Haushaltskonsolidierungsprogramm 2007 bis 2010 - Abschlussbericht der Firma Rödl + Partner

V/0713/2006 
DER OBERBÜRGERMEISTER 
Sozialamt 
 
 
 
 
 
 
 
Betrifft 
 
Haushaltskonsolidierungsprogramm 2007 bis 2010 - Abschlussbericht der Firma Rödl & Partner 
hier: Hilfen zur Pflege - Analyse und Stellungnahme der Verwaltung zu den Aussagen und 
möglichen Konsolidierungspotentialen aus dem Interkommunalen Vergleich 
 
 
 
Beratungsfolge 
 
 
18.10.2006 Kommission z. Förderung d. Integration v. Menschen m. Behinderungen Bericht 
07.11.2006 Ausschuss für Soziales, Gesundheit und Arbeitsförderung      Bericht 
 
Bericht: 
 
Vorbemerkung/Berichtsanlass: 
 
Der Rat hat in seiner Sitzung am 23.08.2006 die Vorlage V/0579/2006 „Haushaltskonsolidie-
rungsprogramm 2007 bis 2010 – Abschlussbericht der Firma Rödl & Partner GbR: Beratung und 
Begleitung der Stadt Münster bei der Konsolidierung des städtischen Haushaltes 2007 ff.“ bera-
ten. Der Abschlussbericht der Firma Rödl & Partner ist den Mitgliedern der Ausschüsse zugeleitet 
worden. Ergänzend ist zur Vorlage der Verwaltung (Antrag der CDU-Fraktion und der FDP-
Fraktion - Ziffer 1.4 des Ratsbeschlusses) u. a. beschlossen worden: 
 
„Der Rat beauftragt die Verwaltung: 
 
• Die im Abschlussbericht der Firma Rödl & Partner durch interkommunalen Vergleich (IKV) 
erhobenen Konsolidierungspotentiale hinsichtlich der finanzwirksamen Gründe für die Un-
terschiede in der Leistungserbringung zwischen der Stadt Münster und den Vergleichs-
städten zu analysieren und zu konkretisieren. 
• Für die einzelnen Konsolidierungspotentiale aus dem IKV ein individuelles Stufenraster 
vorzulegen, aus dem hervorgeht, welche prozentuale Ausnutzung des Einsparpotentials 
welche Auswirkungen auf die jeweilige Leistungserbringung durch die Stadt Münster oder 
freie Träger hat. 
• Darzustellen, bis wann der entsprechende Konsolidierungseffekt erzielt werden kann. 
• Diese Analysen spätestens bis zu den Herbstferien zur weiteren Beratung vorzulegen.“ 
 
Die Verwaltung kommt mit dieser Berichtsvorlage diesem Auftrag nach. Der folgende Bericht 
analysiert zum einen den vorgenommenen Städtevergleich für das Produkt Hilfen zur Pflege, um 
mögliche Besonderseiten und signifikante Unterschiede, die für die Interpretation der Ergebnisse 
des Städtevergleichs von Bedeutung sind, herauszuarbeiten und die vermuteten Konsolidie-
rungspotentiale im Hinblick auf ihre sachliche u nd zeitliche Umsetzbarkeit zu prüfen. Dabei be-
zieht sich die Verwaltung auf die Hinweise im Abschlussbericht der Firma Rödl & Partner unter 
Vorlagen-Nr.: 
V/0713/2006 
Auskunft erteilt: 
Herr  Treutler 
Ruf: 
492 50 26 
E-Mail: 
Frank.Treutler@stadt-muenster.de 
Datum: 
06.09.2006 
Öffentliche Berichtsvorlage

2 
V/0713/2006 
 
Einbezug der nachgereichten (Zusammenfassung vom 25.08.2006) Hinweise der Firma Rödl & 
Partner zu einigen  interkommunalen Vergleichen.  
 
Die Prüfungsergebnisse zu den interkommunalen Vergleichen hat die Verwaltung dem Haupt-
ausschuss zusammengefasst in seiner Sitzung am 27.9.2006 zur Kenntnis gegeben, mit dem 
Vorschlag, die Berichte zur jeweiligen fachpolitischen Debatte in den/die zuständigen Fachaus-
schüsse zu verweisen. Diesem Vorschlag ist der Hauptausschuss gefolgt. 
 
Gemäß Ratsbeschluss zur Vorlage V/0579/2006 „Haushaltskonsolidierungsprogramm 2007 bis 
2010“ (Beschlussvorschlag Ziffer 2) wird das Gutachten der Firma Rödl & Partner GbR zur weite-
ren Konkretisierung, Abstimmung und Begleitung des Beratungsverfahrens federführend an den 
Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und Liegenschaften und für die übergreifenden personel-
len  organisatorischen Prüfungs- und Entscheidungssachverhalte an den Ausschuss für Perso-
nal, Recht und Ordnung verwiesen. Dem Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und Liegen-
schaften (AFBL) obliegt (vgl. Begründung zu Beschlussvorschlag Ziffer 3 der Vorlage 0579/2006) 
die federführende, ressortübergreifende Bündelungsfunktion im Hinblick auf die fachlich, finan-
zielle Gesamtsteuerung der Umsetzung der Haushaltskonsolidierung unter Einbezug der Hinwei-
se und Vorschläge der Firma Rödl & Partner. Daher hat der Hauptausschuss die Verwaltung be-
auftragt, nach Abschluss der Beratungen in den zuständigen Fachausschüssen eine zusammen-
fassende Vorlage mit  den Ergebnissen der Beratungen dem AFBL vorzulegen. 
 
Bericht: 
 
1. Analyse des Vergleichs  
 
1.1 Bezeichnung des Produkts, Rechtsgrundlagen, Finanzierung 
 
 Die Hilfe zur Pflege gehört zu den Leistungen der Sozialhilfe (§§ 61 ff. SGB XII). Im Gegen-
satz zur Pflegeversicherung nach dem SGB XI, die mit standardisierten und zumeist gede-
ckelten Leistungen eine Grundsicherung gegen Pflegerisiken für Versicherte bereitstellt, ist 
die Hilfe zur Pflege auf Bedarfsdeckung gerichtet. Ferner ist die Hilfe zur Pflege einkom-
mens- und vermögensabhängig. Sie umfasst häusliche Pflege, Hilfsmittel, teilstationäre Pfle-
ge, Kurzzeitpflege und vollstationäre Pflege (§ 61 II Satz 1 SGB XII).  
 
 Die sachliche Zuständigkeit für die Hilfe zur Pflege in vollstationären Einrichtungen für Per-
sonen unter 65 Jahren liegt in NRW bei den Landschaftsverbänden, während für die übrigen 
Leistungen, von wenigen Ausnahmen abgesehen, die örtlichen Träger zuständig sind; die 
Zuständigkeit umfasst zugleich die Finanzierungskompetenz.   
 
 Die Ausgaben für die Hilfe zur Pflege außerhalb von Einrichtungen zu Lasten der Stadt 
Münster beliefen sich im Haushaltsjahr 2005 auf 1.739.178 €, für die Leistungen in Einrich-
tungen auf 7.550.151 €
1. 
 
1.2 Pflichtigkeitsgrad, Standards 
 
Die meisten Leistungen der Hilfe zur Pflege sind Pflichtleistungen dem Grunde und der Höhe 
nach; Pflegebedürftige, die die sachlichen und wirtschaftlichen Voraussetzungen erfüllen, ha-
ben einen Leistungsanspruch. Die sachlichen Voraussetzungen betreffen das Vorliegen von 
Pflegebedürftigkeit; während Leistungen der Pflegeversicherung mindestens erhebliche Pfle-
gebedürftigkeit auf Dauer (Pflegestufe 1) voraussetzt, können Hilfe zur Pflege auch Personen 
mit geringerem oder vorübergehendem Pflegebedarf in Anspruch nehmen. Maßgeblich für 
den Grad der Pflegebedürftigkeit ist die Entscheidung der Pflegekasse (§ 62 SGB XII); ein ei-
genständiger Beurteilungsspielraum, der diese Entscheidung mit Blick auf die Hilfe zur Pflege 
revidieren oder modifizieren könnte, kommt dem kommunalen Leistungsträger nicht zu. Unter 
                                                
 
1  jeweils reale Ausgaben für Leistungen der Hilfe zur Pflege vom 01.01. bis 31.12.2005

3 
V/0713/2006 
 
dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Voraussetzungen müssen Pflegebedürftige regelmä-
ßig in angemessenem Umfang ihr Einkommen einset zen, soweit es die gesetzliche Einkom-
mensgrenze übersteigt, in bestimmten Fallkonstellationen darüber hinaus Einkommen unter 
der Einkommensgrenze. „Angemessenheit“ im Rahmen des Einkommenseinsatzes über der 
Einkommensgrenze ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, den der für die Leistungsbewilligung 
zuständige Träger in jedem Einzelfall, in Orientierung an den gesetzlichen Auslegungskrite-
rien gem. § 87 I Satz 2 SGB XII, jeweils zutreffend auszulegen hat. Dabei steht den Sozialge-
richten die Letztentscheidungskompetenz zu, jeweils konkret zu überprüfen, ob die Behörde 
„Angemessenheit“ richtig ausgelegt hat oder nicht; ein eigenständiger Beurteilungsspielraum, 
der im konkreten Einzelfall für „Angemessenheit“ mehr als ein zutreffendes Auslegungsresul-
tat zuließe, steht der Behörde nicht zu. Von einigen Ausnahmen und Freibeträgen abgese-
hen, müssen Leistungsberechtigte auch ihr Vermögen für die Finanzierung der Pflegekosten 
vorrangig einsetzen.  
 
  Wie die Pflegeversicherung favorisiert auch die Sozialhilfe die häusliche Pflege gegenüber 
der Pflege in Einrichtungen (ambulant vor stationär); dieser Grundsatz gilt nicht, sofern die 
Pflege in einer geeigneten stationären Einrichtung mit Blick auf die konkrete persönliche und 
familiäre Situation sowie vor dem Hintergrund der örtlichen Umstände zumutbar ist und die 
ambulante Alternative mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbunden wäre (§ 13 I S. 3-6 
SGB XII). Hinsichtlich der Entscheidung über die Heimbetreuungsbedürftigkeit im Einzelfall ist 
der Sozialhilfeträger an die Entscheidung der Pflegekasse hierzu nicht gem. § 62 SGB XII 
gebunden.  
 
1.3 Analyse der Vergleichszahlen  
 
 Im Rahmen der, mit Blick auf ihre Realisierungsperspektiven zwischen der Fa. Rödl & Partner 
GbR und der Fachverwaltung abgestimmten, Maßnahme Nr. 173 „Optimierung der Hilfen zur 
Pflege“ wird ein Konsolidierungsbeitrag von 15.000 € pro Jahr angestrebt. Mit Maßnahme Nr. 
172 wird ferner angeregt, künftig Berechtigte vor Leistungsbeginn auf kostengünstige Pflege-
dienste bzw. -einrichtungen zu verweisen und, soweit preisgünstigere Angebote verfügbar 
sind, Kostenzusagen konkret für diese Angebote zu erteilen; das Einsparpotential für diese 
Maßnahme wurde vorerst nicht beziffert. 
 
 Über das mit Maßnahme Nr. 174 erwartete Einsparpotential hinaus ermittelt das Gutachten 
auf der Grundlage eines interkommunalen Vergleichs für die Haushaltsjahre 2007 ff. zusätzli-
che Haushaltsentlastungen im Aufgabenzusammenhang „Hilfe zur Pflege“ in folgendem Um-
fang
2: 
 
Haushaltsjahr 2007 2008 2009 2010 
Entlastung 300.000 € 630.000 € 1.260.000 € 1.260.000 € 
 
 Im ersten Schritt werden die Ausgaben der Hilfe zur Pflege pro Fall und Jahr, jeweils in und 
außerhalb von Einrichtungen, in Münster mit den korrespondierenden Mittelwerten der Ausga-
ben in Aachen, Bielefeld, Bochum
3, Bonn und Münster verglichen; das Produkt aus den so 
ermittelten Abweichungen durchschnittlicher Fallkosten in Münster von den Mittelwerten aller 
                                                 
2  Die Darstellung im Gutachten berücksichtigt mit Hinweis auf „deutlich überdurchschnittlich hohe 
Kennzahlenwerte in Verbindung mit strukturellen Besonderheiten“ (S. 32 des Gutachtens) nicht 
Leistungen der Hilfe zur Pflege in Bonn; die Besonderheiten Bonns betreffen einige Pflegeeinrich-
tungen in kommunaler Trägerschaft dort. Mit Hinweis auf kommunale Pflegeeinrichtungen auch in 
Bochum hat die Fachverwaltung die Gutachter gebeten, die Resultate im Maßnahmezusammen-
hang unter Einbezug der Bonner Werte zu korrigi eren. Die hier angegebenen Werte entsprechen 
der korrigierten Fassung.  
3  s. Fn. 2

4 
V/0713/2006 
 
Vergleichsstädte von 1.207 € (in Einrichtungen) sowie von 721 € (außerhalb von Einrichtun-
gen) einerseits und den Fallzahlen4 andererseits wird als Einsparvolumen identifiziert.  
 
 Zur Erklärung der Befunde verweist das Gutachten mit Blick auf die Pflege in Einrichtungen 
auf den Umstand, dass die durchschnittlichen Kosten pro Platz und Tag in Münsteraner Pfle-
geeinrichtungen ihrerseits über dem korrespondierenden Mittelwert aller Vergleichsstädte
5 lie-
gen. Zugleich wird zugestanden, dass die Stadt Münster über unmittelbare Steuerungsmög-
lichkeiten hinsichtlich der Platzkosten der Einrichtungen nicht verfügt. Angesichts des im Ver-
gleich zu anderen Städten größeren Anteils von Pflegeeinrichtungen mit geringer Platzzahl an 
allen Einrichtungen in Münster wurde im Vorfeld der Untersuchung zunächst ein Zusammen-
hang zwischen (geringer) Platzzahl je Einrichtung und (hohen) Kosten pro Platz vermutet, im 
Ergebnis gleichwohl nicht bestätigt. 
 
 Mit Blick auf die Hilfe zur Pflege außerhalb von Einrichtungen verweist das Gutachten darauf, 
dass Leistungsberechtigte in Münster gegenwärtig überwiegend Pflegedienste aus der mittle-
ren Preiskategorie in Anspruch nehmen, und empfiehlt, 
• auf die Inanspruchnahme preisgünstigerer Dienste hinzuwirken und 
• anstelle der Beteiligung an den Vergütungsvereinbarungen gem. § 89 SGB XI künftig se-
parate Vereinbarungen gem. §§ 75 ff. SGB XII mit den Diensten zu treffen. 
 
1.4 Zusammenfassung der Analyse der Vergleichszahlen 
 
  Im Rahmen der Maßnahme Nr. 174 wird die Differenz der durchschnittlichen Jahreskosten 
für Hilfen zur Pflege pro Fall gegenüber dem betreffenden Mittel der Vergleichsstädte als 
jährliches rechnerisches Konsolidierungspotential deklariert. Zur Erklärung der Differenz 
werden daraufhin das Kostenniveau pro Platz in Einrichtungen sowie die Preissituation der 
ambulanten Pflegedienste erörtert.  
 
 Die beiden konkreten Empfehlungen des Gutachtens konzentrieren sich auf die Leistungen 
außerhalb von Einrichtungen, darunter die Anregung, auf preisgünstigere ambulante Anbie-
ter zu verweisen, die ihrerseits an Maßnahme Nr. 172 andockt.  
  
2. Bewertung möglicher Konsolidierungspotentiale 
 
2.1  Bewertungen der von der Firma Rödl & Partner benannten Konsolidierungspotentiale 
unter Einbezug der Analyse unter Ziffer 1 
 
  Die in der Maßnahme für Münster dargestellten Befunde: 
• im Vergleich zu den meisten Vergleichsstädten hohe Kosten pro Platz in der stationären 
Pflege sowie 
• die Inanspruchnahme von ambulanten Pflegeleistungen überwiegend im mittleren Preis-
segment 
  treffen zu. Auch stellt die Verwaltung den generellen Umstand, dass der Umfang der Ausga-
ben für die Hilfe zur Pflege reduzierungsbedürftig ist, nicht in Frage (s. Maßnahmen Nr. 172 
und 173).  
 
  Zweifelhaft ist, inwieweit sich das ermittelte rechnerische Konsolidierungspotential tatsäch-
lich wird erschließen lassen können. Der auf jährlich 1,03 Mio. € bezifferte Teilbetrag für den 
Bereich der Hilfe zur Pflege in Einrichtungen entspricht immerhin 81,7 % des gesamten er-
warteten Einsparvolumens der Maßnahme; für diesen Leistungsbereich konzediert das Gut-
achten jedoch keine bzw. keine unmittelbaren Einflussmöglichkeiten des kommunalen Sozi-
alhilfeträgers und deutet ebenfalls keine Ansätze zur Realisierung des Teilpotentials an. 
 
                                                
 
4  Fälle in Einrichtungen: 850; Fälle außerhalb von Einrichtungen: 319 
5  ohne Bonn

5 
V/0713/2006 
 
  Was die Leistungen außerhalb von Einrichtungen betrifft, wären aus Sicht der Verwaltung 
separate Vergütungsvereinbarungen mit ambulanten Pflegediensten auf der Grundlage der 
§§ 75 ff. SGB XII anstelle der Beteiligung an den Vereinbarungen gem. § 89 SGB XI mit er-
heblichem Aufwand verbunden, bei zugleich geringerer Verhandlungsmacht auf Seite der 
Leistungsträger. Mit Blick auf die finanziellen Interessen der anderen Verhandlungspartner, 
die an den Vereinbarungen gem. § 89 SGB XI beteiligt sind, zumal die der Pflegekassen, 
sind zudem keine Gesichtspunkte ersichtlich, die bei diesem Verfahren für eine strukturell 
komfortable Verhandlungsposition gerade der ambulanten Pflegeanbieter sprechen.  
 
  Die Anregung, Pflegebedürftige verstärkt auf preisgünstigere Anbieter zu verweisen, soweit 
entsprechende Kapazitäten verfügbar sind, führt die Maßnahme Nr. 172 bereits aus. 
 
2.2 Benennung  möglicher Konsolidierungspotentiale  
 
  Mit Maßnahme Nr. 173 wird in den Haushaltsjahren 2007 bis 2010 ein jährliches Einsparvo-
lumen von 15.000 € angestrebt. Mit Maßnahme Nr. 172 ist die Verwaltung einer der beiden 
konkreten Anregungen von Maßnahme Nr. 174 bereits begegnet; um den Erfolg dieses An-
satzes zu stärken, beabsichtigt die Verwaltung ferner, künftig verstärkt für die Leistungsbe-
reitstellung in Form des trägerübergreifenden persönlichen Budgets (§ 61 II Satz 3 SGB XII) 
zu werben.  
 
  Darüber hinaus möchte die Fachverwaltung künftig ihre Beratung dahingehend verstärken, 
dass Pflegebedürftige, soweit im Einzelfall möglich und gerechtfertigt, anstelle stationärer 
Pflege solange wie möglich ambulante Alternat iven in Anspruch nehmen. In diesem Zusam-
menhang soll die Zusammenarbeit zwischen dem Informationsbüro Pflege und dem Kom-
munalen Sozialen Dienst (KSD) systematisiert werden, in deren Rahmen auch Möglichkeiten 
aufsuchender Beratung realisiert werden können; die Beratung soll künftig stets auch Kos-
tenvergleichsgesichtspunkte umfassen. Ferner ist die Entwicklung eines kriteriengeleiteten 
Verfahrens zur Feststellung der Heimbetreuungsbedürftigkeit für Pflegebedürftige in Pflege-
stufe I oder mit geringerer als erheblicher Pflegebedürftigkeit („Pflegestufe Null“) geplant.  
 
3. Zusammenfassung 
 
Das auf der Grundlage des interkommunalen Vergleichs vermutete Einsparpotential bei der 
Hilfe zur Pflege von jährlich 1.260.000 € in vollem Umfang oder überwiegend zu realisieren, 
erscheint angesichts der begrenzten Steuerungsmöglichkeiten vor allem im stationären Be-
reich wenig wahrscheinlich; das zumal auch mit Blick auf viele unterschiedliche Fallkonstella-
tionen bei vergleichsweise geringer Fallzahl.  
 
Gleichwohl hält die Fachverwaltung eine Verringerung der Kosten durch die aufgeführten 
Maßnahmen für möglich. Unter Berücksichtigung des Umstands, dass messbare Erfolge ei-
ner verstärkten und in der Zielrichtung geänderten Beratung erst zeitverzögert eintreten, 
kann realistisch mit einer Einsparsumme von max. 350.000 € pro Jahr gerechnet werden; die 
Umsetzung der Maßnahme Nr. 173 ist dabei berücksichtigt.  
 
Ob die modifizierte Herangehensweise darüber hinaus mittelfristig zu einer weitergehenden 
Reduzierung der Kosten führen kann, lässt sich nicht prognostizieren, erscheint aber auch 
nicht von vornherein ausgeschlossen. Allerdings könnten diese Aussichten im Ausgabenbe-
reich durch eine in der demografischen Entwicklung begründete Steigerung der Fallzahlen 
im Bereich der Hilfe zur Pflege ins Gegenteil verkehrt werden. Die vorgesehenen Maßnah-
men könnten dann allenfalls eine Begrenzung der Ausgabensteigerung, nicht aber eine  Ver-
ringerung des Ausgabenvolumens bewirken.  
 
In Vertretung

6 
V/0713/2006 
 
gez. 
Dr. Klein