Ausgang Kommunalverfassungsbeschwerde gegen Gemeindefinanzierungsgesetz

Dezernat, Dienststelle  
II/30/301/3 
 
Vorlagen-Nummer 15.12.2025 
 3548/2025 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Finanzausschuss 15.12.2025 
 
Ausgang der Kommunalverfassungsbeschwerden gegen die 
Gemeindefinanzierungsgesetze 2022 bis 2024 
Die Stadt Köln hat zusammen mit den Städten Bonn, Bottrop, Dortmund, Düsseldorf, Münster, 
Solingen und Wuppertal gegen die Gemeinfinanzierungsgesetze 2022 bis 2024 Verfassungs-
beschwerden beim Verfassungsgerichtshof für das Land NRW eingelegt. Die beschwerdefüh-
renden Städte haben in enger Abstimmung mit dem Städtetag NRW moniert, dass erstmals 
das GFG 2022 bei der Steuerkraftermittlung im kommunalen Finanzausgleich zwischen kreis-
freien und kreisangehörigen Kommunen unterschieden und dabei die kreisfreien Städte finan-
ziell schlechter gestellt hat. Diese Regelung hat der Verfassungsgerichtshof mit Urteil vom 18. 
November 2025 für rechtlich zulässig erklärt und die Verfassungsbeschwerden der kreisfreien 
Städte als unbegründet zurückgewiesen. 
 
Die von den beschwerdeführenden Kommunen beauftragten Rechtsanwälte und die Ge-
schäftsstelle des Städtetags NRW bewerten den Verfahrensverlauf und die Entscheidung des 
Verfassungsgerichtshof NRW wie folgt: 
 
„Nach der mündlichen Verhandlung vom 28.10.2025 war man noch vorsichtig optimistisch, 
dass die beschwerdeführenden Städte mit ihrer Verfassungsbeschwerde beim Gerichtshof 
Gehör finden würden. Die kritischen Fragen hatte der Gerichtshof klar an die Seite der Lan-
desregierung adressiert. Hier hatten sich nach Wahrnehmung der Prozessvertretenden zwei 
Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs deutlich positioniert.  
 
Dieser vorsichtige Optimismus wurde im Verkündungstermin jedoch enttäuscht. Die rechtliche 
Argumentation des Verfassungsgerichtshofs in den Urteilsgründen bestätigt vollständig die 
Position des Landes. Die Beschwerdegründe der kreisfreien Städte werden vollumfänglich 
und ohne jeden kritischen Zwischenton verworfen. Das ist angesichts der Wichtigkeit und 
Tragweite des Verfahrens schon überraschend. Denn nach Überzeugung der beschwerdefüh-
renden Städte gibt es mehrere Bruchstellen im Gesetz und seinem Verfahren, die Anlass ge-
geben hätten, die Position der kreisfreien Städte zu berücksichtigen. 
 
Der Gerichtshof zieht sich im Ergebnis darauf zurück, dass die mit dem GFG 2022 eingeführte 
Differenzierung der fiktiven Hebesätze nach der Rechtsstellung nicht willkürlich sei. Daher sei 
die Differenzierung von dem dem Gesetzgeber eingeräumten weiten Gestaltungsspielraum 
gedeckt, der seine Grenze lediglich im Willkürverbot finde. Diese Begründung zieht sich wie 
ein roter Faden durch die gesamte Urteilsbegründung – die Begriffe ,Gestaltungsspielraum‘, 
,Gestaltungsfreiheit‘, ,Einschätzungsspielraum‘ und ,Typisierung‘ finden knapp 30-mal Erwäh-
nung.“  
 
Hierzu zitieren die Prozessvertretenden folgende Schlüsselpassage des Urteils (dort Seite

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56):  
 
„Der Gesetzgeber hat mithin eine empirische Evidenz seiner Entscheidung über eine Differen-
zierung bei den Realsteuerhebesätzen zugrunde gelegt. Diese datenbasierte Einschätzung 
bzw. Wertung des Gesetzgebers bewegt sich im verfassungsrechtlich zulässigen Rahmen des 
Gestaltungs- und Einschätzungsspielraumes des Gesetzgebers. Es erscheint nicht schlicht-
weg falsch oder unvertretbar, anzunehmen, dass die tatsächliche Erzielung von (Real-)Steu-
ereinnahmen auf ein entsprechendes (Real-)Steuerpotential hindeutet. Letztlich dürfen die 
verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Differenzierungsgrad bei der Erfassung und ty-
pisierenden Einordnung der Städte und Gemeinden nach ihrer Realsteuerkraft nicht über-
spannt werden (VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = 
juris, Rn. 55). Dem Gesetzgeber muss vielmehr schon aus tatsächlichen Gründen ein weiter 
Einschätzungsspielraum verbleiben.“  
 
Genau an dieser Stelle hatten die beschwerdeführenden Städte und der von ihnen hinzugezo-
gene finanzwissenschaftliche Gutachter Prof. Thiess Büttner entgegengesetzt argumentiert: 
Das höhere Realsteuerhebesatzniveau in kreisfreien Städten sei gerade nicht Ausdruck eines 
höheren Hebesatzpotenzials, sondern Folge erheblicher Konsolidierungspflichten im kreis-
freien Raum und damit nicht Ausdruck von Steuerstärke, sondern von Finanzschwäche. Dem-
zufolge ist es falsch anzunehmen, dass die tatsächliche Erzielung von Steuereinnahmen auf 
ein entsprechendes Steuerpotential hindeutet.  
 
Dies sieht der Verfassungsgerichtshof anders, und zwar mit folgender Begründung (vgl. Seite 
59 des Urteils):  
 
„Die ‚Ursache‘ für die tatsächlichen unterschiedlichen Hebesätze, d.h. warum kreisfreie Ge-
meinden tatsächlich höhere und kreisangehörige Gemeinden tatsächlich niedrigere Hebe-
sätze bei der Gewerbesteuer und Grundsteuer B aufweisen, ist für das Gebot der interkom-
munalen Gleichbehandlung verfassungsrechtlich – entgegen der Auffassung der Beschwerde-
führerinnen – unerheblich. Der Verfassungsgerichtshof kann – entgegen den Ausführungen 
der Beschwerdeführerinnen – nicht feststellen, dass das höhere Realsteuerhebesatzniveau in 
kreisfreien Städten kein Ausdruck eines höheren Hebesatzpotenzials, sondern Folge erhebli-
cher Konsolidierungspflichten im kreisfreien Raum und damit nicht Ausdruck von Steuer-
stärke, sondern von Finanzschwäche ist. Dies folgt bereits daraus, dass die ‚Ursachen‘ bzw. 
Motive der entsprechenden Hebesatzbeschlüsse der Gemeinden nicht zweifelsfrei ermittelbar, 
sondern überaus vielfältig sind.“  
 
Mit anderen Worten: Die klare Position des Gutachters der beschwerdeführenden Städte, 
nach der die Rechtsstellung für die konkrete Situation in NRW keinen Einfluss auf das Hebe-
satzpotential hat, reicht für den Verfassungsgerichtshof nicht aus, um die Grundannahme des 
Gesetzgebers als falsch zu kennzeichnen. Das Gericht stellt vielmehr auf die allgemeine fi-
nanzwissenschaftliche Diskussion zu den Ursachen für die Hebesatzhöhe ab (vgl. Seite 59 f. 
des Urteils):  
 
„Die Höhe der unterschiedlichen Hebesätze kann durch politischen Gestaltungswillen oder äu-
ßere Umstände bedingt sein. Es könnte ebenso Ausdruck finanzieller Not wie eines bewusst 
höheren Niveaus öffentlicher Leistungen oder beides zugleich sein. In aller Regel dürfte von 
einer – von Ort zu Ort unterschiedlich ausgeprägten – Gemengelage aus vielen Faktoren aus-
zugehen sein. Zudem wäre die Kumulation unterschiedlicher Ursachen sachgerecht aufzulö-
sen, da der Nachweis, dass das höhere Hebesatzniveau kreisfreier Städte monokausal auf 
,Konsolidierungsdruck‘ oder ,Finanzschwäche‘ zurückführen sei, nicht gelingen dürfte.“  
 
Schon das lässt der Verfassungsgerichtshof ausreichen, um die Einschätzung des Landes als 
nicht „offensichtlich falsch oder eindeutig widerlegbar“ anzusehen. Eine detaillierte Auseinan-
dersetzung mit den gutachterlichen Feststellungen spart der Verfassungsgerichtshof so aus. 
Auch mit den Ausführungen des vom Land beauftragten Gutachters, Prof. Lars Feld, der sich 
der Position des Gutachters der beschwerdeführenden Städte im Laufe des Verfahrens erheb-
lich angenähert hatte, setzt sich der Verfassungsgerichtshof letztlich nur am Rande auseinan-
der. Hier war für den Verfassungsgerichtshof allein von Bedeutung, dass Prof. Feld der Ein-
schätzung des Landes im Gesetzgebungsverfahren nicht widersprochen hat. Dass er darüber

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hinaus – im Sinne der kreisfreien Städte – einen wesentlichen Einfluss des Konsolidierungs-
drucks auf die Hebesatzhöhe bescheinigt hat, findet im Urteil nicht einmal Erwähnung.  
 
Nach alledem ist die Botschaft des Verfassungsgerichtshofs aus Sicht der Prozessvertreten-
den der Städte klar: Der Verfassungsgerichtshof stärkt das Primat des Gesetzgebers in kom-
munalfinanzverfassungsrechtlichen Fragen. Er erhöht damit die Hürden für Verfassungsbe-
schwerden im Gemeindefinanzierungsrecht.  
 
Dass die Erhebung der Verfassungsbeschwerde nicht ohne Erfolgsaussichten war, zeigt sich 
daran, dass zwei von sieben Richtern die Urteile vom 18.11.2025 inhaltlich nicht mittragen, 
was in den Urteilsgründen ausdrücklich festgehalten ist und seitens der Präsidentin am Ende 
des Verkündungstermins auch noch einmal explizit erwähnt wurde. Dies ist laut den Prozess-
vertretenden der beschwerdeführenden Städte durchaus unüblich und spricht dafür, dass das 
von den kreisfreien Städten angestrengte Verfassungsbeschwerdeverfahren eine valide tat-
sächliche und rechtliche Grundlage hatte.  
 
Abschließend halten die Prozessvertretenden und der Städtetag NRW noch fest: „Aus der 
Grundsteuerreform ergeben sich erhebliche Veränderungen in der Hebesatzlandschaft. Die 
Neubewertung im Rahmen der separaten Ermittlung von Nivellierungshebesätzen für die 
kreisfreien Städte und den kreisangehörigen Raum werden dazu führen, dass die kreisange-
hörigen Städte und Gemeinden einen höheren Nivellierungshebesatz erhalten. Damit wird die 
Umverteilungswirkung der nach der Rechtsstellung differenzierten Hebesätze für die kreis-
freien Städte gemindert.“ 
 
Die Stadt Köln hat in Abstimmung mit dem Städtetag NRW während des laufenden Verfas-
sungsbeschwerdeverfahrens zur Wahrung der Rechtsposition verwaltungsgerichtliche Klagen 
gegen die Festsetzungsbescheide zum GFG und gegen die Festsetzung der Landschaftsver-
bandsumlage erhoben. Nachdem die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen wurden, wird 
die Stadt nun auch in diesen Verfahren die prozessual erforderlichen Schritte einleiten.  
 
 
Gez. Prof. Dr. Diemert