Wohnraumprognosen für Köln von Land NRW und Stadt Köln

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle  
VI/15/153 
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Vorlagen-Nummer 01.02.2021 
 0258/2021 
Beantwortung einer Anfrage nach § 4 der Geschäftsordnung  
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Stadtentwicklungsausschuss 11.03.2021 
 
Wohnraumprognosen für Köln von Land NRW und Stadt Köln 
Anfrage AN/0019/2021  SPD-Fraktion 
Mit Anfrage AN/0019/2021  bittet die SPD-Fraktion um Beantwortung folgender Fragen: 
 
Frage 1:  
Wie erklärt sich die Verwaltung die erhebliche Berechnungsspanne von städtischem Gutachter und 
dem Gutachter des MHKBG, alleine bezogen auf die Bevölkerungsprognose von IT.NRW? 
 
Antwort der Verwaltung: 
 
Die Abweichungen der ermittelten Wohnbedarfe der GEWOS-Berechnungen und der Berechnungen 
durch die empirica ag sind hauptsächlich auf unterschiedliche Modellierungen der Schätzungen zu-
rückzuführen.  
 
Die von der empirica ag modellierten Schätzungen berücksichtigen ausschließlich die Auswirkung der 
demografischen Entwicklung auf die Wohnraumversorgung unter der Bedingungen einer gleichblei-
benden Marktsituation. Die – je nach Szenario – berechneten Zahlen der neuzubauenden Wohnun-
gen sind somit als Minimum zu verstehen, das sich rein quantitativ aus der Bevölkerungs- und Haus-
halteentwicklung berechnet. Qualitative Einflussgrößen der Wohnraumversorgung werden bei dieser 
Schätzung noch nicht berücksichtigt. Es wird angenommen, dass sich die Qualität der Wohnraumver-
sorgung weder verbessert noch verschlechtert. Um eine Veränderung der Qualität der Wohnraumver-
sorgung zu erreichen – beispielsweise ein Absinken der Miet- und Kaufpreise oder eine Verringerung 
der Abwanderung von Familien ins Umland – müssen weitere, normativ zu definierende Einflussfakto-
ren zusätzlich berücksichtigt werden. Für unser Dafürhalten erscheint es angemessen, auf dieser rein 
quantitativ ermittelten Zahl eine transparente Diskussion zu den qualitativen Einflussgrößen zu füh-
ren, welche die lokalen Besonderheiten in Köln berücksichtigt.  
 
Im Unterschied zu empirica berücksichtigen die Modellierungen im GEWOS Gutachten Einflussgrö-
ßen, welche die Qualität der Wohnraumversorgung (theoretisch) positiv beeinflussen, d.h. das Gut-
achten berechnet den Wohnraumbedarf unter der normativen Vorgabe der Verbesserung der Wohn-
raumversorgung. Methodisch gesehen, werden diese qualitativ orientierten Einflussgrößen zum de-
mografisch bedingten Bedarf hinzuaddiert. Im Resultat werden über diese Vorgehensweise normative 
Zielgrößen ermittelt, die als Bedarf deklariert werden, jedoch ohne eine die lokalen Begebenheiten 
berücksichtigende Diskussion der qualitativen Einflussgroßen. 
 
Als qualitative Einflussfaktoren berücksichtigt die GEWOS Modellierung einen Nachholbedarf, Er-
satzbedarfe und die Erhöhung der Fluktuationsreserve. Während Ersatzbedarfe ansatzweise empi-
risch plausibel aus den Abgängen (Wohnungsabrisse, Umnutzungen, Zusammenlegungen) abgeleitet 
werden können, ist die Fluktuationsreserve eine rein normative Größe. Sie betrifft die Anzahl an leer-
stehenden Wohnungen, die ein funktionierender Wohnungsmarkt benötigt. In einschlägigen Gutach-

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ten variiert diese Größe zwischen 2% und 4% des Wohnungsbestandes; wobei auch lokale Beson-
derheiten (z.B. Bausubstanz und Qualität des Leerstandes) berücksichtigt werden müssen (der soge-
nannte wohnungsmarktrelevante Leerstand).  
Der Nachholbedarf wird als Wohnungsdefizit im Ausgangsjahr der Untersuchung definiert. GEWOS 
berechnet das Wohnungsdefizit im Ausgangsjahr einmalig aus der Addition der a) geschätzten An-
zahl wohnungsnachfragender Haushalte im Ausgangsjahr plus b) der für das Ausgangsjahr für einen 
funktionierenden Wohnungsmarkt notwendigen (d.h. normativ gesetzten) Fluktuationsreserve. Der 
Nachholbedarf entspricht im GEWOS-Modell einer nicht realisierten Nachfrage in einem idealen 
Wohnungsmarkt. Kritisch zu hinterfragen ist inwiefern diese kontrafaktische Schätzgröße Nachholbe-
darf eine Rolle für den zukünftigen Bedarf spielt. Die Vorstellung, dass eine nicht realisierte Nachfra-
ge nachgeholt wird, stößt an ihre Grenzen, da Wohnraum kein Konsumgut ist, dessen Anschaffung 
beliebig verzögert werden kann. Vielmehr reagieren die Wohnungssuchungen auf den Markt und ver-
ändern ihre Wünsche und Ansprüche bspw. indem sie sich mittelfristig mit ihrer bestehenden Wohnsi-
tuation arrangieren oder wegziehen.  
 
Die unterschiedlichen Modellierungen begründen hauptsächlich die unterschiedlichen Ergebnisse der 
beiden Gutachten, selbst wenn sie übereinstimmend auf der Bevölkerungsprognose des IT.NRW auf-
setzen. Eine weitere Ursache für die Abweichungen sind unterschiedliche Schätzverfahren für die 
relevante grundlegende Ausgangsgröße der Bedarfsrechnung – der wohnungsnachfragenden Haus-
halte. Bei der Schätzung der wohnungsnachfragenden Haushalte aus der prognostizierten Haupt-
wohnsitzbevölkerung der Bevölkerungsprognose des IT.NRW werden unterschiedliche Modelle und 
unterschiedliche Daten des Mikrozensus genutzt. Hinzu kommen unterschiedliche Annahmen über 
die zukünftige Entwicklung der Haushaltsbildung, die sich wiederum auch auf die Schätzung der zu-
künftigen wohnungsnachfragenden Haushalte auswirkt. Im Resultat gehen beide Gutachten von un-
terschiedlichen Ausgangsgrößen aus.  
 
Bei der Bewertung der Unterschiede beider Prognose gilt es zu bedenken, dass GEWOS eine Ziel-
größendefinition vorwegnimmt, ohne eine eingehende, die lokale Begebenheiten berücksichtigende 
Diskussion der qualitativen Einflussgrößen leisten zu können. Dies ist nicht Aufgabe einer landeswei-
ten Studie wie die von GEWOS. Im Gegensatz dazu kann jedoch das empirica Gutachten, weil es 
sich lediglich auf die demografisch bedingte Bedarfsberechnung fokussiert und implizit einen weiter-
hin angespannten Wohnungsmarkt unterstellt, als Ausgangspunkt einer transparenten Diskussion 
über die notwendigen Schritte zur qualitativen Verbesserungen des Kölner Wohnungsmarktes dienen.  
 
In diesem Sinne hat der Verwaltungsvorstand die Verwaltung beauftragt, auf Basis des empirica Gut-
achtens dezernatsübergreifend systematische Ableitungen stadtentwicklungs- und wohnungspoliti-
scher Konsequenzen und Handlungsempfehlungen sowie normative Zielsetzungen zur Verbesserung 
der Wohnraumversorgung in Köln vorzunehmen. Die Verwaltung setzt diesen Auftrag des Verwal-
tungsvorstands derzeit um. Hierzu wird unter Einbezug der Mitglieder des Wohnungsbauforums ein 
Strategiepapier erarbeitet, in dem vor dem Hintergrund der tatsächlichen demografischen Entwick-
lung, der Flächenverfügbarkeit, der möglichen Bauleistung und etwaiger Nachhol- und Ersatzbedarfe 
Zielzahlen sowie Handlungsempfehlungen für den Wohnungsbau in Köln bis 2040 vorgeschlagen 
werden sollen. Das Strategiepapier soll im Sommer 2021 vorgelegt werden (siehe dazu auch Mittei-
lung 3435/2020). 
 
 
Frage 2: 
Die Basisvariante des von der Verwaltung beauftragten Gutachtens geht für die Jahre 2018 bis 2020 
von einem Neubaubedarf von lediglich 1.569 p.a. aus. 
a) Wie erklärt sich die Verwaltung, dass 2018 und 2019 gleichwohl die Mieten und Wohnungskauf-
preise weiterhin enorm gestiegen sind, obwohl nach dem Duktus des Gutachtens eigentlich ein aus-
reichendes Angebot am Markt hätte vorliegen müssen? 
Vgl. zu den Mietpreissteigerungen: https://www.miet-check.de/mietspiegel/koeln/ 
 
b) Welche Schlussfolgerungen zieht die Verwaltung daraus bzgl. der Aussagekraft des Gutachtens an 
sich?

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Antwort der Verwaltung: 
 
Antwort zu a): 
Die Modellierung der empirica ag geht davon aus, dass die Wohnraumversorgung in Köln über einen 
angespannten Wohnungsmarkt erfolgt, der u.a. durch steigende Mieten gekennzeichnet ist. Wie unter 
1) ausgeführt, berechnet die empirica ag ausschließlich den demografisch bedingten Wohnraumbe-
darf sowohl auf Basis der Bevölkerungsvorausberechnung der Stadt Köln als auch des IT.NRW ohne 
eine qualitative Verbesserung der Wohnraumversorgung zu modellieren. Damit wird implizit model-
liert, dass die Wohnraumversorgung weder verschlechtert noch verbessert, so dass weitere – über 
das bisher zu beobachtende Maß hinausgehende – Miet- und Preissteigerungen vermieden werden.  
 
Antwort zu b) 
Grundsätzlich ist einleitend festzuhalten, dass eine methodische Bewertung der Güte solcher Modell-
rechnungen nicht möglich ist. Inwiefern solche Modelle als Entscheidungsgrundlage herangezogen 
werden sollten oder nicht, hängt von der Qualität der zur Schätzung genutzten Daten und von der 
Bewertung der Plausibilität der Vorgehensweisen ab. Die Modellierung von empirica verzichtet auf die 
Festlegung normativer Annahmen, nutzt qualitativ hochwertige Datenquellen und das methodische 
Vorgehen entspricht der erforderlichen fachlichen Qualität. Aus Sicht der Verwaltung ist es angemes-
sen, die Diskussion über Zielsetzungen der qualitativen Verbesserung der Wohnraumversorgung 
transparent auf Grundlage des empirica Gutachtens und unter Berücksichtigung lokaler Besonderhei-
ten zu führen.  
 
 
Frage 3: 
Wie hoch ist die Anzahl der zu ersetzenden Wohnungsabgänge (Wohnungsabrisse, Umnutzungen, 
Zusammenlegungen etc.) sowie die Zahl der beantragten und seitens der Stadt erteilten Abgeschlos-
senheitsbescheinigungen in den Jahren 2015 bis 2019 p.a. gewesen? 
 
Antwort der Verwaltung: 
In der nachfolgenden Tabelle 1 ist die Zahl der Wohnungsabgänge (Wohnungsabrisse, Umnutzun-
gen, Zusammenlegungen etc.) für die Jahre 2015 bis 2019 dargestellt. Durchschnittlich lag der Woh-
nungsabgang bei rund 416 Wohnungen pro Jahr. 
 
Tabelle 1: Wohnungsabgänge 2015 bis 2019 in Köln  
Jahr 2015 2016 2017 2018 2019 Durchschnitt p.a.  
Wohnungen 584 396 109 445 546 416 
 
Quelle: Stadt Köln – Amt für Stadtentwicklung und Statistik, Baustatistik  
 
Der Wohnungsabgang wird allerdings in der amtlichen Bautätigkeitsstatistik nicht vollständig erfasst, 
da nicht alle baulichen Veränderungen und Nutzungsänderungen gemeldet werden. 
 
In der Tabelle 2 ist die Zahl der von der Stadt erteilten Abgeschlossenheitsbescheinigungen in den 
Jahren 2015 bis 2019 dargestellt. Durchschnittlich lag die Zahl bei 2.443 Wohnungen pro Jahr. 
 
Tabelle 2: Abgeschlossenheitsbe scheinigungen 2015 bis 2019 in Köln  
Jahr 2015 2016 2017 2018 2019 Durchschnitt p.a. 
Wohnungen 3.428 2.590 2.165 1.837 2.196 2.443 
 
Quelle: Bauaufsichtsamt, Amt für Stadtentwicklung und Statistik

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Frage 4: 
Mit welcher Anzahl der jährlichen Wohnungsabgänge und Abgeschlossenheitsbescheinigungen rech-
net die Verwaltung bis zum Jahr 2025? 
 
Antwort der Verwaltung: 
Da der Wohnungsabgang in der amtlichen Bautätigkeitsstatistik nicht vollständig erfasst wird (nicht 
alle baulichen Veränderungen und Nutzungsänderungen werden gemeldet) wird bei Wohnungsbe-
darfsprognosen in der Regel eine jährliche Abgangsquote zwischen 0,1% und 0,3% des Wohnungs-
bestandes veranschlagt: Im GEWOS-Gutachten für das MHKBG wird ein durchschnittlicher Abgang 
von 0,3% des Wohnungsbestandes pro Jahr angenommen. Für Köln würde dies ausgehend vom 
Gesamtwohnungsbestand des Jahres 2019 (=563.145 Wohnungen) einen Ersatzbedarf an Wohnun-
gen zwischen 560 (0,1%) und 1.690 (0,3%) bedeuten. 
 
Zur Zahl der jährlich erteilten Abgeschlossenheitsbescheinigungen bis zum Jahr 2025 können nur 
schwer Einschätzungen gemacht werden. Da diese in den letzten fünf Jahren im Mittel bei rund 2.400 
jährlich lagen, könnte davon ausgegangen werden, dass sich diese Größenordnung im Durchschnitt 
auch bis 2025 fortsetzt. 
 
Hinweis: Die Erteilung einer Abgeschlossenheitsbescheinigung ist Voraussetzung für die Umwand-
lung von Mietwohnungen in Eigentumswohnungen. Das Bundeskabinett hat am 04.11.2020 den Ge-
setzesentwurf zur Baulandmobilisierung beschlossen. Unter anderem soll § 250 Baugesetzbuch 
(BauGB) reformiert werden und die Möglichkeiten der Umwandlung von Mietwohnungen in Eigentum 
in angespannten Wohnungsmärkten eingeschränkt werden. Angespannte Wohnungsmärkte sollen 
die Landesregierungen jeweils durch Rechtsverordnung bestimmen können, befristet bis zum 
31.12.2025. Der Bundesrat hat in seiner Sitzung am 18.12.2020 zu dem Entwurf Stellung genommen 
und unter anderem eine bis 2025 befristete „Umwandlungsbremse“ befürwortet. Ob es deswegen 
„Vorzieheffekte“ gibt, kann nicht beurteilt werden. 
 
Gez. Greitemann