Dokumentation zur Errichtung der Messehallen-Nord (Graeff-Bericht)

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  Die Oberbürgermeisterin Dezernat, Dienststelle II/II/2 Vorlagen-Nummer 11.08.2020 2409/2020 Mitteilung öffentlicher Teil Gremium Datum Betriebsausschuss Veranstaltungszentrum Köln 07.09.2020 Rechnungsprüfungsausschuss 08.09.2020 Dokumentation zur Errichtung der Messehallen-Nord (Graeff-Bericht) In seiner Sitzung am 07.11.2019 hatte der Rat der Stadt Köln mit Antrag AN/1533/2019 die Verwal- tung u.a. beauftragt, die „wissenschaftliche Aufarbeitung der Vergabe zum Bau der Messehallen Nord sowie der Firmenansiedlungen in den "alten Messhallen" über das öffentliche Ratsinformationssystem in geeigneter Form zu veröffentlichen und somit auch allen interessierten Bürgerinnen und Bürgern zugänglich zu machen. Bei der Veröffentlichung soll zwischen dem hohen Gut nach Transparenz ge- genüber der Bürgerschaft und dem gesetzlich gefordertem Schutz von Persönlichkeitsrechten sorgfäl- tig abgewogen werden.“ Mit der anliegenden Dokumentation über das Zustandekommen der Beschlüsse zur Errichtung der Kölner Messehallen der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel erfüllt die Verwaltung diesen Ratsauf- trag. Die zur Veröffentlichung vorgesehene Dokumentation wurde von Herrn Professor Dr. Graeff erstellt, dem hierbei externe presserechtliche Unterstützung zur Verfügung gestellt wurde. Mit der vorliegenden Fassung wird sowohl dem Veröffentlichungs- und Erkenntnisinteresse des Rates, der Öffentlichkeit sowie der Wissenschaft als auch den Persönlichkeitsrechten beteiligter oder betroffener Personen Rechnung getragen. Herr Prof. Dr. Graeff beabsichtigt, die Dokumentation auch in Form einer schriftlichen Publikation zu veröffentlichen, so dass diese der interessierten Öffentlichkeit und Wissenschaft dauerhaft und mit großer Breite zur Verfügung steht. Gez. Prof. Dr. Diemert

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  Christian-Albrechts-Universität zu Kiel Sozialwissenschaftliches Institut Fachbereich Soziologie DAS ZUSTANDE KOMMEN DER BESCHLÜSSE ZUR ERRIC HTUNG DER KÖLNER MESSEHALLEN - NORD EINE WISSENSCHAFTLICHE DOKUMENTATION DER PLANUNGSPROZESSE UND BAUUNTERNEHMUNGEN PROF. DR. PETER GRAEFF FRÜHERE VERSIONEN DIESES DOKUMENTS WURDEN ERSTELLT UNTER MITARBEIT VON KEN KNIPPHALS UND MARTEN SCHMUSCH INHALT Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung ................................ ................................ ................................ ................................ .................... 1 Bisherige Aufarbeitungen ................................................................................................................................. 1 Vorgehen in dieser Aufarbeitung ................................................................................................................... 2 Arbeitsschritte und Quellen ............................................................................................................................. 3 Mehrwert, Begrenzungen und Einschränkungen ................................................................................... 5 2 Zusammenfassende Darstellung der Vorga nge zu den Planungen und dem Bau der Messehallen Nord ................................ ................................ ................................ ................................ ........ 7 3 Erkla rungsansa tze ................................ ................................ ................................ ................................ 26 3.1 Klu ngel ................................ ................................ ................................ ................................ ............... 27 Begriff ..................................................................................................................................................................... 27 Inhalte des Klüngels ......................................................................................................................................... 27 Negative Seiten des Klüngels ........................................................................................................................ 28 Ein Prozessmodell des Klüngels .................................................................................................................. 30 Klüngelhandlungen .......................................................................................................................................... 31 Dispositionen der Akteure ............................................................................................................................ 32 Gelegenheiten ..................................................................................................................................................... 35 Die positiven und negativen Konsequenzen des Klüngelns ............................................................ 37 Klüngel bei der Planung des Baus der Messehallen ............................................................................ 42 3.2 Ü berkreuzungen von (generalisierten) Sanktionen und Belohnungen ................... 43 Die theoretischen Ideen von Smelser (1985) ........................................................................................ 43 Anwendung des Ansatzes von Smelser (1985) .................................................................................... 45 3.3 Akteure bei den Planungen und dem Bau der Messehallen Nord .............................. 48 Anwendung des Ansatzes von Smelser (1985) auf die Planungen und den Bau der Messehallen ......................................................................................................................................................... 48 Überkreuzungen von Belohnungen bzw. Sanktionen ........................................................................ 52 4. Kritikpunkte und deren Einordnung ................................ ................................ ............................ 53 4.1 Vorwu rfe im Ümfeld der Planungen................................ ................................ ....................... 54 4.1.1 Vorwürfe an politische Akteure ....................................................................................................... 54 INHALT 4.1.2 Vorwürfe an wirtschaftliche Akteure ............................................................................................ 55 4.1.3 Vorwürfe an finanzwirtschaftliche Akteure ................................................................................ 56 4.1.4 Vorwürfe an städtische Akteure ...................................................................................................... 57 4.2 Vorwu rfe beim Bau der Messehallen ................................ ................................ ..................... 61 4.2.1 Vorwürfe gegen politische Akteure ................................................................................................ 61 4.2.2 Vorwürfe gegen wirtschaftliche Akteure ..................................................................................... 62 4.2.3 Vorwürfe gegen finanzwirtschaftliche Akteure......................................................................... 63 4.2.4 Vorwürfe gegen städtische Akteure ............................................................................................... 65 4.3. Generelle Vorwu rfe ................................ ................................ ................................ ...................... 66 4.4 Einordnung der Kritikpunkte bzw. Vorwu rfe ................................ ................................ ..... 70 5. Schlussfolgerungen ................................ ................................ ................................ ......................... 90 5.1 Vorbedingungen und Muster ................................ ................................ ................................ .... 91 5.1.1 Das Modell des Messebaus war bereits bewährt ...................................................................... 91 5.1.2 Muster bei der Planung und Bau der Lanxess Arena .............................................................. 92 5.1.3 Zusammenfassung: Muster bei Planungen und Bau von Großprojekten ....................... 96 5.2 Was erkla rt die Vorkommnisse um die Messehallen Nord?................................ .......... 97 5.3 Alternative Erkla rungen ................................ ................................ ................................ ........... 100 5.3.1 Klüngel als alleiniger Erklärungsgrund ..................................................................................... 100 5.3.2 Public Private Partnership Projekte ............................................................................................ 100 5.4 Vorbeugende Maßnahmen ................................ ................................ ................................ ....... 104 5.4.1 Grenzen der Bekämpfung von Klüngel und Überkreuzungen .......................................... 104 5.4.2. Compliance als Möglichkeit zur Verhinderung der negativen Auswirkungen von Klüngel und Überkreuzungen ................................................................................................................... 105 5.5 Abschließende Ü berlegungen ................................ ................................ ................................ . 112 Literatur ................................ ................................ ................................ ................................ ..................... 115 Gerichtsentscheidungen ................................ ................................ ................................ .................. 121 Protokolle und Sitzungsunterlagen der Gremien der Ko lnmesse ................................ .... 123 INHALT Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Betrachtungsweisen und Methoden ................................ ................................ ......... 5 Abbildung 2: Schematische Darstellung der Rheinhallenvertra ge ................................ ........ 20 Abbildung 3: Schematische Darstellung der Nordhallenvertra ge ................................ ......... 21 Abbildung 4: Darstellung der Rechtsbeziehungen der Akteure um den Bau der Nordhallen(QD 25) ................................ ................................ ................................ ................................ .. 24 Abbildung 5: Formen des Klu ngels nach Ü berall (2010:19) ................................ .................... 29 Abbildung 6: Prozessmodell des Klu ngels ................................ ................................ ...................... 31 Abbildung 7: Teilhaber der MMC (eigene Darstellung) ................................ ............................. 95 Abbildung 8: Schematische Darstellung der Verha ltnisse um die Coloneum Bauten um 1999 (eigene Darstellung) ................................ ................................ ................................ .................... 96 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Positive und negative Aspekte des Klu ngels: ................................ ............................ 41 Tabelle 2: Anwendung der Klassifikation von Smelser ................................ .............................. 49 KAPITEL 1 EINLEITUNG Seite 1 1 Einleitung Der Entstehung dieses Abschlussberichtes liegt der Auftrag des Rates der Stadt Ko ln zugrunde, den Gesamtvorgang nachzuvollziehen und wissenschaftlich zu dokumentieren, mit dem die Beschlu sse zum Bau der Ko lner Messehallen-Nord sowie die damit in Zusammenhang stehenden Firmenansiedlungen in den „alten Messehallen“ unter Einbeziehung der jeweiligen sozialen und organisationalen Rahmenbedingungen der beteiligten Akteure (natu rliche und juristische Personen) zustande kamen. In dieser Dokumentation werden daher die kommunalwirtschaftlichen und juristischen Hintergru nde fu r die bei diesen Vorga ngen getroffenen Entscheidungen untersucht. Dabei wird insbesondere die zeitliche Abfolge des Zustandekommens der Entscheidungen und die Positionen in den Entscheidungsebenen des Rates und der Verwaltung der Stadt Ko ln sowie der beteiligten Ünternehmen Koelnmesse GmbH und der Stadtsparkasse Ko ln betrachtet. Üm ein Gesamtbild zu erstellen, umfasst diese Aufarbeitung des Themenkomplexes sowohl a hnliche Aktivita ten der beteiligten Akteure vor dem Messehallenbau (Vorgeschichte) als auch die Planung und den Bau selbst. Bisherige Aufarbeitungen Die oben genannten Zusammenha nge wurden in juristischen Verfahren behandelt (LG Ko ln 118 Kls 6/14) und waren wiederholt Gegenstand in regionalen und u berregionalen Presseberichten (etwa Kohlenberg/Lebert 2012 in der ZEIT; Berger 2017 im Ko lner Stadtanzeiger; Klees 2018 im General-Anzeiger-Bonn). Es gab seit dem Bau der Messehallen Nord neben diesen journalistischen Aufarbeitungen und Berichterstattungen auch so zial- und justizwissenschaftliche Literatur , die sich mit diesen Vorkommnissen bescha ftigt (z.B. Ru gemer 2014). Ein Teil dieser Literatur stu tzt sich vorwiegend auf Zeitungsberichte (z.B. Scheuch/Scheuch 2013) oder (auch) auf entsprechende Gerichtsakten bzw. Eigenerhebungen (z.B. Ü berall 2010). Diese Aufarbeitung folgt weder dem Ziel, die Vorkommnisse zu skandali sieren, noch juristisch relevante Delikte im Nachhinein festzustellen. Vielmehr soll unter Beru cksichtigung und Einbeziehung verschiedener Perspektiven ein Gesamtbild erstellt werden, welches auch dazu dient, Erkla rungen und Muster in den Vorkommnissen , KAPITEL 1 EINLEITUNG Seite 2 deren Auswirkungen bis zum heutigen Tag pra sent sind, zu erkennen und diese, wenn mo glich, in Zukunft vermeidbar zu machen. Vorgehen in dieser Aufarbeitung Die Herausforderung in der Aufarbeitung dieses Themenkomplexes besteht dabei zum einen in der detaillierten Aufschlu sselung der Beziehungen der Akteure zueinander und zum anderen in der Rekonstruktion der von ihnen getroffenen En tscheidungen. Der Teilbereich, welcher die Beziehungen der Akteure zueinander behandelt, ist wiederum aufzuspalten in die formal en, juristischen und wirtschaftlichen Beziehungen sowie dieselben aus sozialwissenschaftlicher Perspektive. Freilich bedingen sich diese unterschiedlichen Ebenen gegenseitig, sodass es teilweise zu akzessorischen Verknu pfungen kommt. Demnach lassen sich die Entwicklungen und die getroffenen Entscheidungen nur nachvollziehen, wenn die damals bestehenden Beziehungen beleuchtet werden. Nur durch das Ergru nden der Beziehungen der Akteure, lassen sich sodann die Entscheidungen erkla ren, die ebenso auf der jurist ischen und /oder o konomischen und/oder sozialen Ebene getroffen wurden. Üm diese Teilbereiche greifbar zu machen, ist ein Herangehen aus den jeweiligen Sichtweisen erforderlich. Die in der Jurisprudenz angewandte Technik, sich einem Sachverhalt zu na hern und ihn zu benennen, ist die der Subsumtion. Hierbei ist zuna chst zu bestimmen, was mit den einzelnen Tatbestandsmerkmalen eines Gesetzes gemeint ist und dann zu fragen, ob der Sachverhalt von dem Tatbestandsmerkmal erfasst wird. Erst wenn alle Tatbestandsme rkmale erfu llt sind, la sst sich der Sachverhalt positiv benennen. Beispielhaft liegt ein Betrug objektiv nicht vor , solange nicht sa mtliche Merkmale des objektiven Tatbestandes des § 263 StGB (Ta uschung, Irrtum, Vermo gensverfu gung und Vermo gensschaden) von dem in Frage kommenden Ta ter erfu llt worden sind. Die juristische Aufarbeitung kann folglich benennen, wie einzelne Sachverhalte gesetzlich zu bewerten sind . Dies ist ein notwendiger Schritt der Üntersuchung, denn der Komplex ist ohne normative Anhaltspunkte kaum zu erfassen. Was die juristische Aufarbeitung indes nur indirekt behandelt , ist das Erklären der Vorkommnisse. Sozialwissenschaftliche Ansa tze verlangen fu r eine Erkla rung theoretische Pra missen und die Beru cksichtigung der relevanten Bedingungen, um eine erkla rende Schlussfolgerung treffen zu ko nnen. Solche Schlussfolgerungen ko nnen sich nicht aus bloßen Fakten oder Beobachtungen ergeben , wie z.B. dass gerade das Baugewerbe besonders anfa llig fu r Korruption ist (Bannenberg 2012, Antinori 2018: KAPITEL 1 EINLEITUNG Seite 3 267) oder dass Korruption in der Baubranche ha ufiger als in anderen Branchen auftritt (Van Klinken/Aspinal 2010: 141). Hinsichtlich des Ziels, Beobachtungen auch erkla rbar zu machen, beno tigt man jedoch eine theoretische Grundlage, die in diesem Abschlussbericht auf zwei in der Literatur aufgegriffenen Ansa tzen beruht: Einerseits den Studien zum (Ko lner) Klu ngel und andererseits den Ü berkreuzungsansatz von Smelser ( 1985), der das Zusammenwirken verschiedener gesellschaftlicher Akteure betrachtet. Arbeitsschritte und Quellen Das Gesamtbild des Baus der K o lner Messehallen -Nord soll nun das erste Mal aus sa mtlichen genannten Perspektiven betrachtet und dargestellt werden. Die Auseinandersetzungen mit den Geschehnissen wurden in der Presse und in gerichtlichen Verfahren jeweils nur in einzelnen Fragmenten des Themas vollzogen. Zusa tzlich weisen diese Herangehensweisen nicht die Perspektivenvielfalt auf, die es zur vollumfa nglichen Erfassung der Vorga nge jedoch bedarf. Der juristische Zugang zum Themenkomplex erfol gte durch Recherchen der Gerichtsverfahren, die im Zusammenhang mit dem Üntersuchungsgegenstand durchgefu hrt wurden. Sie geben wichtige Hinweise, wie die strafrechtliche Relevanz der Vorga nge einzuscha tzen ist. Außerdem ließen sich durch das Sichten von Aktenmaterial der Akteure auch Hinweise auf die gesellschaftsrechtlichen Stellungen und Verbindungen entnehmen. Daru ber hinaus wurden die administrativen und wirtschaftlich relevanten Bedingungen im Ümfeld der Vergabe - und Bauverfahren untersucht. Die im Rah men des Ko lner Messeskandals durchgefu hrten Gerichtsverfahren wurden systematisch ausgewertet und als eine Grundlage fu r die Rekonstruktion der devianten Abla ufe verwendet. Dabei wurden besondere rechtliche Konflikte (z.B. die Erga nzung des nationalen Rech ts durch EÜ Recht) beru cksichtigt. Zur Durchfu hrung wurde eine Quellenanalyse der Verfahrensakten verwendet. Fu r den sozialwissenschaftlichen Zugang wurde das Zusammenspiel der beteiligten Ratsmitglieder, der Verwaltung und der wirtschaftlich handelnden Akteure untersucht, die bei den Entscheidungen zum Bau, der Vergabe und der Vermietung der Ko lner Messehallen beteiligt waren. In diesem Zusammenhang wurden insgesamt 12 Interviewanfragen an direkt an den Messeplanungen beteiligte Personen gerichtet. In KAPITEL 1 EINLEITUNG Seite 4 diesen Interviews wurden Fragen zu den Verfahrens- und Entscheidungshintergru nden gestellt. Insgesamt wurden mit 8 Personen Interviews durchgefu hrt (und auswertet). Eine Wiedergabe der Interviewinhalte ist aus Gru nden der Anonymita t nicht mo glich. Viele Interviewte wiesen explizit darauf hin, dass sie sich nur a ußern wollten, wenn die Aussagen nicht auf sie zuru ckverfolgt werden ko nnen. 4 anfragte Personen wollten mit dem Verweis auf das Bankgeheimnis oder aus anderen Gru nden nicht an einem Interview teilnehmen. Die Aufarbeitung schloss daru ber hinaus die Auswertung von Berichten, Dokumentationen und Einscha tzungen von Journalisten ein sowie die Bewertung ihrer Ü bereinstimmung mit beobachteten Fakten. Die zitierten Quellendokumente (QD), mit denen Aussagen u ber Vertra ge, Aktennotizen oder Briefe belegt werden, wurden zum Schutz der Privatspha re bestimmter Personen anonymisiert. Sie werden in dieser Dokumentation nicht na her aufgefu hrt, ko nnen aber bei berechtigtem Interesse aus Gru nden der Belegbarkeit von Aussagen von den Autoren angefordert werden. Abweichend von der bisherigen Literatur ( z.B. Ü berall 2010, Scheuch/Scheuch 2013) werden Zeitungsberichte, die unmittelbar wa hrend oder kurz nach den Vorkommnissen verfasst wurden, nicht als Informationsquelle verwendet. Es tauchte bei den Recherchen zu dieser Dokumentation wiederholt die Meinung auf, dass die Ko lner Medien in dieser Zeit eine einseitige oder verzerrte Berichterstattung vorgenommen haben ko nnten. Abweichend von den fru heren Berichterstattungen ist aber fu r heutige Nachrichtenmeldungen davon auszugehen, dass mo gliche Beeinflussungen von Medienvertretern in geringerem Ümfang gegeben sind, wofu r auch das Medieninteresse beim Beginn dieses Projektes spricht. Daher wird im Folgenden auf aktuelle bzw. relativ junge Pressemitteilungen zuru ckgegriffen, soweit sie die Thematik betreffen. Eine Ü bersicht u ber die unterschiedlichen Betrachtungsperspektiven und die dazu verwendeten Methoden findet sich in der Abbildung 1. KAPITEL 1 EINLEITUNG Seite 5 Abbildung 1: Betrachtungsweisen und Methoden Mehrwert, Begrenzungen und Einschränkungen Im Ünterschied zu typischen wissenschaftlichen Arbeiten, lag der Schwerpunkt dieser Üntersuchung nicht allein in de r Auswertung von bisherigen Studien oder Vero ffentlichungen zu diesem Thema . Vielmehr wurden die Sachverhalte Stu ck fu r Stu ck anhand von etlichen verschiedenartigen Quellen (Interviews, Akten, Zeitungsartikel, wissenschaftliche Literatur) ermittelt. Problematisch wurde es immer dann, wenn nicht o ffentlich Dokumentiertes zur weiteren Aufarbeitung erforderlich war und die Verantwortlichen die Einsicht darin verweigerten. Dies betraf sowohl den Zugang zu einigen Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaft (zu laufenden Verfahren) als auch die Auskunftsbereitschaft einiger Person en, die ehemals entscheidende Positionen besetzten und kein Interesse daran hatten, an der Aufarbeitung mitzuwirken. Auch die Ü berwindung dieser Art von Hindernissen geho rte zur Arbeit an dieser Dokumentation. Die Dokumentation dient nicht dazu, schuldhaft es Verhalten von Personen oder Organisationen bzw. Beho rden festzustellen. Die Bewertung von Verhalten als schuldhaft im Sinne des (Straf -)Rechts ist eine Sache der Justiz. Es steht auch nicht die KAPITEL 1 EINLEITUNG Seite 6 Frage im Vordergrund, ob die Vorkommnisse um die Planungen und den Bau der Messehallen „richtig“ oder „falsch“ im Sinne einer ethischen, o konomischen oder politischen Hinsicht waren. Viele dieser Ünregelma ßigkeiten und Vorkommnisse lassen sich nicht juristisch ahnden und wurden es auch nicht. Sie verletzen aber ge ltende Wertvorstellungen von Fairness oder allgemeine Einscha tzungen u ber das Ausfu llen bestimmter (Berufs-)Positionen. Dennoch muss in einer neutralen Betrachtung, die sich auf die Erkla rung der Sachverhalte richtet, eine Bewertung in moralischen Aspekten unterbleiben. Die Erstellung der Dokumentation begann im Dezember 2017 mit einer ergebnisoffenen Na herung an die Thematik, die darauf abzielte, mit einem "neutralen" Blick die Mechanismen und Bedingungen sowie mo gliche Schemata in den Prozessabla ufen zu analysieren. Ziel war dabei nicht die reine Beschreibung der Vorga nge, sondern deren Zuordnung zu den Bedingungen und Interessen der Beteiligten. Nur wenn solche Prozessschemata und Bedingungen gefunden werden, ist es mo glich, die Fragen danach zu beantworten, wie diese Vorkommnisse im Hinblick auf die jetzige Situation der Stadt Ko ln und ihrer bisherigen Entwicklung einzuordnen sind und wie wahrscheinlich es ist, dass sich derartige Vorkommnisse in gleicher oder a hnlicher Weise wiederholen. Da diese Darstel lung auf sehr viele Quellen und Texte zuru ckgreift, die vor der Einfu hrung genderneutraler Formulierungen angefertigt wurden, verwenden wir aus Gru nden der einfacheren Lesbarkeit und Einheitlichkeit im Folgenden nur die ma nnliche Form, die aber stets Perso nen ma nnlichen, weiblichen und diversen Geschlechts gleichermaßen meinen soll. In der Literatur und in Berichten oder Dokumenten werden zudem unterschiedliche Schreibweisen fu r die Koelnmesse verwendet. Das Ünternehmen selbst schreibt sich mit „oe“ . Ha ufig anzutreffen sind aber auch „Ko lnmesse“ oder „Ko lnMesse“ . Üm die Ausdrucksweise in Dokumenten oder Berichten nicht zu verfa lschen, verwenden wir in diesem Dokument die unterschiedlichen Schreibweisen nebeneinander. KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 7 2 Zusammenfassende Darstellung der V orga nge zu den Planungen und dem Bau der Messehallen Nord In diesem Kapitel werden die wichtigsten Handlungsstra nge, die zu den Planungen und dem Bau der Messehallen Nord und zu den „Nachwirkungen“ gefu hrt haben, zusammenfassend dargestellt. Wann erste bedeutsame Entwicklungen eingesetzt haben, ist eine Frage, auf die unterschiedliche Antworten gegeben werden ko nnen. Je weiter dabei in die Vergangenheit vor den Planungen zuru ckgegangen wird, desto komplexer werden die Verbindungen zwischen den beteiligten Akteuren. Zentral fu r die Erkla rung der Vorkommnisse um die Planungen und den Bau ist die politische Idee, Ko ln zu einer Medienstadt auszubauen. Diese Idee wurde sowohl von politischen wie wirtschaftlichen Akteuren bereits seit Mitte der 1980er Jahre immer wieder aufgegriffen. So kamen beispielsweise Vertreter der Stadt, der Wirtschaft und der wirtschaftlichen Lobbyverba nde zu einer „Ko lner Technologierunde“ zusammen, aus der sich spa ter Vorhaben zur Fo rderung der Wirtschaft in der Region (etwa zum MediaPar k) entwickelten (Lucas 1993: 30). Üm eine umfassende Darstellung in dieser Dokumentation zu erreichen, setzt die Ero rterung bei den langfristigen Planungen fu r den Ausbau zur Medienstadt an. Ein wichtiges Ereignis dafu r war der Ümzug des Privatsenders RTL nach Ko ln. 1988: Köln als Medienstandort RTL verlegte 1988 seinen Senderstandort (auch aus Gru nden der Vergabe von Sendelizenzen) nach Ko ln Junkersdorf. Zur Produktion von Sendungen wurden auf dem Gela nde der Bru der Bernd und Helmut Breuer in Hu rth aus Industriehallen Studios geschaffen (Drenk 2002: 60). Die Breuer Bru der, RTL und die Stadtsparkasse Ko ln gru ndeten als Betreibergesellschaft die Magic Media Company (MMC). In Ko ln Ossendorf wurde 1999 das Coloneum mit weiteren Studios auf dem Gela nde des ehemaligen Flughafens Butzweilerhof in Betrieb genommen. Die dortigen Studios wurden von dem Bauunternehmer Josef Esch gebaut und von dem Esch -Oppenheim- Fonds finanziert. KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 8 1999: Die Magic Media Company Studios Die Planungen und der Bau der Magic Media Company (MMC) Studios kann als ein Teil der Vorgeschichte zum Bau der Messehallen Nord gesehen werden, da die dortigen Hauptakteure in den gleichen Rollen und Funktionen auftraten, die sie spa ter auch bei den Vorkommnissen um die KoelnMesse bekleideten. Ende der 1 990er Jahre gab es bereits Planungen von Seiten der Landesverwaltung Nordrhein-Westfalens, welche die Ansiedlung einer groß angelegten Medienlandschaft in Ko ln zum Inhalt hatten (vgl. Mossig 2006: 111 ff.). Zentraler Bestandteil dieser Planung war das sogenannte Coloneum, welches Ko ln mit u ber 20 Filmstudios auf einer 25 ha großen Gesamtfla che als Medienhauptstadt repra sentieren sollte (vgl. Drenk 2002: 57f.). Bei den Planungen und dem Bau wurde die gescha ftliche Verbindung der MMC Studios zur Stadtsparkass e durch den damaligen Oberstadtdirektor Ko lns sowie durch den damaligen Wirtschaftsminister Nordrhein -Westfalens vorangetrieben. Die Stadtsparkasse Ko ln sollte das Projekt als wirtschaftsfo rdernde Maßnahme begleiten und umsetzen, wa hrend sa mtliche zu errichtende Geba ude von der Oppenheim-Esch- Gruppe getragen- und vom Oppenheim-Esch-Fonds finanziert und langfristig vermietet werden sollten. Die in Folge dessen an dem Coloneum -Projekt maßgeblich beteiligten Gesellschaften wurden von der Oppenheim -Esch-Holding GbR gehalten. Diese wiederum war alleinige Gesellschafterin der Josef Esch Fonds-Projekt GmbH (JEFP), welche fu r die Konzeption und Durchfu hrung der Fondsprojekte (so auch des Coloneums) zusta ndig war. Die zur Ümsetzung eingesetzten Fonds wiesen hohe weiche Kosten auf (Berater - und Planerhonorare, Projektentwicklungskosten etc.), wodurch steuerliche Vorteile mo glich waren. Die Stadtsparkasse Ko ln u bernahm das Risiko fu r die Vermarktung und die Anmietung der Geba ude zuna chst u ber ihre Tochterfirma SK Kapitalbeteiligungsgesellschaft Ko ln (SKB). Mit den damit einhergehenden Gescha ften verursachte die Stadtsparkasse Ko ln Ende der 1990er bis Anfang der 2000er Jahre einen Verlust in Millionenho he (vgl. Berger 2014). Die TV-Produktionsgesellschaft MMC sollte Mieterin des Coloneums werden, wobei ihre Gesellschafter Mieteinstandspflichten relativ zu ihren Anteilen an der Produktionsgesellschaft u bernehmen sollten. Zu den Gesellschaftern der MMC za hlte neben den TV -Sendern ProSieben, RTL und den Ko lner Ünternehmer-Bru dern Bernd und Helmut Breuer auch die Stadtsparkasse Ko ln. Letztere u bernahm Anteile in Ho he von 25,1 Prozent und verpflichtete sich anteilig zu dem Mieteinstand zugunsten der JEFP u ber einen Zeitraum von zehn Jahren. Die Pflicht der Mietzahlung durch die Stadtsparkasse Ko ln bestand fu r den Fall, dass die MMC nicht in der Lage war, die KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 9 Mietzinsen am Markt zu erwirtschaften , und gaben dem JEFP und den jew eiligen Gesellschaftern der MMC Investitionssicherheit. In der Folge der schlecht en wirtschaftlichen Entwicklung zum Jahrtausendwechsel erho hte die MMC das Stammkapital (was zu einer finanziellen Belastung der SKB fu hrte) und a nderte ihre Bauplanung zugunsten von Bu rofla chen anstelle von Studiobebauung. Die Bauplanungsa nderung fu hrte zu neuen Bu rgschaftsverpflichtungen fu r zu fordernde Mietzinsen durch die SKB, die von der Stadtsparkasse Ko ln stillschweigend sowie von der Gesellschafterversammlung der SKB aktiv genehmigt wurden. In dieser wirtschaftlich schwierigen Situation gab nur die SKB eine solche Bu rgschaftserkla rung ab, die anderen Gesellschafter der MMC verzichteten auf derartige Erkla rungen. Zwar fielen fu r die SKB Verluste aus den Bu rgschaften erst im Jahr 2007 an, wo sie dann als im Konzernabschluss der Finanzgruppe Sparkasse Ko lnBonn fu r das Jahr 2007 als "besonderer Einfluss auf das Gescha ftsjahr 2007" beschrieben werden und die hierdurch erfolgreich durchgefu hrte Rettung der MMC vor der Insolvenz betont wird (QD 11: 10). Allerdings fu hrten Verhandlungen der Stadtsparkasse bereits im Jahr 2000 dazu, dass die SKB mit weiteren Bu rgschaften belastet wurde. RTL ku ndigte im Mai 2000 an, dass sie als Gesellschafter der MMC ausscheiden und durch die Sparkasse von der Mieteinstandspflicht freigestellt werden wollten. Ünter der Verhandlungsfu hrung der Stadtsparkasse einigten sich die SKB und RTL, dass RTL ab dem 01.11.2000 von der Mieteinstandspflicht freigestellt wurde . Im spa teren Verlauf u bernahm die SKB durch den Notarvertrag vom 21. Dezember 2007 auch die Anteile RTLs an der MMC. Nach der Ü bernahme der Pflichten RTLs durch die SKB wollten die Ünternehmer Bru der Bernd und Helmut Breuer ihren Mieteinstandspflichten aus ihren Gesellschafteranteil von 24,7 Prozent ebenfalls nicht mehr nachkommen (Schminke 2018) und planten einen Ausstieg aus dem Gesellschafter kreis der MMC (Klees 2018). Üm die drohende Insolvenz der MMC zu verhindern, planten die Stadtsparkasse Ko ln und die Oppenheim- Esch-Gruppe, die Anteile der Gebru der Breuer in eine Zweckgesellschaft, die Lana AS Ünternehmensplanungs und -organisations GmbH, (nachfolgend Lana) auszulagern. Die Lana stand gesellschaftlich nicht mit der Sparkasse in Verbindung. Im Ma rz 2002 wurde sich auf Anweisung der Stadtsparkasse Ko ln darauf versta ndigt, dass die SKB (oder ein Dritter) die Anteile der Gebru der Breuer an der MMC zum Nominalwert u bernahm. Die SKB verpflichtet e sich, dass der Anteilserwerber die Bru der von der Mieteinstandspflicht in Form einer Schuldu bernahme freistellt. Im gleichen Monat erwarb die Lana sa mtliche Anteile der Gebru der Breuer an der MMC. Im Sep tember KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 10 2002 beschlossen d as JEFP , die Lana und die Projecta GmbH Projektentwicklungsgesellschaft (nachfolgend Projecta) , eine Gesellschaft sgru ndung zur Abwicklung von Mietverschaffungsgarantievertra gen und Projektentwicklungsvertra gen mit der Oppenheim-Esch-Gruppe, unter anderem, dass sa mtliche Verpflichtungen der Lana vom Ma rz diesen Jahres auf die Projecta u bertragen wurden. Die SKB erkla rte dabei auf Anweisung der Entscheidung der Stadtsparkasse eine Einstandspflicht fu r die eingegangenen Verpflichtungen der Projecta . Die Stadtsparkasse Ko ln konnte die Anteile von Bernd und Helmut Breuer aus sparkassenrechtlichen Gru nden nicht u bernehmen. Die gewa hlte gesellschaftsrechtliche Konstruktion wurde von diesen sparkassenrechtlichen Vorschriften nicht beru hrt. Plangema ß zahlte das JEFP die Provisionen fu r von der Stadtsparkasse erbrachte Leistungen an die Zweckgesellschaften Lana und Projecta und band diese in die Vertra ge zur neuen Verteilung der Mieteinstandspflichten ein. Weitere Lasten in den Bilanzen der Fin anzgruppe Stadtsparkasse Ko ln im Zusammenhang mit der MMC kamen damit nicht auf. Die Stadtsparkasse Ko ln beteiligte sich außerdem an der Entwicklung der Randbebauung des Coloneums und sprach dazu im Jahr 2000 eine Erstvermietungsgarantie gegenu ber dem JEFP aus. Eine Erstvermietungsgarantie ist eine verbindliche Zusage an den Garantieempfa nger mit dem Inhalt, dass die Mietfla chen bei Ü bergabe zu bestimmten Konditionen vermietet sein werden (vgl. Jacob/Stuhr 2006). Die Erstvermietungsgarantie sah in diesem Falle eine Verpflichtung der SKB vor, gegen Provisionszahlungen den zuku nftigen Abschluss von Mietvertra gen fu r die im Ümfeld des Coloneums zu errichtenden Bu rogeba ude zu den Konditionen des JEFP zu garantieren. Der zwischen Vertretern der Stadtsparkasse Ko ln und dem JEFP ausgehandelte Erstvermietungsgarantievertrag sah vor , dass die SKB und nicht die Stadtsparkasse Ko ln Vertragspartner sein sollte. Bevor der Vorstand der Stadtsparkasse Ko ln dem Erstvermietungsgarantievertrag zustimmte, veranlasste der Vorstandsvorsitzende der Stadtsparkasse Ko ln im Juli 2000 die Ünterzeichnung des entsprechenden Vertrags durch die Prokuristin der SKB. In der Folgezeit gelang es der SKB nicht, Mieter zu den Konditionen des Erstvermietungsgarantievertrags zu vermitteln, sodass zur Verhinderung des Garantiefalls ab de m 30. September 2004 ein Großteil der Bu rogeba ude des Fonds durch die Stadtsparkasse Ko ln selbst angemietet wurde. Dabei konnte die Üntervermietung nicht kostendeckend realisiert werden. KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 11 Obwohl es in den von der SKB angemieteten Geba uden zu la ngerfristigen Leersta nden kam, beschloss der Vorstand der Stadtsparkasse Ko ln, weitere Fla chen von noch zu erbauenden Bu rogeba uden durch die Oppenheim -Esch-Gruppe in den Erstvermietungsgarantievertrag einzubeziehen. Die Anmietun g der umfangreichen Fla chen selbst sollte dabei durch die Sparkassen- Service-Gesellschaft mbH (im Folgenden SSG, zu 60 Prozent von der Stadtsparkasse Ko ln u ber ihre Tochtergesellschaft SKB gehalten) erfolgen. So wurden im ersten Halbjahr 2002 Mietvertra ge u ber eine Laufzeit von 20 Jahren zwischen dem Fonds und der SGG ausgehandelt (vgl. Schminke 2018). Der Vorstand der Stadtsparkasse entschied im September 2002, die Oppenheim -Esch-Gruppe mit dem Bau der entsprechenden Geba ude zu beauftragen. 2003 traf RTL d ie Entscheidung, sich nicht am Butzweilerhof in Ko ln-Ossendorf niederzulassen (s. na chste Abschnitte), so dass die Stadtsparkasse schließlich auch diese Grundstu cksfla chen anmietete. Zum gleichen Zeitpunkt kam es zu Planungen zwischen dem JEFP und der Stadtsparkasse, die sich nun auf den Bau der neuen Messehallen richteten (s. na chste Abschnitte). 2001-2002: Der Masterplan 2010 Anfang der 2000er Jahre entwickelte die Koelnmesse GmbH in ihren entsprechenden Gremien (AR: Aufsichtsrat, FA: Finanzausschuss des Aufsichtsrates) eine Planung fu r die kommenden Jahre. Der sogenannte „Masterplan 2010“ sollte die Messe weiterhin zukunftsfa hig halten und das Messegela nde um weitere Hallen erweitern. Ziel dieses Masterplans war ein zukunftsfa higes Konzept fu r ein nachhaltiges Gela nde-Wachstum (Protokolle der Sitzungen von Aufsichtsrat und Finanzausschuss der Koelnmesse GmbH vom 07.09.2001). In einem ersten Schritt sollten hierzu ein Messeboulevard fu r den Su deingang gestaltet werden, die Aufenthaltsqualita t der Rhein- und Osthallen aufgewertet, zwei neue Messehallen inklusive Boulevard gebaut und ein Logistik -Konzept entwickelt werden. Das Eigeninvestitionsvolumen fu r diesen ersten Teil bel ief sich laut Zahlen der Koelnmesse auf ca. 2 50 Mio. € . Weitere 390 Mio. € sollten durch Dritte u bernommen werden (vgl. Protokolle der Sitzungen von Aufsichtsrat und Finanzausschuss der Koelnmesse GmbH vom 17.04.2002 ). Weiterhin plante man diese ersten Maßnahmen KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 12 bis Ende 2006 abzuschließen. Der zweite Teil des Masterplans war zu diesem Zeitpunkt bezu glich der Kosten und des zeitlichen Rahmens noch wesentlich weniger spezifiziert, sollte aber den Bau von zwei weiteren Hallen inklusive Messeboulevard, ein Nord - Hochhaus in der Endausbaustufe durch Dritti nvestoren und einen weiteren Messeboulevard beinhalten, insofern die wirtschaftlichen Rahmenbe dingungen dies zulassen sollten. Gegen Ende des Jahres 2002 w urde in der Sitzung des Aufsichtsrates der Koelnmesse GmbH bekanntgegeben, dass die Vorbereitungen zu r Verbesserung der Aufenthaltsqualita t in den Osthallen abgeschlossen sind. Die geplanten Baumaßnahmen konnten im Jahr 2003 beginnen und die Vorbereitungen fu r die Maßnahmen im Norden des Gela ndes getroffen werden. Wa hrend der AR-Sitzung wurde von Vertrete rn der Koelnmesse die Erwartung gea ußert, dass mittelfristig (2004-2007) mit finanziellen Einbußen durch Einbeziehung des Masterplans und dem damit verbundenen Bau aus eigener Hand zu rechnen ist. Ebenfalls wurden weitere negative Faktoren zur mittelfristigen Finanzplanung erwa gt. Ünter anderem wurde ein mo glicher Konjunktureinbruch aufgrund der Krisensituation und den kriegerischen Auseinandersetzungen im Irak und Kostensteigerungen im Marketingbereich in Erwa gung gezogen. Im Zusammenhang mit diesen mo glichen Vorkommnissen betont e das Management der KoelnMesse die Notwendigkeit der Ümsetzung des Masterplans 2010. Dieser wu rde es ermo glichen, eine Veranstaltung aus Frankfurt zu u bernehmen. Die Koelnmesse mu sse daher die Beschaffenheit ihrer Hallen weiter verbessern, um wettbewerbsfa hig zu bleiben. (Protokolle der Sitzungen von Aufsichtsrat und Finanzausschuss der Koelnmesse GmbH vom 13.12.2002) August 2003: Die RTL Standortentscheidung und die Dringlichkeitsentscheidung im Rat Trotz der Probleme um die MMC Studios wuchs der Sender RTL stetig. Bald wurde der Standort des alten Senderhauptsitzes zu klein und RTL musst e sich nach einem neuen umsehen. Die nahegelegene Stadt Hu rth hatte dem Sender ein attraktives Angebot unterbreitet. Ha tte RTL dieses Angebot angenommen, ha tte das fu r die Stadt Ko ln verschiedene Folgen gehabt . Einerseits drohte damit eines der großen Ausha ngeschilder des Medienstandortes Ko ln abzuwandern. Andererseits wa re damit KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 13 auch ein Großteil der Gewerbesteuern, die RTL an die Stadt Ko ln zahlt e, verloren gegangen. Zeitgleich wurde im Juli 2003 in einer Sitzung des Finanzausschusses der Koelnmesse berichtet, dass es aufgrund von Turnuswechseln einiger Messen zu Engpa ssen im Cashflow kommen ko nnte, was dazu fu hren wu rde, dass der Masterplan 2010 nicht eigensta ndig realisierbar wa re. Es wurden deshalb weitere Finanzierungsmo glichkeiten besprochen und diskutiert. Zu diesem Zeitpunkt w urde das erste Mal die Verwendung von Aktiva angesprochen. Angedacht wurden dafu r die Rheinhallen 1-3 & 5 und der Tanzbrunnen (inkl. der Hallen 6-8). Abbildung 2: Geländeplan der Koelnmesse KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 14 Die Halle 4 sowie die Hallen um den Tanzbrunnen (Hallen 6-8) waren nur eingeschra nkt vermarktungsfa hig, weswegen sie in der Grafik hell abgehoben sind (Protokolle der Sitzungen von Aufsichtsrat und Finanzausschuss der Koelnmesse GmbH vom 09.07.2003). Zwei Tage vor der Dringlichkeitsentscheidung im Rat der Stadt Ko ln u ber die Aufhebung des Erbbraurechts der KoelnMesse fu r das Gela nde der Rheinhallen teilt e die Stadtsparkasse dem Stad tka mmerer Informationen u ber den Erwerb der Rheinhallen mit. Die Stadtsparkasse verpflichtet e sich, die Ha lfte der Bruttogeschossfla che in den Rheinhallen an die RTL -Senderfamilie zu vermieten. Fu r die andere Ha lfte sollte ein Nutzer oder Erwerber gesucht werden, wobei ein Mehrerlo s zur Ha lfte an die Stadt Ko ln weitergegeben werden sollte (QD 32). In einer Dringlichkeitsentscheidung erma chtigte der Rat der Stadt Ko ln am 25.07.2003 die Verwaltung zur Durchfu hrung folgender Grundstu cksgescha fte (unter Vermittlung der Stadtsparkasse): 1. Aufhebung des Erbbaurechts der Koelnmesse fu r das Gela nde der Rheinhallen. 2. Verkauf dieses Grundstu ckes an die Stadtsparkasse zum Zwecke der Ansiedlung der RTL-Senderfamilie. Der Begru ndung fu r diese Dringlichkeitsentscheidung war das Vorhaben RTLs , Ko ln aufgrund von Expandierungspla nen zu verlassen und an einen neuen Standort zu wechseln. Dies ha tte fu r den Medienstandort Ko ln einen schwerwiegenden Imageschaden und „insbesondere auch Einnahmeverluste“ zur Folge (QD 8). Nach einer Abs timmung unter den RTL Mitarbeitern verku ndete RTL Chef Zeiler am 01.08.2003, dass der Senderhauptsitz in Ko ln bleibt und in die Rheinhallen verlegt wird. Das Angebot aus Hu rth wurde somit abgelehnt. Aus Sicht der Stadt Ko ln war die erwartete Krise damit fu rs E rste abwendet. Diese Entscheidung brachte die Koelnmesse zeitgleich in Zugzwang. Die Renovierung fu r den RTL Einzug sollte im Januar 2006 beginnen. Bis dahin musste die Koelnmesse die Hallen aufgegeben haben. Fu r die Koelnmesse wa re eine Aufgabe der Rh einhallen ohne Kompensation der Ausstellungsfla che finanziell nicht tragbar gewesen. Die Koelnmesse entschied am 17.10.2003 daher, den Bau der Messehallen Nord aus dem Masterplan 2010 zu beschleunigen und die beno tigten Messehallen bis zur Abgabe der Rheinhallen 2006 fertigzustellen ( QD 34 , Protokoll e der Sitzung des Aufsichtsrates und des Finanzausschusses des Aufsichtsrates der Ko lnMesse GmbH vom 17.10.2003 ). KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 15 Fu r den Bau der neuen Messehallen wurden im September 2003 Gespra che zwischen Vertretern der Stadt Ko ln, der Koelnmesse und der Stadtsparkasse gefu hrt. Dabei wurden verschiedene Finanzierungsmodelle von Seiten der Stadtsparkasse und der Koelnmesse pra sentiert und besprochen. Wa hrend sich einige Vertreter der Stadt und der Sparkasse kritisch gegenu ber den Vorstellungen der Koelnmesse a ußerten, favorisierten sie gleichzeitig ein sogenanntes „Investorenmodell“ , bei dem ein externer Bauherr fu r den Bau der neuen Messehallen engagiert werden sollte (QD 5). Anfang Oktober 2003 informierte die Stadtsparkasse Vertreter des Josef -Esch-Fond- Projekts u ber die Planungen zum Bau der neuen Messehallen und unterbreitete dann im Namen und Auftrag einer Tochterfirma des Bankhauses Sal. Oppenheim der Koelnmesse ein Angebot zum Kauf des Mes segela ndes (Euroforum-Su d, Bebauungsplanungsstand 24.07.2003). Ebenfalls soll te selbige Tochtergesellschaft einen 30-ja hrigen Mietvertrag mit der Koelnmesse in Ho he von 20. Mio. € p.a. schließen, bei der die Stadt Ko ln als Hauptgesellschafter fu r die Absic herung der Mietverpflichtungen bu rgte (QD 28). Daru ber hinaus erkla rte sich die Stadtsparkasse dazu bereit, eine Mo glichkeit zum Ru ckkauf nach Beendigung des Mietvertrages verbindlich zu garantieren (QD 10). Die Sitzungen des AR und des FA der KoelnMesse waren im Oktober 2003 durch Interessenkonflikte der Mandatstra ger gepra gt (bezu glich der Interessen der Koelnmesse und der Mehrheitsgesellschaftlerin Stadt Ko ln). Es w urden erste Kostenscha tzungen und verschiedene Finanzierungsmodelle und –angebote fu r den Bau der neuen Nordhallen diskutiert. Fu r die Angebotseinholung und neutrale Auswertung schl ug die Gescha ftsfu hrung der KoelnMesse die Hinzuziehung eines neutralen Dritten vor, was von AR und FA gebilligt w urde. Es wurde in der AR-Sitzung explizit betont, d ass der Planungsauftrag, der sich nun auf die vier neuen Nordhallen bezog, k eine Entscheidung fu r das auszuwa hlende Finanzierungsmodell darstellen wu rde. (Protokolle der Sitzungen von Aufsichtsrat und Finanzausschuss der Koelnmesse GmbH vom 17.10.2003) Oktober 2003: Der neue Masterplan 2006 Nur wenige Tage spa ter, am 30.10.2003, vergab die Koelnmesse einen Auftrag an das Wirtschaftspru fungsunternehmen Ernst & Young (E&Y). E&Y sollte in einer Marktabfrage fu r die Messe verschiedene Finanzierungsmo glichkeiten einholen, sowie auswerten. Die Vertreter der Stadtsparkasse, die Zeitdruck bei der Auswahl des KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 16 Bauunternehmens sahen, waren durch die Ausrichtung des Auftrages u berrascht (QD 26). Die Marktabfrage/-analyse belief sich auf einen Zeitraum von etwa drei Wochen, da die na chste Gremiensitzung der Koelnmesse fu r den 21.11.2003 geplant war. Kurz vor dieser Sitzung der Koelnmesse trafen sich Vertreter der Stadtsparkasse, der Verwaltung und der Politik der Stadt Ko ln mit der Gescha ftsfu hrung der Ko lnmesse im historischen Rathaus, wo beschlossen w urde, dass das von der Stadtsparkasse angebotene Investorenmodell des Bankhaus es Oppenheim als das insgesamt gu nstigste Angebot den Zuschlag fu r den Neubau der Messehallen erhalten sollte und die Koelnmesse einen Üntermietvertrag fu r die noch zu errichtenden neuen Messehallen mit der Stadt Ko ln eingehen sollte (QD 1). In der Sitzung des FA vom 21.11.2003 entschied sich die Koelnmesse fu r die Finanzierung durch ein Investorenmodell de s Esch-Oppenheim-Fonds (vgl. Sonder- Sitzung des Finanzausschusses des Aufsichtsrates der Ko lnMesse GmbH vom 21.11.2003, QD 41 ). Dabei w urden beihilferechtliche Problematiken diskutiert, aber insbesondere von Seiten der Vertreter der Stadt Ko ln in ihrer Bedeutung als gering eingescha tzt. Teil der Entscheidung der Koelnmesse war auch die geplante Abgabe der Rheinhallen, dessen Erbbaurecht fu r 100 Mio. € an die Stadt Ko ln zuru ck u bertragen wurde. Das Gela nde fu r die neuen Nordhallen wurde fu r 70 Mio. € an den Investor verkauft. Zwischen der Messe und der Stadt Ko ln sollte ein Vertrag geschlossen werden, der die Koelnmesse im Falle einer Zahlungsunfa higkeit von dem Mietzins befreite. Am 21.11.2003 wu rde auch die Vereinbarung zwischen der Stadtsparkasse und dem JEFP geschlossen, dass die Stadtsparkasse u.a. dafu r einsteht, dass das JEFP das (fu r die neuen Nordhallen vorgesehene) Grundstu ck in Ko ln-Deutz zu einem Preis von 70 Millionen Euro bis zum 15.12.2003 erwerben kann und dass der Verka ufer die Kosten der Herrichtung des Kaufgrundstu cks (insbesondere die Beseitigung scha dlicher Bodenbestandsteile) bis 31.07.2004 u bernimmt. Außerdem verpflichtet e sich die Stadtsparkasse, einen bonita tsstarken Mieter fu r die Messehallen 15 bis 18 zu finden oder diese selbst zu mieten (QD 9 und QD 37). In den folgenden Wochen k am es zwischen der Stadt Ko ln, der Stadtsparkasse, der Koelnmesse und dem JEFP zu einer Diskussion um die Altlastensanierung auf den verkauften Grundstu cken sowie um die Reduzierung der Baukosten. Die Befreiung vom Mietzins im Falle einer Zahlungsunfa higkeit der Koelnmesse wurde am 08.12.2003 von der Stadt durch einen Letter of Intent besta tigt (QD 14). In diesem Letter of Intent verpflichtet e sich die Stadt Ko ln mit allen Mitteln zur beschleunigten Ümsetzung des Masterplans. Das Erbbaurecht fu r den Rheinhallen Bereich (Hallen 1-3, KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 17 5 sowie 6-8) sollte fu r einen Preis von 100 Mio. € zuru ck an die Stadt gehen. Dies sei die Voraussetzung fu r die Ansiedlung von RTL in den Hallen 1-3 & 5. Damit der bisherige Betrieb der Koelnm esse nicht gefa hrdet wurde, sollte der Masterplan 2010 in seinen wesentlichen Bestandteilen bis zum 31.12.2005 umgesetzt werden. Dies betraf vor allen den Neubau der vier Nordhallen. Zur rechtlichen Konstruktion dieses Gescha fts hieß es im Letter of Intent (QD 14). „Die Stadt Ko ln hat ein Finanzierungsmodell gewa hlt, dass die fristgerechte Durchfu hrung der Maßnahmen gewa hrleistet. Die Stadt Ko ln wird die neuen Messehallen vom Investor anmieten (Hauptmietvertrag). Zwischen Koelnmesse und Stadt wird dann ein Üntermietvertrag geschlossen.“ Fu r die Koelnmesse war es von besonders großer Bedeutung, dass es nach Ablauf der geplanten Mietzeit von 30 Jahren eine Ru ckkaufsoption fu r die neuen Hallen gab. Die Koelnmesse wandte sich dies bezu glich an den Vorstandsvorsitzenden der Sparkasse Ko ln, welcher daraufhin in einem Schreiben vom 17.12.2003 zusicherte, dass der Messe ein dinglich gesichertes Ru ckkaufsrecht fu r die Nordhallen eingera umt wurde, welches sicherstellen sollte, dass die Messe nach Ablauf des Mietvertrages das Nordhallen Areal samt Aufbauten fu r den Verkaufspreis von 70 Mio. € zuru ckerwerben ko nnte (vgl. QD 22, QD 31). Einen Tag spa ter, am 18.12.2003, stimmte der Rat der Stadt Ko ln dem Bauvorhaben mit folgenden Eckpunkten zu: Bauvolumen 235,0 Mio. € Vertragsbeginn voraussichtlich 01.09.2005 Vertragsdauer 30 Jahre Ü bergabe der neuen Hallen voraussichtlich 01.09.2005 Beginn der Mietzahlungen 15 Monate nach Ü bergabe ja hrliche Mietho he 20,7 Mio. € Indexierung Indexierungsbasis, -beginn: 36 Monate nach Ü bergang der Bauwerke, steigt der Lebenserhaltungskostenindex um 10% gegenu ber der Basis werden 50% der Erho hung weitergegeben Ru ckkauf nach Ende des Vertrages fu r Grundstu ck und Geba ude 70,0 Mio. €, (= entspricht dem Grundstu ckswert) KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 18 Der Mietvertrag soll te dem Üntermietvertrag 1:1 entsprec hen. Die Altlastensanierung wurde in der Beschlussvorlage folgendermaßen erwa hnt: „Die Altlastensanierung soll dagegen fu r die zur Bebauung heranzuziehenden Fla chen und Nebenfla chen vom Investor auf dessen Kosten durchgefu hrt werden.“ (QD 4). Der Kaufvertr ag zwischen Koelnmesse und Esch -Fonds fu r das Grundstu ck der Nordhallen wurde noch am selben Tag unterzeichnet und notariell beglaubigt. Eine Ü bernahme der Altlasten sollte laut dieses Vertrages allerdings vom Verka ufer getragen werden, nicht aber vom Ka ufer (=Investor) (QD 4 und QD 12). KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 19 Abbildung 2: Messegeländer der Koelnmesse heute nach dem Umzug von RTL und dem Bau der Nordhallen (Ziffer 6-9)1 1 (Quelle: https://www.koelnkongress.de/fileadmin/user_upload/images/locations/ congresscentrum/cc-ost-galerie/25_KoelnKongress_Congress-Centrum- Koelnmesse_Gela%CC%88ndeu%CC%88bersicht-12x6.jpg) KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 20 Daraus ergaben sich fu r die Rheinhallen und die Nordhallen folgende Vertragskonstruktionen, die hier der Ü bersichtlichkeit wegen schematisch dargestellt werden. Bei den Rheinhallenvertra gen trat die Laurenz KG, ein Tochterunternehmen der Stadtsparkasse, als Vertragsnehmer auf, u bernahm aber auch die zuvor von der Stadtsparkasse eingera umten Mietgarantien gegenu ber dem JEFP (QD 42). Abbildung 2: Schematische Darstellung der Rheinhallenverträge KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 21 Abbildung 3: Schematische Darstellung der Nordhallenverträge März 2004: Unstimmigkeiten über die Bauleistungen Anfang Ma rz meldete sich die Gescha ftsfu hrung der Koelnmesse beim OB der Stadt Ko ln und berichtete, dass es in den letzten Wochen immer wieder Gespra che zwischen dem JEFP, der Stadt und der Sparkasse gegeben habe. Inhalt dieser Gespra che waren die von dem JEFP zu erbringen den Bauleistungen, u ber die bis zum jetzigen Zeitpunkt noch Üneinigkeit herrschte. Grund fu r diese Diskrepanzen, waren die verschiedenen Planungsgrundlagen der Messe sowie des Fonds. Der Fonds legte das Ernst & Young Expose als Grundlage d er zu erbringen den Leistungen an, da dies die damalige Planungsgrundlage zum Zeitpunkt der Ratsentscheidung war. Die Koelnmesse richtete sich nach einer aktualisierten Planung der Projektmanagement Firma ECE. Die Ünterschiede sind im Folgenden schematisch dargestellt: KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 22 Position Ko lnmesse Position Fondsgesellschaft/Stadtsparkasse Ko ln Mietvertrag auf Basis ECE-Vorplanung (Leistungsphase 2), insbesondere  116.000 qm Brutto-Grundfla che (BGF) incl. Zusatzfla chen (Verbindungsbauwerke und Technikzentrale)  Boulevard geschlossen und klimatisiert  lichte Ho he Halle 11 von 15 m GWGs (Vollausstattung) i. H. v. 10 Mio.€ in Investitionssumme von 255 Mio.€ enthalten Erstattung der ECE-Planungskosten i. H. v. 5,2 Mio.€ Ausgleich fu r verringerte Grundstu ckskosten i. H. v. rund 1,8 Mio.€ Mietvertrag auf Basis Ernst& Young-Expose, insbesondere  96.000 qm Brutto-Grundfla che (BGF) zuzu glich Zusatzfla chen (Verbindungsbauwerke + Technikzentrale)  Boulevard offen und unklimatisiert  lichte Ho he Halle 11 von 11 m GWGs nicht enthalten Erstattung ECE-Planungskosten noch offen Ausgleich noch offen Ebenfalls strittig blieb weiterhin die Ru ckkaufsoption der Nordhallen fu r die KoelnMesse. Trotz der Zusicherung der Stadtsparkasse vom 17.12.2003 war der Investor nicht bereit, dieses Recht einzura umen (QD 22). Die Stadtsparkasse sicherte der KoelnMesse Gelder fu r die Altlastensanierung und fu r die Ü bernahme der Planungskosten (fu r die ECE) zu. Zusa tzlich besta tigte sie, dass der Hallenru ckkauf nach Ablauf der Mietfrist fu r 70 Mio. € sichergestellt wird (QD 33). August 2004: Abschluss der Verträge Baubeginn der Nordhallen war der 01.08.2004. Am 06.08.2004 wurde der Hauptmietvertrag fu r das Nordareal zwischen der Stadt und dem JEFP geschlossen (QD 17 und QD 38 ) sowie die R heinhallen von der Stadt Ko ln an die Sparkasse verkauft. Knapp eine Woche spa ter, am 1 1.08.2004, wurde ein dem Hauptmietvertrag KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 23 gleichlautender Üntermietvertrag fu r das Nordareal zwischen der Stadt Ko ln und der Koelnmesse geschlossen (QD 36). September 2004: Grundsteinlegung und Baubeginn Nachdem die Ünstimmigkeiten zwischen Fonds und Mess e weitgehend beigelegt und die Vertra ge unterzeichnet waren, konnte die Planungsphase als abgeschlossen angesehen und die Grundsteinlegung gefeiert werden. Ab diesem Zeitpunkt verlief der Bau zuna chst ohne gro ßere Zwischenfa lle und auch gema ß dem vorgesehenen Zeitplan (vgl. unter anderem Protokoll der Sitzung des Aufsichtsrates der Ko lnMesse GmbH vom 15.03.2005). Juli 2005: Ausstrahlung des Milliarden Monopoly Erste Turbulenzen kamen im Sommer 2005 auf, als die Journalisten Georg Wellmann und Ingolf Gritsc hneder in einer Sendung des WDR aus der Reihe „Die Story “ ihr „Milliarden Monopoly “ ausstrahlten und dabei eine Reihe von Ünstimmigkeiten bezu glich des Messebaus aufzeigten. Neben zahlreichen Vorwu rfen wie u berteuerten Mieten, versteckten Kosten und dem Ü bergehen bestimmter Kontrollinstanzen wie zum Beispiel dem Rat der Stadt, warfen die Autoren dem Esch -Oppenheim-Fonds vor, sich auf Kosten der Stadt – und damit des Steuerzahlers – zu bereichern. Die Sendung wurde (auch in Verbindung mit anderen Berichterstattungen) nicht nur in der Stadt Ko ln, sondern auch auf Landesebene wahrgenommen. Dies fu hrte zu der Einleitung eines Pru fverfahrens. Der Immobilienexperte Prof. Klaus Feinen stieß zudem eine Üntersuchung bei der Europa ischen Kommission wegen eines Vergaberechtsverstoßes an. Februar 2006: Der Prüfbericht Zwischen dem Sommer 2005 und Februar 2006 wurden von Seiten des Landes Nordrhein-Westfalen viele Nachforschungen und Aktensichtungen be zu glich des Messebaus geta tigt. In einem Pru fbericht des Regierungspr a sidenten werden die Vorkommnisse der Vergabe und des Baus der Messehallen Nord aus kommunalrechtlicher Sicht rekonstruiert (QD 25). KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 24 Abbildung 4: Darstellung der Rechtsbeziehungen der Akteure um den Bau der Nordhallen(QD 25) Der OB der Stadt Ko ln beantwortete in einem umfangreichen Schreiben die kritischen Fragen des Regierungspra sidenten. Zwei der zentralen Fragen waren: Ha tte der Bau der Messehallen Nord einer europaweiten Ausschreibung bedurft und wurden ansonsten andere Kommunalrechte verletzt? Am Ende der Pru fung wurden diese Fragen verneint. Oktober 2009: Urteil des EUGH In der Zeit seit 2006 fanden verschiedene juristische Verfahren gegen Beteiligte a m Messebau statt. Das wichtigste Verfahren war in diesem Zusammenhang das des europa ischen Gerichtshofes (EuGH), welcher im Oktober 2009 das Messeprojekt als KAPITEL 2 ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG Seite 25 ausschreibungspflichtig einstufte . In diesem Verfahren, das auf Hinweis des Ko lner Immobilienexperten Prof. Dr . Feinen zustanden kam, vertrat die EÜ-Kommission die Auffassung, die Stadt Ko ln ha tte das Messeprojekt ausschreiben mu ssen, und reichte beim EuGH Klage wegen Verstoß gegen das europa ische Vergaberecht ein. Nach dem Ürteil des EuGH einigten sich die Stadt (und auch die K oelnMesse) sowie der Fonds bezu glich ihrer Vertra ge neu. Diese Einigung fand Ende 2018 statt und die Mieten fu r die Messehallen Nord wurden entsprechend angepasst. Der dargestellte Abriss u ber den Verlauf der Planung und den Bau der Messe vermittelt zuna chst eine Orientierung u ber die wichtigsten Eckpunkte. Die Hauptvorwu rfe gegen Beteiligte an der Planung und dem Bau der Messehallen Nord werden in Kapitel 4 detaillierter aufgegriffen und diskutiert. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 26 3 Erkla rungsansa tze Im Folgenden erla utern wir einige Erkla rungsansa tze aus der sozialwissenschaftlichen Forschung, unter denen die Ereignisse, Akteure und Handlungen im Zusammenhang mit dem Bau um die Messehallen Nord betrachtet werden ko nnen. Es gibt bereits einige wissenschaftliche Versuche, die Ereignisse um den Bau der Messehallen aufzuarbei ten. Dazu geho ren vor allem die Literatur, die sich mit dem „Ko lner Klu ngel“ bescha ftigt (z.B. Ü berall 2010, Scheuch/Scheuch 2013). Sie zielt darauf ab, die besondere Form der Einstellungen, des Ümgangs und der Absprachen, die unter dem Begriff „Klu ngel“ subsummiert werden, als Einflussfaktor fu r solche und a hnliche Vorkommnisse zu betrachten. Wir greifen diesen Zugang als ersten auf, weil sich mit seiner Hilfe auch lokale Besonderheiten (wie die den Ko lner nachgesagte Kontaktfreudigkeit und die Mentalita t, u ber kleine deviante Handlungen hinwegzusehen) oder spezielle historische Pra gungen (wie eine den Ko lner nachgesagte reservierte Haltung gegenu ber der „Obrigkeit“) erla utert werden ko nnen, die auch fu r nachfolgende Erkla rungsansa tze nutzbar gemacht werden ko nnen. Im Anschluss erla utern wir den Ansatz von Smelser (1985), der die Betrachtungsweise des Klu ngels um die gesellschaftlichen Funktionen und Zielsetzungen der Akteure erga nzt. Danach fu hren wir die beiden Ansa tze in einer Gesamtbetrachtung zusammen. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 27 3.1 Klüngel Begriff Der Begriff „Klu ngel“ , der im Mittelhochdeutschen fu r „kleines Kna uel“ stand und heute laut Duden fu r eine Personengruppe verwendet wird, die sich gegenseitig Vorteile verschafft, ist bereits seit langem von Historikern als eine Form der meist illegalen Absprachen untersucht worden (z.B. Schnurmann 1991). Die „Verkna uelung“ von Akteuren und deren Interessen zu einem undurchschaubaren Ganzen wird im Allgemeinen eher mit negativer Konnotation verwendet. Das ist allerdings in Ko ln anders. Zwar kann Klu ngel auch dazu fu hren, dass illegale Absprachen getroffen werden und kriminelle Machenschaften entstehen. Aber als eine universelle Form der Gegenseitigkeit (Reziprozita t) stellt es auch eine positive Sozialkapitalform da, weil sich aus ihm h eraus positive Hilfeleistungen und Ünterstu tzungen entwickeln ko nnen, die langfristig ohne deviante Verhaltensweisen auskommen. Im Folgenden gehen wir auf die Literatur ein, die sich mit dem Ko lner Klu ngel insbesondere im Zusammenhang mit illegalen Verhalt ensweisen bescha ftigt hat, und entwickeln ein Prozessmodell des Klu ngels, das die Inhalte der Literatur zusammenfu hrt. Im Zentrum dieses Prozessmodells steht die Klu ngelhandlung, die von Gelegenheiten des sozialen Austausches abha ngt. Pra dispositionen wie eine bru ckenbildende Mentalita t (der Ko lner) moderieren den Einfluss der Gelegenheit. Die Klu ngelhandlung selbst ist ambivalent und kann negative (wie illegale Absprachen) oder positive Konsequenzen (wie Freundschaften oder Nachbarschaftshilfe) nach sich ziehen. Inhalte des Klüngels Klu ngel ist (in Anlehnung an Ü berall 2010) ein unkomplizierter Kommunikations- oder Tauschvorgang, den man in Ko ln oft beobachten kann (soziales Pha nomen) und der eine spezifische Sozialbeziehung zwischen den Akteuren kennzeich net. Der Begriff spiegelt sich sprichwo rtlich in vielen Redewendungen wieder, die Gegenseitigkeit ausdru cken wie z.B. „Man kennt sich, man hilft sich “ oder „eine Hand wa schst die andere“ . Klu ngel ist auch verbunden mit einer offenen Form der einladenden Ko ntaktaufnahme („Drink doch eine mit “) oder einer besonderen Form der Netzwerkbildung („networking“). Frank Ü berall (2010: 10), der seine Dissertationsschrift u ber den Ko lner Klu ngel angefertigt hat und in diesem Zusammenhang auch die zahlreichen Skandale i n Ko ln aufarbeitet, betont diesen Aspekt der sozialen Netzwerkeinflu sse ebenfalls: „Klu ngel, KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 28 das steht als Synonym fu r eine Verquickung von Beziehungen und Einflussnahmen, die in der o ffentlichen Berichterstattung meist mit einem negativen Vorzeichen versehen werden.“ Er analysiert die wesentlichen Elemente beim Ablauf eines Klu ngelkontaktes (Ü berall 2010, 231, 232) in folgender Weise: „Klu ngel beginnt mit einem ersten Tauschgescha ft - bzw. einer Offerte, die vo llig zwanglos zu einem solchen einla dt. Es geht im ersten Schritt gerade nicht darum, tatsa chliche Abha ngigkeiten zu generieren, das wu rde auch der historischen Handelstradition der Ko lner widersprechen. […] Insofern ist der ,,positive" Klu ngel mit einer jederzeitigen Option zum Ausstieg versehen. Vertrauen wird dabei quasi als Wa hrung genutzt. Reputation in der politischen „Klu ngelkultur“ leitet sich im u berwiegenden Maße von der Person und ihrer Attitu de und nicht von irgendeinem Amt ab, das sie innehat – der Ko lner demonstriert sogar seine mangelnde Bereitschaft, formale Positionen anzuerkennen, durch den Karneval, der letztlich auf eine Veralberung des preußischen Milita rs zuru ckgeht.“2 Anders als oftmals angenommen oder in bestimmter Literatur dargestellt ist Klu ngel nicht zwangsla ufig mit reziproker Kommunikation/Hilfeangeboten verbunden und muss daher nicht in illegale Absprachen mu nden. Vielmehr besitzt er unter dieser Pra misse einen eher pro -sozialen Charakter. Das umso mehr , als dass die Kommunikation/Handlungen auf Konsens aufgerichtet sind. D as wird auch aus der nicht-wissenschaftlichen Literatur besta tigt, die sich zum Teil humoristisch, zum Teil ernstgemeint damit bescha ftigt, wie man „erfolgreich klu ngeln“ kann (z.B. Hausladen & Laufenberg 2001). Negative Seiten des Klüngels Trotz dieser potentiell positiven Aspekte kann Klu ngel auch in illegale Gescha fte bzw. Korruption u bergehen. Ü berall (2010, 19) verdeutlicht diesen Ümstand an einem Modell. 2 Die erste Kontaktaufnahme mit Klüngelhandlungen leitet sich in vielen Fällen aus der Offenheit (der Kölner) gegenüber anderen her. In dieser „Annäh erungskommunikation“ bleibt offen, ob später noch ein Austausch erfolgt. Es kann sich auch um eine Einmal-Begegnung handeln, also um einen (langfristig) nicht-reziproken Vorgang. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 29 Aus den situativen, meist positiven Formen des Klu ngelaustausches, der prinzipiell offen und auf den Einbezug von Fremden bei Angeboten der Ünterstu tzung bzw. der Hilfeleistung ausgerichtet ist, ko nnen sich Netzwerke entwickeln, die ihren offenen Charakter immer weiter verlieren zu schließlich zu geschlossenen Gruppen von Korruptionsakteuren werden. Es sind gerade diese geschlossenen Netzwerke, die im Raum außerhalb von Ko ln den Begriffsinhalt des Klu ngels ausmachen und die von Scheuch/Scheuch (2000: 23) in Bezug auf Politikergruppen bzw. das Parteiensystem verwendet werden: „Wir verstehen unter Klu ngel ein System von gegenseitigen Gefa lligkeiten und Abha ngigkeiten, das nach zwei Grundsa tzen aufgebaut wird. Grundsatz Nr . 1: Wenn du als Politiker etwas Kritikwu rdiges vorhast, nimm Leute vom Gegner mit ins Boot. Grundsatz Nr . 2: Verlange nicht fu r deine Leistung die fa llige Belohnung hier und heute; bezahlt wird fu r Gefa lligkeiten zeitversetzt. Dann ist der Nachweis schwierig, fu r eine Gefa lligkeit eine Gegenleistung verlang t zu haben “ . Die Motivationen der Akteure in einem solchen Berufsumfeld erkla ren, warum Klu ngelhandlungen fu r Berufspolitiker so bedeutsam sind (Scheuch/Scheuch 2013: 118; vgl. auch von Alemann 2003: 183): „Fu r deren Erfolg ist dreierlei bestimmend: Zuna chst und vor allem die Ünterstu tzung in einer Seilschaft, um die Wiedernominierung als Kandidat zu erreichen. Ein Verfehlen der Kandidatur ist meist gleichbedeutend mit Existenzvernichtung. An zweiter Stelle ist das u ber die Abbildung 5: Formen des Klüngels nach Überall (2010:19) KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 30 Medien vermittelte Ansehen wichtig. An dritter Stelle ist ein Kapital von Gefa lligkeiten wichtig, vor allem erwiesen den politischen Gegnern und einflussreichen Bu rgern.“ In a hnlicher Weise wie Scheuch/Scheuch (2013) hat bereits Max Weber (1992: 59) den Begriff Klu ngel gebraucht, wobei er aber auch die „menschliche“ Seite dieser sozialen Austauschhandlungen hervorhe bt: „[..] die Leitung der Parteien durch plebiszita re Fu hrer bedingt die »Entseelung« der Gefolgschaft, ihre geistige Proletarisierung, ko nnte man sagen um fu r den Fu hrer als Apparat brauchbar zu sein, muß sie blind gehorchen, Maschine im amerikanischen Sinne sein, nicht gesto rt durch Honoratioreneitelkeit und Pra tensionen eigener Ansichten. Lincolns Wahl war nur durch diesen Charakter der Parteiorganisation mo glich, und bei Gladstone trat, wie erwa hnt, das gleiche im Caucus ein. Es ist das eben der Preis, womit man die Leitung durch Fu hrer zahlt. Aber es gibt nur die Wahl: Fu hrerdemokratie mit »Maschine« oder fu hrerlose Demokratie, das heißt: die Herrschaft der »Berufspolitiker« ohne Beruf, ohne die inneren, charismatischen Qualita ten, die eben zum Fu hrer machen. Ünd das bedeutet dann das, was die jeweilige Parteifronde gewo hnlich als Herrschaft des »Klu ngels« bezeichnet. Vorla ufig haben wir nur dies letztere in Deutschland.“ Ein Prozessmodell des Klüngels Abweichend von Ü berall (2010) gehen wir davon aus, dass Klu ngeln keine „Geisteshaltung“ ist, sondern Handlungen darstellt, die potentiell positive wie negative soziale Konsequenzen haben ko nnen. Klu ngeln setzt bestimmte Dispositionen auf Seiten der Akteure voraus. Er kann nur aber dann auftreten, wenn auch Gelegenheiten bestehen zu klu ngeln. Diese Aussage ist nicht trivial, denn es gibt eine unterschiedliche Verteilung von Gelegenheiten zu klu ngeln in der Gesellschaft. Das folgende Modell zeigt die Elemente des Prozessmodells. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 31 Klüngelhandlungen Klu ngeln umfasst alle kommunikativen und handlungsbezogene Austauschformen mit Gefa lligkeitscharakter, die auf Konsens ausgerichtet sind und fu r die Beteiligten einen prosozialen Ümgang darstellen. Klu ngel stellt damit eine Form von Sozialkapital dar (Graeff 2009, 2011), also Ünterstu tzungsleistungen, die auf sozialen Beziehungen zwischen Akteuren beruhen, die aber wegen ihrer Üniversalita t, mit der sie in Ko ln erwartbar sind, keine direkte Gegenleistung erfordern. Klu ngel als eine Form, soziale Beziehungen als Ressource zu verwenden, gibt es nicht nur in Ko ln (bzw. im Rheinland), wenngleich der Begriff nur dort verwendet wird. A hnliche soziale Austauschpha nomene, die aber meist nur mit negativen Schlagzeilen in der Presse berichtet werden, gibt es beispielsweise in Bayern (z.B. wenn es um informelle Aushandlungsprozesse zwischen bayrischen Fußballclubs und ihren Sponsoren geht , wie die FAZ vom 18.09.2001 berichtet) oder in O sterreich (z.B. bei Absprachen zu den Salzburger Festspielen, u ber die die Welt am Sonntag 18. 09.2001 schreibt). Das Wesen des Klu ngels beinhaltet ebenso wie beim Sozialkapital positive Leistungen zwischen den Personen, die den Klu ngel nutzen. In Abgrenzung zu u blichen Sozialkapitalleistungen ist der Ko lner Klu ngel getragen von einer großzu gigen, wohlwollenden Haltung gegenu ber den Austauschpartnern, die – wie spa ter noch weiter ausgefu hrt werden wird – auf Kompromiss und Konsens ausgerichtet. Ü berall (2010: 17) definiert den Klu ngel sogar an dieser offenen Haltung: „Zuna chst also zur Definition: Kl u ngel ist eine Geisteshaltung, die eine prinzipielle Bereitschaft zum Abbildung 6: Prozessmodell des Klüngels KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 32 unkomplizierten Ümgang mit Kommunikation, Verhandlung und Tausch beinhaltet. Im Bereich der (Kommunal -)Politik gilt er zusa tzlich als Synonym einerseits fu r geheime Absprachen, aber auch fu r die prinzipielle Bereitschaft zur Kooperation. Klu ngel ist nicht gleich Korruption, es gibt aber die latente Gefahr des „Abrutschens" von Klu ngel- Beziehungen in korruptive Verhaltensweisen.“ Ü berall (2010) deutet in dieser Definition auch die Ambivalenz des Klu ngels an, der sich daraus ergibt, dass eine (anfangs) soziale positive, offene Haltung auch in illegale Handlungen u bergehen kann. Erstkontakte beim Klu ngeln sind allerdings nicht auf deviante (bzw. illegale) Handlungen ausgerichtet, auch wenn Ko lnern unterstellt wird, dass sie eine mangelnde Bereitschaft besitzen, formale Positionen anzuerkennen und daher gerne gegen bestehende Regeln/Verha ltnisse vorgehen. Allerdings kann Klu ngeln dazu dienen, den Austauschpartner auch in der Hinsicht besser kennen zu lernen, ob sie oder er bereit ist, private Regelungen vor geltende universalistische Regeln oder Gesetze zu stellen. Klu ngelhandlungen sind in ihrer Offenheit und Ünverbindlichkeit auch auf eine milde Form der Kollusion ausgerichtet, die aber anfan gs nie den Zwang zum Mitmachen beinhaltet. Die Austauschhandlungen bleiben anfangs immer rein positiv und sind nicht zum Schaden anderer. Daher ist der Klu ngel in Ko ln auch – entgegen seiner Darstellung in der u berregionalen Presse – durchaus auch positiv konnotiert und hinterla sst bei den Klu ngelnden wegen des Austausches positiver Leistungen auch das Gefu hl, als „Gutmensch“ gehandelt zu haben (Ü berall 2010: 231). Dispositionen der Akteure In unserem Prozessmodell gehen wir davon, dass Klu ngelhandlungen v on Akteuren durchgefu hrt werden. Die Akteure besitzen (durch Sozialisation in der Region) erworbene Vorerfahrungen, Eigenschaften oder Neigungen, die dazu fu hren, dass diese Klu ngelhandlungen ha ufiger auftreten (Dispositionen). Zu den am ha ufigsten in der Literatur genannten Dispositionen fu r den Ko lner Klu ngel geho ren folgende Aspekte (vgl. Hausladen & Laufenberg 2001, Kasper 2003, Ü berall 2010):  Kontaktfreudigkeit/Bereitschaft zum Kontakt mit anderen KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 33  Neugierde/Interesse an anderen  Humor  Eine offene „(Geistes-)Haltung“ zum unkomplizierten sozialen Austausch.  Vertrauensvorschuss bei Erstkontakten  Menschlicher Faktor/“Gleichmachen“ anderer, Fokus auf den Menschen selbst statt Stand/Beruf/Klasse Das bru ckenbildende Element, das Klu ngel im allta glichen Ümgang mit fremden und bekannten Personen ausmacht, setzt eine „lockere“ Haltung fu r den Erstkontakt mit anderen voraus. Hausladen & Laufenberg (2001) oder Kasper (2003 : 4) bringen die Kontaktfreudigkeit mit einem Interesse an anderen Kommunikationspartnern in Verbindung. Diese Kontaktfreudigkeit schließt auch spontane Einladungen zum gemeinsamen Mittrinken ein, wie es in dem Lied „Drink doch eine mit“ der Ko lner Band Bla ck Fo o s, das diese Haltung treffend beschreibt und das jedem Ko lner gela ufig ist, besungen wird. Die Kontaktfreudigkeit als Disposition ist meist mit einem Vertrauensvorschuss verbunden (vgl. Ü berall 2010: 17), der eine Grundlage fu r la ngerfristige Beziehungen schafft, falls er sich als gerechtfertigt herausstellt. Bei allta glichen sozialen Austauschhandlungen richten sich solche Vertrauenseinscha tzungen u blicherweise zuna chst lediglich auf Nebensa chlichkeiten. Eine Vertrauensbesta tigung bei diesen Kleinigkeiten kann aber bereits auf das Feststellen einer „gemeinsamen Gesinnung “ hinwirken. So stellt man fest, dass der andere ebenso kontaktfreudig und offen ist, wie man selbst, oder man bemerkt, dass der andere vertrauensvolle Informationen in gleicher Weise zuru ckgibt. Solche Austauscherfahrungen vermitteln auch Einscha tzungen u ber die Zuverla ssigkeit des anderen. Da die Klu ngelkommunikation auf Kompromiss ausgerichtet ist, werden dabei auch (geringfu gig) abweichende Standpunkte des anderen akzeptiert. Auf diese Weise wird die Grundlage fu r den weiteren, beiderseits nu tzlichen Austausch in der Zukunft gelegt, der dann potentiell auch in deviante Absprachen oder Handlungen mu nden kann (wie Ü berall 2010: 17 mit seiner „Korruptionspyramide“ nahelegt). Die Offenheit, die Ko lnern im Ümgang und insbesondere beim ersten Kontakt mit Fremden nachgesagt wird, fu hren einige Autoren auf die o konomische Sozialisation der Ko lner als Kaufleute zuru ck (z.B. Schnurmann 1991). Klu ngel kann in Verbindung mit o konomischen Motiven in jedem Fall als eine Art rationaler Gewinnerzielungsabsicht durch Kontaktaufnahme verstande n werden – eine Bereitschaft, „fu nf gerade sein zu KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 34 lassen“ , wenn es eben dem eigenen Nutzen zutra glich ist, kann dann auch letztlich in „situativer Korruption “ mu nden (Ü berall 2017: 20). Allerdings muss das weder zwangsla ufig im Klu ngelprozess auftreten, n och a ndert diese historische Sozialisationsthese wenig an dem Effekt, den die Offenheit fu r die Netzwerkbildung und den ersten Kontakt im Ümgang mit anderen hat. Es gibt zumindest Hinweise dafu r, dass Klu ngel nicht im Sinne generell positiver Kooperationshandlungen gegenu ber anderen mit eine r Art „bru ckenbildender“ Funktion auftritt. In der sozialwissenschaftlichen Literatur werden unter dem Begriff des „bru ckenbildenden Sozialkapitals“ solche Kooperations - oder Hilfeleistungen zusammengefasst, die sich auf andere Personen richten, mit denen man bisher wenig oder gar nicht in Kontakt gekommen ist (vgl. Putnam 2000). Zwar ist der Klu ngel auch durch eine Offenheit gegenu ber fremden Menschen gepra gt, was eine zentrale Eigenschaft des bru ckenbildenden Sozialkapitals ausmacht. Allerdings ist er vermutlich keine Basis fu r die Integration von ausla ndischen Mitbewohnern oder Migranten (vgl. Ü berall 2010: 222). Bru ckenbildendes Sozialkapital u berwindet aber gerade die Gra ben zu ausla ndischen Mitbewohnern/Migranten ent weder auf der Ebene von zivilgesellschaftlichen Organisationen oder auf der Ebene der individuellen Akteure. Der Beobachtung von Ü berall (2010: 225) folgend wird vor allem innerhalb von einheimischen Gruppen geklu ngelt, aber so gut wie nie zwischen Einheimischen und Migranten/ausla ndischen Mitbewohnern (vgl. auch Kasper 2003). Gru nde dafu r ko nnen hier nur spekulativ angefu hrt werden. Mo glicherweise mag die generelle Zielsetzung des Klu ngels, Gleichgesinnte zu finden, die auch eine rheinische Großzu gigkeit an den Tag legen (und ggf. auch „fu nf gerade sein lassen“) und damit privaten/partikularen Austauschformen Vorrang einra umen, mit Migranten/ausla ndischen Mitbewohnern aufgrund kultureller Pra gung nur schwerlich erreicht werden. Inwiefern hier also direkte Parallelen zwischen Klu ngel und bru ckenbildenden Sozialkapital bestehen, ist eine offene Forschungsfrage. Ünter den Dispositionen, die relativ einheitlich in der Literatur als begu nstigender Faktor beschrieben werden, ist vor allem die Mentalita t der Ko lner – insbesondere der Humor zu nennen . Wenngleich nicht jeder den Ko lner Karneval in seinen Ausfu hrungsformen als lustig oder humorvoll empfinden mag, so ist doch Humor ein wesentlicher Bestandteil der Veranstaltungen (Klauser 2007 : 404). Nach Bennack & Ühlenbruch (2003: 1) durchdringt Humor nahezu alle Lebensbereiche in Ko ln, wobei die Autoren damit eine Gelassenheit meinen, „die Dinge des Lebens leicht zu nehmen und heiter zu betrachten“ . Dabei spielt es eine wesentliche Rolle, dass die „menschliche“ KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 35 Seite im gegenseitigen Ümgang betont wird, was auch als ein begu nstigender Faktor des Klu ngels gesehen werden kann (Ü berall 2010: 62): „Schon im Karneval ist eine gewisse „Gleichmacherei" festzustellen. Diese Attitu de zieht sich durch das gesamte Leben der Ko lner: ,,Nicht der Bauer, nicht der Grundherr, nicht der Reiche und Hochgestellte gilt in Ko ln, sondern allein der Mensch. Von der menschlichen Seite her entscheidet sich, wie der Ko lner zu jemandem steht." Diese „menschliche Seite“ , die sich dann auch im Ümgang mit Beho rdenvertretern zeigen kann, wird in der Literatur auch mit dem Nicht -Akzeptieren von Autorita ten (Ü berall 2017: 18) in Verbindung gebracht: „Im u berwiegend katholischen Ko ln […] verla sst [man, PG] sich auf die unsichtbare, ordnende Hand und lehn t empirisch vorhandene Autorita ten kirchlicher wie weltlicher Art grundsa tzlich ab.“ Eine solche Haltung, die auf das Gemeinsame im „menschlichen Gegenu ber“ ausgeht und eher die Verbundenheit zu ihm oder ihr betont, kann geltende Gesetzesvorstellungen außer Kraft setzen, wenn sich private, individuelle Regelungen zwischen Austauschpartnern finden, und kann damit den Weg von der Kooperation hin zur korrupten Handlungen ebenen, wie es Ü berall (2010: 228) nahe legt: „[…]die Gefahr eines Abrutschens in die Korruption geho rt zum Menschlichen.“ Gelegenheiten Die eigentliche Handlung des Klu ngelns und die moderierenden Pra dispositionen sind jedoch nicht allein hinreichend fu r die Initiierung eines Klu ngelprozesses. Dieser kann nur ablaufen, wenn zuvor eine passend e Gelegenheit auftritt. Wenn Akteure Klu ngelgelegenheiten bekommen, wird der Klu ngelprozess ermo glicht und dadurch versta rkt, je mehr die Beteiligten die oben beschriebenen Dispositionen aufweisen. Allerdings sind auch die kontaktfreudigsten Akteure ohne passende Gelegenheiten nicht in der Lage, einen Klu ngelprozess in Gang zu bringen. Man mag sofort einwenden, dass zielgerichtet handelnde Akteure selbst Gelegenheiten schaffen und damit Klu ngelhandlungen in Gang bringen. Wenn man in diesem Zusammenhang an d ie negativen Folgen des Klu ngels denkt, die sich z.B. in kollusiven illegalen Absprachen a ußern ko nnen, dann ließen sich auch eigentlich als sozial unverfa nglich soziale Beziehungen als kriminelles Instrument begreifen. Hier ist allerdings zwischen den sozialen (Ku ngel-) Beziehungen und deren Folgen zu unterscheiden. Gelegenheiten, ob selbst geschaffen oder institutionell verankert oder spontan entstehend, sind die hinreichende Bedingung des Klu ngels. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 36 Das Alltagsleben in Ko ln selbst bietet eine Vielzahl solcher Situationen , die Gelegenheiten zum Klu ngeln bieten. Dazu geho ren insbesondere lokale Traditionen und Mo glichkeiten der sozialen Vernetzung wie z.B. Vereine. Der Karneval hat im Rheinland – und in Ko ln im Besonderen – einen sehr großen traditionellen S tellenwert. Nicht umsonst spricht man von der „fu nften Jahreszeit“. Karnevalsverba nde und die damit verbundenen Veranstaltungen bieten eine ideale Grundlage fu r Klu ngelprozessse. Wa hrend des Karnevals steht durch die „Aufhebung“ vieler Regeln der Mensch im Vordergrund, nicht sein Beruf oder die Schicht, die er angeho rt. Zwischen den Karnevalsvereinen und anderen Vereinen und auch zu Ünternehmen besteht in Ko ln eine enge Verbindung. So hat sich bspw. die Stadtsparkasse Ko ln bei Karnevalsaktivita ten engagiert und die dortigen Veranstaltungen wie Ba lle oder Ümzu ge auch als Mittel der O ffentlichkeitsarbeit verwendet (Cremer 1995). Gleichzeitig ist der Karneval auch fu r die „Kreativwirtschaft“ , also beispielsweise die Medienwirtschaft, ein bedeutender Markt (Kunzmann 2012: 12), und damit wiederum auch fu r die Stadtsparkasse eine interessantes Beta tigungsfeld, weil sie in Ko ln die Kreativwirtschaft vor allem Ende der 1980er Jahre und danach aktiv gefo rdert hat. Auch andere Vereine (wie z.B. Fußballvereine) bieten m it ihrem Ta tigkeiten Gelegenheiten zum Klu ngeln, so dass Ü berall (2010: 59) zutreffend feststellt : „Erfolgreich geklu ngelt wird nun mal am ehesten in Verba nden und Vereinen “ . Scheuch/Scheuch (2013: 50) weisen mit den Ergebnissen ihrer Studie auf die Verknu pfung der Gelegenheiten mit dem Vereinswesen insbesondere fu r politisch ta tige Menschen, sowie auf Beamte hin: „Auffa llig ist sowohl bei den Spitzenbeamten wie bei den Politikern die starke Verflechtung des jeweiligen Spitzenamtes mit vielerlei Mitgliedschaften. Nicht weniger als 76,3 Prozent der Politiker, aber immerhin auch 44,3 Prozent der Spitzenbeamten waren Mitglieder von Sportvereinen. Hierin zeigt sich die große Bedeutung des Sportvereins fu r politisch wirkende Begegnungen. Insbesondere auf lokaler Ebene sind die Sportvereine von allen Vereinigungen die wichtigste Klammer zwischen verschiedenen Bereichen der Gesellschaft. Von großer Bedeutung sind fu r die Politiker auch noch kulturelle und gesellschaftliche Vereinigungen. Nicht weniger als 61 Prozent waren Mitglied einer der Gewerkschaften. Von einiger Relevanz sind dann noch sowohl fu r die Beamten als auch die Politiker wissenschaftliche Vereinigungen.“ Vereine bieten einen formalen Rahmen, in dem sich Gemeinschaften organisieren, um auch u ber den eigentlichen Vereinszweck hinaus Austausch zu pflegen. Anbahnungen von Kooperationsmo glichkeiten unabha ngig von Arbeitsbeziehungen ko nnen dort KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 37 stattfinden. Insbesondere mischen sich in Vereinen aber Personen aus vielerlei Arbeitsbereichen oder Branchen, die unter dem Vereinszweck geeint sind. Sie gestalten als Gemeinschaft die lokalen kulturellen Bedingungen mit. Vereine sind jedoch nicht die einzigen Strukturen in Ko ln, die den Klu ngelprozess begu nstigen. Auch die Veedelstruktur in Ko ln tra gt einen bedeutsamen Teil dazu bei. Die Stadtteile, die in Ko ln die Bezeichnung „Veedel“ tragen, wurden bereits Anfang der 2000er Jahre fu r die Stadtentwicklung als wichtige Einheiten entdeckt und sind Adressaten von kommunalen Projekten zur Aufrechterhaltung und Verbesseru ng der „Sozialraumorientierung“ (wie z.B. „Lebenswerte Veedel – Bu rger- und Sozialraumorientierung in Ko ln“). Die Menschen in Ko ln identifizieren sich sehr stark mit den Veedeln, denen sie zugeho rig sind. „So hat die Großstadt Ko ln immer auch etwas Do rfliches, vielleicht auch etwas Provinzielles an sich. Hier im Veedel kennt man sich und hilft man sich “ (Ü berall 2010: 78f.). Die Veedelstruktur begu nstigt den Klu ngelprozess noch weiter: Im Veedel gibt es Kneipen oder andere gesellschaftliche Treffpunkte, die Gelegenheiten zum Klu ngeln ero ffnen. Auch Veedelfeste sind weitere Mo glichkeiten zum zwanglosen Austausch untereinander. Ü berall geht sogar noch einen Schritt weiter und beschreibt die Veedel als Kommunikationszentren, gar Markpla tze im traditionellen Sinne (vgl. Ü berall 2010: 79): „Hier gilt noch das, was Großsta dten sonst eher abgeht: Politisches und Privates sind stark miteinander vermischt. Man trifft sich beim Einkaufen, in der Kneipe oder beim Pfarrfest. Ünd irgendwie ist es dann auch wieder die Mentalita t der Ko lner, trotz der zuweilen anonymen Großstadt-Atmospha re hier ein wenig fu r direkten Kontakt zu sorgen“ (Ü berall 2010: 79) Veedelstrukturen, wie sie in Ko ln vorhanden sind und als Identifikationsgrundlage der Bu rger verwendet werden, stellen ra umliche Einheiten dar, in denen Kontakt geschaffen und aufrecht erhalten werden kann. Treffen zwischen Akteuren finden bei allta glichen Verrichtungen wie Einkaufen oder Kneipenbesuchen statt. Dort kann dann im Klu ngelprozess die Grenze zwischen beruflichem und privatem in einem allta glichen Kontext verwischt werden, wobei aber die Grundintention des Austausches auf Kooperation, nicht direkt auf das Durchfu hren devianter Handlungen ausgerichtet ist. Die positiven und negativen Konsequenzen des Klüngelns Der Klu ngelprozess stellt fu r die Beteiligten stets etwas Positives dar. Sie tauschen sich aus und erleben beim Klu ngeln Kooperation und soziale Ünterstu tzung. Daher bringen die Klu ngelnden ihr Verhalten selten mit strafbaren Handlungen in Verbindung (vgl. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 38 Ü berall 2010: 23). Dennoch kann das Klu ngeln von außen betrachtet durchaus – vor allem fu r Nichtbeteiligte – negative Folgen haben. Im Folgenden gilt es die positiven Seiten des Klu ngelns hervor zu heben, dennoch aber nicht außer Acht zu lassen, welche negativen Konsequenzen sich ergeben ko nnen. Kleine Absprachen und Hilfeleistungen sind entscheidende Elemente des Klu ngelns. Die Offenheit zum sozialen Austausch, die Ko lnern unterstellt wird, bietet den Akteuren Handlungssicherheit, da sie das Handeln des Gegen u bers besser antizipieren ko nnen. Aus solchen Klu ngel Situationen ko nnen sich auf lange Sicht feste Beziehungen wie Freundschaften oder Partnerschaften bilden, mu ssen es aber nicht. Ebenso ko nnen sich (Austausch-)Netzwerke bilden, in denen die Handlungssic herheit in gleicher Weise auftritt. Nicht nur die Bet eiligten ziehen ihre Vorteile aus dem Klu ngeln, auch gesamtgesellschaftlich kann eine solche Klu ngelkultur positive Auswirkungen haben. Die Menschen in einer Gesellschaft, die Klu ngel als Austauschformen auf Akteursebene verwendet, stehen eng miteinander in Kontakt. Es bieten sich mehr Mo glichkeiten zum Nutzen von mo glichen Ünterstu tzungsleistungen und sozialem Ru ckhalt. Auch ist zu vermuten, dass das generalisierte Vertrauen in einer solchen Gesellschaft hoch ausgepra gt ist, man also Fremden tendenziell eher offen und freundlich gegenu bertritt und sich auf Kontakt mit ihnen einla sst. Sofern Klu ngeln sich auf das offene Aushandeln von Verfahrensabla ufen bezieht, kann er auch bei Beho rden oder Ünternehmen zumindest teilweise positive Konsequenzen nach sich ziehen. Ein typisches Beispiel ist der „kurze Dienstweg “ . Das bewusste Auslassen bestimmter Formali ta ten, die nur Kosten und Zeit ohne weitere Vorteile gebracht ha tten, kann sich nicht nur fu r die Beteiligten positiv auswirken, mitunter profitiert das ganze System (z.B. die Beho rde) davon. Es werden Abla ufe reibungsfreier und schneller durchgefu hrt, ohne dass es verfahrenstechnische Probleme gibt. Gerade dieses Beispiel zeigt auch eine mo gliche Ambivalenz d es Klu ngels. Der „kurze Dienstweg“ , also das Abku rzen eines verfahrenstechnisch vorgesehenen Weges, schließt immer ein, dass Entscheidungs - oder Pru fstellen u bersprungen werden. Das kann im Einzelfall vorteilhaft sein, wenn diese Stellen tatsa chlich redund ante Funktionen erfu llen, mithin der Verfahrensablauf an sich verbesserungsbedu rftig wa re. Ü blicherweise sind diese Stellen aber nicht redundant, sodass der kurze Dienstweg Entscheidungs- oder Pru fstellen auf Kosten deren Interventionsmo glichkeit u berspringt. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 39 In einer breiteren Betrachtungsweise ermo glicht Klu ngel damit Hilfeleistungen jenseits der dafu r vorgesehenen Wege , sei es im allta glichen oder im beho rdlichen/unternehmerischen Ümgang. Ü berall (2010: 23/24, 226 ) nennt diesen Aspekt als einen der zentralen fu r die Integration des Klu ngelns in den Ko lner Beho rden: ,,Von den Ko lnern durch Generationen gehandhabte Mo glichkeit, la stige bu rokratische oder andere auf nicht normale Weise zu nehmende Hindernisse im menschlichen Miteinander zu u berwinden. […] So kann Klu ngel eben auch die Ü berwindung strenger bu rokratischer Vorschriften sein, wie in dieser Arbeit sowohl in Bezug auf die Geschichte wie das aktuelle politische Stadtleben gezeigt wurde.“ Wie bereits zuvor geschildert, betont der Klu ngel „menschliche“ Aspekte des Ümgangs, was gerade im Ümgang mit Beho rdenvertretern, die sich in ihrer Dienstausu bung strikt an Regeln und Vorschriften halten mu ssen, den „Mensch“ im Bu rokraten anspricht. Wenn sich also Beho rdenvertreter mit Bu rgern in ihren Rollen austauschen, trifft das Formale (in Form der Bu rokratie) auf das Informale (in Form des Bu rgers). Im konkreten Einzelfall kommt es bei diesem Austausch dann weniger auf bestehende Vorschriften an, sondern eher auf die „informellen Abstimmungsprozesse “ an (Bogumil/Holtkamp 2013: 78), bei den der Mensch hinter der Rolle mit seinem Versta ndnis fu r die Situation des Austauschpartners, aber auch mit Blick auf seine eigenen Vorteile agiert. Beho rdenvertreter haben meist Entscheidungsspielra ume, die man zugunsten oder zu ungunsten des Austauschpartners anwenden kann, was die Beho rde von einer Institution mit eindeutig festgelegten Entscheidungen zu einer Institution macht, die die Situation des Adressaten auch beru cksichtigen kann. Wenn nun Beho rdenentscheidungen in Klu ngelprozessen getroffen werden, dann kann man das euphemistisch so interpretieren, dass Verwaltungsabla ufe menschlicher (vielleicht sogar individuell bu rgerna her) gestaltet werden. Die Ambivalenz des Klu ngels hinsichtlich seiner positiven wie negativen mo glichen Konsequenzen zeigt sich gerade darin, dass die Konsequenzen eines origina r sozial wu nschenswerten sozialen Austausches entspringen. Der als positiv empfundene soziale Kontakt kann dazu fu hren, dass sich unnötige Bu rokratiehu rden u berwinden lassen, aber auch dazu, dass nötige Bu rokratiehu rden ausgehebelt werden. Wesentlich fu r die Art der Konsequenz kann die Form des Austausches sein: wenn sich aus offenen Austauschbeziehungen (in die andere hinzukommen ko nnen) geschlossene Netzwerke entwickeln (die andere ausschließen und ihr Tun verheimlichen), dann liegen negative Konsequenzen und Scha den durch Klu ngelverhalten nahe. Denn in diesem Fall erlaubt der Klu ngel, dass sich die Beteiligten auf private Absprachen und Regeln jenseits der fu r KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 40 alle gu ltigen einigen und diese heimlich durchsetzen. Wenn solche Klu ngelprozesse in kommunalen Beho rden Raum greifen, ko nnen die Kommunalverwaltungen in „selbsta ndige Kleinbu rokratien mit Eigenleben zerfallen“ (Scheuch/Scheuch 2013: 65), was mo glicherweise eine relativ hohe Bu rgerna he von Beho rdenentscheidungen erlaubt, aber auch die Mo glichkeit von Willku r von Seiten der Beho rden und damit einen negativen Effekt fu r Bu rger und Ünternehmen beinhalten kann. Typischerweise sind aber beho rdliche Entscheidungen selten von ihren Kriterien und von ihren anvisierten Zielen her eindimensional. Meistens mu ssen mehrere Ziele miteinander in Einklang gebracht werden (wie z.B. die Findung eines „besten“ Anbieters fu r ein Bauprojekt hinsichtlich des Preises, der Bauzeit und der reibungsfre ien rechtlichen Durchfu hrung). Die dabei zugrunde liegenden Kriterien widersprechen sich manchmal (wie z.B., dass der nach sonstigen Kriterien beste Anbieter nicht den geringsten Preis fordert). Klu ngel im Sinne von informalen Absprachen oder Einigungen u ber die Bedeutung einiger bestimmten Kriterien bei gleichzeitiger Herabsetzung der Bedeutung anderer Kriterien kann Hemmnisse in formalen Strukturen umgehen. Zumindest so lange, wie nicht zum Zuge gekommene Anbieter nicht ihr Recht auf die Beru cksichtigung der formal geltenden Kriterien einfordern. Der Vereinfachung des Verwaltungs- und Entscheidungsverhaltens und den damit verbundenen mo glichen positiven Punkten stehen aber problematische Netzwerkbildungen von Entscheidungstra gern gegenu ber, in denen formale Regeln ha ufig ausgehebelt werden. In diesen Netzwerken, die den Gegenpol zu situativen Klu ngelprozessen bilden, werden private (partikulare) Absprachen systematisch vor universalistische Regeln gesetzt, sofern die privaten Einigungen vorteilhafter fu r di e Beteiligten sind. Das tritt typischerweise dann auf, wenn sich die Beteiligten bereits lange kennen und schon Erfahrungen miteinander in a hnlichen Klu ngelsituationen zuvor gemacht haben. Wenn also beispielsweise bereits erfolgreich Kriterien bei Bauauftr a gen ausgehebelt wurden und die Beteiligten damit Erfolg gehabt haben und nicht dabei entdeckt wurden, dann ko nnen sie ihre positiven Erfahrungen miteinander bei zuku nftigen Klu ngeleien u bertragen. Fasst man die positiven und negativen Aspekte in einer Ü bersicht zusammen, dann zeigt sich, dass nicht allen positiven Konsequenzen auch negative gegenu ber stehen (und vice versa). So ist die Ausrichtung des Klu ngels auf eine offene und auf Konsens ausgerichtete Kommunikation prinzipiell ein positiver Aspekt. Ümg ekehrt ko nnen Klu ngel- handlungen, die auf Ausschluss von anderen von geschlossenen Netzwerken hinwirken, sozial nur als negativ betrachtet werden. In einer sozialen und rechtlichen Grauzone KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 41 sind Aspekte des Klu ngels, die sowohl positive wie negative Aspekte aufweisen. Dazu geho rt die Betonung des „menschlichen Faktors “ , der auch als eine eigenwillige Interpretation von Vorschriften und Regeln verstanden werden kann. Wenn im Klu ngel die individuellen Bedu rfnisse und Wu nsche der Klu ngelpartner beru cksichtigt werden, mu ssen damit (im negativen Sinn) oft universalistische Vorstellungen aufgegeben werden (und damit basieren Einigungen mehr auf partikularen, denn auf universalistischen Vorstellungen). Eine als positiv empfundene Senkung bu rokratischer Hemmnisse mu ss notwendigerweise mit dem Verletzten von (mo glicherweise u berflu ssigen) Regeln und Vorschriften einhergehen. Diese Aspekte sind in der folgenden Tabelle noch einmal gegenu ber gestellt. Tabelle 1: Positive und negative Aspekte des Klüngels: POSITIVE ASPEKTE NEGATIVE ASPEKTE Auf Konsens ausgerichteter und offener Austausch und Kommunikation Betonung des „menschlichen Faktors“ Eigenwillige Interpretation von Vorschriften und Regeln Individuelle Beru cksichtigung der Bedu rfnisse und Wu nsche des Austauschpartners Aufgaben universalistischer Vorstellungen Senkung bu rokratischer Hemmnisse Verletzten von Regeln und Vorschriften Ausschluss von anderen bei geschlossenen Netzwerken Die Ambivalenz zwischen positiven und negativen As pekten des Klu ngels ergibt sich auch als Konsequenz aus der Ambivalenz informeller Beziehungen. Ü berall (2010: 235) fu hrt diesen Aspekt so aus: „Immer wieder werden Vorwu rfe laut, dass informelle Beziehungen nur zur „Verfolgung individueller Vorteile einge setzt“ werden, was zu Recht als unzula ssige Vereinfachung gesehen wird. Gleichwohl ist eine perso nliche Grenzziehung wichtig. […] Hilfreich ist Klu ngel dann, wenn er den Weg zu Entscheidungstra gern unkomplizierter o ffnet und damit die Kommunikation zwischen Volk und Politikern fo rdert. […] Scha dlich ist der Klu ngel dagegen, wenn er die KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 42 Entscheidungstra ger im Sinne eines geschlossenen Netzwerkes verbindet und damit von Außeneinflu ssen (also der Bu rger und ihrer Interessengruppen) abschottet. Hier wird die interne u ber die breit angelegt, o ffentliche Kommunikation gestellt.“ Klüngel bei der Planung des Baus der Messehallen Wie eingangs bereits geschildert, werden die Vorkommnisse um die Planungen und den Bau der Messehallen in der Literatur als ein Paradebeis piel fu r den Ko lschen Klu ngel dargestellt (z.B. Ü berall 2010, Scheuch/Scheuch 2013). Es gab informelle Absprachen zwischen einigen Beteiligten (vgl. QD 1 ) und es gab vertragliche Vereinbarungen daru ber, dass bestimmte Informationen u ber die Planungen nicht an die O ffentlichkeit gelangen sollten. Die nachweisbaren informellen Absprachen werden an den entsprechenden in den Ergebnissen (Kapitel 4) aufgefu hrt. Was nicht belegbar ist, kann nicht Teil dieser Dokumentation sein , selbst wenn in Zeitungs - oder Bloge intra gen Spekulationen existieren, die relativ wahrscheinlich zutreffen. Bedeutsam erscheint in diesem Zusammenhang aber auch ein bestimmtes Handlungsmuster, das sich als ein Zusammenspiel bestimmter Akteure bereits vor dem Bau der Messehallen gezeigt hat. Dieses wird in Kapitel 5 dargestellt. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 43 3.2 Überkreuzungen von (generalisierten) Sanktionen und Belohnungen Im Folgenden stellen wir einen Erkla rungsansatz dar, der die Situation um den Bau der Messehallen Nord durch das Zusammenspiel verschiedener gesellschaftlicher Bereiche erhellen kann. Wir beziehen uns dabei auf den Beitrag von Smelser (1985), der zwar inzwischen relativ alt ist, der aber angesichts des Fehlens einer generellen Theorie zur Erkla rung solcher Einzelfa lle einen Rahmen bietet, in den sich die Ereignisse – auch in Bezug zu alternativen Erkla rungen wie dem „Klu ngel“ – einordnen lassen. Die theoretischen Ideen von Smelser (1985) Der Ansatz von Neil Joseph Smelser ist eng verwoben mit der Theorie von Talcott Parsons und de ssen Ideen u ber soziale Wandlungsprozesse und d ie strukturelle Ausdifferenzierung von sozialen Systemen. Gesellschaften bestehen nach diesem Ansatz aus sozialen Systemen, die sich aus Handlungen bzw. der Interaktion von Akteuren konstituieren. Wenn neue Strukturen in einem Teil der Gesellschaft entstehen, erzeugen sie immer auch einen Wandlungsdruck, der die anderen Teilsysteme der Gesellschaft beeinflusst (vgl. Smelser 1985: 202). Beispielsweise wirkt sich ein Voranschreiten des Bildungssystems einer Gesellschaft auch immer a uf das Wirtschaftssystem einer Gesellschaft aus, da die Anspru che ho her qualifizierter Akteure auch durch die Qualita t der Arbeitsangebote in einer Gesellschaft befriedigt werden mu ssen. Smelser fußt seine theoretischen Ü berlegungen auf zwei Konzepte aus der Theorie von Talcott Parsons. Zum einen ist das das Konzept der generalisierten symbolischen Tauschmedien: Reichtum, Macht, Einfluss und Wertbindung. Zum anderen verwendet Smelser den Begriff der strukturellen Differenzierung nach Parsons, welcher den Hauptprozess in einer gesellschaftlichen Entwicklung darstellt durch den sowohl Fortschritte wie auch Ru cksta nde („lead-lag“) im Wandel einer Gesellschaft dargestellt werden ko nnen, als auch die Idee der Generalisierung von Tauschmedien (vgl. Smelser 1985: 2 04). Die strukturelle Differenzierung wird in einer Gesellschaft insbesondere durch eine zunehmende Arbeitsteilung vorangetrieben. Arbeitsorganisationen oder Beho rden differenzieren sich in ihren Aufgaben und Funktionen immer weiter aus. Die Aufgabenteilung ist auch mit der Teilung von Funktionen verbunden, so dass sich Gesellschaften in verschiedene Subsysteme aufteilen, die im unterschiedlichen Maße zu deren Bestand bzw. zur Durchfu hrung ihrer Aufgaben beitragen. Smelser (1985) selbst unterteilt große ges ellschaftliche Subsysteme insbesondere in solche im politischen Bereich (wie Regierungen) und wirtschaftlichen Bereich (Privatfirmen). Fu r unseren KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 44 Belang fu gen wir noch die Verwaltung bzw. die sta dtischen Beho rden (als Ausfu hrungsorgan der politischen Subsysteme) sowie die Banken (als Ausgliederung der wirtschaftlichen Subsysteme) hinzu. Innerhalb und zwischen den Subsystemen werden Sanktionen und Belohnungen ausgetauscht. Dabei verwendet Smelser (1985 : 208) im Ru ckgriff auf die Theorie von Parsons generalisierte (Austausch-) Medien: „Die generalisierten Medien werden von Parsons als jene Sanktionen (oder Belohnungen) verstanden, die zusammen mit anderen Mechanismen die Aktivita ten der verschiedenen Subsysteme eines sozialen Systems regulieren und koordinieren.“ Hierbei werden vier Typen von generalisierten Sanktionen oder Belohnungen (Medien) unterschieden:  Reichtum – ein von der Wirtschaft erzeugtes Medium, welches aus wirtschaftlicher Sicht das zentrale Vehikel fu r Transaktionen nachgefragter Gu ter ist.  Macht – wird durch das politische System erzeugt. Smelser (1985 : 208) greift auch hier auf die Versta ndnisweise von Parsons zuru ck, der unter Macht folgendes versteht: „die generalisierte Fa higkeit zur Sicherung des Einhaltens bindender Verpflichtungen, fu r die Einheiten einer kollektiven Organisation [darstellt]; dabei wird vorausgesetzt, daß die Verpflichtungen durch ihren Bezug auf kollektive Ziele und Zwecke legitimiert sind und daß bei Widerstand mit dem Einsatz negativer Sanktionen zu rechnen ist…“ .  Einfluss – entsteht im integrativen System und kann aufgefasst werden als die Bemu hung eines Akteurs, auf das Verhalten eines anderen einzuwirken, indem er an die Normen appelliert, welche beiden Akteure als Mitglieder einer Gemeinschaft unterliegen (vgl. Smelser 1985: 209).  Wertbindung – als Medium entsteht im System der latenten Strukturerhaltung und Spannungsbewa ltigung. Die Wertbindung bezieht sich im Gegensatz zum Einfluss nicht auf die Normen einer Gemeinschaft, sondern auf die moralische Bindung gemein sam geteilter Werte (vgl. Smelser 1985: 209). Smelser (1985 : 209) versteht diese Medien als „Durchsetzungsmittel“ des Sozialsystems, da sie belohnend oder (negativ) sanktionierend eingesetzt werden KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 45 ko nnen. „Wenn sie soziales Handeln konkret strukturieren, dann verbinden sie sich immer wieder in zahlreichen Mustern“. Eine wichtige Eigenschaft der Medien sieht Smelser (1985, 209) in dem Grad ihrer Generalisierung. Wenn man eine langfristige Perspektive einnimmt und sich vergegenwa rtigt, wie sich Tauschprozesse von konkreten Gu tern vera ndert haben, dann wird dieser Gedanke versta ndlich. In Gesellschaften, in denen lediglich konkrete Gu ter getauscht werden konnten, war der Grad der Generalisierung von Reichtum wesentlich niedriger als heute. In modernen Gesellsc haften mit einer entwickelten Geldwirtschaft ist der Grad der Generalisierung vergleichsweise hoch, da Reichtum dort ein Wertsymbol darstellt, um wirtschaftlich begehrenswerte Gu ter zu erwerben (vgl. Smelser 1985: 209). So wie der Grad der Generalisierung fu r Reichtum im wirtschaftlichen System variieren kann, so sind auch unterschiedliche Abstufungen des Mediums Macht in einem politischen System denkbar oder Wertbindungen in einem religio sen System (vgl. Smelser 1985: 209). Die steigende Generalisierung e ines Mediums hat auch immer zur Folge, dass die strukturelle Differenzierung einer Gesellschaft ein ho heres Niveau erreicht. So bedarf es in einer Geld - oder gar Kreditwirtschaft nicht mehr nur einzelner Ha ndlern fu r den Tausch von Geld gegen Gu ter, sonder n auch Banken sowie Kredit - und Eintreibungsagenturen (vgl. Smelser 1985: 210). Eine steigende Generalisierung dieser Ressourcen hat auch weiterhin eine gro ßere Flexibilita t dieser zur Folge. Je sta rker ein Medium generalisiert ist, desto universeller ist es einsetzbar, was zu einer gro ßeren Mobilita t dieses Mediums oder dieser Ressource zwischen den Systemen fu hren kann (vgl. Smelser 1985: 210). Anwendung des Ansatzes von Smelser (1985) Wenn man diese relativ abstrakten Vorstellungen nun auf konkrete Einz elfa lle wie die Planung und den Bau der Messehallen Nord anwenden will, dann ist es erforderlich, einige Annahmen von Smelser (Smelser 1985: 211) zu devianten Verhaltensweisen auf den konkreten Fall zu u bertragen und seine Ü berlegungen graduell zu erweitern. Er geht davon aus, dass deviante Handlungen ein Mindestmaß an struktureller Differenzierung in den beteiligten Subsystemen voraussetzen (er spricht hier eigentlich nur von dem politischen Apparat, der diese Eigenschaft besitzen muss). Dieser Ümstand ist leicht bei KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 46 allen beteiligten Subsystemen nachzuweisen. Sowohl die beteiligten Wirtschaftsunternehmen wie die Banken oder die Verwaltung bzw. der Rat besitzen ein relativ elaboriertes Maß an Aufgaben - und Funktionsteilungen mit einer deutlichen Machthierarchie, unterschiedlichen Ausstattungen an Reichtum und Einflussmo glichkeiten und auch unterschiedlichen Wertbindungen. Besonders bemerkenswert ist der Fall, wenn sich Sanktionen bzw. Belohnungen beim Austausch von Subsystemen oder in Austausch von repra sent ativen Akteuren u berschneiden. Smelser (1985: 211) erwa hnt explizit den Fall des Ü berkreuzens von o konomischen oder politischen Sanktionen bzw. Belohnungen , wenn also beispielsweise Geld gegen politische Belohnungen getauscht wird. Die Generalisierung der Medien kann dabei situationsspezifisch auf konkrete Betra ge und konkrete Absprachen bzw. deren Resultate reduziert werden. Wenn die politische Handlung (oder das Ünterlassen jener) die direkte Konsequenz einer o konomischen Sanktion ist, kann ko nnen damit Bestechungsvorga nge beschrieben werden (vgl. Smelser 1985: 212). Wenn politische (oder beho rdliche) Akteure versuchen, damit einen signifikanten wirtschaftlichen Vorteil zu bekommen, kann man das als einen „Interessenkonflikt“ einordnen. In diesem Fall ist der ungeneralisierte Faktor die politische Handlung selbst. Eine perso nliche Bereicherung aus o ffentlichen oder firmenbezogenen Mitteln kann als „Ünterschlagung“ verstanden werden. Da Wandlungsprozesse in den theoretischen Ü berlegungen von Parsons und Smelser im Vordergrund stehen, treten Devianzvorfa lle in solchen Situationen besonders oft auf, in denen bestimmte Subsysteme durch Vera nderungsprozesse geschwa cht werden, wa hrend andere Subsysteme in gleicher Weise wie zuvor funktionieren. Das kann beispielsweise der Fall sein, wenn sich Beho rden oder andere machtbezogene Institutionen (wie die EÜ Kommission) neu konstituieren oder umgestalten. In solchen Situationen ergeben sich Gelegenheiten fu r Ü berkreuzungen mit devianten Absichten. Wa hrend einer politischen Ümgestaltung u berlagert in der Regel die neue politische Autorita t die bereits bestehenden Autorita tssysteme. Es kommt zu einem ‚Vorrauseilen‘ des neuen Apparates und einem ‚Hinterherhinken‘ der alten Autorita tssysteme. 3 3 Für die Planungen und des Baus der Messehallen Nord war bedeutsam, dass es im politischen Systems Kölns 1999 einige Veränderungen gab. Dazu gehörte, dass mit Harry Blum ein Vertreter der CDU als OB ins Kölner Rathaus einzog, nachdem dort Jahrzehnte lang die SPD den OB gestellt hatte. Harry Blum verstarb nach wenigen Monaten im Amt. Fritz Schramma folgte ihm als OB und Leiter der Verwaltung nach. Die Positionen des OB und der KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 47 Solche Situationen bringen Beamte ha ufig in schwierige Situationen, da sie in der Regel die Schnittstelle zwischen alten und neuen Autorita tssystemen darstellen. Einerseits sollen sie den Werten des neuen Systems folgen, andererseits ist – aus traditionell nachvollziehbaren Gru nden –eine sofortige Ümstellung selten mo glich. Diese Situationen bieten Mo glichkeiten fu r Gruppen aus dem alten Autorita tssystem ihre Interessen in dem neuen System weiterhin durchzusetzen, wenn sie sich mit den Beamten ‚unter der Hand‘ einigen sollten (vgl. Smelser 1985: 214). Die Devianzvorga nge ko nnen in diesem Fall als Anpassungsmechanismus an die neue Situation angesehen werden. Sie dienen so „[…] als Mittel, in die Beziehung zwischen einem unperso nlichen Autorita tssystem und einer Allgemeinheit, die diesem System weder Versta ndnis noch Loyalita t entgegenbringen mag, Vertrauen einzufu hren und eine konkrete Form zu verleihen“ (Smelser 1985: 215). Es ist offensichtlich, dass die Sanktions- und Belohnungsmo glichkeiten zwischen verschiedenen Subsys temen, Gruppen od er Individuen unterschiedlich verteilt sind. Greift man die Ü berlegungen von Scheuch/Scheuch (2013) auf, dann sind fu r Politiker (und die Subsysteme, in denen sie agieren) Macht und Einfluss die bedeutendsten Medien. Reichtum ist fu r sie weniger bedeutsam , wa hrend dieser in Wirtschaftsunternehmen im Vordergrund steht (vgl. Smelser 1985: 215). Devianzvorga nge, die auf dem Austausch von Vertretern unterschiedlicher Subsysteme basieren, erfolgen in ihrer Austauschrichtung fu r die jeweiligen Vertreter immer hin zur „ho her gescha tzten Belohnung“ (Smelser 1985: 216). Legt man dieses erste Prinzip zugrunde, ergibt sich daraus auch eine weitere Schlussfolgerung: Inhaber von weniger begehrten Belohnungen werden versuchen dieses zu benutzen, um sich begehrtere Belohnungen zu verschaffen. Smelser fu hrt in diesem Zusammenhang ein Beispiel aus seiner eigenen Studie von Beachtown an der Ku ste New Englands an. In dieser Studie beobachtete er, dass die politische Macht durch die Wa hlerstimmen vor allem im Stadtzentrum fokussiert war. Der o konomische Reichtum hingegen ballt sich an der Ku ste, welche vor allem vom Tourismus lebt. So hatte jeder Bereich einen Ü berfluss des einen Mediums und eine Knappheit des anderen. Smelser (1985: 217) beobachtete darauf hin folgendes Pha nomen: „ Die Kommunalpolitiker verschafften den Einwohnern des sta dtischen Bereichs alle mo glichen Jobs, die praktisch durch Fremdenverkehrsinteressen finanziert Verwaltungsleitung waren 1999 zusammengelegt worden, um eine kontinuierliche Kommunalpolitik zu gewährleisten. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 48 wurden, wa hrend die touristischen Betriebe von den Bewohnern des sta dtischen Bereichs – durch ihre g ewa hlten Funktiona re – mit Glace handschuhen angefasst wurden. Ünter dem Blickwinkel der Medien tauschte der sta dtische Bereich politische Immunita t gegen das Geld des Touristenviertels.“ 3.3 Akteure bei den Planungen und dem Bau der Messehallen Nord Anwendung des Ansatzes von Smelser (1985) auf die Planungen und den Bau der Messehallen Üm die theoretischen Ü berlegungen von Smelser (1985) auf den Bau der Messehallen Nord anzuwenden, mu ssen zuna chst die beteiligten Subsysteme identifiziert werden. Im Kontext der Ko lner Situation um den Jahrtausendwechsel (z.B. hohe Verschuldung der o ffentlichen Hand) mu ssen dann die Auspra gungen der Sanktionsmo glichkeiten bzw. Belohnungen der Subsysteme bestimmt werden. Wir greifen den Ansatz von Smelser (1985) auch auf, um d ie Akteure bei der Planung und dem Bau der Messehallen Nord in einem theoretischen Rahmen mit ihren prinzipiellen Interessen zu identifizieren. Eine besondere Schwierigkeit bei der Analyse des Falls ergibt sich daraus, dass bei den Planungen und der Durchfu hrung des Baus der Messehallen sehr viele unterschiedliche Akteure beteiligt waren, die in einer Vielzahl von Vertra gen und sozialen Beziehungen miteinander verbunden waren und zum Teil auch heute noch sind. Der Ansatz von Smelser (1985) hilft, zuna chst deren Funktionen und Rollen, aber auch die der Repra sentanten einzuordnen. Allerdings sind d ie Gesamtentwicklung en um die Planung und Bau der Messehallen Nord so komplex, dass eine Konzentration auf die wichtigsten Akteure no tig ist. Neben diesen gibt es ei ne Reihe von anderen Akteuren, die mindes tens peripher beteiligt waren (wie z.B. ausfu hrende Bauunternehmen wie Hochtief oder Beratungsunternehmen wie Price waterhouseCoopers), die aber der Ü bersichtlichkeit halber nicht in der folgenden Tabelle aufgefu hrt sind. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 49 Tabelle 2: Anwendung der Klassifikation von Smelser Anmerkungen: Pluszeichen geben starke, Minuszeichen wenig bzw. keine Auspra gung an. Subsysteme Bereich Wirt- schaft Banken Koeln- messe Stadt Ko ln Land NRW Akteure (Bau-) Firmen (z.B. JEFP) Sal. Oppen- heim Stadt- Spar- kasse AR/FA Rat OB Verwal- tung Regierung Reichtum ++ ++ ++ + - - - - Macht - - - - ++ ++ + ++ Einfluss - + + - ++ ++ - + Wert- bindung - - - - + (Gesetze) + + (Gesetze) + (Gesetze) KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 50 Die Planung und der Bau der Messehallen Nord wurde u ber Akteure aus der Bauwirtschaft, den Banken, der Politik und der Stadtverwaltung maßgeblich durchgefu hrt. Im Prozess selbst waren dann weitere Akteure beteiligt wie die Presse, die Justiz oder die Landesregierung in NRW. Nach dem Bau kamen weitere Akteure wie die EÜ Kommission oder der Europa ische Gerichtshof dazu. Auf Seiten der Bauwirtschaft sind eine Reihe von Firmen zu nennen, unter denen sich insbesondere die Grundstu cksgesellschaft Ko ln Messe 15-18 GbR und d as Josef-Esch- Fond-Projekt (JEFP) entscheidend fu r die Planungen und den Bau ausgewirkt haben. Die Akkumulation von „Reichtum“ , wie es im Smelser Ansatz genannt wird, steht fu r dieses „Subsystem“ im Vordergrund. Andere Sanktionen bzw. Belohnungen im Smelser Ansatz sind nicht bedeutsam. Die Finanzwirtschaft ist ein weiterer Akteur, der bei den Planungen und dem Bau der Messehallen Nord eine zentrale Rolle gespielt hat. In diesem Zusammenhang ist zuerst die Ko lner Privatbank Sal. Oppenheim zu nennen. Als privatwirtschaftlich operierende Bank gibt der Smelser Ansatz fu r sie ebenso wie fu r Wirtschaft sunternehmen die Akkumulation von Reichtum vor . Personelle Verflechtungen zwischen Sal. Oppenheim und der Koelnmesse (z.B. u ber Aufsichtsratpositionen in d er Ko lnmesse) legen Einflussmo glichkeiten nach Smelser nahe. Die gleichen Bedingungen gelten fu r die Stadtsparkasse Ko ln, die 2005 mit der Stadtsparkasse Bonn zu der Stadtsparkasse Ko lnBonn fusionierte. Hier legt der Smelser Ansatz ebenso nicht nur die Akkumulation von Reichtum nahe, sondern ebenso wieder Einflussmo glichkeiten, die sich aus personellen Verschra nkungen dessen ehemaligen Vorstandsvorsitzenden z.B. mit der Koelnmesse ergeben, wo er im Aufsichtsrat teilnahm. Die Koelnmesse ist ein (privatrechtliches) Wirtschaftsunternehmen, bei dem die Stadt Ko ln mit einem Kapitalanteil von nahezu 80% beteiligt ist. Die Aufgabe der Koelnmesse ist es, „Veranstaltungen zur Fo rderung von Industrie, Handel und Handwerk im In- und Ausland“ (Beteiligungsbericht der Stadt Ko ln, 2008) durchzufu hren. Im Smelser Ansatz ist fu r diesen Akteur Reichtum eine bestimmende Gro ße. Die Koelnmesse wurde bei den Planungen und dem Bau der Messehallen vor allem durch zwei Gremien vertreten: dem Aufsichtsrat als die zentrale Entscheidungsinstanz und dem F inanzausschuss als ein entscheidungsvorbereitendes, ma chtiges Gremium. Der Rat der Stadt Ko ln ist als kommunale Volksvertretung ein politisches Gremium, das Entscheidungen zur kommunalen Selbstverwaltung der sta dtischen Angelegenheiten KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 51 trifft. Bezogen auf den Smelser Ansatz sind Macht und Einfluss, aber auch die Wertbindung bestimmende Elemente. Letzteres ist auch mit den Werten und Vorstellungen in Verbindung zu bringen, die Parteien in ihren Entscheidungen zu Ausdruck bringen wie z.B. o kologische Werte de r Nachhaltigkeit oder des Ümweltschutzes. Die Position des Oberbu rgermeisters (OB) ist als direkt gewa hlter oberster Repra sentant der Stadt seit 1999 auch Vorsitzender des Rates und Leiter der Stadtverwaltung. Fu r die Planung und den Bau der Messehallen ist diese Position zentral gewesen, weil sie den Vorsitz im Aufsichtsrat und die Mitgliedschaft im Finanzausschuss der Koelnmesse einschloss. Die Verwaltung der Stadt Ko ln ist mit ihren aktuell etwa 17.000 Bescha ftigten ein Akteur, der im Rahmen des Smelser Ansatzes sowohl Mo glichkeiten besitzt, Prozesse in ihrer Geschwindigkeit zu vera ndern oder sogar zu verhindern (Macht), aber auch eine Wertbindung durch die enge Handlungsverknu pfung mit Vorschriften bzw. Gesetzen und den damit verbundenen Werten besitzt. Die Verwaltung wurde bei der Planung und dem Bau der Messehallen (insbesondere in Finanzfragen, welche die Stadtka mmerei betreffen) von den Pressemedien angegriffen. Die Landesregierung NRW war insbesondere in Fragen des Ausbaus von Ko ln als Medienstadt sc hon seit den 1980er Jahren federfu hrend beteiligt. Auch wenn sie weniger als andere Akteure bei den Planungen und dem Bau der Messehallen in den Vordergrund trat, war sie als Akteur, der Macht, Einfluss und Wertbindung (im Smelser Ansatz besitzt), bei den Vorga ngen pra sent. Ünzweifelhaft gibt es eine Reihe weiterer Akteure, die mit Hilfe dieses Schemas bei der Betrachtung der Ereignisse mit einbezogen werden ko nnten. Dazu geho rt z.B. die Presse. Sie war ein eigener Akteur, der vor allem investigative Rechercheergebnisse zu mo glichen illegalen Absprachen bei der Planung und dem Bau der Messehalle lieferte. Außerdem waren insbesondere im Zuge der „Nachwirkungen“ auch Gerichte mit Gesetzesversto ßen bei den Planungen und dem Bau der Messehallen befasst. Auch wenn sie spa ter nicht im Detail na her analysiert werden, ko nnten sie dennoch als eigener Akteur betrachtet werden. Aus Zeitgru nden war es aber nicht mo glich, diese Akteure einer genauen Analyse zu unterziehen. Diese Lu cke ist insofern in ihrer Bedeutung zu relativieren, als dass diese Akteure vermutlich weniger bei dem Zustandekommen der Ereignisse um den Messehallenbau mitgewirkt haben. KAPITEL 3 ERKLÄRUNGSANSÄTZE Seite 52 Überkreuzungen von Belohnungen bzw. Sanktionen Neben der Mo glichkeit, die vielen Akteure bei den Planungen und dem Bau der Messehallen analytisch einzuordnen, liefert der Smelser Ansatz noch eine Erkla rung fu r Ünregelma ßigkeiten oder Gesetzesversto ße, wie sie im Fall der Messe beobachtet wurden. Aus Sicht der Akteure in den Subsystemen sind Ü berkreuzungen in den Sanktionen bzw. Belohnungen Mo glichkeiten, ihre Ziele durchzusetzen. So ko nnen damit etwa politische Ziele zu erreicht werden, obwohl man nicht Akteur in einem machtbezogenen Subsystem ist. Fu r die Situation vor und wa hrend der Vorkommnisse um den Bau der Messehallen Nord ist festzustellen, dass eine Fu lle von beteiligten Subsystemen gab, die bei den Vorkommnissen beteiligt waren und die sich vordergru ndig auf die (politische) Zielsetzung geeinigt hatten, Ko ln langfristig zu einer Medienstadt zu machen. Dieses Ziel la sst sich bis in die 1980er Jahre zuru ckverfolgen (vgl. Lucas 1993: 31). Es ist nicht klar und ließ sich auch nicht kla ren, inwiefern die Erfu llung dieser Zielsetzung auch beim Bau der Messehallen Nord durch Beteiligte zur Erreichung ihrer eigenen Absichten instrumentalisiert wurde (vgl. Kapitel 4). Die Interviewten, die zum engsten Kreis der Beteiligten bei den Vorkommnissen geho ren, konnten uns das auch nicht sagen. Aus der Theorie von Smelser (1985, 219) la sst sich aber ableiten, dass Ü berkreuzungen von Medien und damit auftretende Devianzhandlungen besonders ha ufig dort auftreten, wo andere (legale) Wege der Zielerreichung blockiert sind (vgl. Smelser 1985: 219). Derartige Ü berkreuzungen gab es im Fall des Messehallenbaus un d dessen Vorgeschichte mehrfach. Sie werden ausfu hrlich im Zusammenhang mit den Vorwu rfen und Kritikpunkten an den Entscheidungen und dem Bau im Zusammenhang mit dem Messebau in Kapitel 4 dargestellt. KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 53 4. Kritikpunkte und deren Einordnung Bei den Planungen und dem Bau der Messehallen N ord traten eine Reihe von Ünregelma ßigkeiten und Gesetzesversto ßen auf, bei de nen immer mehrere Akteure beteiligt waren. Kapitel 4 stellt eine Ü bersicht der Kritikpunkte und Vorwu rfe dar, die wa hrend und nach der Bau- bzw. Planungsphase der Messehallen Nord vor allem durch die Medien, aber auch in der Literatur erhoben worden sind. Juristisch, insbesondere strafrechtlich, sind die Vorkommnisse inzwischen aufgearbeitet. Wie im ersten Kapitel dargestellt, ist es nicht das Ziel dieser Üntersuchung, eine jurist ische „Schuld“ bei Beteiligten festzustellen, sondern die Vorkommnisse in einem Gesamtzusammenhang einzuordnen, so dass deren Erkla rung mo glich wird. Daher wurde auf eine Darstellung der strafrechtlichen Aufarbeitung verzichtet, insbesondere auch wegen des Rechtes, dass Verurteilte nach Verbu ßen der Strafe nicht mehr mit ihren Straftaten konfrontiert werden sollen. Außerdem soll in diesem Kapitel wie u berhaupt in dieser Üntersuchung insgesamt nicht der Eindruck erweckt werden, neue Anschuldigungen in Bezug auf die damals handelnden Personen zu erheben. Die Darstellung in den Ünterkapiteln 4.1 – 4.3 ist daher eine wertungsneutrale Wiedergabe der seinerzeitigen o ffentlichen Rezeption um den Bau der Messehallen Nord und seiner Vorgeschichte und wird, nur soweit belegbar, als Grundlage fu r die weitere wissenschaftliche Beurteilung herangezogen. Wir gliedern in diesem Ünterkapitel die wichtigsten Kritikpunkte bzw. Vorwu rfe nach deren Adressaten und ordnen sie im zweiten Teil dieses Kapitels dann hinsichtlich ihrer Belegbarkeit und ihrer Bedeutung ein. Wir teilen die Kritikpunkte bzw. Vorwu rfe in drei Bereiche, die sich vor allem an politische, wirtschaftliche, finanzwirtschaftliche und sta dtische Akteure richten:  Kritikpunkte bzw. Vorwu rfe im Ümfeld der Planungen (4.1)  Kritikpunkte bzw. Vorwu rfe beim Bau der Messehallen (4.2)  Generelle Kritikpunkte bzw. Vorwu rfe (4.3) Die Abgrenzungen zwischen der Planungs - und Bauphase wurden nur der Ü bersichtlichkeit halber vorgenommen. Viele Kritikpunkte lassen sich nicht eindeutig der Planungs- bzw. Bauphase zuordnen. KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 54 4.1 Vorwürfe im Umfeld der Planungen 4.1.1 Vorwürfe an politische Akteure In der bisherigen Literatur und in der Darstellung der von uns interviewten Personen, aber auch in den Presseberichten wurde die Verfolgung der politischen Idee, Ko ln zu einer Medienstadt zu machen, als eine treibende Kraft bei den Vorkommnissen um die Messehallen Nord gesehen. Die „manische“ Idee von der Medienstadt Neben anderen Medienprojekten in Ko ln waren fu r den Messehallenbau vor allem die Entstehung der MMC Studios wa hrend der 1990er Jahre bedeutsam, weil sich bei diesem Projekt viele Akteure beteiligten, die spa ter auch beim Messebau involviert waren. Die Medienstadt Idee wurde insbesondere mit zwei Personen in Verbindung gebracht: dem SPD Politiker Wolfgang Clement, der in den 1990er Jahren verschiedene Ministerposten in der nordrheinwestfa lischen Landesregierung innehatte, sowie Lothar Ruschmeier, der bis 1998 als Oberstadtdirektor die Verwaltung der Stadt Ko ln leitete. Kohlenberg/Lebert (2012) beschrieben in einem Artikel in der Zeit die Motivation von Wolfang Clement in Abgrenzung zu den Beteiligten an der Betreibergesellschaft der MMC Studios in folgende Weise: „Clement wollte die Filmstudios unbedingt. Das merkten alle Beteiligten. Dazu geho rten RTL, ProSiebenSat.1, die Ko lner Ünternehmer- Bru der Breuer und die Sparkasse. Sie sollten die Studios u ber eine gemeinsame Gesellschaft betreiben. Aber keiner wollte so richtig das finanzielle Risiko u bernehmen. Den meisten erschien die geplante Gro ße der neuen Studios vo llig u berdimensioniert.“ Ruschmeier setzte als Oberstadtdirektor mit verschiedenen Projekten diese Vision von der Medienstadt um. Die Zeit (Kohlenberg/Lebert 2012) beschrieb in ihrem Bericht, wie die Erschließung des Gela ndes der MMC Studios auf Ruschmeiers Anordnung geschah und bezog sich dabei auf die Aussagen einer seiner Mitarbeiter (der nicht mit Namen genannt werden will und daher im Bericht als der „sportliche Herr“ bezeichnet wird). Auf dem Gela nde in Ossendorf sollte zuna chst ein Leergutlager entstehen, was der „sportliche Herr“ mit den Worten kommentiert: "Wir haben uns alle an den Kopf gefasst. Ein Leergutlager?! Das ist doch alles andere als eine rentable Lo sung." 1997 wurde das gesamte Gela nde, 23 Fußballfelder g roß, fu r 17,6 Millionen Mark u ber die Zwischenka uferin Sparkasse an den Immobilienfonds Ko ln-Ossendorf-1 verkauft. KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 55 Dessen Initiator , Josef Esch, sollte dort Filmstudios bauen. Die Politik der Stadt Ko ln, sta dtische Liegenschaften in kleine Grundstu cke aufzuteilen und an mittelsta ndische Ünternehmen zu verkaufen, war damit beendet. Public -Private-Partnership fu r Großprojekte hieß jetzt die L o sung. Der sportliche Herr erza hlt am Esstisch: "Der Ruschmeier hat mir immer gesagt: „Die Sparkasse, das ist doch die Familie, da ko nnen wir die Familie doch nicht in Konkurrenz zu anderen setzen." Familie, das Wort gebrauchte Ruschmeier gerne, daran erinnern sich auch andere Gespra chspartner. Familie oder Klu ngel? Der sportliche Herr sagt: "Den Namen Strukturpolitik verdiente es jedenfalls nicht, was er machte. Was da an Steuern und Arbeitspla tzen verloren gegangen ist fu r die Stadt! Jetzt stehen da Bu rogeba ude, die keiner mietet und fu r die die Sparkasse die Miete an die Fonds zahlt." Ruschmeier hatte begonnen, die Ko lner Wirtschaftspolitik umzubauen. "Von einer nachfrageorientierten auf eine fiktionsorientierte", sagt der sportliche Herr. Ünd die Fiktion war Hollywood am Rhein. Geboren hatte die vor allem Ruschmeiers Parteigenosse Wolfgang Clement. […] Ünd erst diese Ide e, und ihre manische Verfolgung, ermo glichte die Gewinne des Bauunternehmers Josef Esch und die Verluste der Stadtsparkasse Ko ln […].“ 4.1.2 Vorwürfe an wirtschaftliche Akteure Bei den Planungen der Messehallen und der damit in Verbindung stehenden u brigen Gescha fte wurden eine Reihe von Vorwu rfen gegen den Esch -Oppenheim Fonds erhoben, fu r den auch Lothar Ruschmeier nach seinem Ausscheiden aus der Stadtverwaltung ta tig war. Verschleierung (besonders durch das Firmengeflecht) Im Milliarden Monopoly, einer Reportage des WDR, in der sich die Redakteure Ingolf Gritschneder und Georg Wellmann kritisch mit dem Bau der Messehallen und anderen Projekte des Esch -Fonds auseinandersetzen, taucht e der Verdacht auf, dass „[…] der Immobilienfonds oder die Oppenheim -Esch-Gruppe oder fu r diese ta tige Personen die wahren Zusammenha nge zwischen den geschlossenen Vertra gen verschleiert und sich so im Wege der Steuerhinterziehung unberechtigte Vorteile erschlichen ha tten“ (QD 24). Der Verdacht der Verschleierung wird auch im Zusammenhang mit der großen Anzahl an (Tochter-)Firmen und Gesellschaften erhoben, die bei den Planungen und dem Bau der Messehallen bzw. in der Vorgeschichte (z.B. bei den MMC Studios) eine Rolle gespielt KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 56 haben. Dieser Verdacht richtete sich neben den wi rtschaftlichen Akteuren auch an die Stadtsparkasse, worin die Zeit ( Kohlenberg/Lebert 2012) bereits bei der Zusammenarbeit der Stadtsparkasse und dem Fonds bei den MMC Studios ein Aufbauen von Verpflichtungen und Abha ngigkeiten sah: „Josef Esch griff Schro ders Sparkasse bei ihren Zahlungen an den Esch-Oppenheim-Fonds etwas unter die Arme. Damit ließ er das Wurzelgeflecht und die Abha ngigkeiten immer enger und fester werden. Er bedachte eine weitere Firma im Schattenreich der Sparkasse mit lukrativen Auftra gen aus seinem na chsten Fonds. Der hieß Ossendorf VIII und sollte die neue Deutschlandzentrale fu r RTL bauen. Am 12. Dezember 2002 beauftragten zwei Firmen Josef Eschs die Schattenfirma Projecta unter anderem damit, einen Mieter fu r den neuen Fonds zu besorgen – obwohl es schon eine Absichtserkla rung des spa teren Mieters RTL gab. Dafu r und fu r die Beschaffung des Grundstu cks und fu r das dortige Baurecht sollte die Projecta insgesamt 25,6 Mio . Euro erhalten, die sie umgehend an die LANA weiterreichen sollte, die ja die Miete der Filmstudios mit zahlte. Laut Handelsregister gab es zwischen LANA und Projecta einen Gewinnabfu hrungsvertrag vom 30. Juni 2003. Der eine Fonds hielt auf diese Weise den anderen am Leben – das perfekte System.“ 4.1.3 Vorwürfe an finanzwirtschaftliche Akteure Sparkasse übernimmt zu hohe Risiken Vorwu rfe wirtschaftlich unvernu nftigen Verhaltens bezogen sich vorrangig auf die Stadtsparkasse und dort insbesondere auf den damaligen Vorstandsvorsitzenden. Einige Kernpunkte dieser Vorwu rfe waren, dass die Stadtsparkasse Risiken und Garantien u bernahm, die wirtschaftlich nicht vertretbar waren, und dass diese wirtschaftlichen Vorga nge in einem schwer zu durchdringendem Netz aus Vertra gen und Gesellschaften eingebettet wurden. So machte die Stadt sparkasse im Laufe der Gescha fte eine Reihe von Verlusten wie Ü berall (2010: 213) beispielhaft in Bezug auf die Messegrundstu cke verdeutlichte: „Hinzu kommt, dass die Stadtsparkasse die von der Stadt erworbenen Grundstu cke anscheinend fu r weitaus weniger Geld an den Esch - Fonds vera ußert hat. Mehr als 20 Millionen Mark Minus soll es gegeben haben, und die WDR-Autoren belegen das in einem zweiten Feature [des Milliarden Monopolys] mit dem Ausschnitt auf einen vertraulichen Schreiben des Sparkassenchefs an OB Schramma: „Das Halten von RTL in Ko ln und in den Rheinhallen konnte nur mit erheblichen Belastungen der Stadtsparkasse Ko ln erreicht werden.““ KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 57 Die Stadtsparkasse u bernahm sowohl bei den MMC Studios wie beim Messegescha ft Mieteinstandsgarantien, die u ber To chterfirmen ausgeu bt wurden. Die Zeit (Kohlenberg/Lebert 2012) berichtete fu r die MMC Studios davon in folgender Weise: „Es war eine Schattenwelt, die das enorme Risiko, das die Sparkasse mit den Mietzahlungen u bernahm, verschleierte. Am 11. Dezember 2001 hatte Gustav Adolf Schro der, vom Gesamtvorstand genehmigt, eine Gesellschaft installiert, die vordergru ndig nicht der Sparkasse zugeordnet werden konnte. Aber sie wurde voll durch die Sparkasse finanziert und u bernahm die Mietverpflichtungen der Gebru der Breuer dem Fonds gegenu ber. Ihr Name: die LANA Beteiligungsgesellschaft. LANA, das ist der Name einer rassigen Westfalenstute aus der Zucht des Wirtschaftspru fers Axel Schu rners, der als Eigentu mer der Gesellschaft fungierte und Schro ders privater Steuerberater war. 2005 erhielt er einen Sitz im Kuratorium der Sparkassenstiftung Kultur. Die Mietverpflichtungen von ProSiebenSat.1 u bernahm 2005 die Lea GmbH. Fu r die Lea unterschrieb Silvia Mai, die gleichzeitig Gescha ftsfu hrerin der LANA war. Die Verpflichtungen von RTL u bernahm eine Tochtergesellschaft der Sparkasse, die Laurenz Vermo gensanlagegesellschaft.“ Es blieb von mehreren Seiten der Verdacht im Raum stehen, dass sowohl bei den MMC Studios als auch bei den Messehallen ein „Gescha ftssystem“ dahinter stan d. So berichtete die Zeit (Kohlenberg/Lebert 2012), dass „[…] Schro ders Verhalten kein singula rer Vorgang war, sondern typisch fu r die Gescha ftsbeziehung der Sparkasse und deren Gesellschaften und dem Oppenheim-Esch-Fonds.“ 4.1.4 Vorwürfe an städtische Akteure Bei den Planungen zur Errichtung der Messehallen Nord gab es eine Reihe von Vorwu rfen gegen sta dtische Akteure. Einige betrafen Aspekte der Vorgeschichte zum Messehallenbau bezu glich der MMC Studios (z.B. den Drehtu reffekt), andere betrafen kommunalrechtliche Aspekte wie das Auswa hlen des Finanzierungsmodells bzw. des Investors oder die Notwendigkeit der Ausschreibung des Bauprojektes. Drehtüreffekte durch den Wechsel von Lothar Ruschmeier in die Privatwirtschaft Der Drehtu r-Effekt, auch Patouflage genannt, bezeichnet nach Braasch (2016: 330) „[…] allgemein kritisch zu betrachtende Formen des Ü berwechselns von der Verwaltung oder der Politik in die Privatwirtschaft oder in die andere „Richtung“ , wobei die Motive fu r KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 58 einen solchen „Seitenwechsel“ in Spitzenpositionen bei Ünternehmen und Verba nden ganz u berwiegend finanzieller Natur sind. Als bedenklich, wenn auch nur in den seltensten Fa llen strafbar, ist diese Praxis jedenfalls dann anzusehen, wenn schwerwiegende Interessenkollisionen dadurch entstehen, dass die Inhaber staatlicher A mter nach ihrem Ausscheiden bei einem Ünternehmen oder einem Verband ta tig sind, mit dessen Belangen sie vorher dienstlich befasst waren. “ Diesen Ümstand brachten Scheuch/Scheuch (2013: 183) mit Lothar Ruschme ier in Ver bindung: „ Die Dienstzeit von Ruschmeier als Oberstadtdirektor endete am 22. April 1998. Die Ko lnArena stand vor der Ero ffnung, und die Vorbereitungen zum Bezug des Technischen Rathauses waren fast abgeschlossen. Wenige Wochen vor seinem Ausscheiden informi erte das Privatbankhaus Oppenheim die verblu ffte O ffentlichkeit am 24. Ma rz 1998, Ruschmeier werde als einer der drei Gescha ftsfu hrer auf die Chefetage der OppenheimEsch Holding wechseln. […] Ünd in seiner Funktion beim Esch-Fonds konnte er nun von der Stadt Ko ln die Miete in Ho he von ja hrlich u ber 33 Millionen Mark aus dem Vertrag einfordern, den er als Oberstadtdirektor mit seinem spa teren Arbeitgeber selbst vereinbart hatte. “ Ü berall (2010: 143) beurteilte den Wechsel von Ruschmeier in gleicher Weise: „lmmerhin wacht Ruschme ier in seiner neuen Funk tion genau u ber das, wofu r er bis dato als Verwaltungschef „auf der anderen Seite" zust a ndig war. Nicht ausgeschlossen werden kann in diesem Zusammenhang, dass Ruschmeier zahlreiche interne (und intime) Kenntnisse aus der Stadt Ko ln mitnehmen konnte. Er kennt wie kein anderer die Vorschriften der o ffentlichen Verwaltung, das ist sicher unbestritten. Womo glich verfu gt er aber auch u ber Kontakte zu Personen - vom Politiker u ber Amtsleiter bis zum einfachen Sachbear beiter - um Einfluss zu nehmen. Ein Klu ngel Netzwerk geht schließlich nicht unbedingt von heute auf morgen unter.“ Die Zeit (Kohlenberg/Lebert 2012) stellte den Wechsel als einen Bruch der Einhaltung von Normen dar, die Ruschmeier in seiner Funktion als Oberstadtdirektor von anderen gefordert hat: „Einmal hatte Ruschmeier alle Referatsleiter zu einer Tagung in das Senats-Hotel in Ko ln geladen und sie eindringlich gewarnt: "Wir mu ssen selbst den Anschein vermeiden, dass wir Vorteile annehmen." Danach waren a uch die Letzten begeistert von Ruschmeier. Viele von ihnen konnten spa ter nur den Kopf schu tteln, dass dieser serio se Mann nur wenige Tage nach seinem Ausscheiden bei der Stadt im Jahr 1998 fu r einen viel ho her dotierten Vertrag bei Josef Esch anheuerte.“ KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 59 Auswahl des Investorenmodells Wa hrend der Planungen zum Bau der Messehallen Nord setzte sich das „Investorenmodell“ durch und der Esch -Fonds wurde als Investor ausgewa hlt (vgl. Kapitel 2). Im Milliarden -Monopoly w urde ebenso wie bei Ru gemer (2014) die kritische Frage aufgeworfen, ob die Stadt Ko ln nicht die Erweiterung der Koelnmesse aus eigenen Mitteln ha tte finanzieren ko nnen, anstatt sich „fremden Geldgebern auszuliefern “ . In beiden Berichten w urden Rechnungen aufgemacht, nach denen Millionenbetra ge bei alternativen Finanzierungsmo glichkeiten ha tten gespart werden ko nnen. A hnliche Fragen wurden auch von Seiten der Bezirksregierung an die Stadt Ko ln bzw. deren OB Schramma gestellt. So wurde direkt erfragt ( QD 27), „[…] aus welchen Gru nden davon abgesehen wurde, die Neubauten in Bauherrentra gerschaft der Stadt, eines sta dtischen Betriebes oder der Messe GmbH errichten zu lassen. “ Außerdem wurden die damit verbundenen Risiken erfragt (QD 27): „Welche Risiken wurden durch die Gescha fte im Einzelnen und in ihrer Gesamtheit begru ndet? Zu wessen Lasten gehen sie und welche tra gt die Stadt Ko ln?“ Auch die Zeit (Kohlenberg/Lebert 2012) kam in der Summe zu einem negativen Ergebnis bei der Auswahl des Investorenmodells: „Beim letzten Fonds, dem Ko lner- Messe-Fonds, zeigen verschiedene Üntersuchungen, dass der Neubau der Messe im Jahre 2005 ohne den Esch-Oppenheim-Fonds rund 100 Millionen Euro billiger fu r die Stadt gewesen wa re. Bei dem damit eng verbundenen Rheinhallen -Fonds hat die Sparkasse gut 277 Millionen Euro Verlust gemacht. Der damalige Messechef Jochen Witt leistete Widerstand gegen die Fonds -Finanzierung, die vo llig u berteuerte Mieten mit sich brachte – und wurde spa ter vom Bu rgermeister der Stadt Ko ln abgesetzt. Die teuren Mieten zahlte darauf die Stadt. Eine Stadt, die faktisch pleite ist. […]“ Fehlen der Ausschreibung Ü berall (2010: 210/211) schilderte die Ümsta nde bei der Auswahl des Investors in folgender Weise (a hnlich wie Scheuch/Scheuch 2013: 189): „Als die eiligen Stadtva ter in ihrer zeitlichen Not den Hallen -Neubau auf die Schiene setzen wollten, suchten sie gezielt nach Partnern, die ihnen dabei helfen ko nnten. Es wurde offenbar nicht einmal in Erwa gung gezogen, das Projekt selbst zu bewerkstelligen, was wiederum wesentlich mit dem Haushaltssicherungskonzept der Stadt zusammenha ngen du rfte, das wegen zu hoher Verschuldung keine außergewo hnlichen Ausgaben erlaubte – erst recht nicht in KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 60 dreistelliger Millionenho he. Weil ein aufwa ndiges Ausschreibungsverfahren in der ganzen Europa ischen Ünion anscheinend zu lange gedauert ha tte, konzentrierte man sich auf einen kleineren Kreis von Firmen, die um die Abgabe eines Angebotes gebeten wurden. „Die Messe hat eine Beratungsfirma mit einer Art Ausschreibung beauftragt, ein Preiswettbewerb sozusagen “ , erla utere Ruschmeier spa ter das ungewo hnliche Verfahren. Zu den Firmen, die zur Abgabe eines Angebotes aufgefordert wurden, za hlte auch der Esch-Immobilienfonds, der der Stadt wegen der Ko lnArena wohl bekannt war. Mit der Sichtung und Auswahl der Angebote wurde dann die Beratungsfirma Ernst & Young beauftragt – ausgerechnet aber die Filiale, die im benachbarten Troisdorf unter genau der gleichen Adresse firmiert wie der Esch -Fonds. So wurde man sich schnell handelseinig, ohne dass im Stadtrat allzu viele Details des Gescha ftes bekannt wurden. Viele Ratsmitglieder hatten den Eindruck, dass ihnen die wahren Hintergru nde und Zahlen verborgen blieben.“ Ru gemer (2014: 92) sah a hnliche Gru nde fu r das Fehlen der o ffentlichen Ausschreibung und in der Auswahl der Berate rfirma fu r die Bieterabfrage: „es wurde nicht o ffentlich ausgeschrieben, weil OB sich auf das Gutachten von Ernst & Young berief, nach dem » schon zuvor beim Verkauf der alten Messehallen im Rahmen des „Cross Border Leasing“ keine Ausschreibungspflicht bes tanden habe. « Koelnmesse ließ Ernst & Young eine „Marktabfrage“ machen und von Investoren Angebote einholen. »Warum gerade Ernst & Young? Offensichtlich, weil sie die Gewa hr bieten, jederzeit die Interessen der privaten Auftraggeber zu wahren.«“ Das Fehlen der Ausschreibung hatte kommunalrechtliche Konsequenzen (vgl. Ru gemer 2014: 105), so dass nach der Initiative von Prof. Klaus Feinen die EÜ Kommission diesen Vorgang untersuchte (vgl. Kapitel 2). Die Kriterien, nach denen der Esch -Fonds als Investor fu r den Bau der Messehallen ausgesucht worden war, wurden ebenfalls kritisiert (vgl. Ü berall 2010: 189), nachdem bekannt geworden war, dass der Esch -Fonds nicht das barwertig gu nstigste Angebot vorgelegt hatte. Das barwertig gu nstigste Angebot wurde bei der Bi eterabfrage von Ernst & Young von der Firma Babcock & Brown vorgelegt (vgl. QD 27). KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 61 4.2 Vorwürfe beim Bau der Messehallen 4.2.1 Vorwürfe gegen politische Akteure Rückkaufregelung, Begünstigung und Täuschung des Rates Kurz vor oder wa hrend des Baus trat en aus Sicht verschiedener Kritiker des Messegescha fts Versa umnisse bzw. Fehler von politischen Akteuren (wie dem Rat oder dem OB) auf, die vor allem die Regelungen zur Altlastensanierung (des Messehallen Grundstu cks) sowie die Ru ckkaufoption des Gela ndes betrafen. Ru gemer (2014: 95) betonte in diesem Zusammenhang die Differenz zwischen der Ratsvorlage und dem tatsa chlichen Vertrag: „ Oppenheim-Esch wurde zusa tzlich begu nstigt. So hatte der Stadtrat am 18.12.2003 beschlossen, dass der Investor der Messehal len die Kosten der Altlastensanierung tra gt. Die Altlastensanierung soll fu r die zur Bebauung heranzuziehenden Fla chen und Nebenfla chen vom Investor auf dessen Kosten durchgefu hrt werden. Im endgu ltigen Vertrag mit Oppenheim-Esch steht dann aber das Gegenteil [...].“ Auch im Milliarden Monopoly w urde der Verdacht gea ußert, dass der Vertrag mit dem Oppenheim-Esch-Fonds bereits abgeschlossen wurde („der Deal sei abgekartet gewesen“), „bevor der Rat beschlossen hat “ . Im Milliarden Monopoly wurden ebenfalls „gravierenden Abweichungen zwischen dem (vorerwa hnten) Kaufvertrag und dem Ratsbeschluss'' genannt. Ü berall (2010: 213-214) berichtete von einer Pressekonferenz, bei der Regierungspra sident Lindlar nicht nur Vorsto ße gegen kommunalrechtliche Regelungen feststellte, sondern auch das Versta ndnis der Komplexita t des Vorganges bei den Ratsmitgliedern in Frage stellte: „Bei aller anfa nglichen Zuru ckhaltung betonte der Regierungspra sident in der turbulenten Pressekonferenz aber auch, dass der „Aspekt der Kontrollierbarkeit fu r das einzelne Ratsmitglied“ problematisch sei: „Es ist sicher die Frage, ob alle Ratsmitglieder in der Lage waren, in vollem Ümfang zu beurteilen, u ber was sie abgestimmt haben.“ Das Projekt sei ein „schwieriger Sachverhalt“ , die gewa hlte Vertragskonstruktion eine „pfiffige Sache “ .“ Scheuch/Scheuch (2013: 189) k amen zu einer a hnlichen Einscha tzung u ber die Entscheidungssituation fu r die Ratsmitglieder. Ru gemer (2014: 101) erhob zusa tzlich den Vorwurf, dass die Informationen u ber die Ru ckkaufsoption fu r das Gela nde nicht transparent an die Ratsmitglieder weitergegeben wurden: „Der Investor hat u ber die Grundstu cksgesellschaft Koelnmesse 15-18 GbR die Grundstu cke fu r 70 Millionen gekauft. Die Ratsmitglieder wurden von Oberbu rgermeister Schramma und seiner christlichen Fraktion im Glauben gelassen, KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 62 dass die Stadt nach 30 Jahre das Grundstu ck zuru ckkaufen kann. In Wirklichkeit hat sie nur das „Vorkaufsrecht“ . Das ist aber wertlos, denn der Investor darf gar nicht verkaufen wollen: »Das ha tte die gesamte steuerliche Konstruktion und damit die Rend ite fu r die Anleger gefa hrdet.«“ 4.2.2 Vorwürfe gegen wirtschaftliche Akteure Überhöhte Baukosten Beim Bau der Messehallen und bei den damit in Verbindung stehenden Gescha ften wurde dem Esch-Fonds als Investor vorgeworfen, er habe bezu glich des Mietvertrages geta uscht, er habe zu hohe Baukosten angesetzt und habe Bauma ngel produziert. Ru gemer (2014: 107) ordnete das Messehallengescha ft in den Rahmen u blicher Public Private Partnership Gescha fte ein und nannte in diesem Zusammenhang folgende Kritikpunkte: „ Erstens ist laut Mietvertrag der Vermieter nur fu r „Dach und Fach “ zusta ndig. […] Demnach ist der Vermieter nur fu r die Reparatur und Instandhaltung der tragenden Teile zusta ndig: Grundmauern, Außen wa nde, Betondecken etc. Fu r Heizungsanlage, Heizko rper, Fenster, Tu ren, Wasserleitungen, Abwasseranlagen, Aufzu ge usw. ist, abweichend von der normalen Regelung, der Mieter zusta ndig. Das bedeutet, dass die o ffentlich genannte ortsu bliche Miete nur einen T eil der Nutzungskosten abdeckt, denn es kommen drei Jahrzehnte lang die Reparaturen und Instandhaltungen dazu, die normalerweise der Vermieter u bernimmt. Üm wieviel werden also die Mietkosten ho her sein? 100 Millionen? 200 Millionen?“ Im Milliarden Monopol y wurde ebenso wie bei Ru gemer (2014) darauf hingewiesen, dass die Baukosten zu hoch angesetzt worden waren. Der Vorstandsvorsitzende der ausfu hrenden Baufirma Hochtief Construction, Friedel Abel, sagte anla sslich der Grundsteinlegung des Messehallenbaus, dass die Investitionskosten bei ca. 140 Mio . Euro liegen. Von der Stadt waren dagegen 260 Mio. Euro angegeben worden. In der Folge fragte die Bezirksregierung bei OB Schramma kritisch nach, welche Baukosten tatsa chlich angefallen waren (vgl. QD 27). Ru gemer (2014: 95) ging daru ber hinaus davon aus, dass „Softkosten“ (also beispielsweise Kosten fu r die Projektentwicklung) die Gesamtkosten in die Ho he getrieben haben: „Die ausfu hrende Baufirma Hochtief nennt Baukosten von 140 Millionen Euro. Oppenheim-Esch legt jedoch 330 Millionen Projektkosten zugrunde. Der KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 63 Ünterschied von 190 Millionen ergibt sich vor allem durch die zusa tzlichen „Softkosten“ , bei denen wiederum die Finanzierungskosten den gro ßten Teil ausmachen.“ Die hohen Baukosten wurden auch mit den (zu) hohen Mieten in Verbindung gebracht. Ü berall (2010: 212) fu hrte dazu aus: „Nach der Gesamtsumme – inklusive der umstrittenen Softkosten – berechnet sich die Miete, die fu r das Objekt gezahlt werden muss. Ünd da die Ko lnMesse das Risiko nicht allein tragen wollte, gibt es eine Zusage, die OB Schramma zwar nicht als Mietgarantie verstanden wissen will, die aber letztlich auf dasselbe hinausla uft: Kann die Messe die u ber 20 Millionen Euro ja hrlich u ber den Zeitraum von 30 Jahren nicht zahlen, muss die Stadt einspringen. „Das war der Preis fu r RTL und die besseren, konkurrenzfa higen Messehallen“ , sagte Ka mmerer Peter Soenius in einem Presse Hintergrundgespra ch u berraschend offen.“ Ru gemer (2014: 92) kritisierte in diesem Zusammenhang die Kopplung der Mi eten an den Lebenserhaltungskostenindex: „Die Stadt muss dafu r ab 2006 u ber 30Jahre eine ja hrliche Miete zahlen. Sie beginnt bei 20.7 Millionen Euro. Sie ist zusa tzlich „inflationsindexiert“ , wird also nach einer bestimmten Formel daru ber hinaus noch den steigenden Lebenshaltungskosten angepasst, wenn diese u ber zwei Prozent liegen. Wie viel dabei am Ende herauskommt, ist unklar.“ Ru gemer erwa hnte auch die Bauma ngel (S. 107), welche „[…] die Stadt bereits zwei Jahre nach Ero ffnung der Hallen gezwungen [haben], auf Behebung von Bauma ngeln zu klagen – ein Hinweis darauf, dass die Bauqualita t nicht die beste ist. Das verursacht zusa tzliche Kosten, fu r die Ma ngelbeseitigung selbst, fu r Anwa lte und fu r die sta dtische Verwaltung.“ 4.2.3 Vorwürfe gegen finanzwirtschaftliche Akteure Die Stadtsparkasse und hier insbesondere ihr damaliger Vorstandsvorsitzender standen in der Kritik, bei der Vergabe des Bauauftrages u berma ßig begu nstigend fu r den Esch -Fonds als Investor aufgetreten zu sein und in diesem Zusammenhang u berma ßige Verpflichtungen in Kauf genommen zu haben. Vergabe des Bauauftrages Die Zeit (Kohlenberg/Lebert 2012) beschrieb die Motivation des damaligen Vorstandsvorsitzenden der Stadtsparkasse Ko ln als jemanden, der fu r die Stadt als „Ermo glicher“ des Pr ojektes auftreten wollte: „Im Sommer 2003, als der Esch- Oppenheim-Fonds fu r Ossendorf aufgelegt war, als die Banken die Kredite vergeben KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 64 hatten und die Pla ne fertig waren, entschied sich RTL gegen Ossendorf. Der Oberbu rgermeister von Ko ln, Fritz Schramma, hatte RTL nach einem Bietermatch mit einer benachbarten Gemeinde die historischen Rheinhallen mit direktem Blick auf den Dom angeboten. Das Geba ude war mehr als doppelt so groß wie der geplante Neubau in Ossendorf, zudem stand es auch noch unter Denkmalsch utz. Das bedeutete erheblich ho here Baukosten, die der Fonds u berhaupt nicht abdeckte. Ünd dennoch machte sich Gustav Adolf Schro der stark dafu r, den Ossendorf-Fonds auf die Rheinhallen zu u bertragen. Fu r die Projecta stand die Provision fu r die Mietervermittlung auf dem Spiel, außerdem drohte ihr eine Schadenersatzforderung von 24,1 Millionen Euro. Schro der hatte also ein großes Interesse daran, dass der Esch-Fonds die Rheinhallen baut und er dort seinen Mieter unterbringen konnte. […] Schro der selbst betont heute, im Zentrum seiner Entscheidung ha tten die Pla ne und Wu nsche der Stadt Ko ln gestanden.“ Weitere Risikoübernahmen Die Zeit (Kohlenberg/Lebert 2012) beschr ieb, in welche Weise die Stadtsparkasse die Kostenabsicherung fu r das Messegescha ft vornahm (in gleicher Weise wie bei den MMC Studios): „ In den kommenden Jahren wu rde Schro ders Sparkasse so gut wie alle Mehrkosten, die beim Ümbau der Rheinhallen gegenu ber Ossendorf anfielen, tragen. Aus heutiger Sicht war das ein absurdes Gescha ft. Ünterm Stric h hat Schro der der Sparkasse bis 2007 mit seinem Rheinhallen -Engagement allein mindestens 248,3 Millionen Euro Verlust beschert. Auf die Summe kommen die Wirtschaftspru fer von BDO in einem Bericht, der der ZEIT vorliegt. […] Beim Grundstu ckskauf setzte Schro der mit seiner Sparkasse 67,1 Millionen und bekam 54 Millionen zuru ck. Auch fu r die teuren Mietsonderwu nsche von RTL, die u ber die vom Esch-Fonds fu r Ossendorf vorgesehenen Konditionen hinausgingen und sich auf etwa 50 Millionen beliefen, kam die Sparkas se auf. Ünd zwar so: Sie mietete die Rheinhallen einfach zu den Esch -Fonds-Konditionen selbst an und vermietete sie an RTL zu deren Bedingungen weiter. Dafu r gab es vom Esch-Fonds einen Mietvermittlungsvertrag fu r die Projecta u ber 12,8 Millionen Euro. Die Sparkasse u bernahm weitere Kosten, indem sie fu r Teile der Immobilie sogar die Funktion des Bauherr n u bernahm – einer Immobilie, das darf man nicht vergessen, deren Mieter sie gleichzeitig war. Die mit der Gebr. Esch Wohnungsbau abgeschlossenen erga nzenden Bauauftra ge fu llen u ber 250 Ordner. 40 Millionen Euro zahlte die Sparkasse dafu r. Als RTL nicht zum vereinbarten Termin 2008 einziehen konnte, glich KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 65 die Sparkasse das mit rund zehn Millionen Euro an RTL aus. Esch stellt hierzu fest, dass eine solche Beteiligung des Mieters in derartigen Fondsimmobilien durchaus u blich sei.“ Rückkaufoption Ein weiterer Kritikpunkt, der auch von Seiten der nordrheinwestfa lischen Landesregierung aufgeworfen wurde (vgl. QD 27), bezog sich auf die Ru ckkaufoption des Messegela ndes nach Ablauf der Mietzeit durch die Stadt bzw. die Koelnmesse (vgl. Ü berall 2010: 211). Fu r Ru gemer (2014: 107) lag hier eine Ta uschung u ber die echten Kosten (nach Ablauf der Mietzeit) vor: „Nach dem Ende der Mietzeit, so wurde ja angenommen, braucht die Stadt weiter Messehallen. Sie geho ren aber Oppenheim-Esch. Die Stadt bzw. die Messegesellschaft mu sste die Hallen zuru ckkaufen. Dafu r sind 70 Millionen angesetzt […].“ Die Stadtsparkasse ging eine Verpflichtung ein, dass die Stadt bzw. die Koelnmesse das Gela nde nach Ablauf der Mietzeit zuru ckerwerbe und dass die Stadt bzw. die Koelnmesse dafu r lediglich 70 Millionen zu zahlen habe. Ein Anstieg des Ru ckkaufpreises u ber diese 70 Millionen wu rde die Stadtsparkasse ausgleichen (vgl. QD 22). Die Zeit (Kohlenberg/Lebert 2012) erkla rte das ungewo hnliche Engagement der Stadtsparkasse wie beispielsweise bei der Ru ckkaufoption aus der Verflechtung der Stadtsparkasse mit dem Esch -Fond: „Die Rheinhallen ha tten erhebliche Mehrkosten verursacht, die keiner bezahle, wenn sie nicht die Sp arkasse u berna hme. Die Finanzierung der Kredite des Oppenheim-Esch-Ko lnMesse-Fonds kann man als eine Art Kompensationsgescha ft sehen. Endlich konnte Schro der mal Geld verdienen und musste nicht nur die Lasten tragen. […] Esch weist auch diese Darstellung zuru ck. Gustav Adolf Schro der legt Wert auf die Feststellung, dass es einen Ünterschied gibt zwischen erheblichen Risiken und erheblichen Belastungen. Er selbst sei niemals unvertretbare Risiken fu r die Sparkasse eingegangen.“ 4.2.4 Vorwürfe gegen städtische Akteure Kommunalrechtliche Fragen Kurz vor dem Bau bzw. beim Bau selbst wurde von sta dtischen Akteuren wie dem Ka mmerer betont, dass die neuen Messehallen notwendigerweise zu einem bestimmten Zeitpunkt fertiggestellt sein mussten, damit sowohl die geplanten Messen (insbesondere die Mo belmesse), aber auch die Nutzung der alten Geba ude durch RTL KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 66 sichergestellt wa r. Ob ein solcher Zeitdruck tatsa chlich in dieser dringenden Weise bestand, wurde beispielsweise von der Bezirksregierung hinterfragt (vgl. QD 27). Kommunalrechtlich war sowohl das Handeln der Sparkassenvertreter wie auch der sta dtischen Vertreter beim Bau hinsichtlich der Frage relevant, dass Zusagen von ihrer Seite an wirtschaftliche Akteure „unerlaubte staatliche Subventionen “ (etwa die Mietgarantie der Sparkasse, vgl. Ru gemer 2014: 105) darstellen. Auch die mo gliche „Zweckentfremdung des Veranstaltungszentrum Ko ln“ sowie zivil- wie steuerrechtliche Probleme wurden von Seiten der Bezirksregierung als kritische Fragen an die Stadt getragen (QD 27 ). Dabei wurde darauf abgestellt, dass der Ünternehmenszweck des Veranstaltungszentrums Ko ln eigentlich „[…] die Finanzierung und Durchfu hrung des Üm- und Erweiterungsbaus des Gu rzenich sowie der Betrieb der Ko lner Philharmonie und des Gu rzenich nach seiner Fertigstellung im Wege von Gesamt - und Einzelverpachtungen [sei]. Dabei ist dem Betrieb beider Veranstaltungssta tten vorrangig einer an den Interessen aller Bevo lkerungskreise orientierten Nutzung Rechnung zu tragen." Es war daher unklar, ob die „Anmietung und Vermietung der Messehallen sowie die damit in Zusammenhang stehenden Gescha fte durch den o. a. Üntern ehmenszweck legitimiert“ sei. „Selbst das Halten der Anteile an der Messe GmbH als „gewillku rtes Betriebsvermo gen" setzt einen „gewissen objektiven Zusammenhang mit dem Betrieb" voraus.“ Ru gemer (2014: 99) leitete aus der spezifischen Akteurskonstellation beim Bau der Messehallen ein generelles Problem von Public Private Partnership Gescha ften ab (vgl. Kapitel 5.3). 4.3. Generelle Vorwürfe Ü ber diese Vorwu rfe an spezifische Akteure, die bei den Planungen und dem Bau der Messehallen involviert waren, wurden auch noch generelle Vorwu rfe erhoben, die sich eher auf „systemkritische“ Aspekte und gro ßere Zusammenha nge bezogen. Verflechtung der Stadt mit dem „großen“ Geld Im Milliarden Monopoly (hier in der Darstellung von Busse wiedergegeben, vgl. QD 7) wurden die Vorkommnisse um den Bau der Messehallen „als „Verflechtungen zwischen KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 67 der Stadt und dem großen Geld“ dargestellt. Diese Verflechtungen fu hrten zu Gewinnen, „die der Ko lner Bu rger finanzieren muss und das bis in die na chste Generation.“ Die Zeit (Kohlenberg/Lebert 2012) argumentierte in eine a hnliche Richtung: „Ein Fonds ist im Prinzip erst einmal nichts anderes als eine Geldsammelstelle. […] Dort steht eine ganz besondere Fondskonstruktion im Mittelpunkt, der sogenannte Oppenheim -Esch- Immobilien-Fonds. […] In den meisten Fa llen waren diese Fonds a ußerst lukrativ fu r die Bank, fu r Esch und fu r die Milliona re, die in diese Fonds investiert hatten. Weniger lukrativ dagegen waren die Fonds fu r die Stadt Ko ln und ihre Sparkasse. Denn sowohl die Stadt als auch die Sparkasse ließen sich wiederholt auf teure Mietvertra ge ein. Ünd die Stadt haftet als Tra gerin in vollem Ümfang fu r die Sparkasse. […] Die Fondsgescha fte haben die aktuelle Fin anznot nicht direkt verursacht. Aber man muss sich fragen, warum hat sich die Stadt auf diese fu r sie so schlechten Gescha fte eingelassen? Warum hat sie geholfen, das Geld von unten nach oben zu pusten, aus der Staatskasse in die Taschen deutscher Milliona re?“ In a hnlicher Weise argumentierte Ru gemer (2014: 100): „Seit Beginn der 90er Jahre initiieren Esch und Oppenheim Immobilienfonds. Als Zeichner kassieren die Oppenheim-Familie und die besten Kunden der Bank zweistellige Nachsteuerrenditen. […] Die Fonds „erwirtschaften“ ihre Rendite einmal aus den Mieten, die z.B. die Stadt Ko ln fu r das Rathaus und die Messehallen zahlt, und weiter damit, dass die Anleger Steuer sparen ko nnen. Die Fonds sind ein Steuersparmodell, das privilegierte Kunden und den Eigentu mern der Holding zuga nglich ist. Die Holding in der Rechtsform GbR (Gesellschaft bu rgerlichen Rechts) unterliegt keiner Publizita tspflicht. Den Einstieg in das kommunale PPP -Gescha ft fand die Holding u ber den damaligen Ko lner Oberstadtdirektor Lothar Ruschm eier, der den Vertrag u ber Ko lnArena/Rathaus aushandelte; unmittelbar danach wurde er Gescha ftsfu hrer des Fonds Ko lnArena/Rathaus und anderer solcher Projekt. Die Holding initiierte bis 2009 etwa 70 Projekte, darunter das Bezirksrathaus Ko ln-Nippes, mehrere Karstadt-Kaufha user, das Medienzentrum „Coloneum“ , […]“ Steuererleichterungsprojekte Die Oppenheim -Esch Immobilien -Fonds wurden von verschiedenen Kritikern als Mo glichkeit dargestellt, fu r einen geschlossenen Kreis von reichen Personen zusa tzlich Steuervergu nstigungen zu realisieren. Im Milliarden Monopoly wurde dabei fu r das KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 68 Projekt der Ko lnArena angedeutet, dass u ber einen „Scheinvertrag“ auch Steuervorteile fu r den Initiator und die Mitinvestoren gesichert werden sollten. Bezu glich des Messehallenbau s argumentiert e Ru gemer (2014: 97 -98): „ Der Grundstu ckskauf wa re eigentlich nicht no tig, da der Stadt das Grundstu ck bereits geho rt. Aber damit die 27 Anleger ihre jeweilige Fondseinlage steuerlich mo glichst weitgehend ausscho pfen ko nnen (Einkommenssteuerg esetz Artikel „6b- Abschreibung“), mu ssen sie (Mit-)Eigentu mer des Grundstu cks sein. Dann sind sie „richtige“ Investoren. So ko nnen sie ihre Geldanlage bzw. einen Teil ihrer durchschnittlich zwei Millionen Euro als Verlustzuweisung mit Gewinnen aus ihren „eigentlichen“ Gescha ften bei Karstadt, LTÜ, Oppenheim, Esch usw. steuermindernd absetzen, je nachdem, wie ihre steuerliche Lage oder wie die „Steuergestaltung“ durch die Steuerberater ausfa llt. Es steht zu vermuten, dass mithilfe der aufwendigen Steuerberatung und der globalen Strukturen der Bank Oppenheim („Wir sind diskret, geheimer als geheim “) die Verlustabschreibung bei Projekten wie der Ko lnArena/Rathaus und Messehallen bis zu 100 Prozent mo glich ist. Das ist auch die Meinung des Deutsche-Bank-Immobilienfachmanns Professor Klaus Feinen.“ Interessenkollisionen und Klüngel Die Planungen und der Bau der Messehallen Nord wurden in der Literatur meist als ein Paradebeispiel fu r Interessenkollisionen und damit auch als ein Exempel fu r die negativen Auswirkungen des Klu ngels dargestellt (z.B. Ü berall 2017). Scheuch/Scheuch (2013: 192) sahen in der Vorrangigkeit privater Interessen bei politischen Akteuren ein generelles Problem, weil „auf allen Ebenen der Politik ma chtige korporatistische Strukturen und Beziehungsgeflechte in Politik und Wirtschaft wirksam [sind], die dazu neigen, sich o ffentlicher und innerer demokratischer Kontrolle zu entziehen, sich in ihrer Selbstwahrnehmung von den u blichen Regeln der Gesellschaft zu entfernen und die eigenen Inter essen vor diejenigen des Ganzen zu setzen. “ Dabei standen die normativen Grundlagen in Widerspruch zu den Ümsetzungen in der Praxis (Scheuch/Scheuch 2013: 168): „ In Deutschland gilt der Grundsatz, dass Interessenkonflikte zu vermeiden sind, in der p raktischen Politik nicht. “ Diese Einscha tzung kann auf die spezifische Entscheidungssituation vieler Akteure beim Bau der Messehallen u bertragen werden, etwa als OB Schramma die Mitglieder des Aufsichtsrates der Koelnmesse darauf hinwies, im Sinne der Koelnmesse zu entscheiden (vgl. Protokolle des AR/FA des Koelnmesse vom 17.10.2003) KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 69 Bei vielen Beteiligten des Messehallenbaus gab es offensichtliche Interessenkollusionen. Ü berall (2010: 40) sah diese Problematik beispielsweise fu r Politiker, die „das Wohl der Gemeinde im Auge haben und sich nicht von parteipolitischen Interessen leiten lassen“ sollen.“ Daru ber hinaus gab es aber auch eine mo gliche Verbindung zwischen „politischem Mandat und gescha ftlichem Interesse“ (Ü berall 2010: 140). Das g alt in sbesondere fu r Ratsmitglieder bzw. politische/sta dtische Vertreter, die in Wirtschaftsunternehmen entsandt w urden (Ü berall 2010: 158). Interessenkollisionen erg aben sich u.Ü. aber auch fu r Vertreter aus anderen Wirtschaftsunternehmen, wenn sie in den Auf sichtsra ten anderer Ünternehmen (wie der Ko lnmesse) zentrale Positionen einnahmen. Wellmann (2011) s ah (a hnlich wie Ru gemer 2014) fu r den Fall der Messehallen Interessenkollisionen vor allem bei den beauftragen Wirtschaftspru fungsunternehmen (PricewaterhouseCoopers und Ernst & Young): „Als Initiator des Messeneubaus trat nicht nur der Esch-Oppenheim-Fonds auf, sondern auch die Sparkasse Ko lnBonn. Die Sparkasse hat nicht nur den Kredit fu r das Bauvorhaben gegeben, sondern war unter anderem auch an der Pr ojektentwicklung beteiligt. Zudem ist die Sparkasse Ko lnBonn in das »Rheinhallen«-Projekt auf dem alten Deutzer Messegela nde finanziell involviert. Mit einem Gutachten fu r eben jene »Rheinhallen«, in denen heute RTL und HDI Gerling residieren, hatte die Sp arkasse bereits im Oktober 2007 die Wirtschaftspru fungsgesellschaft PwC beauftragt. Ünd auch das Bankhaus Sal. Oppenheim – das mit dem Troisdorfer Baulo wen Josef Esch den omino sen Fonds aufgelegt hat – unterha lt gescha ftliche Beziehungen zu PwC. Die Wirtschaftspru fungsgesellschaft wird von Sal. Oppenheim regelma ßig als Abschlusspru fer einiger Tochterunternehmen engagiert. Die Beauftragung von PwC durch die Stadt stellt dadurch eine klare Interessenkollision dar. Doch daran sto rt sich die Stadtverwaltung nicht, sie hat inzwischen das Wertgutachten an die EÜ u bersandt. Da dra ngt sich die Frage auf: Hat die Stadt die Interessenkollision einfach nur u bersehen oder steckt mehr dahinter? Auffa llig ist jedenfalls, dass es bereits bei der Planung des Nordhallen-Projekts zu einem a hnlichen Interessenkonflikt gekommen ist. Im Oktober 2003 wurde na mlich die Wirtschaftspru fungsgesellschaft Ernst & Young mit einer sogenannten Marktabfrage beauftragt. Das Ünternehmen sollte eine Auswertung verschiedener Angebote von Invest oren zur Finanzierung der neuen Messehallen vornehmen, darunter auch das Angebot des Oppenheim -Esch-Fonds. Dabei war das Tochterunternehmen von Ernst & Young, die Projektsteuerungsgesellschaft Prof. Weiss KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 70 & Partner, nicht nur seit Jahren Gescha ftspartner der Oppenheim-Esch-Gruppe, sondern hatte auch einen Auftrag als Projektsteuerer fu r den Messeneubau erhalten. Die letztendliche Auswahlentscheidung fu r den Investor der Nordhallen lag bei der Stadt Ko ln. Ünd die sorgte dafu r, dass schließlich nur noch mit dem Esch-Oppenheim-Fonds weiter verhandelt wurde und dieser auch den Zuschlag fu r das Bauvorhaben erhielt.“ 4.4 Einordnung der Kritikpunkte bzw. Vorwürfe In den Kapiteln 4.1 bis 4.3 wurden die Vorwu rfe zusammengefasst, die gegen die Planung und die Durc hfu hrung der Messehallen und ihre damit in Zusammenhang stehenden Gescha fte erhoben wurden. In diesem Kapitel sollen nach der Darstellung der Ereignisse die Vorwu rfe aufgegriffen werden und im Lichte der Auswertung der Dokumente und Interviews bewertet werden. Wir werden bei dieser Darstellung insbesondere auf die (theoretischen) Grundlagen der Literatur (Klu ngel, Ü berschneidungen) eingehen, was sich auch deshalb anbietet, weil fast jede Aktion, die zum Gegenstand eines Vorwurfes wurde, mit mindestens zwei beteiligten Akteuren aus unterschiedlichen Bereichen zustande kam. Allein von dieser Beobachtung aus empfiehlt es sich, den Ü berschneidungen besondere Beachtung zukommen zu lassen. Dabei werden die gleichen Kritikpunkte bzw. Vorwu rfe gegen unterschiedliche Akteure gemeinsam eingeordnet. KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 71 Ü bersicht: Kritikpunkte bzw. Vorwu rfe KRITRIKPUNKT BZW. VORWURF ADRESSIERTE AKTEURE ZEITPUNKT „Manische“ Idee, Ko ln zur Medienstadt zu machen politische, sta dtische Planungsphase Zeitliche Na he zwischen Ratsbeschluss und Kaufvertrag politische, sta dtische, wirtschaftliche Planungsphase Abweichungen von Ratsbeschluss und Mietvertrag politische, sta dtische Planungsphase Drehtu reffekt politische, sta dtische, wirtschaftliche Planungsphase Auswahl des Investorenmodells politische, sta dtische, finanzwirtschaftliche Planungsphase Fehlen der Ausschreibung Sta dtische Planungsphase Verschleierung und Risikou bernahme wirtschaftliche, finanzwirtschaftliche Planungsphase Vergabe des Bauauftrages Wirtschaftliche, finanzwirtschaftliche Planungsphase Ü berho hte Baukosten Wirtschaftliche Bauphase Ru ckkaufoption politische, sta dtische, finanzwirtschaftliche Bauphase Die „manische“ Idee Köln zur Medienstadt zu machen Die Idee, Ko ln zu einem der gro ßten Medienstandorte in Deutschland und Europa zu machen, zieht sich durch die komplette Kette von Ereignissen, die schließlich zu dem Bau der Nordhallen der Koelnmesse fu hrte. Dieses Ziel war bereits im Kern auf die Realisierung der Zusammenarbeit von Ünternehmen aus der Medienbranche, der Finanzwirtschaft, der Bauwirtschaft, aber auch der Stadt und deren Verwaltung angelegt. Es hatte auch eine politische Dimension, welche die (notwendige) Einmischung von politischen Akteuren verlangte. Es bot also hinreichend Mo glichkeiten, dass die Interessen jedes Sektors sich mit den Interessen anderer u berkreuzten. Es bot daru ber hinaus Potential, kritische Entscheidungspunkte mit Absprachen (informell) zu regeln und perso nliche Bekanntschaften und Netzwerke in den Prozess einzubringen. Wa hrend die politische Zielvorstellung der Medienstadt neutral zu bewerten ist, ist die Durchfu hrung bereits beim Bau der geplanten Filmstudios in Ko ln-Ossendorf Anfang KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 72 der 90er Jahre dubios (siehe hierzu ebenfalls Kapitel 2). Auf dem unbebauten Gela nde, das unter der Federfu hrung von dem damaligen Oberstadtdirektor s in ein Gewerbegebiet umgewandelt werden sollte, waren fu r die dortige Ansiedlung damals bereits etwa 50 Ünternehmen akquiriert worden (vgl. Kohlenberg/Lebert 2012). Das Liegenschaftsamt blockierte dann jed och ohne ersichtlichen Grund die gerade beschlossenen Kaufvertra ge. Anschließend wurde verku ndet, dass auf dem dortigen Gela nde ein Leergutlager entstehen soll (vgl. Kohlenberg/Lebert 2012). 1997 wurde das Gela nde dann u ber die Sparkasse an den Immobilien Fonds Ossendorf-Ko ln 1 verkauft. Der private Initiator des Fonds sollte auf dem dortigen am dortigen Standort das Coloneum – heute eines der gro ßten Studio- und Fernsehgela nde in Europa – errichten. Ünklar bleibt hierbei, wie es zu dieser spontanen Neuents cheidung kam, Filmstudios anstatt eines Gewerbegebietes zu errichten. Die Ü berkreuzungen der Interessen von Politik, Stadt und dem Esch -Fonds wurden durch die Mo glichkeiten, die die Stadtsparkasse als Risikotra ger u bernahm, in eine Situation gebracht, in d er alle Beteiligten Gewinne erwarten durften. Zeitliche Nähe zwischen Ratsbeschluss und Kaufvertrag Die Ratsentscheidung am 18.12.2003, die unter der Pra misse der Gu ltigkeit des Investorenmodells gefa llt wurde, stand in Verbindung mit ungewo hnlich schnellen Vertragsumsetzungen der Koelnmesse und dem Esch-Fonds. So wurde das Gela nde der Nordhallen am selben Tag verkauft, an dem der Rat das Investorenmodell verabschiedet hat (QD 4 und QD 12). Die Schnelligkeit der Ümsetzungen nach der Ratsentscheidung am 18.12.2003 ko nnte ein Hinweis auf Klu ngeln sein. Gegen diese These spricht ein Argument von Felix Busse, einem Rechtsanwalt der Oppenheim-Esch-Holding. Busse fu hrt an, dass das von der Koelnmesse verkaufte Gela nde nicht mit dem Investorenmodell bzw. der Ratsentscheidung u ber dieses zu tun habe, da das Gela nde von der Koelnmesse selbst an den Fonds verkauft wurde und damit keiner Ratsentscheidung bed urfte (QD 24). Es is t jedoch kaum denkbar, dass fu r den Investor nicht bereits beim Kauf des Messegela ndes hinreichend sicher war, dass sich auch die fu r spa ter geplanten Mietvertra ge realisieren wu rden. Da die Planungen eine Reihe von (z.T . durch den Rat genehmigungspflichti ge) Eigentumsu bertragungen, Bauinvestitionen und zeitlich relativ bald eintretende Mietangebote enthielten, gab es daru ber hinaus einen Anreiz, schnell vorzugehen. Ein schnelles Vorgehen verku rzte KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 73 auch die Zeit, in der die Planungen noch A nderungen erfahre n konnten. Die nur marginale zeitliche Ünterschiedlichkeit von Ratsbeschluss und des Abschließens des Gela ndekaufvertrages u berschneidet sich inhaltlich auch mit dem na chsten Kritikpunkt. Abweichungen zwischen Ratsbeschlüssen und tatsächlichen Verträgen/ Altlastensanierung Bei der Kritik an der Ratsentscheidung wurden im Wesentlichen zwei zentrale Vorwu rfe erhoben. Einerseits wurde vermutet, dass die Entscheidung fu r den Messebau durch das Investorenmodell der Oppenheim-Esch-Holding im Vorfeld beschlossen („la ngst abgekartet“) gewesen sei, der Rat also in keiner tatsa chlichen Entscheidungssituation gewesen war. Andererseits wurde behauptet (z.B. im Milliarden Monopoly), dass die Beschlussvorlage des Rates nicht mit den spa ter geschlossenen Vertra gen u bereingestimmt habe, die Ratsmitglieder also unter falschen Pra missen entschieden ha tten. Der vom Esch-Fonds beauftragte Jurist Felix Busse wehrt sich gegen den Vorwurf, dass „der Deal la ngst abgekartet“ gewesen sei, mit dem Argument (vgl. QD 7), dass bei den Kritikpunkten verschwiegen wurde, dass „[…] soweit der Rat beteiligt werden musste, dies selbstversta ndlich auf der Basis eines Verhandlungsergebnisses geschieht, ohne das der Rat eine definitive Entscheidung gar nicht treffen kann.“ Von politischer Seite a us war allerdings bereits bei dem informellen Treffen der Fraktionsspitzen im Ko lner Rat mit dem Stadtka mmerer am 21.11.2003 beschlossen worden, dass das Investorenmodell des Esch -Oppenheim-Fonds den Zuschlag fu r den Neubau der Messehallen erha lt (QD 1 ). B ereits einen Tag zuvor „fand am Rande der Ratssitzung am 20.11.2003 auf Einladung des Vorsitzenden der SPD -Fraktion ein Gespra ch statt, an dem auch die Gescha ftsfu hrung der Koelnmesse teilgenommen hat“ (QD 27). In diesem Gespra ch wurde zwischen den politischen Vertretern Einvernehmen daru ber erzielt, dass das Investorenmodell des Esch-Fonds angenommen werden sollte. Auch die schnelle Ümsetzung des Beschlusses - der Kaufvertrag fu r das Nordhallen- Grundstu ck wurde noch am selben Tag unterzeichnet und notariell beglaubigt – spricht eher dafu r, dass die Entscheidung vorbereitet und erwartet wurde. Der Rat beschloss am 18.12.2003 u ber den Ankauf eines 14.900 qm großen Grundstu cks von der Deutschen Bahn AG zur Arrondierung des Messegela ndes, u ber die Erbbaurechtsbestellung dieses Grundstu cks sowie u ber den Verkauf eines 1.278 qm großen Grundstu cks an den Esch-Fonds (Niederschrift u ber die Sitzung des Rates der KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 74 Stadt Ko ln vom 18.12.2003 vom 26.01.2003). Er tat das unter der Pra misse, dass die Zielsetzungen der Dringlichkeitsentscheidung vom 25.07.2003 galten und das geplante Investorenmodell mit dem Esch -Oppenheim Fonds umgesetzt werden sollte ( QD 4 ). Wa hrend der Rat mit der Zustimmung zur Dringlichkeitsentscheidung die Mo glichkeit fu r RTL ero ffnet hatte, in die Rheinhallen zu wechseln, beru hrte seine Entscheidung in der Sitzung am 18.12.2003 lediglich einen kleinen Teil der Gesamtvertragskonstruktionen des Messehallenbaus. Ob dabei den einzelnen Ratsmitgliedern die komplexe Verknu pfung der Rheinhallenvergabe an RTL mit dem Bau der Messehallen u ber das vom Esch-Oppenheim-Fonds mit der Sparkasse betriebene Modell der Mietgarantieabsicherungen bekannt war, muss bezweifelt werden, kann aber auch zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr festgestellt werden. Allerdings entschied d er Rat am 18.12.2003 unter der Pra misse, dass die Altlastensanierung fu r „[…] die zur Bebauung heranzuziehenden Fla chen und Nebenfla chen vom Investor auf dessen Kosten durchgefu hrt werden“ (QD 4). Der Esch- Fonds hatte in allen dokumentierten Angeboten im Z usammenhang mit dem Messehallenbau immer deutlich gemacht, dass er die Altlastensanierung des Gela ndes nicht u bernehmen wollte. Im Kaufvertrag des Messehallengrundstu cks vom 18.12.2003 ist die Pflicht der Altlastenbeseitigung fu r die Koelnmesse als Verka ufer vorgesehen (QD 14): „Der Verka ufer u bernimmt die Verpflichtung, dafu r Sorge zu tragen, dass .[…] das gesamte "Baugrundstu ck"- freigemacht werden von z.Zt. bekannten oder noch unbekannten scha dlichen Bodenvera nderungen oder Altlasten […]“. Es war bereits bekannt, dass sich die Kosten fu r die Sanierung auf ca. 10 Mio. € belaufen wu rden. Die Anlage zur Beschlussvorlage, die vermutlich um den Tag des 09.12.2003 bereits in einer a hnlichen Fassung existierte, weicht also im Punkt der Altlastensanierung von dem Kaufvertrag und der tatsa chlichen Sanierungsumsetzung ab. Woher diese A nderung kam, ließ sich nicht ermitteln. Es ist nicht auszuschließen, dass dieser Aspekt das Abstimmungsverhalten der Ratsmitglieder beeinflusst haben ko nnte. Gegeben aber der deutlich e Wille der politischen Spitzenvertreter ist kaum davon auszugehen, dass dieser Kostenaspekt letztlich eine ga nzlich andere Ratsentscheidung hervorgebracht ha tte. Letztlich wurden im Verlaufe des Messebaus selbst erneut Zusagen (in Ho he von 2 Mio. €) von Seiten der Stadtsparkasse gemacht, Kosten fu r die Altlastensanierung zu u bernehmen (QD 33). KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 75 Drehtüreffekt Lothar Ruschmeier war neben dem Bau der MMC Studios auch bei weiteren Gescha ften mit dem Esch-Fonds als Oberstadtdirektor beteiligt. Ünter anderem auch dem Bau der Ko ln bzw. Lanxess Arena. Im Zuge dieses Baus sollen sich viele Ünregelma ßigkeiten ereignet haben und letztlich musste (zu) viel Geld fu r den Bau der Arena und den angrenzenden Verwaltungsgeba uden gezahlt werden. Noch vor der Fertigstellung der Lanxess Arena, fu r dessen Realisierung Lothar Ruschmeier sich eingesetzt haben soll, endete seine Dienstzeit. Ünmittelbar danach trat er seine neue Stelle als Gescha ftsfu hrer der Oppenheim-Esch-Holding an (vgl. Ü berall 2010: 143). Ruschmeier wechselte von der Position des Oberstadtdirektors in eine Gescha ftsfu hrungsposition des Oppenheim-Esch Ünternehmens, d.h. er wechselte von der Auftraggeberseite mit Kenntnissen u ber deren Arbeitsweisen und Zielen (der Stadt) auf die Seite der Auftragnehmer (der Privatwirtschaft) („Drehtu reffekt“). Dieser Wechsel von politischen A mtern in wirtschaftlich einflussreiche Positionen ist in Deutschland in der Ha ufigkeit, mit der er s eit etwa 20Jahren auftritt, relativ neu (Humborg 2012). Er stellt im Falle von Ruschmeier eine Ü berkreuzung im Sinne des Smelser Ansatzes dar, die im Ansatz so nicht vorgesehen ist, weil die Akteure gema ß dieses Ansatzes in ihren Bereichen bleiben und die dortigen Interessen vertreten. Ein Wechsel des Akteurs ist identisch mit einem Wechsel der Interessen, die in diesem Fall durchaus gegenla ufig sein ko nnen (vgl. Tabelle 2.1). Ein solcher Wechsel setzt voraus, dass zuvor Absprachen zwischen den Beteiligten getroffen werden, wenn auch nicht klar wird, wie lange zuvor diese stattgefunden haben. Damit steht der Wechsel zwar unter dem Verdacht der negativen Seite des Klu ngels. Wann die Beru cksichtigung der Interessen der neuen Arbeitgeber aber von Lothar Ruschmeier erfolgte, la sst sich nicht sagen. Eine direkte Verbindung des Drehtu reffektes von Ruschmeier zur Planung und Bau der Messehallen ergibt sich aus deren Vorgeschichte. Lothar Ruschmeier hatte aus seiner Zeit als Oberstadtdirektor umfangreiche (interne) I nformationen u ber die Politik und die Verwaltung und ist bei seiner Arbeit auch mit der Stadtsparkasse und der Koelnmesse in Beru hrung gekommen. Auch wenn Herrn Ruschmeier an dieser Stelle keinen Missbrauch dieser Informationen unterstellen werden soll, ist es dennoch nicht unwahrscheinlich, dass dieser Drehtu reffekt und das damit verbundene Wissen u ber viele interne Abla ufe der Stadt Ko ln sein Handeln – und damit das Handeln der Oppenheim-Esch-Gruppe – mit beeinflusst hat. KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 76 Eine juristische Ahndung dieses D rehtu reffektes war zum damaligen Zeitpunkt nicht mo glich. Die Staatsanwaltschaft Frankfurt hatte nach Ruschmeiers Wechsel gegen ihn eine Üntersuchung eingeleitet, weil das Grundstu ck der Lanxess-Arena mo glicherweise zu einem Preis unter seinem tatsa chliche n Wert vera ußert worden war. Das Ermittlungsverfahren wurde aufgrund mangelnden Tatverdachts ohne weitere Auflagen eingestellt. Es trifft zu, was Felix Busse, der in dieser Sache von der Oppenheim-Esch- Holding beauftragte Jurist, in diesem Zusammenhang an den damaligen Intendanten des WDR Fritz Pleitgen schreibt (vgl. QD 7 ): „ Fu r die Staatsanwaltschaft war der vom Anzeigenerstatter erhobene Vorwurf nach Auswertung der Ünterlagen bei der Stadt und nach der Vernehmung von Herrn Ruschmeier ausgera umt. Die Grundstu cksvera ußerung war also auch aus der Sicht der Ermittlungsbeho rde nicht zu beanstanden.“ Dennoch bleibt an dieser Stelle die Frage offen, inwieweit sich die internen Kenntnisse und perso nlichen Beziehungen zwischen Lothar Ruschmeier und den sta dtischen bzw. finanz- und bauwirtschaftlichen Akteuren gu nstig auf den Zuschlag des Messehallenbaus fu r den Esch-Fonds ausgewirkt haben. Mit den vorliegenden Materialien ließ sich diese Frage nicht kla ren. Auswahl des Investorenmodells Den sta dtischen Beteiligten wurde (auch im Milliarden Monopoly) der Vorwurf gemacht, dass alternative Finanzierungsmo glichkeiten als das gewa hlte Investorenmodell (des Esch-Fonds) gu nstiger gewesen wa ren. Die kritische Nachfrage der Bezirksregierung griff diesen Punkt ebenfalls auf (QD 27) und erweiterte ihn um die mit dem Investorenmodell verbundenen Risiken. Sowohl von Seiten der Stadt als auch von Seiten des Esch -Fonds werden der fehlende finanzielle Handlungsspielraum der Stadt und die Einhaltung des Haushaltssicherungskonzepts ( HSK) betont. Das HSK verpflichtet die Stadt in den Fa llen, in denen kein ausgeglichener Haushalt vorgelegt werden kann, Maßnahmen zu planen und umsetzen, mit denen langfristig (bis maximal in 10 Jahren) ein ausgeglichener Haushalt wieder erreicht werden ka nn. Dieser genehmigungspflichtige Vorgang ha tte aus Sicht der Stadt ebenso wie das Ausarbeiten der Pla ne einschließlich der Kostenscha tzungen einen Nachtragswirtschaftsplan erfordert, der angesichts des Zeitdrucks (aufgrund der im Dezember 2005 stattfinden den Mo belmesse und der geplanten Rheinhallennutzung durch RTL ab dem April 2008) nicht hinreichend schnell ha tte realisiert werden ko nnen. Insbesondere die drohende Abwanderung von RTL KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 77 wurde von Seiten der Stadt als ein zentraler Grund angegeben, „das Kost en- und Zeitrisiko“ zu vermeiden ( QD 27 ). In diesem sta dtischen Schreiben an Regierungspra sident Lindlar wird bezu glich des Risikos noch angemerkt: „Die Erfahrungen der Vergangenheit haben gezeigt, dass bei in Eigenregie durchgefu hrten Großprojekten in aller Regel Mehrkosten auftreten. Diese tra gt jetzt - gegebenenfalls - der Investor.“ Ru ckblickend kann man feststellen, dass der Bau der Messehallen Nord durch den Esch- Fonds in der vorgegeben Zeit realisiert wurde. Das Investorenmodell hat hinsichtlich der zeitlichen Planung funktioniert. Dieser Punkt – der auch in verschiedenen Interviews immer wieder als wichtig und positiv herausgestellt wurde – ist nicht gering zu achten, gegeben die Beobachtung, dass die u berwiegende Anzahl von o ffentlichen Großprojekten nur mit erheblicher Verzo gerung durchgefu hrt bzw. fertiggestellt werden (Kosta/Fieder 2016: 2). Allerdings wurden Risiken, die u blicherweise bei Public Private Partnership Ünternehmungen anfallen ko nnen (vgl. Ru gemer 2014), von dritter Seite u bernommen. Dazu geho ren (im weiteren Kreis dieser Ünternehmung) die Vermittlungsgarantien der Sparkasse, die Absicherung von Mietausfa llen durch die Stadt und einige Instandhaltungsregelungen durch die Ko lnMesse. Das Problem der nachtra glichen Einscha tzung alternativer Finanzierungsmethoden ist, dass zwar die entsprechenden Kosten und Vorteile gegengerechnet werden ko nnen. Dabei sind die Einflussfaktoren auf die tatsa chliche Ümsetzung gerade bei eine r komplexen Ünternehmung wie dieser, bei dem eine Reihe von verschiedenen Akteuren mit unterschiedlichen Interessen handeln, so vielfa ltig, dass sich die tatsa chlichen Risiken nicht vorhersagen lassen. Fu r diesen Standpunkt spricht auch, dass gerade diejenigen o ffentlichen Großprojekte, bei denen „einzigartige“ Leistungen von der o ffentlichen Hand in Auftrag gegeben werden (wie etwa die spezifischen Messehallen) besonders anfa llig fu r deviante bzw. korrupte Vorga nge sind (Locatelli et al. 2017) und damit aber auch mehr Ünwa gbarkeiten und Risiken ausgesetzt sind. Fehlen der Ausschreibung Bei dem Bau der Messehallen Nord wurde keine Ausschreibung vorgenommen, sondern eine Bieteru bersicht (bzw. „Marktabfrage“) durch die Firma Ernst & Young durchgefu hrt. Dabei wurden 24 potentielle Finanzinstitute und Investoren angesprochen. 13 von ihnen legten bei der Abfrage ein Angebot vor (QD 43). KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 78 Es wurde letztlich auch nicht das barwertig gu nstigste Bieterangebot ausgesucht. In der Literatur werden Alternativen zu o ffentlichen Ausschreibungen (wie z.B. „beschra nkte Ausschreibungen“ oder lediglich „Marktabfragen“) sehr kritisch gesehen, u.a. auch als eine „Einbruchstelle fu r Absprachen und Bestechung “ (Bannenberg/Schaupensteiner 2007: 163). Das gilt auch, obwohl man feststellen kann, dass in o ffentlichen Kommunen sehr ha ufig „beschra nkte Ausschreibungen“ verwendet werden (Otter/Siegel/Weber 2007: 102f). Entsprechend bat die Bezirksregierung d ie Stadt Ko ln um Stellungnahme zu diesem Sachverhalt (QD 25). Die Stadt antwortete, dass nicht sie, sondern die Gescha ftsfu hrung der KoelnMesse fu r die Marktabfrage verantwortlich gewesen sei. Felix Busse bezieht im Namen der Oppenheim-Esch-Holding in seinem Schreiben an den WDR Intendanten Pleitgen zu dem Punkt der fehlenden Ausschreibung in gleicher Weise Stellung ( QD 7): „[…] dass eine Ausschreibungspflicht schon deswegen nicht besteht, weil Bauherr eine Privatrechtsperson, die Grundstu cksgesellschaft Ko ln Messe 15 -18 GvR ist. Diese unterliegt keinerlei Ausschreibungsverpflichtungen.“ Ernst & Young diskutieren in ihrer Pra sentation der Auswertung u ber die Bieterergebnisse Argumente fu r und gegen eine Ausschreibungspflicht. Sie halten die Entscheidung des EuGH vom 10.05.2001, bei der er die o ffentliche Auftraggebereigenschaft der Messe Mailand verneint hat, fu r zuku nftige Verfahren fu r wegweisend (vgl. QD 6). Mit dem Fehlen einer Ausschreibung richtet sich die Kritik auch auf die Kriterien der Auswahl selbst. Die Stadt ra umt in dem Schreiben an die Bezirksregierung ein, dass das Angebot des Esch-Fonds barwertig nur das zweitgu nstigste Angebot war (QD 27). Sie argumentiert jedoch, dass der Barwertevorteil von ca. 2,9 Mio. € durch die Risiken, die das gu nstigste Angebot (von Babcock & Brown) mit sich gebracht ha tte, u berkompensiert worden wa re. Mit Zustimmung von Babcock & Brown wurde deren Angebot am 12.11.2003 zur Pru fung an die Stadtsparkasse u bersandt, damit diese Stellung nehmen konnte. In dem Schreiben an die Bezirksregierung wird folgendes Fazit aus dieser Pru fung gezogen: „Es zeigt sich, das die in Medien erwa hnten angeblichen Vorteile dieses Angebotes de facto nicht gegeben sind, die Auswahl der Stadt also sachgerecht war. “ Es steht außer Frage, dass die Stadtsparkasse wegen ihres eigenen Angebotes mit dem Oppenheim -Esch- Fonds bezu glich der Pru fung dieses Konkurrentenangebotes als befangen gelten muss. Die Stadt argumentiert in gleicher Weise wie Busse im Auftrag des Esch -Fonds oder Ernst & Young, dass die Entscheidung fu r die Auswahl eines Finanzierungsmodells und KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 79 eines Bieters komplex ist und viele Parameter beinhaltet. Das beste Angebot bestimm t sich aus Sicht der Stadt „unter Beru cksichtigung des Barwertes der eigentlichen Investition, sowie von diversen Risikoszenarien […] und anderer zumeist qualitativer Faktoren“ (QD 27 ). Ernst & Young nennt in einer Auflistung der Kriterien, die der Bieterauswahl zugrunde gelegt wurden, neben den Risiken (der Planung, Bauzeit – und Kosten sowie Zinsentwicklung) und der Bearbeitungszeit bis zur finalen Zusage auch den „Faktor Vertrauen in Schnelligkeit, Zuverla ssigkeit und einwandfreier Bonita t der Partner“ ( vgl. QD 6 ). Dieser Faktor ist nach Ernst & Young wesentlich in der Entscheidungsfindung, aber „in den (barwertigen) Berechnungen nur schwer quantifizierbar“. In dem Schreiben an die Bezirksregierung wird auch betont, dass es eine Einigung der politischen Hauptakteure im Rat gab, die am „Rande der Ratssitzung vom 20.11.2003“ durch die Einladung des Vorsitzenden der SPD-Fraktion zustande kam (QD 27). Als Fazit la sst sich festhalten, dass das Investorenmodell des Esch-Fonds politisch wie von Seiten der Stadt mindestens wohlwollend aufgenommen wurde. Es wurde von der Stadtsparkasse aktiv unterstu tzt. Auch der damalige Stadtka mmerer setzte sich fu r Investorenmodell ein und betonte, dass von Bieterangeboten aus sta dtischer Perspektive nur das Investorenmodell in F rage komme (vgl. Protokoll der Sitzung des Aufsichtsrates der Ko lnMesse GmbH vom 25.08.2005 ; Protokoll der Sitzung des Finanzausschusses des Aufsichtsrates der Ko lnMesse GmbH vom 25.08.2005; Sonder- Sitzung des Finanzausschusse s des Aufsichtsrates der Ko lnMesse GmbH vom 21.11.2003, QD 41). Das Beharren der beteiligten Akteure auf dem Nicht -Ausschreiben des Bauauftrages kann man aus den Vorteilen ableiten, welche die Ü berkreuzungen der Gesellschaftsbereiche fu r die einzelnen Akteure mit sich brachten. Die Sparkasse hatte ein Interesse daran, ihr eigenes Angebot der Finanzierung durch den Esch-Oppenheim- Fonds mit einzubringen, um dadurch selbst bei mo glichen Gewinnen beteiligt zu werden (vgl. QD 30). Eine Ausschreibung ha tte diese Mo glichkeit nicht nur zeitlich verzo gert, sondern sie auch wegen eines anderen Bieterfeldes risikoreicher gemacht. Die Stadt und die Koelnmesse konnten ohne Ausschreibung in gleicher Weise die Planungen und Vertra ge sehr zeitnah realisieren. Die politisch en Interessen, Ko ln mit RTL als Medienstadt weiterzuentwickeln, konnten auf diese Weise ebenfalls weiterverfolgt werden. KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 80 Wie sich dann beim EuGH Verfahren herausstellte, war der Verzicht auf die Ausschreibung juristisch zu beanstanden. Verschleierung durch privat- und finanzwirtschaftliche Akteure und die Risikoübernahme durch die Sparkasse Im Zusammenspiel des Esch-Oppenheim-Fonds und der Sparkasse wurde der Vorwurf erhoben, dass der Fonds die Zusammenha nge um die Vertra ge verschleiere. In gleicher Weise wurde der Sparkasse vorgeworfen, eine Verschleierung durch ein Netzwerk an (Tochter-)Firmen (wie der Projecta, der LANA oder der Laurenz KG) zu betreiben. Fu r die Beziehung zwischen dem Fonds und der Sparkasse hatte dabei beispielsweise die Zeit ( Kohlenberg/Lebert 2012) den Verdacht gea ußert, dass die Sparkasse sich in Abha ngigkeit von dem Fonds befand und diese Abha ngigkeit u ber die Verbindung von den Gescha ften mit den MMC Studios in Ossendorf hin zu den Messegescha ften u bertragen wurde. Ein wesentlicher Aspekt dieser Abha ngigkeiten waren die Mietgarantien, welche durch die Sparkassen Tochtergesellschaft Projecta im Rahmen der Bauvorhaben in Ko ln - Ossendorf am 12.12.2002 u bernommen wurden. Die SK Kapitalbeteiligungsgesellschaft Ko ln (SKB), eine Tochter der Stadtsparkasse, hatte sich daru ber hinaus verpflichtet, die Mietgarantien der Projecta zu u bernehmen, sollte diese nicht dazu in der Lage sein. In dem Vertrag zwischen dem Josef Esch-Fonds Projekt und der Projecta vom 19.05.2005 wurde notariell fes tgehalten, dass sich die Projecta zur Erfu llung der Mitverschaffungsleistung auf dem Ossendorf-Grundstu ck außer Stande sah (QD 16). Sie erkla rte sich aber in dem Vertrag bereit, eine neue Mietverschaffungsverpflichtung fu r die Bu ro- und Parkfla chen auf dem Rheinhallengela nde zu u bernehmen. Der Fonds bot der Projecta daf u r eine (Brutto-) Vergu tung in Ho he von 14.791.187,84€. Auch in diesem Fall erkla rte sich die SKB wieder dazu bereit erkla rt, fu r die Einhaltung der Garantie der Projecta einzustehen (vgl. QD 16). A hnliche Mietgarantien u bernahm beim Messegescha ft auch die Laurenz KG ( QD 42 ). Die Kopplung der Verluste aus dem Ossendorf-Gescha ft mit dem Erfolg bei der Mietverschaffung bei den Messehallen wurde in dem Vertrag zwischen dem Esch-Fonds und der Projecta explizit festgehalten. Die Verpflichtungen aus dem Vertrag vom 12.12.2006 sollten erst dann abgegolten sein, wenn die Projecta den Schadensersatzanspruch (in Ho he von 24,125 Mio. €) wegen der Nichterfu llung des Garantieversprechens begleicht und den Mietverschaffungsgarantievertrag fu r die Rheinhallen erfu llt (vgl. QD 16). KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 81 Die SKB blieb beim Planungs- und Bauprozess der Nordhallen als Sparkassenvertreterin beteiligt. In einem Schr eiben vom 17.12.2003 teilt e der Sparkassen Chef dem OB der Stadt Ko ln mit, dass die Stadtsparkasse Ko ln durch ihre Tochtergesellschaft SKB einen Mietvertrag fu r die Nordhallen vermitteln wird. Dabei wird die SKB sicherstellen, dass „der Investor die Neubau ten nach Maßgabe, der an die SKB u bergebenen und in Zusammenarbeit mit der Koelnmesse noch weiter zu entwickelnden Planungen errichtet […].“ (QD 35) Die Aufgliederung der Garantieu bernahmen auf Tochterfirmen der Sparkasse fu hrte zwar in der Außendarstellun g dazu, dass die Sparkasse nicht direkt als Akteur in Erscheinung trat, auch wenn sie letztlich ein Absicherungsrisiko u bernahm und auch so von Seiten des Esch -Fonds einkalkuliert wurde. Letztlich ergab sich aber dennoch fu r die Stadtsparkasse durch die Abha ngigkeiten ein Handlungsbedarf zugunsten des Esch- Fonds, auch um die Vergu tungen fu r die Tochterfirmen und Mo glichkeiten auf weitere Gescha fte im Ümfeld des Esch-Fonds und seiner Investoren zu wahren. Zwar gab es keine offensichtlichen Verschleierungshandlungen (wenn man die Vielzahl der beteiligten Firmen und Tochterunternehmen nicht dazu za hlen will), aber von Seiten der Stadtsparkasse wurden die Geheimhaltung (auch im Sinne des Bankgeheimnisses) bei den Gescha ften betont. So ging die Sparkasse am 31.10 .2003 eine Geheimhaltungsvereinbarung mit der KoelnMesse ein, damit keine Informationen u ber die Finanzierung des Grundstu ckes, auf dem die Messehallen gebaut wurden, an die O ffentlichkeit dringen sollten. In einem Schreiben der Stadtsparkasse an die KoelnMesse (QD 3 1) heißt es: „SSK ist daran interessiert, im Rahmen des Projektes JOKER die Entwicklung von Messehallen auf einem Grundstu ck des Eigentu mers zu finanzieren bzw. ein Grundstu ck zu erwerben, auf diesem Grundstu ck Messehallen zu entwickeln und dies es im Rahmen eines Leasingvertrages dem Vera ußerer des Grundstu ckes fu r einen vorher definierten Zeitraum zur Nutzung zu u berlassen. […] Die Informationen sind u berwiegend der O ffentlichkeit nicht bekannt und sollen auch nicht bekannt werden.“ Ru gemer (2014: 91) hatte den Bau der Messehallen als ein Beispiel (fu r ein PPP-Gescha ft) benannt, in dem Details vor der O ffentlichkeit geheim gehalten werden sollten. In dieser Hinsicht ist ihm bezu glich der Stadtsparkasse zuzustimmen. Wenngleich eine solche Geheimha ltungsvereinbarung in bestimmten Situationen sinnvoll und nu tzlich sein kann, schu tzte sie in diesem Zusammenhang auch die Absprachen und Ü berlegungen, die zwischen der Stadtsparkasse und dem JEFP bereits seit September 2003 zur Planung und Ümsetzung des I nvestorenmodells geta tigt wurden. KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 82 Die Planung des Investorenmodells zwischen der Stadtsparkasse und dem JEFP ist eine Ü berkreuzung gleicher bzw. sehr a hnlicher Subsysteme mit dem Ziel der (beiderseitigen) Reichtumsgewinnung. Vergabe des Bauauftrages und Zahlungen an die Sparkasse Der Sparkasse wurde vorgeworfen, dass sie sich dafu r einsetzte, dass der Esch-Fonds den Zuschlag fu r den Bauauftrag fu r die Messehallen (und die Renovierung und Vermietung der Rheinhallen) bekam. Die Grundstu cksgesellschaft Ko ln-Ossendorf VIII GbR beschloss in einer Gesellschafterversammlung 2005 den Kauf eines Grundstu cks in Ko ln-Ossendorf ru ckabzuwickeln und stattdessen eine Grundstu cksfla che auf dem Rheinhallengela nde zu kaufen (vgl. Gesellschafter Beschluss Grundstu cksgesellschaft Ko ln Ossendorf GbR). Die bei dem Grundstu ck in Ossendorf bereits geschlossenen Vertra ge mit dem JEFP u ber Projektentwicklung und Mietervermittlung sowie u ber Projektsteuerung und Bauu berwachung sollten in gleicher Weise bei dem Rheinhallengrundstu ck Anwendung finden. Auch der Steuerberatungsvertrag sollte gleichlautend wie bei dem in Ossendorf u bertragen werden. Ziel des Vorgangs war es, die Rheinhallen zu kaufen, um sie dann zu sanieren und spa ter an RTL zu vermieten. Die Sparkasse bzw. ihre Tochter L aurenz KG u bernahm bei dem Kauf des teureren Rheinhallengrundstu cks die Preisdifferenz zum Grundstu ck in Ossendorf. Im Gesellschafterbeschluss heißt es ( QD 44): „Die Gesellschafter stimmen dem Abschluss eines Grundstu ckskaufvertrages u ber das zum Erwerb vorgesehene Grundstu ck gema ß […] des gea nderten Gesellschaftsvertrages mit der Grundbesitz und Beteiligungen „Laurenz“ Vermo gensanlage und –verwaltungsgesellschaft mbH & Co. KG entsprechend den im Vorbericht genannten Eckpunkten zu […], mit der Maßgabe, dass der Ausgleich des ho heren Grundstu ckwertes von der Sparkasse Ko lnBonn oder einer ihrer Tochtergesellschaften u ber die Josef Esch Fonds -Projekt GmbH erfolgt. “ Die Abha ngigkeiten zwischen der Sparkasse und dem JEFP , die es nahelegen, dass sich die Stadtsparkasse fu r die Vergabe des Bauauftrages an den Esch-Oppenheim-Fonds im Vorfeld einsetzte, werden in dem Beschluss der Gesellschafterversammlung deutlich (Zitat aus Gesellschafter Beschluss Grundstu cksgesellschaft Ko ln Ossendorf GbR): „Sodann ist Beschluss zu fassen u ber den Erwerb des Teils des Rheinhallengrundstu cks, auf dem die Gesellschaft ihren Gesellschaftszweck erfu llen will. Dieses Grundstu ck ist deutlich ho herwertig, als es der Grundstu ckskaufpreis, den die Gesellschaft entrichten muss, in Ho he von 1.375.000,00 € ausweist. Der Wert des Grundstu cks wird mit 25.500.000,00 € angenommen. Die Differenz zum Kaufpreis in Ho he von 24.125.000,00 KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 83 € wird zugunsten der Gesellschaft von der Sparkasse Ko lnBonn bzw. einer ihrer Tochtergesellschaften u ber die Josef Esch Fonds Projekt GmbH aufgrund vertraglicher Vereinbarungen auf dieser Ebene als Schadensersatzausgleich aufgewandt. Ebenso werden die ho heren Baukosten am Standort Ko ln -Deutz infolge von Abbruch, Denkmalschutzauflagen fu r die Fassade und Bodenverunreinigungen entweder von der Sparkasse Ko lnBonn bzw. einer Tochtergesellschaft gezahlt oder durch einen ho heren Mietzins ausgeglichen.“ Diese Abha ngigkeiten, die bereits seit den MMC Studios durch Garantieu bernahmen der Sparkasse bzw. ihrer To chterunternehmen bestanden hatten, konnten im Sommer 2003 bei den Planungen zum Messehallen -RTL-Gescha ft in eine Mo glichkeit der Sparkasse u berfu hrt werden, bei denen sowohl der Stadt Ko ln (durch das Halten von RTL als Steuerzahler) als auch der Koelnmesse (durch die neuen No rdhallen) als auch dem Esch-Fonds (durch ein lukratives, langfristiges Gescha ft) geholfen war. Daru ber hinaus lockte fu r die Laurenz KG eine Netto-Vergu tung von 8.840.000 € (QD 42) und fu r die Projecta eine Vergu tung von 12.751.000 €, wenn sie fu r 20Jahre die Mietvertra ge beschafften oder leerstehende Ra umlichkeiten selbst anmieteten. Entsprechend kann hier ein Anreiz gesehen werden, dass sich die Stadtsparkasse dafu r einsetzte, dass der Esch-Oppenheim-Fonds bei dem Bauauftrag der Messehallen Nord zum Zuge kam. In der Korrespondenz zwischen Vertretern der Stadtsparkasse und dem JEFP wurde bereits vor dem Beginn der Marktabfrage durch Ernst & Young darauf hingewiesen, dass potentielle Interessenten fu r den Bauauftrag mit gu nstigeren Vorschla gen aufwarteten (QD 23): „ich brauche dringend eine neue Kalkulation fu r die Ko lnMesseHallen 15 - 18. […] Ein Konkurrenzangebot arbeitet mit einem Zinssatz von 4,2 % u ber die gesamte Laufzeit und kommt dadurch auf eine ja hrliche Miete von 19,9 Mio. Euro. Von daher empfiehlt sich auch hier eine Ü berpru fung der Refinanzierungskonditionen. Es wa re gut, wenn ich Ihre Zahlen so schnell wie mo glich erhalten ko nnte.“ Auch wa hrend der Marktabfrage durch Ernst & Young selbst wirkte die Stadtsparkasse auf eine Nachbesserung des Esch-Oppenheim-Angebotes hin. In einem Schreiben an das JEFP vom 13.11.2003 heißt es ( QD 40): „Meines Erachtens sind wir unserem Ziel sehr nahe. Deshalb ist ein Vorschlag fu r eine Indexierung notwendig. Ich wa re Ihnen verbunden, wenn Sie mir dazu eine Aussage a n die Hand geben. Ich habe heute Nachmittag einen kurzfristig anberaumten Termin mit Herrn Oberbu rgermeister Schramma, Herrn Stadtka mmerer Soenius und Herrn Witt von der Koelnmesse. In diesem Treffen muss ich Position beziehen ko nnen. Es erschiene mir bedauerlich, wenn unser Angebot scheitern wu rde, da wir keine Inde xierungsregelung angeboten ha tten KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 84 oder dass diese so gestaltet wa re, dass sie vom Aufsichtsrat der Koelnmessse als zu teuer bewertet wu rde. […] Es wa re wichtig, von Ihnen mo glichst bis 13 Ühr einen Vorschlag zu erhalten.“ Fasst man diese dokumentierten Hinweise auf die Abha ngigkeit der Sparkasse vom Esch-Fonds zusammen, dann wird versta ndlich, warum sich die Stadtsparkasse fu r den Bauauftrag an den Esch -Oppenheim-Fonds als Investor einsetzte. In dem Planungsprozess vor dem Bau positionierte sich die Sparkasse zusammen mit ihren Tochterfirmen in einer Weise, die es erlaubte , das komplexe Gesamtprojekt von Kauf - und Mietgescha ften wesentlich mitzugestalten. Allerdings unterscheidet sich die aus wirtschaftlichen Gru nden bedingte Abha ngigkeit der Stadtsparkasse von der Gleichberechtigung, welche die Interaktion von Akteuren beim Klu ngeln pra gt (vgl. Kapitel 3). Überhöhte Baukosten In die kritische Betrachtung der Bauumsta nde kamen insbesondere die baulichen Kosten, in die a hnlich wie beim Bau der Lanxess Arena „Softkosten“ (wie Kosten fu r „Mietervermittlung“) eingerechnet wurden. Die Bezirksregierung hatte bei m OB der Stadt Ko ln explizit nachgefragt, welche Baukosten in Rechnung gestellt wurden und ob es auch „Vermittlungskosten“ gegeben ha tte (QD 27). Die Stadt antwortete, dass weder der Koelnmesse noch ihr Bau - und sonstige Kosten bekannt seien, weil es um einen Mietvertrag (mit dem Esch -Fonds) handelte, nicht um einen Bauauftrag. Sie betonte auch, dass weder die Koelnmesse noch sie Provisionen gezahlt ha tten. Wiederholt wurden auch unterschiedliche Angaben zu den Gesamtinvestitionskosten (z.B. von Friedel Abel, dem Vorstandsvorsitzende von HochTief, bzw. von OB genannt). Die Ünterschiede kamen vermutl ich zustande, weil unterschiedliche Bauzeiten zugrunde gelegt und die „Softkosten“ nicht mit beru cksichtigt wurden. In der Ausgabe 11 des Manager Magazins aus dem Jahr 2005 werden in dem Artikel „Die Abgreifer von Ko ln“ die Softkosten des Messehallenbaus a ufgefu hrt. Auf diese Darstellung wurde bei nachfolgenden Kritiken (z.B. von Ru gemer 2014) Bezug genommen. Mit den vorliegenden Materialien ko nnen nur wenige Aspekte der Softkosten rekonstruiert werden. Einen auffa lligen Aspekt dabei bilden die Mietvermittlungsleistungen. Der Esch-Fonds hat am 17.12.2003 als Auftragnehmer mit KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 85 der Grundstu cksgesellschaft Ko ln Messe 15-18 GbR einen Vertrag u ber die Vorbereitung und Durchfu hrung geeigneter Mietvertra ge fu r die zu bauenden Nordhallen geschlossen (QD 39 ). Der Vertrag bela uft sich auf 7 Mio. Euro (ohne MWSt.). Da es sich bei den Messehallen um Spezialanfertigungen handelte, die extra zum Zweck von Messebelangen gebaut werden sollte n, wa re kaum ein anderer Mieter als die KoelnMesse selbst dafu r in Frage gekommen. De n Kosten stand also keine entsprechende Leistung gegenu ber. Auch das Ausklammern der Instandsetzungs - bzw. Erhaltungskosten wurde ha ufig kritisiert (z.B. Ru gemer 2014: 107). Der Esch -Fonds hatte seit der Abgabe des Bauangebotes in allen Nachfragen geantwortet, dass er als Vermieter der Hallen nur fu r „Dach und Fach“ zusta ndig sein wolle, a hnlich wie Vertreter anderer Bietangebote, die Ernst & Young eingeholt hatten (vgl. QD 3). Damit war gemeint, dass der Vermieter einen Teil der Arbeiten, die zur Erhaltung der Hallen dienen, auf die mietende KoelnMesse u bertragen wollte. Zwar trifft zu, was Ru gemer (2014: 107) anmerkt, na mlich dass die KoelnMesse damit weitere Kosten u bernommen hat, die zuweilen bei Mietvertra gen auch vom Vermieter u bernommen werden ko nnen. Diese Regelung wurde allerdings beiderseitig vereinbart. In gleicher Weise wurde die Indexierung des Mietpreises kritisiert (Ru gemer 2014: 92), weil damit die langfristigen Kosten nicht mehr abscha tzbar waren, wenngleich auch dieser Aspekt bereits seit de r Angebotsabgabe vom Esch-Fonds kommuniziert wurde. Eine gro ßere Ünwa gbarkeit entstand aber durch die Ü bernahme von Garantien durch die Sparkasse bzw. die Stadt, die zu Zahlungsverpflichtungen von deren Seite gefu hrt ha tten, wenn Mietzusagen nicht einhalte n oder Zahlungsausfa lle auf Seiten der Koelnmesse aufgetreten wa ren. Insgesamt spiegelt diese Risikou bernahme mindestens den ausgepra gten politischen Willen wider , das Projekt der Messehallen in Verbindung mit RTL in dieser Weise zu realisieren. Damit zeig en sich erneut Hinweise auf Ü berkreuzungen, die von der Politik u ber die Stadt zur Bauwirtschaft reichen. Ho here Baukosten, die u ber die Abrechnung von u berteuerten Softkosten angesetzt waren, wurden in Kauf genommen, wobei weder die Stadt noch die KoelnMesse dafu r die Verantwortung u bernommen haben. Diese waren ihnen nach eigenen Angaben nicht bekannt (QD 27). KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 86 Rückkaufoption In einem Schreiben an die Stadtsparkasse vom 17.12.2003, dessen Inhalt vorher auch der KoelnMesse bekannt gegeben worden war (QD 29), sicherte die Stadtsparkasse zu, sie werde „[…] durch ihre Tochtergesellschaft SKB sicherstellen, dass […] der Stadt Ko ln bzw. der KoelnMesse GmbH ein dingliches Nutzungsrecht in Form einer Dienstbarkeit fu r die Dauer der Mietzeit eingera umt wird. In gleicher Weise erha lt die Stadt Ko ln bzw. die KoelnMesse GmbH das dinglich gesicherte Recht eingera umt, nach Beendigung des Mietvertrages den Grundbesitz samt Aufbauten zu einem Betrag in Ho he von 70 Mio. EÜR zu erwerben“ (QD 30). Diese Zusicherung wurde von der Stadtsparkasse als eine Chance ins Spiel gebracht, den politisch ohnehin bereits gewollten Messehallenbau mit Hilfe des Investorenmodells durch die Beseitigung mo glicher strittiger Punkte zu ermo glichen. Das dieses Selbstversta ndnis vorlag, belegt beispielsweise eine Anmerkung aus dem gleichen Schreiben: „Mit diesen Zusagen sollte nun sichergestellt sein, dass hier eine Lo sung gefunden wurde, die den im Aufsichtsrat der Koeln Messe gewu nschten Sicherheiten entspricht“ (QD 31). Aus Sicht der Stadt wurde di ese Zusicherung auch in dieser Weise sowohl bei der Verwaltung wie bei der Koelnmesse aufgenommen. In dem Schreiben von OB Schramma an die Bezirksregierung heißt es ( QD 27): „Der Vorsitzende des Aufsichtsrates und die Gescha ftsfu hrung haben […] dieses Schr eiben am 17.12.2003 als ausreichende Sicherheit qualifiziert.“ Die Position der Stadtsparkasse als „Ermo glicher“ des Messehallengescha fts blieb auch wa hrend des Bauvorgangs selbst erhalten. Die Ru ckkaufoption (fu r die Ko lnmesse) wurde von Seiten der Sparka sse weiterhin garantiert. Ünter anderem in einem Schreiben vo m damaligen Sparkassen Chef an den damaligen Chef der KoelnMesse: „Zudem stellen wir sicher, dass die Koelnmesse die Mo glichkeit erha lt, nach Ablauf der Mietzeit die betroffenen Grundstu cke und Geba ude fu r 70 Mio. EÜR zu erwerben“ (QD 33). Fu r die KoelnMesse wurde es mit dem nahenden Bauende der Messehallen zunehmend wichtiger sicherzustellen, dass nach Ablauf des Mietvertrages das Gela nde samt Nordhallen zuru ckerworben werden konnte. Auch Sicht d er Stadt bzw. deren Verwaltung wurde die Bedeutsamkeit dieses Aspekts betont, damit die KoelnMesse nicht „vor die Tu r gesetzt“ wird, so der Stadtka mmerer in der Aufsichtsratssitzung der KoelnMesse am 27.09.2005. KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 87 Aussagen des Esch-Oppenheim-Fonds und der Sparkasse ließen Ende 2005 Zweifel an dieser Ru ckkauf-Zusicherung aufkommen. Laut der Sparkasse wa re eine „Ru ckkaufsoption, wie im Schreiben vom 17.12.2003 zugesichert, gegenu ber der Hauptvermieterin nicht durchsetzbar “ ( Protokoll der Sitzung des Aufsichtsra tes der Ko lnMesse GmbH vom 24.11.2005). Es wu rde allerdings nach einer gleichwertigen Alternative fu r diese Sicherheit gesucht werden. Eine dingliche Sicherung, wie von der Koelnmesse gewu nscht, ko nnte jedoch nicht mehr erzielt werden. Die Stadtsparkasse versuchte auch in der folgenden Zeit, keine Zweifel an dem Ru ckkauf aufkommen zu lassen . Der Vorschlag der KoelnMesse nach einer Neuverhandlung der Vereinbarung wurde von der Sparkasse als Versuch verbucht „Vorteile zu erlangen, die nicht substantiiert seien“ (QD 18). Im Laufe der Jahre kam es aber zu Ünstimmigkeiten u ber die Geltung der Zusage von Seiten der Sparkasse. Bis zum heutigen Zeitpunkt ist es nicht klar, ob und in welcher Form die KoelnMesse das Grundstu ck der Nordhallen mitsamt den Geba uden nach Ablauf des Mietvertrages zuru ckerhalten kann. Generelle Vorwürfe Generelle Kritikpunkte bzw. Vorwu rfe an den Planungen und Bau der Messehallen Nord zeichnen sich dadurch aus, dass sie alternative , u blicherweise effizientere Szenarien entwerfen, Systemkritik u ben oder allgemeine Probleme aufwerfen. Einer der deutlichsten Vorwu rfe ist die „Verflechtung der Stadt mit dem großen Geld “ , also die Idee, dass die Ko lner Bu rger (als Steuerzahler) die Gewinne der privaten, ohnehin schon vermo genden Investoren bezahlen. Die Stadt als letztlich haftender Akteur finanziert beispielsweise die Mietausfa lle bzw. Mietgarantien bzw. die daraus resultierenden Verluste. Ru gemer (2014: 107) fu hrt eine umfassende Kostenrechnung an, bei der verschiedene Posten auf ein Einsparpote ntial hinweisen, wenn die Prozessabla ufe beim Messebau anders vonstatten gegangen wa ren. Dazu geho rt, dass bei einer gu nstigeren Aushandlung des Mietvertrages nicht die KoelnMesse sondern der Investor die Reparaturen und Instandhaltungen gezahlt ha tte oder dass bei der Vermeidung von Bauma ngeln keine Kosten fu r deren Beseitigung bzw. deren juristischer Durchsetzung aufgetreten wa ren. Auch ha tten bei der (noch offenen) Ru ckkaufoption Gelder gespart werden ko nnen, ebenso wenn der Bau u ber einen Kommunalkredit finanziert worden wa re (Ru gemer 2014: 107): „[…] er war zur Bauzeit fu r vier Prozent zu bekommen […]. Somit wu rden mehr als 500 Millionen Euro an private Investoren verschenkt worden sein – obwohl der Investor ja gerade deshalb KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 88 eingeschaltet wurde, um den u berschuldeten o ffentlichen Haushalt zu entlasten.“ Zusa tzlich sieht Ru gemer (2014: 108) noch Kostenersparnisse, indem den 27 Fondsanlegern keine Steuervorteile eingera umt worden wa ren. Es steht außer Frage, dass die Stadtsparkasse im Laufe der Mediengesc ha fte von Ossendorf bis Messehallen eine Reihe betra chtlicher Verluste erwirtschaftet hat. Die Stadt Ko ln wurde auch entsprechend in der Finanzkrise 2008 von der Sparkasse Ko lnBonn um eine stille Einlage gebeten (QD 21), die u.a. durch Abschreibungen in Ho he von 117,4 Mio . Euro wegen „die u ber Tochterunternehmen abgewickelten bzw. gehaltenen Immobilienprojekte „Rheinparkmetropole'' (Entwicklung des alten Messegela ndes in Ko ln-Deutz zu einer Gewerbe- und Bu roimmobilie) und Magie Media Company TV- Produktionsgesellschaft mbH“ notwendig geworden war. Eine Intention der Stadt, die Investoren direkt auf Kosten der Steuerzahler zu unterstu tzen, ließ sich aus dem vorhandenen Aktenmaterial und den Interviews nicht ableiten, selbst wenn sich Hinweise auf Klu ngel und Ü berkreuzungen zeigten. Bedeutsam ist der Ümstand, dass sowohl die Rheinhallenvergabe an RTL wie der Bau durch den Esch -Oppenheim-Investor politisch gewollt waren. Das u berma ßige Engagement der Stadtsparkasse resultiert u.a. aus einer Abha ngigkeit in Folge der Verkettungen der Zielsetzungen, RTL in Ko ln zu halten und die Messebauten u ber das Investorenmodell (mit dem Esch -Oppenheim-Fonds in Zusammenarbeit mit der Stadtsparkasse) zu realisieren (vgl. Kapitel 5.1 und 5.2). Alternative Szenarien haben dennoch ihre Bedeutung bei der Betrachtung der Vorga nge, weil sie Mo glichkeiten zur Verbesserung aufzeigen (vgl. Kapitel 5.4). Bei einigen Vorkommnissen wie z.B. der Bieterabfrage fu r den Messehallenbau liegen (allerdings post hoc) bessere Alternativen auf der Han d. Bei anderen ist es schwieriger (z.B. dem Gutachten von PWC zum Verkehrswert des Messehallengela ndes und der Aufbauten aus dem Jahr 2011, vgl. QD 13), weil bestimmte Vorannahmen zugrunde gelegt werden. Feststellen la sst sich aber, dass das Steuersparmodell des Investors (Ru gemer 2014: 97- 98) tatsa chlich in dieser Weise angelegt war und den Anreiz fu r die Privatinvestoren erho ht hat. Es ist Teil des Vertragsmusters, das bereits beim Mediengela nde in Ossendorf einge setzt wurde (vgl. Kapitel 5.1). Die Vertra gsmodelle von Ossendorf konnten (auch wegen der Abha ngigkeit der Stadtsparkasse vom Esch -Oppenheim- Fonds) in gleicher Weise auf die Vertra ge der Messehallen u bertragen werden. Im Gesellschafterbeschluss der Grundstu cksgesellschaft Ko ln Ossendorf GbR heißt es, dass die Stadtsparkasse bzw. ihre Tochtergesellschaften Differenzen zum Grundstu ckspreis KAPITEL 4 KRITIKPUNKTE UND DEREN EINORDNUNG Seite 89 der Rheinhallen aufgrund von Schadensersatzanspru chen ebenso ausgleichen wird wie Kosten aufgrund von Abbruch, Denkmalschutzanforderungen oder Bodenverunreinigungen. (Gesellschafter Beschluss Grundstu cksgesellschaft Ko ln Ossendorf GbR ). Die Stadtsparkasse arbeitete mit ihrem Vorgehen sowohl bei den Planungen der Messehallengescha fte (im Sommer 2003) wie wa hrend der Bauphase mit der Ü bernahme von Mietgarantien (u ber die Tochtergesellschaften) wie mit anderen Ünterstu tzungsleistungen (z.B. bei den Kosten Altlastensanierung) darauf hin, dass die Eigentums- und Vertragsverha ltnisse der Ossendorfgescha fte in sehr a hnlicher Weise den Messe - und Rheinhallengescha ften entsprachen. Das entsprach dem Investorenmodell mit Steuerersparnismo glichkeit fu r die Investoren. Durch die Ü berkreuzung aller gesellschaftlichen Subsysteme gab es bei diesen Gescha ften eine Reihe von Interessenkollisionen, die sich einerseits durch das gesetzlich vorgesehene Beteiligungssystem von Ratsmitgliedern bzw. politischen Vertretern in den Gremien von Firmen ergibt (vgl. Kapitel 5.3) sowie durch Beauftragungen von Gutachtern bzw. Projektbeteiligten, die bereits mit dem Esch -Fonds Gescha ftsbeziehungen ei ngegangen waren. Die Ü berfu hrung dieser Interessenkollisionen in konkrete Vorteile fu r einzelne Akteure (und damit das Auftreten von Klu ngelprozessen) lassen sich nicht aus Dokumentationen u ber Absprachen oder sonstigen A ußerungen ableiten, sondern ledigli ch aus den Ergebnissen von Entscheidungen (z.B. fu r das Investorenmodell von Esch-Oppenheim). Aus Sicht der Verfasser sind diese Interessenkollisionen zwar prinzipiell problematisch, was auch deutlich vom damaligen OB der Stadt Ko ln in der Aufsichtsratssit zung der Koelnmesse vom 17.10.2003 thematisiert wurde (Protokolle der Sitzungen von Aufsichtsrat und Finanzausschuss der Koelnmesse GmbH vom 17.10.2003). L etztlich mu ndeten Interessenkollisionen aber nur in einer Aufforderung fu r die Betroffenen, Entscheidungen „sorgsam abzuwa gen“ und eine „verantwortungsvolle Wahrnehmung des Mandats“ auszuu ben. Die Interessenkollisionen (und Klu ngelprozesse) ko nnen als eine Bedingung in der Gesamtkonstellation des Messehallenbaus verstanden werden, die fo rderlich fu r die Resultate des Messehallenbaus waren, so wie sie sich letztlich realisierten. Allerdings mu ssen sie im gesamten Kontext eingeordnet werden, in dem sie unserer Auffassung nach lediglich einen Teilaspekt der Erkla rung der Vorkommnisse ausmachen (s. Kapitel 5.1 und 5.2). KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 90 5. Schlussfolgerungen In diesem Kapitel wird zuna chst die Entstehung der komplexen Sachlage um die Planungen und den Bau der Messehallen Nord hinsichtlich der erkla rungsrelevanten Faktoren zusammengefasst. Im Ru ckgriff auf die Darstellung vorheriger Bauprojekte zwischen dem JEFP , der Sparkasse und der Stadt la sst sich aus der Literatur ein Muster rekonstruieren, welches als Vorbedingung fu r die Planungen der Messehallen betrachtet werden kann. Aufgrund der Entscheidung von RTL fu r die Rheinhallen entsteht fu r die Koelnmesse die Notwendigkeit, ausreichende Hallenfla chen zu schaffen. Dies bietet fu r alle Akteure ein Gelegenheitsfenster in dem es durch u berkreuzende Belohnungen zwischen den Akteuren und ihren Gesellschaftsbereichen (sowie ggf. Klu ngelhandlungen) zu der Wahl des Investorenmodells der Oppenheim -Esch-Holding kommt. In diesem Kapitel werden auch alternative Erkla rungsansa tze (z.B. der Klu ngel-Ansatz von Ü berall (2010) oder Scheuch/Scheuch (2013)) sowie Public Private Partnership- Gescha fte diskutiert. Im Anschluss wird darauf eingegangen, wie in Zukunft derartige Vorkommnisse vermieden werden ko nnen. Abschließend wird dann ein Blick auf die gegenwa rtige Situation der damals beteiligten Akteure geworfen. KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 91 5.1 Vorbedingungen und Muster Die Planungen und der Bau der Messehallen Nord entwickelte sich unter dem Einfluss vieler unterschiedlicher Akteure, deren Handlungs - und Belohnungsbereiche sich im Sinne des Ansatzes von Smelser (1985) u berkreuzten und schließlich in der gemeinsam getragenen Entscheidung des Messehallenbaus durch den Esch -Oppenheim-Investor mu ndete. Die konkrete Ü berkreuzung von Verwaltung (z.B. in Gestalt des letzten Ko lner Oberstadtdirektors) und den wirtschaftlichen Sektoren des Baugewerbes sowie des Finanzgewerbes la sst sich neben dem Bau der MMC Studios auch mit dem Bau der Ko lnArena (heute Lanxess Arena) Anfang der 90er Jahre in Verbindung bringen . Die urspru ngliche Planung der Arena begann bereits Ende der 80 er Jahre. Die Ümsetzung scheiterte jedoch an Finanzierungsschwierigkeiten, sodass der Bauunternehmer Esch und die Oppenheim-Bank mit einem gemeinsamen Finanzierungsmodell die Gelegenheit bekamen , das Projekt zu realisieren (vgl. hierzu auch Scheuch/Scheuch 2000: 60 ff.). Das hier entstandene Muster zur Realisieru ng von Großprojekten sollte sich in den folgenden Jahren fortsetzen und sich u ber Deutschland hinaus bis ins europa ische Ausland erstrecken. Hierbei konnten seitens der Oppenheim-Esch-Gruppe die Verbindungen zu o ffentlich-rechtlichen (meist kommunalen) Mie tern ebenso genutzt werden, wie die zu großen Ünternehmen (etwa Karstadt-Quelle) (vgl. Ru gemer 2006: 97). Im Folgenden sollen die Entstehung und Entwicklung des besagten Musters in ihren einzelnen Etappen dargestellt sowie Klu ngel- und Ü berschneidungsaspekte aufgezeigt werden. 5.1.1 Das Modell des Messebaus war bereits bewährt Als mit der Entscheidung des Rates am 18.12.2003 u ber den Kauf bzw. Verkauf kleiner Teile des Messehallengela ndes letztlich auch das politische Signal fu r das Esch - Oppenheim-Investorenmodell gegeben wurde, waren die weiteren Schritte des Eigentu merwechsels der Grundstu cke, der Vermietungs - und Vermietungs - beschaffungsweisen ebenso wie die Finanzierungsweisen bereits bekannt, geplant und in gewisser Weise „bewa hrt“ . Mit dieser Ratsent scheidung wurde die Ü berkreuzung der Belohnungsmo glichkeiten aller beteiligten Akteure realisiert. Die Stadt bzw. die Verwaltung und die Politik hatten den Verbleib von RTL in Ko ln gesichert, ohne einen Verlust von Ausstellungsfla chen seitens der Koelnmesse herbeizufu hren. Diese konnte neue, nach eigenen Vorstellungen KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 92 gebaute Hallen erwarten. Dies war auch unter Mitarbeit der Sparkasse ermo glicht worden, die wiederum Verpflichtungen eingegangen war und gleichzeitig Mo glichkeiten zur Gewinnrealisierung erlan gte. Der Esch -Oppenheim-Fonds konnte den Anlegern Steuervorteile und garantierte Renditen in Aussicht stellen. Dabei war d ieses Modell der Finanzierung nicht das Einzige, welches wa hrend der Planungsphase zur Disposition stand. Vielmehr gab es auf Seiten der Koelnmesse Vorschla ge zu anderen Modellen und auch aus der Wissenschaft und der Presse kam etwa die Idee der Finanzierung u ber barwertig gu nstigere Kommunalkredite (vgl. Schro der/Wagener 2005). Dass sich seitens der Stadt so stark fu r das Esch-Oppenheim- Investorenmodell eingesetzt wurde, mag bei erster Betrachtung verwundern. Die Zusammenarbeit mit dem Bauunternehmer und der Oppenheim-Bank zur Realisierung von Großprojekten hatte jedoch zu diesem Zeitpunkt bereits eine n bekannten Ablauf , der nicht nur bei den Ossendorf-Gescha ften (vgl. Kapitel 2), sondern auch beim Bau der Mehrzweckhalle Ko lnArena (heute Lanxess Arena) beobachtbar ist. 5.1.2 Muster bei der Planung und Bau der Lanxess Arena Das Muster bei den Planungen und dem Bau der Lanxess Arena (fru her Ko lnArena) wird aus der Literatur und aus juristischen Quellen rekonstruiert. Als die Stadt Ko ln Ende der 80er Jahre den Bau einer - im Vergleich zur Ko lner Sporthalle gro ßeren und moderneren - Veranstaltungshalle anstrebte, konkurrierten im Wesentlichen die beiden Baukonzerne Strabag und Phillip Holzmann sowie das Architektenbu ro Schmitz und Wund um den Auftrag (vgl. Scheuch/Scheuch 2000: 59 ff.). Strabag legte 1989 einen Plan fu r eine Halle namens Europalast mit einer Kapazita t von 25 .000 Besuchern und der Eignung fu r Leichtathletikwettka mpfe sowie Radrennen vor . Der Plan u berzeugte sowohl den damaligen Oberstadtdirektor Kurt Rossa (SPD) als auch den Rat der Stadt Ko ln. Weiterhin unterstu tzten auch die Investoren Alfred Freiherr von Oppenheim und Alfred Neven DuMont diesen Plan, welcher daher trotz anderer, gu nstigerer Pla ne den Zuschlag bekam (Scheuch/Scheuch 2000: 59). In der Folge kam es neben Finanzierungsproblemen immer wieder zu Verhandlungen hinsichtlich der Ümsetzung des Baus und zu kritischen St immen vom Bund der Architekten, welcher die Art der Auftragsvergabe beanstandete ( Scheuch/Scheuch 2000: 60). Im Oktober 1989 wurde der bisherige Sportdezernent Lothar Ruschmeier (SPD) zum neuen Oberstadtdirektor. Er einigte sich mit Vertretern des Esch-Fonds auf ein alternatives Projekt - die "Open Air Arena" (Scheuch/Scheuch 2002). Dieses Projekt KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 93 erhielt daraufhin den Auftrag zum Bau einer neuen Ko lner Mehrzweckhalle. Als entscheidend fu r die Durchsetzung des Bauprojekts unter Esch s Leitung war, dass Ruschmeier zum einen im Jahre 1995 die SPD Fraktion , und damit letztlich entscheidend den Rat , als auch die Investoren Oppenheim und DuMont davon u berzeugen konnte, die zuvor bestehende Pra ferenz des "Europalast" zu Gunsten der von dort an genannten "Ko lnArena" aufzugeben (Scheuch/Scheuch 2002). Zur Ümsetzung des Baus verkaufte die Stadt Ko ln ein 72.500 m² großes Grundstu ck in Deutz fu r 37 Mio. DM (etwa 18 Mio. €) an den Fonds. Der Wert des Grundstu cks wurde von der Kommune hingegen mit 83 Mio. DM ( etwa 42 Mio. €) taxiert (vgl. Ru gemeier 2003; Scheuch/Scheuch 2002). Auch die Kosten der Verkehrsanbindung, welche eine der Voraussetzungen fu r den Betrieb der Halle w ar, u bernahm die Stadt Ko ln mit weiteren 50 Mio. Mark (26 Mio. €). Nach dem europarechtlichen Beihilfenbegriff (jede Maßnahme, die in verschiedener Form eine Belastung vermindert, die ein Ünternehmen normalerweise zu tragen hat ) stellten beide Maßnahmen eine grundsa tzlich verbotene staatliche Beihilfe (Art. 107 AEÜV) im Wert von insgesamt 96 Mio. DM dar (vgl. Hailbronner/Jochum 2006: 38; EuGH Rs. C-38792, Slg. 1994, I -877, Rn. 13). Nach zwischenzeitliche n Ünsicherheiten u ber die o konomische Rentabilita t einer reinen Veranstaltungshalle, handelten die Stadt und der Esch -Fonds folgende Erweiterung des Bauprojekts aus: Anstelle eines ausschließlich privaten Projekts mit allen Risiken, welche die private Finanzierung mit sich bringt, sollte direkt angrenzend an die Arena zusa tzlich ein neues Rathaus, das "technische Rathaus" gebaut werden (Ru gemer 2002: 31). Die Oppenheim -Bank sollte dieses Mischprojekt u ber einen geschlossenen Fonds finanzieren und mit der Stadt Ko ln stand als Mieter fu r die Randbebauung (das Rathaus) ein nicht insolvenzfa higer Vertragspartner (§ 12 Abs. 1 Nr . 2 InsO in Verbindung mit § 128 Abs. 2 GemO NRW) fest (Ru gemer 2002: 31). Aus Sicht der Stadt bzw. des Rates ergab sich damit die Mo glichkeit, ein Rathaus zu bekommen, ohne auch nur eine Mar k investieren zu mu ssen, was im Hinblick auf die "leeren o ffentlichen Kassen" attraktiv schien (Ru gemer 2002: 30). Der Rat stimmte am 27.09.19 95 mehrheitlich fu r diese Mo glichkeit (Ru gemer 2002: 31). So verpflichtete sich die Stadt zu einer garantierten M iete der Randbebauung als Rathaus und sicherte damit auch die Finanzierung der Arena, dessen alleiniger Bau sich nicht gerechnet ha tte. Die Laufzeit des Mietvertrags zwischen der Stadt Ko ln und der Ko lnArena Beteiligungsgesellschaft mbH wurde von 1998 bis 2028 festgesetzt (Ru gemer 2008:100). KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 94 Dieses ungewo hnlich lange Mietverha ltnis mit der Stadt ist zwar keine Bu rgschaft im Sinne des § 765 BGB. Fu r den Fall ausbleibender Einnahmen bietet die Stadt dem Fonds und seinen Anlegern jedoch aufgrund der Insolvenzu nfa higkeit der Gemeinden eine herausragende Sicherheit (vgl. auch Ru gemer 2008: 99). Ferner mietete die Stadt zusa tzlich die Parkpla tze der Arena an, wobei die Anzahl von 2.900 Pla tzen den Bedarf bei weitem u berstieg. Außerdem sicherte sie die Verantwortun g fu r sa mtliche Reparaturen der Parkfla che vertraglich zu (Ru gemeier 2002: 32). Im Jahre 2000 etwa nahm die Stadt 450.000 DM aus der Parkplatzvermietung ein, zahlte an den Fonds aber 3,2 Mio. DM (Ru gemer 2002: 31). Auch hier kann ein Marktvorteil gesehen werden, den die Stadt Ko ln dem Fonds einra umte. Die Ko lnArena wurde schließlich im Oktober 1998 fertiggestellt. Maßgebliches Zutun daran hatte, wie dargestellt, die Planungsu bernahme durch Esch und Oppenheim . Diese haben ihren Anteil daran, dass die Stadt K o ln mit der heutigen Lanxess Arena (20.000 Besucherpla tze und bis zu 1,8 Mio . Besuchern ja hrlich) u ber eine der erfolgreichsten Veranstaltungshallen weltweit verfu gt ( vgl. Grosse/Ripperda /Voelzkow 2016: 14). Als erstes gemeinsames Großprojekt konnte der Esch- Oppenheim-Fonds mithin einen Erfolg verbuchen; sowohl einen finanziellen fu r sich selbst und fu r die Anleger als auch einen politischen fu r die politisch Verantwortlichen wie fu r den Oberstadtdirektor . Dass sich seitens der Stadt in der Folge fu r eine weitere Zusammenarbeit bei dem Großprojekt "Messehallen Nord" bemu ht wurde, ist nach alledem weniger u berraschend oder la sst sich zumindest leichter rechtfertigen. Muster bei den Planungen und dem Bau der MMC Studios (Coloneum) Die Problematiken bei den Planungen und dem Bau der MMC Studios wurde bereits in Kapitel 2 berichtet. An dieser Stelle sollen in Erga nzung zu den Erla uterungen zur Lanxess Arena kurz das a hnliche Planungs- und Baumuster dargestellt werden, wobei die Geschehnisse erneut aus der Literatur rekonstruiert werden. KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 95 Das Coloneum sollte Ende der 1990er Jahre bei seiner Planung u ber 20 Studios mit Gro ßen von 200 bis 4.500 m ² auf einer ca. 25 ha großen Gesamtfla che verfu gen (vgl. Drenk 2002: 57). Finanziert werden sollte es durch den privat en Esch -Oppenheim- Fonds (als Tochtergesellschaft der Oppenheim-Bank), der das Investitionsvolumen von 1,5 Milliarden DM einbringen sollte (vgl. Drenk 2002: 57). Der Fonds und die Stadt Ko ln einigten sich auf das bekannte Modell: Die Stadt vera ußert das bet reffende Grundstu ck zur Bebauung an den Esch- Fonds, der es im Nachhinein an den Betreiber, d ie Magic Media Company (zu 25 % gehalten von der Stadtsparkasse Ko ln u ber deren Tochtergesellschaft SKB. Siehe hierzu Kapitel 2) vermietet ( vgl. Drenk 2002: 57 f.). Das Investitionsmodell sah außerdem vor, dass die Anteilseigner der MMC (siehe Abbildung 7) gemessen an ihren Anteilen fu r die Einnahmen der Mieten garantierten ( vgl. Schminke 2018). Ferner wurde sich auf einen Mietzins von 30 Mio. DM (pro Jahr) bei eine r Laufzeit von 10 Jahren geeinigt ( vgl. Drenk 2002, S. 58). Bei der Vera ußerung des Gela ndes gewa hrte die Stadt dem Fonds einen Preisnachlass von ca. 14 Mio. DM im Vergleich zum Marktpreis ( vgl. Drenk 2002: 57). Außerdem sicherte die Stadt die Ü bernahme der Kosten fu r die Verkehrsanbindung, inklusive der Verla ngerung einer Straßenbahntrasse, mit einem Volumen von 100 Mio. DM zu. Schließlich fo rderte zusa tzlich dazu das Land Nordrhein-Westfalen die technische Einrichtung, die es den Betreibern ermo glichte, alle Studios von einem zentralen Regieplatz zu steuern, was mit weiteren 9 Mio. DM zu Buche schlug (vgl. Drenk 2002: 57). Auch im Falle des Coloneums liegt mithin beihilferechtlich in hohem Maße problematisches Verhalten von Seiten der Stadt und des Landes vor . Hinsichtlich der Technologiefo rderung durch das Land beanstandeten dies auch Mitbewerber und monierten dabei, dass es sich bei der zentralen Steuerung der Studios um "handelsu bliche" Technik handele, die aus rein politischen Gru nden subventioniert worden sei. Insgesamt wurde n in Ko ln und im Ümland von Ko ln in den 1980er und Abbildung 7: Teilhaber der MMC (eigene Darstellung) Abbildung 7: Teilhaber der MMC (eigene Darstellung) KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 96 1990er Jahren erhebliche Investitionen in der Medienwirtschaft getroffen (vgl. Geschwandtner-Andreß 1999). Die wirtschaftliche Lage der MMC -Studios entwickelte sich jedoch gleich zu Beginn derart negativ, dass ausstehende n Mieteinahmen gema ß der gesellschaftsrechtlichen Vereinbarung von den Anteilseignern auszugleichen waren. Hieraufhin fokussierten zuna chst RTL und dann die Ünternehmerbru der Bernd und Helmut Breuer den Ausstieg aus der Betreibergesellschaft, wobei die Sparkasse die entsprechenden Mietgarantien u bernahm (vgl. Schminke 2018; vgl. Kapitel 2). Abbildung 8: Schematische Darstellung der Verhältnisse um die Coloneum Bauten um 1999 (eigene Darstellung) Letztlich zahlte aus den Mieteinstandsgarantien die Sparkasse, die sich mit immer neu aufgelegten Garantien gegenu ber dem JEFP stark belastete (vgl. Kapitel 2). 5.1.3 Zusammenfassung: Muster bei Planungen und Bau von Großprojekten Anhand der gena nnten Beispiele fu r die Finanzierung der Großprojekte Ko lnArena, Coloneum und Messehallen lassen sich zweierlei Muster erkennen: Zum einen das oben erla uterte strukturelle Muster, welches vorsieht, dass die Stadt Ko ln das zur Bebauung ausgesuchte Grundstu ck an einen privaten Partner verkauft, um es ku nftig u ber mehrere Jahre, teilweise Jahrzehnte von ihm zu mieten. Partner sind ein privater Baukonzern, sowie private Investoren in einem gemeinsamen, geschlossenen Fonds. Der Fonds verfu gt durch die Beteiligung finanzstarker Akteure u ber ein Volumen, das das Bauprojekt stemmen kann. Den einzelnen Investoren wird die Einlage dadurch KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 97 attraktiv gestaltet, dass sie eine nahezu sichere Aussicht auf Gewinn haben und zusa tzlich Steuervorteile durch ihr „Eigentum“ sichern ko nnen. Die Garantie der Stadt bzw. der Stadtsparkasse (im Falle der Messehallen) entweder als Mieter bereitzustehen oder zumindest fu r Mieteinnahmen in bestimmter Ho he zu garantieren, gewa hrt den Investoren Sicherheit en, die in keinem Gescha ft unter Privaten zu erwarten sind. Zudem kann die Stadt als juristische Person des o ffentlichen Rechts nicht in die Insolvenz gehen (§ 12 Abs. 1 Nr . 2 in Verbindung mit § 28 Abs. 2 GemO NRW). Der Preis, den die Stadt fu r die Verwirklichung der Großprojekte zahlt, sind Grundstu cksverkaufspreise unter – und zu zahlende Mietzinse u ber – dem marktu blichen Wert. Dies legt das ein Gutachten der Wirtschaftspru fgesellschaft PriceWaterhouseCoopers zur Wertermittlung der Nordhallen einschließlich des Mietzinses vom 27.04.2011 nahe (QD 13), welches einen angemessenen Mietzins von ja hrlich 14,8- bzw. 17,8 Mio. Euro anstatt der vereinbarten 20,7 Mio . Euro errechnet hat. Zum anderen ist auch in personeller Hinsicht ein Muster erkennbar. Auf Seiten der Verwaltung bzw. in den politi schen Positionen ha ngt die handelnde Person von den politischen Mehrheitsverha ltnissen ab. Auf Seiten der privaten Partner war der Esch- Fonds u ber mehrere Jahre als Bauunternehmer gesetzt. Mit ihm gemeinsam im Fonds sind zu großen Teilen dieselben Anleger verbunden. Die 15 Gesellschafter der "Ko lnArena Beteiligungsgesellschaft mbH" geho ren zum Ümfeld des Esch-Oppenheim- Fonds, wobei einige auch im Falle der Messehallen investierten. Das Zustandekommen eines Gewinns fu r die Anleger wird durch die Vertra ge garantiert. Neben ihnen sind die Gewinner die Bauunternehmer und die politischen Initiatoren, welche die Realisierung prestigetra chtiger Objekte fu r sich verbuchen ko nnen. 5.2 Was erklärt die Vorkommnisse um die Messehallen Nord? Das oben dargelegte personel le und strukturelle Muster war zu dem Zeitpunkt vorhanden, als die Idee entstand, das Halten von RTL mit dem Bau der Messehallen Nord zu verbinden. Dabei diente den politischen Vertretern wie von der Sparkasse die Vision von einem bedeutenden Medienstandort dazu, Handlungen und Entscheidungen zu begru nden, die darauf abzielten, dass RTL in Ko ln ansa ssig blieb (QD 27). Kommunalwirtschaftlich korrespondierte diese Zielsetzung mit der Sicherung eines großen Gewerbesteuerzahlers. KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 98 Die Zielsetzung, RTL in den Rheinhallen unterzubringen, erforderte bereits allein den Einbezug vieler unterschiedlicher Akteure aus der Politik und der Stadt bzw. der Verwaltung sowie der Wirtschaft, barg also selbst schon einiges Ü berkreuzungspotential im Sinne des Smelser -Ansatzes (vgl. auch Bartels/Berger 2003). Dabei kam den Personen, die in mehreren Positionen sowohl in Wirtschaftsgremien (z.B. im Aufsichtsrat/Finanzausschuss der Ko lnmesse ) wie in sta dtischen Gremien (Rat) und/oder in der Verwaltung (wie z.B. Ka mmerer, OB) ta tig waren, eine besondere Rolle zu. Sie trugen die Entscheidungen mit Kenntnis vieler Bereiche mit und trieben sie im Hinblick auf die Entwicklung des Medienstandortes voran. Die Idee vom Medienstandort Ko ln wurde in der Breite auch von den politischen Akteuren unterstu tzt. Gleichzeitig hatte sich die Sparkasse bereits fru her im Hinblick auf den Medienstandort mit dem finanziellen Engagement bei den MMC Studios und auch in anderer Hinsicht eingesetzt (Geschwandtner-Andreß 1999; Lutz/Sydow 2002). Auch dem Handeln der Stadtsparkasse kann bei aller Beru cksichtigung ihrer finanzwirtschaftlichen Interessen (einschließlich der Abha ngigkeiten zum Esch -Fonds) die Motivation zugeschrieben werden, an der Entwicklung des Medienstandortes mitgewirkt zu haben. Mit der Dringlichkeitsentscheidung des Rates vom 25.07.2003 und der kurz darauf erfolgenden Standortentscheidung von RTL fu r die Rheinhallen war die Zielsetzung der Sicherung des Medienstandortes erreicht. Nun stellte sich die Frage nach dem Ausgleich des Verlustes der Rheinhallen fu r die Ko lnmesse. Diese Frage wurde im folgenden Prozess immer mit der Frage nach der Standortentscheidung von RTL verknu pft. Die Mo glichkeiten, mit denen die Koelnmesse fu r den Verlust der Rheinhallen kompensiert werden konnte, stellte n fu r alle Beteiligten ein Gelegenheitsfenster dar, ihre akteursbezogenen Interessen einzubringen. Dieses Gelegenheitsfenster stellte also eine „Win-Win“ Situation fu r die Beteiligten dar (Ü berall 2010: 209), bei der alle profitieren konnten, falls die Vereinbarungen eingehalten wurden. Nach der Standortentscheidung von RTL kam eine komplexe Situation von u berkreuzenden Belohnungen im Sinne von Smelser (1985) auf, bei denen die Realisierung der einzelnen Akteurserfolge von dem Handeln anderer Akteure abhing. Fu r den Esch-Fonds ergab sich die Gelegenheit, ein weiteres sicheres, lukratives und langfristiges Gescha ft durch den Bau der Messehallen Nord und die Sanierung der Rheinhallen zu realisieren. Das Muster, das sich bereits bei den Großprojekten zuvor KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 99 „bewa hrt“ hatte, konnte in Zusammenarbeit mit der Stadtsparkasse auch in diesem Fall eingesetzt werden, falls das Investorenmodell sich gegen die u brigen Bieter und alternative Bauvorhaben (wie den Eigenbau durch die Koelnmesse) durchsetzt. Fu r die Investoren ergab sich (zusammen mit der Oppenheim Bank) die Gelegenheit, von den Mieten des Bauobjektes sowie von Steuervorteilen zu profitieren (vgl. Seidel 2010: 53). Die Stadtspar kasse konnte diese Gelegenheit nutzen, um Verluste aus fru heren Gescha ften auszugleichen, neue Einkommensmo glichkeiten zu generieren und ihre Rolle als „Ermo glicher“ sta dtischer wie landesbezogener Zielsetzungen weiterzufu hren. Die Stadt konnte mit der Wah l des Investorenmodells die Gelegenheit ausnutzen, die Koelnmesse mit neuen Messehallen auszustatten, nachdem RTL sich fu r Ko ln als Standort ausgesprochen hatte. Dabei konnte sie die „Mitarbeit“ der Stadtsparkasse einrechnen, die Garantien und Prozessgesta ltungen u bernahm, die u.Ü. sonst von ihr ha tten u bernommen bzw. ausgefu hrt werden mu ssen. Sie konnte auch mit der „Mitarbeit“ der Koelnmesse rechnen, weil diese nun Renovierungsarbeiten vorziehen und neue (weitgehend nach ihren Vorstellungen geplante) Messehallen bauen (lassen) konnte. Letztlich war auch fu r die politischen Akteure die Gelegenheit gegeben, Reputation durch die Sicherung des Medienstandortes wie durch eine modernisierte Infrastruktur der Messe zu erhalten. Wie sich die Planungen und der Bau der Messehallen Nord letztlich realisierten, war also das Resultat des Zusammenwirkens der Akteursinteressen und deren spezifischer Vorerfahrungen (z.B. im gezeigten Muster) in diesem Gelegenheitsfenster, das sich nach der RTL Standortentscheidung fu r alle Beteiligten bot. Bei der Ümsetzung der Planungen und dem Bau traten dann die Friktionen auf, die sich bei der Zusammenarbeit zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen (wie der Wirtschaft, der Politik oder der Verwaltung) u blicherweise ergeben. I n diesem Zusammenhang traten auch Klu ngelprozesse auf, die aber allein die Realisierung der Planungs- und Bauvorhaben nicht hinreichend erkla ren. KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 100 5.3 Alternative Erklärungen 5.3.1 Klüngel als alleiniger Erklärungsgrund In der Literatur werden auch alt ernative Erkla rungen fu r die Vorkommnisse um die Planungen und den Bau der Messehallen genannt. Scheuch/Scheuch (2013) oder Ü berall (2010) bringen ihn mit dem Klu ngel (nach ihren Definitionen) in Verbindung (wobei festzustellen ist, dass ihre Versta ndnisweisen von dem, was Klu ngel ausmacht, nicht identisch sind; vgl. Kapitel 3). Allerdings bestanden keine umfassenden Netzwerkstrukturen zwischen allen Akteuren, welche aber nach dem Klu ngelansatz notwendig gewesen wa ren, damit diese Erkla rung hinreichend gewesen wa re. So bestand zwischen der Stadtsparkasse und dem Esch -Fonds zwar eine vertraglich basierte Abha ngigkeit, die auch dazu fu hrte, dass die Sparkasse sich zugunsten des Esch-Fonds bei den Planungen zum Bau der Messehallen einsetze. Diese Abha ngigkeit wird aber weder in der Versta ndnisweise von Scheuch/Scheuch (2013) noch von Ü berall (2010) unter Klu ngel gefasst. Das ist bezogen auf die Absprachen zwischen den politischen Akteuren anders. Hier passen die Versta ndnisweisen beider Autoren. Aber die Absprac hen zwischen den politischen Akteuren (auch im Zusammenhang mit Vertretern der Koelnmesse und der Stadt, wie dem Stadtka mmerer) sind nur ein notwendiger, kein hinreichender Teil, damit die Planungen sich in dieser Weise realisierten, wie sie es taten. Ü ber weitere Absprachen und Klu ngelprozesse, zu denen (vermutlich mit gutem Grund) keine Ünterlagen vorliegen, la sst sich ru ckwirkend nur spekulieren. Aber selbst wenn Verbindungen zwischen bestimmten Akteuren nahe liegen (so ist es beispielsweise sehr unwahrs cheinlich, dass bestimmte Entscheidungen der Stadtsparkasse ohne Wissen der Stadtverwaltung und insbesondere des Ka mmerers umgesetzt wurden), so kann die letztlich doch subjektive Wahrscheinlichkeit des Verdachts nicht als Kriterium gelten, diese Vermutung im Rahmen dieser Üntersuchung zu vertreten. 5.3.2 Public Private Partnership Projekte Der Bau der Messehallen Nord wurde wie andere Projekte in Ko ln als ein Projekt durchgefu hrt, bei dem der Bau und die Vermietung einer messebezogenen Infrastruktureinrichtung durch Private erfolgte. Dieses Zusammenwirken bei einem Bauvorhaben wird im Allgemeinen unter Public Private Partnership (PPP) verstanden (Europa ische Kommission 2004 ; Ziekow 2016). Obwohl es viele Konstruktionsmo glichkeiten von PPP gibt, soll ihnen gemeinsam sein, dass durch die KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 101 Zusammenarbeit o konomische Effizienz optimiert und o konomische Konsequenzen des Projektes nachvollziehbar und abrechenbar bleiben. Folgt man den Empfehlungen der Arbeitsgruppe „Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP-Projekten“ (2006: 8), dann sollen die zu erbringenden Projektleistungen in einer gemeinsamen Ausschreibung vergeben werden, wobei die konkrete Ausgestaltung der Leistung den Bietern vorbehalten bleibt. Zentral fu r die Bewertung des gemeinsamen Projektes ist die „optimale Risikoverteilung zwischen dem o ffentlichen und dem privaten Partner“ , wobei die Verteilung danach erfolgen sollte, mit welchem Risiko die Partner am besten umgehen ko nnen. Ein Argument dafu r, Großprojekte mittels eines Investorenmodells zu realisieren, war immer wieder das Argument „Bankrott der Kommunen“ bzw. „leere o ffentliche Kassen“ (vgl. Ru gemer 2002: 30). Tatsa chlich liegt es nahe, dass Institutionen wie Kommunen bei geringem Eigenkapital zur Finanzierung auf die Zusammenarbeit mit Investore n und Dienstleistern der Privatwirtschaft zuru ckgreifen. Der o ffentlich - wirtschaftsrechtliche Rahmen hierfu r sind funktionale Privatisierungen in einzelnen Angelegenheiten, das heißt die Einbindung Privater in die Erfu llung bestimmter o ffentlicher Aufgaben, wobei die o ffentliche Hand sich der Aufgabe nicht entledigt, sondern einen Verantwortungsbereich fu r die ordnungsgema ße Erfu llung beibeha lt (vgl. Ruthig/Storr 2015). Das PPP ist kein starres Kooperationsmodell, sondern erscheint vielmehr in unterschiedlichen Varianten (vgl. fu r verschiedene Modelle der PPP Ruthig/Storr 2015 oder Ziekow 2016). Fu r die Fa lle des Coloneums und des Baus der Messehallen kommt am na chsten das sogenannte Leasingmodell, welches vorsieht, dass bei einer Laufzeit von bis zu 30 Jahr en der Private Planung, Bau und Finanzierung und Betrieb einer in seinem Eigentum stehenden Anlage u bernimmt und hierfu r Leasingraten erha lt (vgl. Ziekow 2016). Der Private u berla sst die Anlage dabei der o ffentlichen Hand zum Gebrauch; der o ffentlichen Hand steht sodann in der Regel eine Kaufoption nach Ablauf des Vertragsverha ltnisses zu (vgl. Ziekow 2016). Sowohl im Falle des Coloneums als auch in dem der Mes sehallen lag das Merkmal des Betriebs der Anlage durch den Privaten selbst nicht vor . In beiden Fa llen wurde die Anlage lediglich an den Betreiber , der zumindest partiell von der o ffentlichen Hand getragen ist, vermietet. Ru gemer (2014: 91 ff.) nennt in seinem Buch den Bau der Messehallen als ein Beispiel fu r ein PPP-Gescha ft, in dem Details vor der O ffentlichkeit geheim gehalten werden sollten. Er greift in seiner Darstellung eine Reihe von Argumenten auf, die bereits im Milliarden-Monopoly genannt wurden, bettet sie aber im Kontext der PPP -Thematik in KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 102 eine umfassendere Argumentation und Erkla rungskette ein. Die Ü berschneidungen zwischen den gesellschaftlichen Subsystemen, wie wir sie in Kapitel 2 herausgearbeitet haben, sind ein natu rlicher Teil der Akteure bei PPP-Gescha ften. Insofern passt seine Argumentation teilweise auch zu dem hier vertretenen Ansatz. Die Geheimhaltung wird zum Teil mit den Verbindungen zwischen den o ffentlichen Akteuren und den Wirtschaftsakteuren in Verbindung gebracht und ko nnte als Klu ngel interpretiert werden, auch wenn Ru gemer (2014) den Begriff hier nicht explizit verwendet. Das PPP ko nnte als Erkla rungsansatz deshalb in Frage kommen, weil neben den natu rlichen Ü berkreuzungen von gesellschaftlichen Subsystemen auch die Wahrscheinlichkeit ho herer Klu ngelgefahr bestehen ko nnte. Die natu rlichen Ü berkreuzungen (z.B. zwischen Politik und Wirtschaft) machen sich konkret an Ratsmitgliedern fest, die in die Gremien von Ünternehmen mit o ffentlicher Beteiligung entsandt werden. Dabei kann nach Ü berall (2010: 156) das Problem auftreten, dass die Gesetzes- und Verwaltungsregeln nicht zu den unternehmerischen Zielvorstellungen und Planungen passen. Im Hinblick auf eine umsetzbare und praktikable Abwicklung von großen Projekten kann es no tig sein, hier „Kompromisse“ einzugehen, die Franz - Josef Antwerpes (zitiert nach Ü berall 2010: 156) in f olgender Weise umreißt: „Gemeinsam mit der Stadt und ihren Ünternehmen hab ich stets fu r eine mo glichst liberale Handhabung der wirtschaftlichen Ta tigkeit der Gemeinden geka mpft, wie sie die nordrhein -westfa lische Gemeindeordnung eigentlich nicht hergibt “, ra umt der ehemalige Regierungspra sident Franz-Josef Antwerpes sogar freimu tig ein: „Ha tte man sich sklavisch an die Bestimmungen der Gemeindeordnung gehalten, dann ha tt e es keine Telefongesellschaft ‚Netcologne‘ gegeben.“ Es besteht also u.Ü. die Notwend igkeit, (gesetzliche) Regelungen gegebenenfalls hinsichtlich ihrer Anwendbarkeit zu hinterfragen, wenn „Kompromisse“ in wirtschaftlichen Fragen gefunden werden mu ssen. Diese Notwendigkeit kann entsandte Ratsmitglieder in die Situation bringen, diese Kompromisse auch u ber Klu ngelprozesse herbeizufu hren. Die Gefahr, dass negative Resultate aus Klu ngelprozessen in diesem Zusammenhang entstehen, ist in Ko ln allerdings bereits durch die traditionell starke Verbindung zwischen der Politik und Wirtschaft gegeben. In diesem Zusammenhang weist Ü berall (2010: 156) darauf hin, dass bereits Konrad Adenauer in allen wichtigen Aufsichtsgremien Ko lner Ünternehmen gesessen habe. KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 103 Im Falle der Ratsmitglieder, die in Wirtschaftsunternehmen entsandt werden, existiert Ü beralls Ansicht nach (2010: 158) aus ihrer oft laienhaften Position eine Abha ngigkeit von den Wirtschafts vertretern hinsichtlich von wichtigen Informationen und deren Bedeutungen. Damit sind Interessenkollisionen bei den Entsandten wahrscheinlich, denn sie (Ü berall 2010: 158) „[…] sind einerseits politisch dem Gemeinwesen verpflichtet, andererseits rechtlich nach dem GmbH- oder Aktiengesetz aber dem reinen wirtschaftlichen Wohlergehen des Ünternehmens. Schon wenn es um den Erhalt von Arbeitspla tzen geht, kann das zu einer schwierigen Gewissensentscheidung fu hren. Außerdem muss u ber die Verhandlungen in den Aufsichtsra ten prinzipiell Stillschweigen bewahrt werden, selbst ihren Fraktionskollegen gegenu ber sind die vom Stadtrat entsandten ‚Kontrolleure‘ formal zur Gehei mhaltung verpflichtet – ganz zu schweigen von der O ffentlichkeit, die indirekt mit ihren Steuergeldern fu r die wirtschaftlichen Ünternehmen der Stadt haftet.“ Wendet man diese Ü berlegungen auf die Planungen und den Bau der Messehallen Nord an, dann ko nnte man die Vorkommnisse auch unter dem Blickwinkel eines Partnerprojektes zwischen o ffentlicher und privater Hand rekonstruieren. Allerdings sind die Autoren dieser Dokumentation nicht der Ansicht von Ru gemer (2014: 99), dass in dieser Weise privatisierte Projekte systematisch zum Schaden der o ffentlichen Hand ausgehen mu ssen (wenngleich es eine beeindruckende Anzahl von Beispielen dafu r gibt): „Das ist die u bliche Fußangel bei Privatisierungen: O ffentlich werden die Vorzu ge der freien Marktwirtschaft und die Risikofreude de r Investoren gelobt, im Kleingedruckten der Vertra ge wird aber regelma ßig die o ffentliche Hand verpflichtet, den Gewinn des Investors notfalls mithilfe von Steuergeldern zu finanzieren. “ Die Durchfu hrungs- und Kostenrisiken, wie sie sich im Fall des Messehallenbaus als PPP - Gescha ft gezeigt haben, sind aus der Literatur seit langem bekannt (z.B. Schwalb 2005: 55). Inwiefern sich diese realisieren, ist im Fall der Messehallen eher dem spezifischen Muster bzw. deren Entwicklung u ber die vorherig en Projekte und dem Gelegenheitsfenster geschuldet, das die akteursu bergreifenden Gewinnmo glichkeiten wahrscheinlich machte. KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 104 5.4 Vorbeugende Maßnahmen 5.4.1 Grenzen der Bekämpfung von Klüngel und Überkreuzungen Ein großer Teil der Vero ffentlichungen u ber den Messehallenbau geht den Fragen nach alternativen Planungen und Durchfu hrungen nach (vgl. Kapitel 4). Ü berlegungen solcher Art weisen meist auf Defizite und deren Beseitigung oder auf Mo glichkeiten der Vorbeugung hin. In Hinsicht des Klu ngels und der Ü berkreuzungen sind allerdings solche Ü berlegungen aus mindestens drei Gru nden schwierig umzusetzen: 1. Oftmals zeigen sich die Vorteile des Klu ngels, aber auch die Vorteile aus Ü berkreuzungen fu r die beteiligten Akteure in der Vereinfachung von (insbesondere) administrativen Prozessabla ufen. Diese Vereinfachung macht erst mo glich, was zuvor durch erheblichen Mehraufwand die Realisierung unwahrscheinlicher, zuweilen sogar unmo glich gemacht ha tte. Dafu r finden sich im Ümfeld des Messehallenbaus einige Beispiele. Das Ziel, RTL in Ko ln zu halten, als der Sender Hu rth als Standort als Mo glichkeit erwogen hatte, erforderte im engen Kreis die Koordinierung von Seiten der Stadt, der Verwaltung, der Politik und der Ko lnmesse. Im weiteren Ümfeld kamen die Finanzwirtschaft (Sparkasse) und die Bauwirtschaft hinzu. Insbesondere bei politischen Entscheidungen und de m Auftreten von Intere ssenkollisionen bei Personen in mehreren Funktionen bieten Absprachen mit Klu ngelcharakter vor allem Zeitersparnis bei administrativen Prozessen. In gleicher Weise fu hrte die Marktabfrage (anstatt der Ausschreibung) bezu glich der potentiellen Bieter fu r die Vergabe des Messehallenbaus zu einer Vereinfachung der administrativen Vorga nge. Eine o ffentliche Ausschreibung ha tte nicht nur viel mehr Zeit in Anspruch genommen (QD 27). Es ha tte potentiell auch die Chance geschma lert, dass das Investorenmodell des Esch-Oppenheim- Fonds in Verbindung mit der Stadtsparkasse zum Zuge gekommen wa re. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die Autoren dieser Dokumentation nach Durchsicht des vorliegenden Aktenmaterials zu der Einscha tzung gekommen sind, dass die sta dtischen wie wirtschaftlichen Akteure in der damaligen Entscheidungssituation mit großer Wahrscheinlichkeit davon u berzeugt waren, dass wegen d es privatrechtlichen Verha ltnisses der Koelnmesse zum Investor eine Ausschreibung nicht no tig gewesen wa re. Es ist aber letztlich nicht auszuschließen, dass zumindest einige von ihnen die Mo glichkeit in Kauf genommen haben, dass diese Ü berzeugung juristisch keinen KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 105 Bestand hatte (was letztlich auch so war). Sie ha tten dann zur Wahrung der Zielerreichung (RTL in Ko ln zu halten und die Messehallen zu bauen) eine mo gliche Illegalita t als Mo glichkeit hingenommen (vgl. Pohlmann et al. 2016) – eine Ü berzeugung, die u ber Klu ngelprozesse versta rkt werden kann. 2. Die sozialen Beziehungen, auf denen Absprachen legitimer wie illegitimer Art beruhen und die dann auch Handlungssicherheit fu r risikoreiche Transaktionen vermitteln, sind Teil des ta glichen Ümgangs in Verwaltung, Politik und Wirtschaft (vgl. Ü berall 2010). Zwar wurde ein Großteil der Ü bereinku nfte beim Messehallenbau u ber Vertra ge geregelt. Auf diese kann auch heute noch zugegriffen werden. Aber typischerweise werden informale Regelungen, die gerade bei unsicheren Handlungsausga ngen oder verketten Prozessen (wie den Kauf- und Mietvertra gen) wegen ihrer perso nlichen Verbindlichkeit der Akteure relevant werden, nicht dokumentiert und ko nnen im Nachhinein auch nicht nachgewiesen werden. 3. Eine Besonderheit beim Fall d es Messebaus ist, dass Ü berkreuzungen als potentielle Quelle des Austausches und der Machtausu bung und Kontrolle im Aufbau der politischen und wirtschaftlichen Strukturen explizit vorgesehen sind. Beteiligungsgesellschaften unter kommunaler bzw. politische r Ko ntrolle und Mitwirkung sind eine kommunalwirtschaftlich gewollte und in vielen Fa llen erprobte Durchfu hrungsform wirtschaftlicher Aktivita t unter staatlichem Einfluss. Sie ero ffnet aber gerade im politischen wie im wirtschaftlichen Bereich fu r Einzelne die Mo glichkeit, aus Macht-, Einkommens - oder Karrieregru nden u berkreuzende Positionen einzunehmen, die per se Interessenkollisionen enthalten. Dabei sind diese Positionen umso ma chtiger (und vermutlich umso begehrter), desto potentiell gro ßer die Interes senkollisionen sind. Scheuch/Scheuch (2013: 168) weisen zu Recht darauf hin, dass Interessenkollisionen ein Teil der allta glichen Bedingungen realer Kommunalpolitik sind. Im Fall des Messehallenbaus wurden sie jedoch zu einem zentralen Aspekt. 5.4.2. Compliance als Möglichkeit zur Verhinderung der negativen Auswirkungen von Klüngel und Überkreuzungen Wie ha tten sich die negativen Auswirkungen des Klu ngels und der Ü berkreuzungen im Sinne von Smelser (1985) potentiell verhindern lassen? Eine u bliche Antwort, die sowohl von akademischer wie praxisorientierter Seite gegeben wird, ist der Aufbau von KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 106 Compliance Strukturen sowohl in den sta dtischen wie in den privatwirtschaftlichen Organisationen (Graeff & Stessl 2017). Compliance bei der Kölnmesse Mit Blick auf Corporate Governance Strukturen (ein Konzept, das aktuell auch bei der Koelnmesse verwendet wird) bezieht Ehrhardt (2019) den Begriff Compliance auf die Einhaltung und Befolgung von rechtma ßigen Verhalten innerhalb eines Ünternehmens. Das Ziel von Compliance ist es, die Risiken des Auftretens von deviantem und juristisch verfolgbarem Verhalten fru hzeitig aufzudecken bzw. mo glich gering zu halten. Die modernen Prozessdurchfu hrungen von Compliance sind u berwiegend durch juristische Expertise gepra gt. Compliance Systeme werden meist nach der Leitbildentwicklung u ber Richtlinien bzw. Verhaltenskodizes in einem Ünternehmen verankert. So hat die Koelnmesse beispielsweise in Zusammenarbeit mit der Stadt Ko ln eine Anti - Korruptionsrichtlinie (QD 2 ) und einen Public C orporate Governance Kodex (QD 19 ) erstellt, die in dieser Hinsicht hilfreich sein sollen. Nach dieser Richtlinie der Koelnmesse (in der Version von 2013) sind G eldgeschenke (mit gescha ftlichem Hintergrund) ebenso verboten wie Zuwendungen, die als Voraussetzung fu r die Vornahme einer betrieblichen Entscheidung gewa hrt werden. Neben anderen, offensichtlichen Delikten wie Zuwendungen sexueller Natur oder strafbaren Zuwendungen, sind aber auch Zuwendungen wa hrend eines Verhandlungsprozesses untersagt. Es ist ni cht auszuschließen, dass derartige „Zuwendungen“ im Verlaufe der Planungen und des Baus der Messehallen Nord vergeben und angenommen wurden. In diesem Fall ha tte sich ein Beteiligter perso nlich bereichert. Es wurde aber kein Beteiligter wegen dieser Delikte verurteilt und auch den Autoren liegen keine Hinweise auf derartige Dinge vor . Daher erscheinen potentielle Interessenkonflikte bedeutsamer fu r den Anwendungsfall der Messehallen. In dem Public Corporate Governance Kodex der Koelnmesse werden fu r jede Funktionsgruppe wie die Gesellschafter, die Gescha ftsfu hrung oder den Aufsichtsrat mo gliche Interessenkollisionen und Verantwortungsbereiche aufgefu hrt. Dabei werden die u bergeordneten Ziele des Kodex (wie eine effiziente Zusammenarbeit, z.B. zwischen Aufsichtsrat und Gescha ftsfu hrung, ein verbesserter Informationsfluss, z.B. zwischen der Koelnmesse und der Verwaltung, oder eine verbessere Transparenz und Kontrolle) positiv formuliert. Wie u blich bei diesen Kodizes oder den Richtlinien sollen damit vor allem kritisches Bewusstsein fu r deviante Prozesse und gleichzeitig Aufmerksamkeit fu r KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 107 gute Ünternehmensfu hrung (Corporate Governance) bzw. Ünternehmenshandeln im Sinne der Compliancevorschriften geschaffen werden. Eine regelma ßige Dokumentation der relevanten I nhalte und Entwicklungen wird ja hrlich im Internet o ffentlich zuga nglich vero ffentlicht (Corporate Governance Bericht). Die Hinweise fu r den Ümgang mit Interessenkonflikten beziehen sich zum großen Teil auf u bliche Regeln, wie dass Gescha fte mit „nahe stehenden Personen“ oder „perso nlich nahestehenden Ünternehmen“ den „branchenu blichen Standards entsprechen“ sollen (QD 19). Als Beurteilungskriterium fu r das eigene Handeln steht immer die Kongruenz mit dem Ünternehmensinteresse im Vordergrund . Fu r Mitglieder des Aufsichtsrats gelten engere Grenzen ( QD 19 ): „ Berater- und sonstige Dienstleistungs - und Werkvertra ge mit Mitgliedern des Aufsichtsrats sowie ihnen nahestehenden Personen oder ihnen perso nlich nahestehenden Ünternehmen sollen nicht abgeschlossen werden. Dies gilt auch fu r Berater- und sonstige Dienstleistungs-und Werkvertra ge mit ehemaligen Mitgliedern des Aufsichtsrats sowie ihnen nahestehenden Personen oder ihnen perso nlich nahestehenden Ünternehmen, die innerhalb von zwei Jahren nach Beendigung der Ta tigkeit geschlossen werden sollen. Werden Vertra ge nach Satz 1 oder 2 aus wichtigem Grund gleichwohl abgeschlossen, soll dies nur mit Zustimmung des Aufsichtsrats erfolgen. “ Damit bleibt es zwar im Ermessensspielraum des Aufsichtsrates, mit solchen Interessenkollisionen umzugehen. Trotzdem la sst sich eine positive Entwicklung feststellen, weil eine transparente Darstellung derartiger Interessenkollisionen sowohl in der Antikorruptionsrichtlinie wie dem Kodex gefordert werden. Ha tte bei Geltung dieser Rich tlinie und des Kodex die Problematiken beim Bau der Messehallen verhindert werden ko nnen? Auch wenn die Situation heute mit der Situation vor 18 Jahren nicht vergleichbar ist (denn heute gibt es ein Bewusstsein fu r Compliance und die Richtlinien/der Kodex wurden mo glicherweise auch im Ru ckblick auf die Ereignisse um die Messehallen mitgestaltet), so bestehen doch erhebliche Zweifel bei der Bejahung dieser Frage. Das Bewusstsein fu r Interessenkonflikte existierte bereits beim Bau der Messehallen und wurde in den Sitzungen des Finanzausschusses der Koelnmesse auch thematisiert (vgl. Protokolle der Sitzungen von Aufsichtsrat und Finanzausschuss der Koelnmesse GmbH vom 17.10.2003). Ein solches Bewusstsein war aber damals irrelevant, um den Verlauf der Ereignisse zu vera ndern. Es ist sogar anzunehmen, dass jeder der Akteure von seinem Standpunkt aus im Sinne seines Ünternehmens/seiner Organisation (und damit im Sinne der Compliance- Vorstellungen) gehandelt hat. Als die Rheinhallenvergabe an RTL politisch wie vom KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 108 Prozess her gekla rt war, bot sich fu r jeden Akteur die Gelegenheit, mit dem Bau der Messehallen Nord u ber das Modell des Esch-Oppenheim-Investors in Verbindung mit der Stadtsparkasse einen Gewinn zu erreichen . Fu r bestimmte Entscheidungen der Koelnmesse ha tte es in dieser Situation auch Alternativen gegeben. So ha tte die Koelnmesse damals ein anderes Ünternehmen als Ernst & Young die Bieterabfrage vornehmen lassen ko nnen. Nach den Compliance Vorschriften ha tte es heute (und vermutlich damals auch) „wichtige Gru nde“ geben ko nnen, erlaubterweise von den Vorgaben abzuweichen (und Ernst & Young trotz der Na he zum Esch -Fonds auszuwa hlen). In Verbindung mit den Zusicherungen der Stadtsparkasse (z.B. bei der Ru ckkaufoption oder der Altlastensanierung) ko nnen die Entscheidungen der Manager der Koelnmesse damals als vorteilhaft fu r das Ünternehmen und damit im Interesse des Ünternehmens gesehen werden (also kongruent mit den Ünternehmenszielen und Compliance-Normen). Auch ein intransparentes Vorgehen als eine mo gliche Verletzung von Compliance -Vorstellungen kann der Koelnmesse weder bei den Planungen noch beim Bau der Messehallen unterstellt werden, selbst wenn man die Geheimhaltungsvereinbarung mit der Stadtsparkasse mit einbezieht (QD 30 ). Die relevanten Informationen wurden in den Gremiensitzungen besprochen und auch mit der Stadt geteilt. Ob dabei Kenntnisse u ber den Grad der Abha ngigkeit zwischen der Stadtsparkasse und dem Esch -Fonds bestand, ist eine offene Frage, die sich aufgrund des vorhandenen Dokumentenmaterials nicht kla ren ließ. Fu r die Bejahung dieser Frage spricht, dass die Stadtsparkasse mit dem Hinweis auf das Bankgeheimnis Anfragen zu diesen Inhalten im Rahmen der Erstellung dieser Dokumentation stets blockiert hat. Compliance bei der Stadt Auch die Sta dt Ko ln hat sich einen Public Corporate Governance Kodex gegeben, der bereits 2008 geplant und schließlich aufbauend auf anderen Kodizes (z.B. dem des Bundes) 2009 fertiggestellt wurde (QD 20). A hnlich wie bei dem Kodex der Koelnmesse stehen auch hier die Transparenz und die Kontrolle bzw. Nachpru fbarkeit von Entscheidungen und Maßnahmen des Rates, der Verwaltung und der Beteiligungsgesellschaften sowie ihre verbesserte Zusammenarbeit und Kommunikation im Vordergrund ( Public Corporate Governance Kodex der S tadt Ko ln 2012). Im Detail regelt der Kodex die Interessenkollisionen von Mitgliedern in Aufsichtsra ten und Gescha ftsfu hrungspositionen. Allen Personen, fu r die der Kodex (in Aufsichtsra ten oder Gescha ftsfu hrungen) gilt, steht nicht zu, perso nliche Interessen zu verfolgen. Es geht vorrangig um das Interesse des Ünternehmens. Eine Ausnahme KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 109 existiert fu r diejenigen Aufsichtsratsmitglieder, die von der Stadt Ko ln entsandt wurden. Sie sollen gleichzeitig auch „die Beschlu sse der sta dtischen Ausschu sse bzw. des Rates beru cksichtigen“ ( QD 20). Es gilt auch wieder, dass alle Interessenkonflikte offen zu legen sind und dass la ngerfristige Konflikte auch zu einer Beendigung des Mandates fu hren ko nnen. Das gesteigerte Bewusstsein fu r die Existenz und den transparenten Ümgang mit Interessenkonflikten, das durch diesen Kodex aufgebaut wird, ha tte in der Zeit der Planungen und des Baus der Messehallen mit hoher Wahrscheinlichkeit die Durchfu hrung der Prozesse, wie sie abliefen, erschwert. Dennoch ha tte es wahrscheinlich die Abla ufe, wie sie stattfanden, nicht hinreichend vera ndert. Fu r diese These spricht, dass die zentralen Kra fte auf Seiten der Politik und der Stadt dem Messehallenbau u ber das Investorenmodell positiv gegenu berstanden und die notwendigen Entscheidungen i n kurzer Zeit herbeifu hrten. Durch die Verkettung der RTL Standortentscheidung mit dem Bau der Messehallen Nord, resultierte fu r die Stadt und damit auch fu r die politischen Beteiligten durch die Notwendigkeit, Beschlu sse im Rat zu fassen, ein Zeitdruck. D ieser Zeitdruck wurde im Verlaufe der Planungen der Messehallen auch offensiv von der Stadtsparkasse als Argument aufgegriffen und verwendet. Insgesamt wurden alle wichtigen Beschlu sse zur Realisierung des Messehallenbaus (in Verbindung mit den Rheinhallengescha ften) von Seiten der Politik und der Stadt in relativ kurzer Zeit gefasst. Die Dringlichkeitsentscheidung des Rates zu den Rheinhallen fand Ende Juli 2003 statt ( QD 8 ). Der Ratsbeschluss, nach dem der Kaufvertrag zwischen Esch -Fonds und Koelnmesse u ber das Messehallengela nde geschlossen wurde, folgte nur wenige Monate spa ter (QD 4). Will man den Zeitdruck an konkreten Bezugspunkten festmachen, dann sind zuna chst die Mo belmesse im Januar 2006 und das geplante Einzugsdatum von RTL zum April 2008 zu nennen. Abzu glich des Ümbaus und der Fassadensicherung der Rheinhallen ergab sich damit ein festes Datum fu r den Start des Ümbaus der Rheinhallen am 01.12.2005. Damit verbunden mussten die neuen Nordhallen ebenfalls in diesem Zeitfenster fertig werden, damit die Messe die Mo belmesse Anfang 2006 nicht verlieren wu rde. Das Zeitdruckargument wurde mit diesen Terminen verbunden und da die politischen Akteure diesen Projektablauf befu rworteten, ergab sich fu r die vom Rat entsandten Mitglieder im Aufsichtsrat der Koelnmesse eine Situation, die den Inhalten des Kodex aus dem Jahr 2012 nicht widersprochen ha tte (vgl. QD 20). Da sie „die Beschlu sse der sta dtischen Ausschu sse“ mit dem Ünternehmensinteresse der Koelnmesse ha tten verbinden mu ssen, das Modell des Esch -Oppenheim-Investors aber politisch gewollt KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 110 war, ha tten sie im Aufsichtsrat (aufgrund des Interesses der Stadt und der Politik) fu r dieses votierten mu ssen. Aus den vorliegenden Dokumenten geht hervor , dass zwar beim Bau der Messehallen Nord selbst ein Zeitdruck von allen Beteiligten wahrgenommen wurde , nachdem die Rheinhallenvergabe an RTL zugesichert worden war (Protokoll der Sitzung des Aufsichtsrates der Ko lnMesse GmbH vom 25.08.2005). Auch wenn im Verlaufe der Bauzeit Diskussionen zwischen der Stadt und der G escha ftsfu hrung/dem Aufsichtsrat der Koelnmesse u ber diesen Punkt aufkamen (Protokoll der Sitzung des Aufsichtsrates der Ko lnMesse GmbH vom 25.08.2005), so ha tte der Kodex aus dem Jahr 2012 bei den Entscheidungen im Aufsichtsrat kaum eine A nderung bewirkt. Sonstige Complianceinstrumente Es stellt sich die Frage, ob andere Complianceinstrumente, die heute sowohl bei der Stadt wie bei Ünternehmen angewendet werden, den Prozessablauf verhindert ha tten. Wolf (2014: 68-69) nennt eine Reihe von Maßnahmen, die he ute angewendet werden. Im Folgenden werden solche Maßnahmen heraus gegriffen, die fu r die ausfu hrende Akteursgruppe beim Messehallenbau ha tten relevant werden ko nnen. Wolf (2014: 68) nennt neben den umfassenden Transparenzregeln auch die Verhaltensrichtlinien (Code of Conducts bzw. Public Corpoarte Governance Kodizes), die bereits oben diskutiert wurden. Ein erster Aspekt, der mo glicherweise hilfreich ha tte sein ko nnen, wa re die Sensibilisierung fu r die Scha den von Entscheidungen/Handlungen, die gegen Compli ance Regeln verstoßen. Bei der Koelnmesse und der Stadt standen bei den Planungen weniger die mo glichen Scha den im Vordergrund, sondern eher die Mo glichkeiten und Vorteile, die sich aus der Verkettung der Rheinhallen- mit den Messehallengescha ften ergaben (a hnlich wie die Einscha tzungen der Sparkasse bezu glich der MMC Studios Gescha fte, vgl. Kapitel 2). Mo glicherweise wurden potentielle Scha den aus Abweichungen von Regelungen gar nicht betrachtet, weil aus ihrer Sicht keine Abweichungen existierten. So ware n die Akteure mo glicherweise tatsa chlich davon u berzeugt, dass der Bauauftrag fu r die Messehallen gar nicht ausgeschrieben werden musste (QD 6), auch wenn sich dies im Nachhinein als nicht korrekt im juristischen Sinne herausgestellt hatte. Wolf (2014: 68) nennt weiterhin einen Schutz durch Hinweisgeber („Whistleblower“) als Maßnahme in politisch-administrativen Systemen. Aus seiner Sicht stellt sich dabei KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 111 aber das Problem, dass „unter Ümsta nden auch bloße Querulanten oder Denunzianten mit substanzlosen ode r gar heimtu ckischen Anliegen zu unbegru ndeten (oder scha dlichen) Anzeigen ermutigt und/oder vor Sanktionen geschu tzt werden.“ Kritische Betrachtungen gab es bereits wa hrend der Planungs- und Bauphase, wobei es keinen Whistleblower innerhalb der beteiligten Organisationen gab. Auch dieser Aspekt traf also bei den Messehallengescha ften nicht zu. Betrachtet man die u brigen Maßnahmen (wie umfassend ausgerichtete Kontrollinstanzen, Reduzierung der Regelungsdichte, eine strafrechtliche Kriminalisierung oder die Reduzierung des Einflusses von Parteipolitiker auf Entscheidungen in eigener Sache, Wolf 2014: 68 -69) in a hnlicher Weise, stellt sich heraus, dass auch diese mit hoher Wahrscheinlichkeit im Falle des Messehallenbaus und seiner Planungen wenig Wirkung entfaltet ha tten. Diese negativen Ausfu hrungen u ber die Compliance Bemu hungen insbesondere der Stadt und der Koelnmesse sollten nicht falsch verstanden werden. Alle angesprochenen Maßnahmen sind in Bezug auf die Einda mmung von devianten Entscheidungen und Handlungen meist erprobte und wichtige Hilfsmittel. Sie verfangen nur nicht im Fall der Planungen und des Baus der Messehallen, weil dort eine besondere Konstellation aus Akteuren und Gelegenheiten existierte. Compliance -Regelungen ko nnen diese umfassende Konstellation nicht angemessen abbilden. Aus Sicht de r Autoren gilt das auch fu r die Ermittlungen von Schwachstellen oder Risikobereichen in Kommunen (Stark/Balzer 2017, Balzer/Stark 2017, Einmahl 2019, Trunk/Schroth 2019). Die hier vorgeschlagenen Maßnahmen si nd effektiv bei der Aufdeckung und Beka mpfung von typischen Compliance Vergehen, ko nnen aber so spezifische und komplexe Situationen wie beim Bau der Messehallen nicht hinreichend erfassen. Damit soll nicht nahegelegt werden, dass von der Einfu hrung und An wendung von Compliance-Regeln und Maßnahmen zuku nftig abgesehen werden soll – im Gegenteil. Wenn sich aber Entscheidungen und Handlungsresultate als Produkt der Ü berkreuzung vieler gesellschaftlicher Akteure aus unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereich en ergeben, reduziert sich die Schnittmenge der Inhalte von Compliance auf direkte gesetzliche Verbotsnormen, die dann in vielen Fa llen (wie z.B. bei der Ausschreibungspflicht des Bauauftrages) selbst noch zum Gegenstand der Diskussion werden ko nnen. KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 112 5.5 Abschließende Überlegungen In der Devianzforschung werden Großprojekte, bei denen Steuergelder verschwendet werden, mit dem Bild verglichen, dass Kathedralen in der Wu ste gebaut werden . Großartige Bauwerke entstehen in Gebieten, wo sie niemandem etwas nu tzen. Ü bertra gt man dieses Bild auf den Messehallenbau, dann passt es in zweifacher Hinsicht nicht. Einerseits wurden tatsa chlich Geba ude gebaut bzw. saniert, die ihren Zweck in der Weise erfu llen, wie es geplant war. Andererseits sind die entstandenen Koste n bei der Wu stenkathedrale in dem Sinne „versenkt“ , dass sich diese auch zuku nftig nicht mehr amortisieren werden. Das trifft bei den Messehallen hinsichtlich ihres Beitrages an den Gewinnmo glichkeiten der Koelnmesse nicht zu. Das Ziel dieser Dokumentation war die Erstellung eines Gesamtbildes, bei dem es also nicht um eine Wu stenkathedrale im u bertragenen Sinne ging. Die politische Zielsetzung, Ko ln als Medienstandort mit RTL als eine m zentralen Medienanbieter auszubauen, wurde ebenso erreicht wie die Zielsetzung, den wirtschaftlichen Erfolg der Koelnmesse durch neue Hallen langfristig sicherzustellen. RTL hat nach der Herrichtung des Geba udes die Ha lfte der Rheinhallen (ca. 2009) u bernommen und auch andere Ünternehmen (wie die HDI oder die Talanx AG) haben inzwischen ihren Gescha ftssitz dorthin verlegt. Die Koelnmesse hat in den letzten Jahren Rekordumsa tze erwirtschaftet und durch den Vergleich, den die Stadt Ko ln bezu glich der Messehallen mit dem Esch -Fonds Ende 2018 geschlossen hat, wurde dieses gute Ergebnis noch dadurch verbessert, dass Ru ckstellungen aufgelo st werden konnten. Man ko nnte sich also unter dem Eindruck dieser Erfolge auf den Standpunkt stellen, dass trotz der Verluste der Stadtsparkasse und der kritischen Prozessabla ufe ein erheblicher wirtschaftlicher Erfolg erreicht worden ist. Ünd in der Tat ist diese Meinung bei den durchgefu hrten Interviews auch vereinzelt gea ußert worden. Sie gru ndet sich auf dem nicht von der Hand zu weisendem Argument, dass bei der Betrachtung alternativer Szenarien im Nachhinein die tatsa chlich eintretenden Risiken und Ünsicherheiten unbekannt bleiben mu ssen. Ha tte beispielsweise ein alternativer Investor die Hallen ebenfalls fristgerecht zu einem barwertig geringeren Preis angefertigt? Wa ren mehr oder andere Bauma ngel aufgetreten? Ha tte die Stadt die Koelnmesse in Schwierigkeiten gebracht, wenn ein regula res Ausschreibungsverfahren regelgerecht vonstattengegangen wa re? Die Liste dieser Fragen ließe sich beliebig fortsetzen und auf alle kritischen Punkte beziehen, di e in dieser Dokumentation zusammengetragen wurden. KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 113 Durch die Fu lle der Kritikpunkte und wegen der begrenzten Bearbeitungszeit konnten nicht alle Vorwu rfe mit den vorliegenden Informationen und Datenmaterial so hinreichend behandelt werden, dass sie als entkra ftet oder besta tigt gelten ko nnen. Das mag entta uschen und hinterla sst Lu cken. Die Komplexita t der Detailinhalte und Prozessabla ufe fu hrt notwendigerweise dazu, dass bestimme Aspekte immer weniger beleuchtet werden ko nnen als andere. Man mag insbesonder e einwenden, dass der „systemischen Logik “ der beteiligten Organisationen und Gremien zu wenig Erkla rungskraft beim Zustandekommen von Ünregelma ßigkeiten eingera umt wurde, wie diese etwa bei Ru gemer (2014) in seiner generellen Kritik an Public Private Partnership Projekten anklingt. Eine solche Kritik geht deshalb an dem Ergebnis dieser Dokumentation vorbei, weil die Abha ngigkeiten und relevanten sozialen Beziehungen u ber spezifische Repra sentanten von Ünternehmen oder Beho rden abliefen und in dieser Konstellation einzigartig waren. Was das Zustandekommen der Beschlu sse u ber die Planungen und den Bau der Messehallen erkla rt, ist eine Vorgeschichte mit ihrem Muster (an Abha ngigkeiten und Vertragskonstruktionen), das wegen der Gelegenheit auf Gewinne fu r alle Beteiligten auf die Situation der Rhein- und Messehallen u bertragen werden konnte. Fragen nach unregelma ßigem Verhalten wie das Nicht-Beachten von Ausschreibungsbedingungen ha tten sich nur in geringem Maße mit aktuellen Compliance Instrumenten angehen lassen, weil die Problematiken entweder begru ndet anders wahrgenommen wurden (wie im Falle der Bauausschreibung) oder aber ohnehin akzeptierte Teile des Handlungskontextes waren (wie die Interessenkollisionen, denen in Aufsichtsra te entsandte Ratsmitglieder notwendigerweise unterliegen). Einer mo glichen weiteren entta uschenden Schlussfolgerung, dass na mlich Compliance Bemu hungen ga nzlich sinnlos seien, muss aber an dieser Stelle entschieden widersprochen werden. Compliance -Systeme zielen neben der Bewusstmachun g von nicht-regelkonformen Handlungen darauf, positive, regelkonforme Alternativen anzubieten, mit deren Hilfe nicht nur die Integrita t des Einzelnen, sondern auch die Integrita t von Gesamtorganisationen gewahrt bleiben kann (Stark 2019). Nicht nur u ber die explizite Einfu hrung von Richtlinien und Kodizes bei Stadt und Koelnmesse ist das Bewusstsein fu r regelkonformes Verhalten gewachsen. Verwaltungs - wie Ünternehmensreformen ko nnen auch zu transparenteren Strukturen fu hren. Daher bleibt letztlich noch die Frage offen, ob sich die Vorkommnisse, wie sie beim Bau der Messehallen auftraten, in dieser Weise bei anderen Projekten nochmals wiederholen ko nnten. KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN Seite 114 Die Konstellation der spezifischen Akteure, wie sie 2003 bei den Planungen zu den Rhein- und Messehalleng escha ften zusammenfand, wa re heute in dieser Weise nicht mehr mo glich. Ünter anderem die Arcandor Insolvenz fu hrte beim Bankhaus Oppenheim zu so erheblichen Verlusten, dass es 2009 von der Deutschen Bank u bernommen wurde. 2018 stellte es den Gescha ftsbetrieb ein. Josef Esch wurde nach der Arcandor -Insolvenz und der Ü bernahme von Oppenheim-Bank von einigen der Fondsinhaber auf Schadensersatz verklagt. Mit der Beteiligung einiger Fondsinhaber wurde Esch 2018 als Gescha ftsfu hrer des Oppenheim-Esch-Fonds abgesetzt (Neßho fer 2018). Der Gescha ftsfu hrer der Oppenheim-Esch-Holding, Lothar Ruschmeier, starb 2012 u berraschend im Alter von 66 Jahren. Die Stadtsparkasse Ko ln fusionierte 2005 mit der Stadtsparkasse Bonn. Gustav Adolf Schro der schied wenige Jahre danach als Vorstandsvorsitzender aus. Netzwerkstrukturen in Politik, Wirtschaft und Verwaltung gibt es heute in gleicher Weise wie zu den Zeiten der Planungen und des Baus der Messehallen. E s daher kann nicht ausgeschlossen werden , dass sich getragen von politisch en Ideen oder Zielen Gelegenheitsfenster ergeben, die fu r alle Beteiligten solche Gewinne versprechen, dass die Akteure bereit sind, die Grauzonen legalen und legitimen Handelns zu betreten. Vielleicht sind dann die Widersta nde und Kritikpunkte, die sich g egen ein solches Vorgehen beim Messehallenbau geregt haben und die in dieser Dokumentation zusammengetragen und besprochen wurden, ein abschreckendes Element im Kalku l der Entscheider. Selbst wenn am Ende nu tzliche Kathedrale gebaut werden sollen. LITERATUR Seite 115 Literatur Antinori; A (2018) Systemic Corruption: Weapons of the Twenty- First Century, Organized Crime and the Mafia. In: Kratcoski, P.C./ Edelbacher, M. [Eds.]: Fraud and Corruption. Major Types, Prevention, and Control. Cham: Springer, , 263-276. Arenz, R. (2018, 18. Dezember) Grünes Licht für Vergleich Streit um Kölner Messehallen soll beigelegt werden, Ko lnische Rundschau. Abgerufen am 19. Dezember 2018 von https://www.rundschau-online.de/wirtschaft/gruenes-licht-fuer-vergleich- streit-um-koelner-messehallen-soll-beigelegt-werden-31766790 Balzer, A.D./Stark, C. (2017) Risikoanalyse – Pra vention auf der Ebene der Aufbauorganisation, In: Stark, C. 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