maßnahmen
Fachgespräch 04.06.2024

Bebauungspläne Erste Konzept-
vergaben
ab 2027Q2 2024
Planung und 
Bauantrag
ab 2028 ab 2030
parallel: Grunderwerb
Ende Großmarkt
31.12.2025
ab 2032
Auszug und
Rückbau 
Bestandsgebäude
Entsiegelung und
Altlastensanierung
Erschließung
und 
Infrastruktur
Baubeginn
Hochbau
Sanierung denkmalgeschützte Großmarkthalle
Weitere Konzept-
Vergaben & Planungen
Rückbau bereits
leergezogener
Gebäude
früh. Baurecht
17Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.3: Planungsstand
Maßnahmen auf dem Großmarktgelände
Fachgespräch 04.06.2024

Fachgespräch Parkstadt Süd04.06.2024 18Dezernat VI – Planen und Bauen
Ausblick – die nächsten Schritte
Fachgespräch 04.06.2024 18

2026
• Beginn Niederlegung Bestandsgebäude
• Beginn Sanierung denkmalgeschützte Großmarkthalle
2025
• Aufstellungsbeschluss B-Pläne Marktstadt, 
Parkstadt
• Vorgabenschluss B-Pläne Innerer Grüngürtel, 
Bildungslandschaft, Marktstadt, Parkstadt
• Vorbereitung Niederlegungsarbeiten
2024
• Aufstellungsbeschluss B-Pläne Innerer 
Grüngürtel, Bildungslandschaft
• Vorbereitung Konzeptvergaben
• Vorbereitung Sanierungskonzept Großmarkthalle
2027-2030
• Entsiegelung
• Altlastensanierung
2030
• Bau Infrastruktur und Erschließung
• Freiflächen
2032
• Baubeginn Hochbau
2035
• Benötigter Wohnraum ist beziehbar
Sichtbare Veränderungen
19Dezernat VI – Planen und Bauen
TOP 1.4: Ausblick – Die nächsten Schritte
Nächste Meilensteine 
2024-2025
Fachgespräch 04.06.2024

20
TOP 2:   Großmarkt – Großmarkthalle –
Großmarktgelände
Dezernat VIII - Umwelt, Grün und Liegenschaften Fachgespräch 04.06.2024

Großmarkt Köln 
Entwicklung am bisherigen Standort 
Raderberg
Dezernat VIII - Umwelt, Grün und Liegenschaften 21Fachgespräch 04.06.2024

Diskussion um Verlagerung
• 1940 Umzug des Großmarkts vom Heumarkt nach 
Raderberg
• 1970er Jahre Verlagerung Erzeugergroßmarkt nach 
Roisdorf
• 1996 politischer Beschluss: Prüfauftrag für Verlagerung
• 2003 Beratung Ergebnis Standortprüfung im StEA
• Juni 2007 Ratsbeschluss: Standortzusage bis 2020, 
ab dann Verlagerung 
• Dezember 2007: Entscheidung für Standort Marsdorf
• 2018 bzw. 2021 Ratsbeschlüsse: Verlängerung 
Raderberg bis 12/2023 bzw. 12/2025
• 2021: Ratsbeschluss: Reduzierung Fläche auf 10 ha
• 2023: Ratsbeschluss: Konzeption Food Hub 
Dezernat VIII - Umwelt, Grün und Liegenschaften 22Fachgespräch 04.06.2024

Großmarkthalle
• Die mehr als 80 Jahre alte Großmarkthalle ist stark 
sanierungsbedürftig. 
Die statisch-konstruktive Sicherheit des Gebäudes kann nicht 
uneingeschränkt über das Jahr 2025 hinaus gewährleistet 
werden.
• Im Jahr 2024 startet eine Ertüchtigung des Westfassade (statisch-
konstruktiv), da hier akuter Handlungsbedarf besteht.
 Ermittelte Kosten: > 3 Mio. Euro
• Ein Betrieb über 2025 hinaus setzt eine Generalsanierung 
des Bauwerkes voraus, welche nicht im laufenden Betrieb 
durchgeführt werden kann.
Dezernat VIII - Umwelt, Grün und Liegenschaften 23Fachgespräch 04.06.2024

Strukturwandel
• ~ 15 ha Fläche zwischen Bonner Str.-Markt-
str./Bischofsweg und Aurelisgelände (ehem. 
Flächen Güterbahnhof Bonntor)
• ~ 3 ha nicht mehr in Nutzung (Hallen in 
Niederlegung, Brachflächen, andere Nutzungen, 
Baustelleneinrichtungen).
• Bis Ende 2024 stehen weitere ~ 1,5 ha Fläche 
durch Rückgabe von Erbbaurechten und 
anschließende Niederlegungen nicht mehr zur 
Verfügung.
Dezernat VIII - Umwelt, Grün und Liegenschaften 24Fachgespräch 04.06.2024

Statistik
Unternehmen / Arbeitsplätze
• Derzeit bestehen 56 Mietverträge mit Firmen sowie 6 
Erbbauverträge. 
• Es sind noch rund 120 Unternehmen auf dem Großmarkt tätig.
• Die Anzahl der Arbeitsplätze beläuft sich auf ca. 700 
sozialversicherungspflichtige Beschäftigte.
Mietpreise
• Die Mietpreise liegen je m² (als netto-Kaltmiete) bei: 
 4,65 € für einen Büroraum
 7,26 € für einen Verkaufsstand auf dem Außengelände
 12,17 € für einen Verkaufsstand in der Großmarkthalle 
Dezernat VIII - Umwelt, Grün und Liegenschaften 25Fachgespräch 04.06.2024

Wirtschaftlichkeit
Jährliches Defizit des Großmarktes
• Ertrag: ca 2,6 Mio €
• Aufwand: ca 3,9 Mio €
 davon ca 1,1 Mio. € Personalkosten
ca 140.000 € Grundbesitzabgaben
ca 500.000 € Müllentsorgung
• Jährlicher Zuschussbedarf aus städtischem Haushalt:
ca 1,3 Mio €
Sanierungsbedarf
• Kosten für Maßnahmen zur Offenhaltung der Halle bis Ende 2025: 
ca 3 Mio €
• Kosten Generalsanierung: > 5 - 8 Mio € (grob geschätzt)
Kosten Interim
• geschätzt ca 15 Mio € („Traglufthalle“)
Dezernat VIII - Umwelt, Grün und Liegenschaften 26Fachgespräch 04.06.2024

Müll
• Der Mülleintrag steigt seit Jahren kontinuierlich.
• Eine effiziente Überwachung des großen, verwinkelten 
Areals ist kaum möglich, zudem mit den vorhandenen 
Stellen nur an 2/3 des Tages möglich.
• Der weitaus meiste Müll stammt aus dem 
Großmarktumfeld („Retourengeschäft“).
• Die Reinigung erfolgt werktäglich.
• Die Reinigungskolonne der Marktverwaltung verfügt 
über 3 Stellen.
• Die AWB unterstützt als Dienstleisterin mit 
Kolonnenwagen und Kehrmaschinen.
• 3 Sonderreinigungen in 2023 und 2024
Dezernat VIII - Umwelt, Grün und Liegenschaften 27Fachgespräch 04.06.2024

Müll
1549 1521
1224 1221 1208
1291
579
491
613
888
940 951
815
603 603
754
1235
1472 1507
1880
2200
1830
1957
318 298
193 194 177 214
79 65 74 103 122 120 112 96 96 112
160 183
267
410
505
422 455
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Großmarkt Köln - Mengen und Kosten der Entsorgung durch die Marktverwaltung (ohne AWB)
Menge in Tonnen Kosten in Tsd. EUR Linear (Menge in Tonnen) Linear (Kosten in Tsd. EUR)
Dezernat VIII - Umwelt, Grün und Liegenschaften 28Fachgespräch 04.06.2024

Großmarkt Köln 
TOP 3:   Modernes Frischezentrum / Food Hub
IX/3 Stabsstelle Wirtschaftsförderung 29Fachgespräch 04.06.2024

Modernes Frischezentrum / Food Hub
IX/3 Stabsstelle Wirtschaftsförderung
Ratsbeschluss 15.06.2023
„Die Verwaltung wird beauftragt ein Konzept für einen wirtschaftlich tragfähigen sog. Food 
Hub (Verteilzentrum mit einem Schwerpunkt auf regionale Lebensmittel und gesunde 
Ernährung) zu erstellen.“
30Fachgespräch 04.06.2024

08/2023
Auftragserteilung an die 
Stabsstelle Wirtschaftsförderung
in Zusammenarbeit mit der 
KölnBusiness GmbH 
bis 03/2024
Erarbeitung Leistungsbeschreibung
Inhaltliches Nutzungskonzept mit den 
Bausteinen :
- Funktionen
- Raumkonzept
- Betreibermodelle
und Durchführung Vergabeverfahren .
03/2024
Zuschlagserteilung :
Belius GmbH inkl . 
Projektpartner
IX/3 Stabsstelle Wirtschaftsförderung
Modernes Frischezentrum / Food Hub
Zeitschiene
31

03/2024
Recherche und Aufbereitung
relevanter Inhalte
bis 04/2024
Markt - und Bedarfsanalyse
- Heranziehung
Befragungsergebnisse
aus dem Interessensausgleich 2021
- Speed -Workshops mit der 
Verwaltung zu Anforderungen
- Expert:innen Wórkshop
05/2024 bis 07/2024
Nutzungskonzept :
Zusammenführung der 
Ergebnisse und 
Formulierung einer
Handlungsempfehlung
IX/3 Stabsstelle Wirtschaftsförderung
Modernes Frischezentrum / Food Hub
Zeitschiene Nutzungskonzept Belius GmbH
32

10. Juni 2024
3. Quartal 2024
Weitere
Schritte Hearing 
Expert:innen Workshop
Nutzungskonzept und 
Handlungsempfehlung
Vorlage Politik
Modernes Frischezentrum / Food Hub
33Fachgespräch 04.06.2024

Großmarkt Köln 
TOP 4:   Verschiedenes
34Fachgespräch 04.06.2024

35
Vielen Dank für Ihre 
Aufmerksamkeit
Dezernat VI  Planen und Bauen
Dezernat VIII Umwelt, Grün und Liegenschaften
IX/3 Stabsstelle Wirtschaftsförderung
Fachgespräch 
zu den Themen Parkstadt Süd / Großmarkt / Food Hub 
Dienstag, 04. Juni 2024
Theo-Burauen-Saal
Rathaus (Spanischer Bau)
Rathausplatz 1
50667 Köln

Anlage 1  
 
Dritte Satzung zur Änderung der Satzung für die Wochenmärkte und den 
Großmarkt Raderberg der Stadt Köln – Kölner Marktsatzung –  
vom 19. Dezember 1994  
in der Fassung der 2. Satzung zur Änderung der Kölner Marktsatzung vom 21. 
Dezember 2016  
vom _____________ 
 
 
 
 
 
Der Rat der Stadt Köln hat in seiner Sitzung am ________________ aufgrund des § 7 
der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der 
Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (SGV NW 2023) in Verbindung mit § 69 der 
Gewerbeordnung (GewO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.02.1999 (BGBI. 
I S. 202) – jeweils in der bei Erlass dieser Satzung geltenden Fassung – für die 
Wochenmärkte der Stadt Köln und den Großmarkt Raderberg der Stadt Köln diese 
Satzung beschlossen: 
  
Artikel 1  
Die Satzung für die Wochenmärkte und den Großmarkt Raderberg der Stadt Köln - 
Kölner Marktsatzung - vom 19. Dezember 1994 in der Fassung der 2. Satzung zur 
Änderung der Kölner Marktsatzung vom 21. Dezember 2016 (ABl. StK 1994, S. 492, 
2009, S. 041, 2016, S. 569) wird wie folgt geändert:  
 
1. Der Titel erhält folgende Fassung: 
 
Satzung für die Wochenmärkte der Stadt Köln – Kölner Marktsatzung- 
 
2. § 1 wird wie folgt neu gefasst:  
 § 1 Öffentliche Einrichtung 
 Die Stadt Köln betreibt die von ihr veranstalteten Wochenmärkte als öffentliche 
 Einrichtung.  
 
3. § 3 wird wie folgt neu gefasst: 
 
§ 3 Teilnahme und Verkaufszeiten 
 
(1) Zur Teilnahme an den Wochenmärkten ist im Rahmen der allgemein 
geltenden Bestimmungen und dieser Satzung jedermann berechtigt.  
 
(2)  Die Teilnahme am Wochenmarkt ist nicht gestattet Personen mit abstoßend 
wirkenden Hautausschlägen, Betrunkenen sowie Personen, die an einer 
meldepflichtigen Krankheit leiden.  
 
(3)  Im Einzelfall kann die Marktverwaltung aus sachlich gerechtfertigtem Grund 
die Teilnahme – je nach den Umständen befristet oder unbefristet oder 
räumlich begrenzt – untersagen. Ein sachlich gerechtfertigter Grund liegt 
insbesondere dann vor, wenn gegen diese Satzung oder die Marktverordnung, 
gegen eine auf ihrer Grundlage ergangenen Anordnung oder gegen eine

Auflage zur Zuweisung gröblich oder trotz Mahnung wiederholt verstoßen 
worden ist.  
 
4. Abschnitt III. Großmarkt, §§ 5a, 6, 6a sind aufgehoben. 
 
5. § 7 Abs. 2 wird wie folgt neu gefasst: 
 (2) Die Marktverwaltung kann in Einzelfällen, soweit keine öffentlichen Interessen 
 entgegenstehen, von den Vorschriften der §§ 4 und 5 Ausnahmen zulassen.  
 
6. § 8 wird wie folgt neu gefasst: 
 § 8 Haftung 
 Die Stadt Köln haftet für Schäden auf den Wochenmärkten nur bei Vorsatz oder 
 grober Fahrlässigkeit ihrer Bediensteten. 
 
7. § 8a Abs. 1 wird wie folgt neu gefasst: 
 (1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig gegen die 
 Vorschriften:  
 a) des § 3 über die Teilnahme am Wochenmarkt und die Verkaufszeiten verstößt,  
 b) des § 4 über die Standplätze verstößt,  
 c) des § 5 über die Verkaufseinrichtungen verstößt.  
 
 
 
Artikel 2 
Diese Satzung tritt am 01.01.2026 in Kraft.

Anlage 5b  
 
Zweite Verordnung zur Änderung der Ordnungsbehördlichen Verordnung 
betreffend die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf den 
Wochenmärkten und dem Großmarkt Raderberg der Stadt Köln – Kölner 
Marktverordnung – vom 21. Juli 1999 
 in der Fassung der 1. Verordnung zur Änderung der Kölner Marktordnung vom 30. 
Dezember 2008  
 
vom ___________ 
 
 
 
 
 
Der Rat der Stadt Köln hat in seiner Sitzung am ________________ aufgrund des § 27 
des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden in der Fassung der 
Bekanntmachung vom 13. Mai 1980 (SGV NRW 2060), zuletzt geändert durch Gesetz 
vom 20. Dezember 1994 (GV NW S. 1115) – in der bei Erlass dieser Verordnung 
geltenden Fassung – für die Wochenmärkte und den Großmarkt Raderberg der Stadt 
Köln diese Ordnungsbehördliche Verordnung erlassen:  
 
 
Artikel 1  
Die Ordnungsbehördliche Verordnung betreffend die Aufrechterhaltung der öffentlichen 
Sicherheit und Ordnung auf den Wochenmärkten und dem Großmarkt Raderberg der 
Stadt Köln - Kölner Marktverordnung - vom 21. Juli 1999 in der Fassung der 1. Änderung 
der Kölner Marktverordnung vom 30. Dezember 2008, (Abl. StK 1999, S., 276, 2009, S. 
044) wird wie folgt geändert:  
 
1. Der Titel erhält folgende Fassung: 
 Ordnungsbehördliche Verordnung betreffend die Aufrechterhaltung der 
 öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf den Wochenmärkten der Stadt Köln - 
 Kölner Marktverordnung 
 
2. § 1 wird wie folgt neu gefasst:  
 § 1 Geltungsbereich 
 Diese Ordnungsbehördliche Verordnung gilt für die von der Stadt Köln 
 veranstalteten Wochenmärkte. 
 
3. Abschnitt III Großmarkt, §§ 6, 7,8 werden aufgehoben 
 
4. § 9 Nr. 4, 5, 6 werden aufgehoben.  
 
 
Artikel 2 
Diese Ordnungsbehördliche Verordnung tritt am 01.01.2026 in Kraft.