Anfrage von Herrn Detjen zu Fehlentwicklungen bei Großprojekten

Kommunales Bauwesen

Voraussetzungen für ein kostengerechtes, termintreues
und effizientes Bauen in den Städten

Positionspapier des Deutschen Städtetages

Inhaltsverzeichnis

Vorbemerkung
1. „Haben und Soll“ im kommunalen Bauwesen

2. Schlüsselthemen für das Bauwesen aus Sicht der Reformkommission
Bau von Großprojekten

3. Eckpunkte für das kommunale Bauwesen

3.1. Stärkung der Bauherrnfunktion der Städte

3.2. Qualifizierung der Bedarfsermittlung und Planungsphase

3.3. Frühzeitige Risikoermittlung und systematisches Risikomanagement
3.4. Vergabe von Planungs- und Bauleistungen

3.5. Projektorganisation und -finanzierung

Beschluss des Hauptausschusses des Deutschen Städtetages
zum vorliegenden Positionspapier

Vorbemerkung

Das kommunale Bauwesen unterliegt infolge abnehmenden Investitionsvolumens und admi-
nistrativer Umstrukturierungen vielfach personellen Engpässen und finanziellen
Restriktionen. Es gilt, die knapper werdenden Investitionsmittel im kommunalen Bauwesen
angesichts zusehends komplexer werdender Verfahren und Prozesse und einer auch in der
Außenwirkung wahrnehmbaren Erosion des ingenieur- und bautechnisch geschulten Perso-
nals in den Städten gleichermaßen effizient wie effektiv einzusetzen. Dem stehen vielerlei
Erschwernisse und Probleme entgegen, die kritischen Beobachtern und Akteuren des Bau-
wesens in Deutschland auf allen staatlichen Ebenen und im privaten Sektor verschiedentlich
dazu Anlass geben, eine in manchen Aspekten durchaus begründete Polemik zum „BauUn-
wesen“ zu publizieren.' Diese Erschwernisse und Probleme können fremdbestimmt sein, ihre
Ursachen können aber auch in politischen und fiskalischen Vorgaben liegen. Hierzu zählen
unzureichende Auftragsklärungen, nicht vollständige Vor-, Entwurfs- und Ausführungspla-
nungen, überzogene Nutzererwartungen, überoptimierte Gebäudetechnik, nur auf
Kostenoptimierung gerichtete Vergabeverfahren, unzureichende Rollen- und Aufgabenklä-
rungen, unzureichende Personalressourcen, fehlende Risikoabschätzung und vielerlei
Unvorhergesehenes, ob selbst- oder fremdverschuldet.

Über die Komplexität der möglichen Fehlerquellen im Bauwesen hinaus bestätigen die das
kommunale Bauwesen organisierenden Leitungs- und Verwaltungskräfte, dass das eigentli-
che Bauwesen deutlich rechtslastig geworden ist und alle Verfahrensschritte mit
Außenwirkung rechtlich begleitet werden müssen. Der eigentliche Gehalt des Bauwesens
tritt demgegenüber zurück. Dieser besteht im Wesentlichen daraus,

- für Bauvorhaben einen robusten, verlässlichen politischen Auftrag von den kommu-
nalen Mandatsträgerinnen und -trägern der Stadträte und Bauausschüsse zu
erhalten,

- Inhalt und Programm des Bauvorhabens mit Nutzern zu klären, zu konzipieren und
planerisch vorzubereiten,

- für Hochbauvorhaben und auch für Bauvorhaben des Verkehrsingenieurbaus und öf-
fentlicher Räume Wettbewerbe durchzuführen,

- in seriöser Weise die zu erwartenden Kosten und Risiken zu kalkulieren,

- die erforderlichen Haushaltsmittel hierfür durch die Kommunalpolitik zu sichern,

- die Bauschaffenden und ihre (Teil)Leistungen in hierfür geeigneten Verfahren einzu-
werben,

- den Bauprozess und die Baudurchführung zu organisieren, für die öffentliche Hand
als Bauherrn zu überwachen und ein nachvollziehbares und aufgabenangemessenes
Berichtswesen für die kommunalen Gremien zu installieren.

Die starke „Verrechtlichung des Bauwesens‘“ hat zur Folge, dass das öffentliche Bauen häu-
fig zu einem „Prozess der Verantwortungsabwehr, des Nachtragsmanagements und der
Mängelrügen“ mutiert. Dies soll nicht den Blick auf das vielfach gelungene Bauwesen in den
Städten und ihre stadtbild- und planungs- wie baukulturell prägenden Errungenschaften ver-
stellen. Dennoch ist es geboten, auch von Seiten des Deutschen Städtetages Eckpunkte für
eine nachhaltige Stabilisierung und Sicherung des kommunalen Bauwesens in die Diskussi-
on einzubringen, damit die dringend benötigten Investitionen und Erhaltungsmaßnahmen in
die verkehrliche und hochbauliche Infrastruktur von Kommunen, aller Komplexität zum Trotz,
sicher und zuverlässig vonstatten gehen können - kostengerecht, termintreu und effizient.

Grundlage für die Auseinandersetzung des Deutschen Städtetages mit dem kommunalen
Bauwesen sind die Ergebnisse der vom Bundesministerium für Verkehr, Bauen und Stadt-
entwicklung (BMVBS) im April 2013 einberufenen „Reformkommission Bau von
Großprojekten“. Anlass, die Reformkommission einzuberufen, waren u.a. die vielfach zitier-

" Vgl. exemplarisch hierzu: Jürgen Lauber, Hans Kranz, Bernd Hanke - Bauwesen BauUnwesen - Warum geht
Bauen in Deutschland schief?, 2014

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ten drei Großbauvorhaben Stuttgart 21, BER und Elbphilharmonie. Hinzu trat die Erkenntnis,
dass es bei einer erheblichen Zahl von Großprojekten mit zumindest nationaler Bedeutung
zu Kosten- und Zeitüberschreitungen gekommen ist und kommt, die - trotz der überwiegen-
den Zahl erfolgreicher, termintreuer, kostengerechter und effizienter Bauprojekte - Ruf und
Wirksamkeit des Bauwesens in Deutschland auch im internationalen Rahmen in Frage stel-
len. Private Bauwirtschaft und öffentliches Bauwesen, Politik, Rechnungshof und
Bauplanende und Bauschaffende haben übereinstimmend Handlungsbedarf erkannt und
versucht, den Ursachen auf den Grund zu gehen und Lösungsvorschläge für eine Weiter-
entwicklung des Bauwesens mit einem Schwerpunkt auf sog. „Großprojekten“ zu entwickeln.

Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur hat die Arbeit der Reformkom-
mission im Juni 2015 zu einem vorläufigen Abschluss geführt und einen Endbericht
„Komplexität beherrschen - kostengerecht, termintreu und effizient‘ vorgelegt?. Die Haupt-
geschäftsstelle des Deutschen Städtetages hat hieran mitgewirkt und parallel zur Arbeit der
Reformkommission ein „Netzwerk kommunaler Hochbau“ mit Vertreterinnen und Vertretern
aus den Mitgliedsstädten eingerichtet, das die Berichte der Arbeitsgruppen der Reformkom-
mission fallweise konsultativ begleitet hat. Parallel hierzu hat die aus der Fachkommission
ÖPNV entstandene Fachkommission Verkehrsinfrastruktur die Berichtsinhalte verfolgt, so
dass seitens des DST sowohl der kommunale Hochbau als auch der Ingenieur-, Straßen-
und Tiefbau mittelbar in die Erstellung des Abschlussberichts einbezogen waren.

? Reformkommission Bau von Großprojekten - Komplexität beherrschen - kostengerecht, termintreu und effizient,
Endbericht, Berlin, Juni 2015, online verfügbar unter:
http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Publikationen/G/reformkommission-bau-grossprojekte-
endbericht.htmi?nn=133286, abgerufen am 22.07.2015

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Kommunales Bauwesen

Voraussetzungen für ein kostengerechtes, termintreues
und effizientes Bauen in den Städten

Positionspapier des Deutschen Städtetages
beschlossen vom Hauptausschuss am 26. November 2015
in Hamburg

1. „Haben und Soll“ im kommunalen Bauwesen

Das kommunale Bauwesen in Deutschland blickt auf eine reiche Tradition sowohl im Hoch-
bau als auch im Verkehrsingenieur-, Straßen- und Tiefbau zurück. Sämtliche bauliche
Infrastrukturen, aus denen die Städte und ihr Umland unverändert auch heute Nutzen zie-
hen, sind über einen teilweise Jahrhunderte währenden Zeitraum errichtet, erneuert, aus-
und umgebaut und — wenn auch in den letzten Jahrzehnten immer unzureichender - instand
gehalten worden. Die kommunale Zuständigkeit und Organisation des Bauwesens hat zu
einem im Wesentlichen bedarfsgerechten Bau und Ausbau der maßgeblichen baulichen Inf-
rastrukturen der Städte mit überwiegend eigenen personellen und finanziellen Ressourcen
geführt. Erst mit der Förderung großer Infrastrukturvorhaben, zum Beispiel durch das Ge-
meindeverkehrsfinanzierungsgesetz, kehrte sich die Bereitstellung von Ressourcen durch
den Einsatz von Bundes- und Landesmitteln um, da der Umfang dieser Vorhaben nur noch
eine komplementäre Finanzierung durch die Kommunen selber gestattete. Die Bandbreite
kommunalen Bauens reicht vom Ausbau der städtischen Entwässerungs- und Kanalisations-
systeme, den Bau von Anlagen zur Wasser- und Abwasseraufbereitung, zur Müllentsorgung
und -verwertung über die Infrastruktur für den kommunalen Verkehr, den Tunnel- und Brü-
ckenbau bis hin zum weit gefächerten kommunalen Hochbau in Form von Kindergärten,
Schulen, Kultur- und Sozialeinrichtungen, Krankenhäusern, Verwaltungsgebäuden u.v.a.m.
Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Bauleistungen häufig in unterschiedlichen
Finanzierungs- und gesellschaftlichen Strukturen erbracht werden. Dies drückt sich bei-
spielsweise durch die Organisations- und Finanzierungsform im Bereich der Wasserver- und
Abwasserentsorgung und der Abfallverwertung auf kommunaler oder Zweckverbandsebene
aus.

Das kommunale Bauwesen sieht sich in vielerlei Hinsicht Handlungs- und Erfüllungsdruck
ausgesetzt: Auf der einen Seite fordert der bauliche Bestand kontinuierliche Aktivitäten zur
Bestandssicherung und -erhaltung. Mit Blick auf die inzwischen für viele kommunale Haus-
halte eingeführte Doppik lässt sich der Werterhalt bzw. der Wertverlust durch mangelnde
Instandhaltung mittlerweile auch monetär abbilden. Bauliche Instandhaltung erfreut sich je-
doch gemessen an ihrer Bedeutung vergleichsweise geringer öffentlicher und politischer
Aufmerksamkeit. Hierzu kommt es erst dann, wenn der desolate Zustand öffentlicher Ge-
bäude und des Straßennetzes offensichtlich wird. Es ist mittlerweile zur Regel geworden,
dass in den meisten Städten allenfalls ein Viertel bis ein Drittel der eigentlich erforderlichen
Instandhaltungsmittel für die bauliche Infrastruktur bereitgestellt wird.

Auf der anderen Seite geht es je nach Wachstums- und Schrumpfungsdynamik der Städte
um Aus-, und Rückbau baulicher Infrastrukturen, dies mitunter in enger zeitlicher Folge oder
räumlicher Nähe und ihre Ertüchtigung und Qualifizierung. Hierfür stehen bspw. der Ab- oder
Ausbau von Schul- und Kindergartenkapazitäten, die Modernisierung und energetische Er-
tüchtigung des gesamten kommunalen Baubestandes, der Umbau öffentlicher Straßen- und
Platzräume, der Ausbau von Verkehrs- sozialer, Bildungs- und Kulturinfrastruktur in wach-
senden Städten und auch die erheblichen Anpassungs-, Modernisierungs- und

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Ausbauleistungen der kanalgebundenen Infrastrukturen mit Blick auf den Gewässerschutz,
die Wasserrückhaltung und den Schutz vor Starkregenereignissen oder Überflutungen.

Das Investitionsvolumen für Neubau, Aus- und Umbau und Instandhaltung baulicher Infra-
strukturen in den Kommunen hat zwar in den vergangenen Jahrzehnten fast stetig
abgenommen, ist aber noch immer beträchtlich. Die kommunale Ebene ist unverändert für
mehr als 60 % der öffentlichen Investitionen verantwortlich. Dabei ergeben sich allerdings
länderspezifisch erhebliche Disparitäten bei den verfügbaren Investitionsmitteln, was sich in
der Regel auch im Investitionsverhalten der Städte abbildet”. Umso dringlicher ist es, ange-
sichts des teilweise alarmierenden Abbaus von Personal und bautechnischer Expertise
sowie der organisatorischen und administrativen Auslagerung insbesondere von Hochbau-
verwaltungen, die Städte hinsichtlich des kommunalen Bauwesens handlungsfähig zu halten.
Nach allgemeiner baufachlicher Einschätzung sollten die Kommunen in der Lage sein, maß-
gebliche Teile des Leistungsspektrums im Bauwesen angelehnt an die Leistungsphasen der
Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI) selber zu erbringen, um zentrale
Bauherrnfunktionen für die Städte wahrnehmen zu können. Dies ist auch geboten, wenn die
Bauverwaltungen, in welcher Form sie auch immer organisiert sind (Amt, Eigenbetrieb,
GmbH, Bau- und Entwicklungsgesellschaft, Wohnungsbaugesellschaft u.ä.), Bauherrnfunkti-
on für die Städte auch zukünftig wirksam ausüben sollen. Hierbei ist auch nicht von Belang,
dass Bauverwaltungen mitunter gar nicht mehr selber bauen, sondern das Bauen aus-
schließlich organisieren — auch hierfür ist ein Höchstmaß an Bauexpertise erforderlich, um
Nutzerinteressen und Bauherrnwillen in Planungs-, Vergabe-, Durchführungs- und Steue-
rungsprozessen zur Durchsetzung zu verhelfen.

2. Schlüsselthemen für das Bauwesen aus Sicht der Reformkom-
mission Bau von Großprojekten

Endbericht Reformkommission im Verhältnis zum kommunalen Bauwesen
Der Endbericht der Reformkommission fokussiert auf acht zentrale Themen

-  Bedarfsanalyse und Planung

- Kosten und Risiken

- Vergabe und Vertragsgestaltung

-  Partnerschaftliche Projektzusammenarbeit

-  Bürgerbeteiligung

-  Projektorganisation und Finanzierung

-  Projektmanagement

-  IT-gestützte Methoden - Building Information Modeling

Hierbei werden zwangsläufig andere zentrale Themen des kommunalen Bauwesens ausge-
blendet, wie bspw.

- das Verhältnis zwischen Nutzer, bestellender Verwaltung (Bedarfsträger), bauender
Verwaltung, den beschließenden Gremien, der Verwaltungsspitze und den planenden
und bauenden Auftragnehmern,

- der Einfluss von Normen in Form von „Überentwicklung“ (overengineering) als Kos-
tentreiber beim Bauen, also dem Einbau und der Kapazitätsbemessung von
Bauteilen und insbesondere der technischen Gebäudeausrüstung (TGA), die für die
effektive und effiziente Nutzung des Projekts nicht zwingend geboten sind („nice to
have“),

? Dr. Mareike Köhler - Kommunale Investitionen auf Sparflamme zementieren Unterschiede - ein Bundesländer-
vergleich, KFW, Economic Research Nr. 47, 20. Februar 2014, https://www.kfw.de/PDF/Download-
Center/Konzernthemen/Research/PDF-Dokumente-Fokus-Volkswirtschaft/Fokus-Nr.-47-Februar-2014.pdf, abge-
rufen am 23.7.2015 und insbesondere Deutscher Städtetag — Gemeindefinanzbericht 2015,
http://www.staedtetag.de/dst/inter/publikationen/gfb/index.htm! , abgerufen am 4.11.2015

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- das Bauen geförderter Projekte jenseits von Bedarfen, Betriebskostendeckung und
Instandhaltungsfähigkeiten von Kommunen („Gebaut wird, was gefördert wird!“),

- die politische und „Imagefunktion“, von denen auch öffentliche Bauprojekte nicht frei
sind und die Kosten- und Zeitmanagement nachhaltig beeinflussen.

Dessen ungeachtet decken sich die behandelten Themen zu einem großen Teil mit den Her-
ausforderungen, die auch auf kommunaler Ebene als behandlungsbedürftig erkannt werden.

Die Schlussfolgerungen der Reformkommission Großprojekte richten sich zwar in erster Li-
nie an das Bauen auf Bundesebene; der Bericht ist allerdings durchaus geeignet, die
Empfehlungen auf das Bauwesen in den Ländern und Kommunen zu übertragen. Dies gilt
auch für den Terminus „Großprojekte“, auch wenn sich deren Größe je nach Kommune deut-
lich relativiert. Die Handlungsempfehlungen zu den Themen differenzieren nach den
Adressaten (Bauherrn, öffentliche Hand generell, BMVI, Ministerien, Länderbehörden, Kom-
munen, Gesetzgeber etc.) und verfolgen einen breiten Ansatz, das Bauwesen in
Deutschland einem „grundlegenden Kulturwandel“ zu unterziehen. Der Bericht analysiert
zentrale Fehlentwicklungen und gibt zehn zentrale Empfehlungen.

Fehlentwicklungen im Bauwesen
Zu den Fehlentwicklungen zählen insbesondere
- zu frühzeitige Bezifferung der Baukosten ohne belastbare Planungen oder Raumpro-
gramme,
- _ ungenaue Ermittlung der Bauherrnwünsche und Projektspezifika, was zu kosten-
trächtigen Änderungen von Planungen in der Bauausführung führt,
- zu geringe Detaillierung der Planungen und inkompatible Teilplanungen,
- das Fehlen eines frühzeitigen und kontinuierlichen Risikomanagements und seine
Berücksichtigung im Haushalt,
- unzureichende Bauherrnkompetenz und Organisationsstrukturen für die Durchfüh-
rung von Großprojekten,
-  fehlendes Controlling und mangelnde interne und externe Mechanismen für die
Streitbeilegung,
- zu frühzeitige Ausschreibungen und zu starke Orientierung auf die niedrigsten Ange-
bote.

Diese Fehlentwicklungen decken sich im Wesentlichen mit den kommunalen Erfahrungen.
Ein besonderer und womöglich kommunalspezifischer Problempunkt ergibt sich (a) durch die
„haushalterisch gesetzten“ Baukosten, d.h. die Festlegung von zukünftigen Baukosten für ein
Projekt, ohne dessen konkretisierte und geprüfte Bedarfsplanung geschweige denn einen
Entwurf zu kennen und (b) die mitunter stattfindenden Interventionen von kommunalen be-
schließenden Gremien nach Abschluss der Planungen bzw. gar im Zuge des Bauverlaufs.

Dennoch kann festgestellt werden, dass das Gros der kommunalen Bauvorhaben in der Re-
gel unterhalb der öffentlichen und auch politischen Wahrnehmungsschwelle problemlos,
kosten- und termintreu abgewickelt werden. Hierbei handelt es sich nicht um „Großprojekte“.
Es gibt jedoch auch eine Reihe kommunaler Großprojekte, die ganz überwiegend komplika-
tionsarm, kosten- und termintreu und sogar mit deutlicher Identifikation durch die
Öffentlichkeit realisiert werden konnten. Deren Einordnung als „Großprojekt‘ bestimmt sich
nach ihren Alleinstellungsmerkmalen, der haushalterischen, funktionalen und politischen Be-
deutung. Diese treten deutlicher in die öffentliche und politische Wahrnehmung und
bestimmen die Haltung gegenüber dem öffentlichen Bauwesen auf allen administrativen
Ebenen.

Die sich häufende negative Wahrnehmung stellt jedoch kein neues Phänomen dar; Bauvor-
haben wurden auch in der Vergangenheit hinsichtlich ihrer Kosten- und Termintreue kritisch
beobachtet. Diese hat sich jedoch, auch bedingt durch Komplikationen, Zeitverzüge und
Kostensteigerungen bei einer Reihe herausgehobener öffentlicher Bauvorhaben (Stuttgart

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21, Elbphilharmonie, BER, Hochmoselbrücke) bis zu einer Skandalisierung öffentlicher
Großbauprojekte gesteigert, der sich auch kommunale Bauvorhaben nicht entziehen können.

Empfehlungen der Reformkommission Großprojekte
Die Empfehlungen des Endberichts der Reformkommission Großprojekte konzentrieren sich
auf folgende Themen:

" Kooperativ im Team zu planen mit Schwerpunkt darauf, vor Beginn der Planung im Zu-
sammenwirken mit dem Nutzer den Projektbedarf genau zu analysieren und die
Projektanforderungen detailliert zu ermitteln und ein interdisziplinäres Planungsteam ein-
zusetzen, das alle Planungsbestandteile detailliert ermittelt und kontinuierlich
untereinander abstimmt.

" Zuerst zu planen und mit dem Bau erst nach Erstellung eines zusammenfassenden Do-
kuments zu beginnen, das die lückenlose Ausführungsplanung für das Projekt und
detaillierte Angaben zu Kosten, Risiken und zum Zeitplan enthält.

"= Risikomanagement einzuführen und Risiken im Haushalt zu erfassen; hier geht es um
die verbindliche Vorgabe, Risiken und etwaige Gegenmaßnahmen von vornherein zu
identifizieren, zu analysieren und zu bewerten und kontinuierlich über Planung und Aus-
führung hinweg weiterzuführen, zu kontrollieren und zu dokumentieren. Darüber hinaus
sollen Risiken, die hinsichtlich ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit und Kostenhöhe im Scha-
densfall sachverständig beschrieben und eingeschätzt worden sind, im Haushalt
berücksichtigt werden.

"= An den Wirtschaftlichsten, nicht an den Billigsten zu vergeben mit der Maßgabe, Aus-
schreibungen von Bauleistungen nicht ausschließlich auf Preisbasis vorzunehmen,
sondern zusätzlich qualitative Wertungskriterien einzubeziehen.

" Partnerschaftliche Projektzusammenarbeit im Sinne einer Verpflichtung der Projektbetei-
ligten auf eine „Projekt-Charta“ zu pflegen und die Einführung von Anreizmechanismen
als „Bonus-Malus-Regelungen“ und Zielpreissysteme zu vereinbaren.

" Außergerichtliche Streitbeilegung als integralen Bestandteil der Planungs- und Bauver-
träge zur Konfliktlösung zu üben.

" Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen verbindlich im Sinne eines standardmäßigen Ver-
gleichs unterschiedlicher Beschaffungsmodelle gemäß $ 7 Bundeshaushaltsordnung als
Voraussetzung für die Bereitstellung von Haushaltsmittel durchzuführen.

" Klare Prozesse und Zuständigkeiten zu regeln, indem sorgfältig abgewogen wird, wie
Projektleitungs- und Projektsteuerungsaufgaben organisiert werden und welche Aufga-
ben in-house wahrgenommen bzw. extern vergeben werden. Nicht delegierbare
Bauherrnaufgaben sollten durch eigenes Personal wahrgenommen werden, das hierfür
vorzuhalten ist.

" Stärkere Transparenz und Kontrolle im Wege einer Organisationsstruktur einzuüben, die
eine klar definierte Steuerung und Kontrolle gewährleistet und durch ein unabhängiges,
kontinuierliches Controlling unterstützt wird. Hinzu treten eine frühzeitige, offene und kon-
tinuierliche Bürgerbeteiligung und die Veröffentlichung der ersten Zahlen zu den
Projektkosten und dem Fertigstellungstermin stets im Zusammenhang mit den Projektri-
siken und der Prognosegenauigkeit auf Grundlage einer hinreichend belastbaren
Planung.

" Digitale Methoden zu nutzen - Building Information Modeling (BIM), die im gesamten
Projektverlauf verstärkt genutzt eingesetzt werden sollen und die Planung und Realisie-
rung der Projekte erheblich unterstützen können.

3. Eckpunkte für das kommunale Bauwesen

Im Mittelpunkt für eine Ertüchtigung des kommunalen Bauwesens stehen nach den Konsul-
tationen mit Leiterinnen und Leitern von städtischen Bauverwaltungen, die im Netzwerk
Kommunaler Hochbau des DST und der Hochbauamtsleiterkonferenz der Groß- und Lan-
deshauptstädte organisiert sind, sowie den Mitgliedern des Bau- und Verkehrsausschusses
des Deutschen Städtetages,

- die Bauherrnfunktion in den Städten zu stärken und bauliche Expertise zu halten bzw.
bedarfsgerecht zurückzugewinnen,

- klare Schnittstellen zu den einzelnen Projektphasen zu bilden und die Verantwortung
detailliert festzulegen.

- die Bedarfsermittlung und Planungsphase so zu qualifizieren und die hierfür erforder-
lichen Mittel bereitzustellen, dass die erforderlichen Haushaltsmittel für den Bau
möglichst auf Grundlage eines Wettbewerbsergebnisses und in jedem Fall auf
Grundlage einer belastbaren Entwurfs- oder Ausführungsplanung freigegeben wer-
den,

- eine frühzeitige Risikoermittlung und ein systematisches Risikomanagement insbe-
sondere für größere oder komplexere Vorhaben einzuführen und die Risiken im
Haushalt zu berücksichtigen,

-  Baupreissteigerungen im Wege einer jährlichen Fortschreibung der Gesamtbaukos-
ten im Haushalt zumindest nachrichtlich auszuweisen,

- die Möglichkeit, Planungs- und Bauleistungen nicht ausschließlich auf Basis des
Preises zu vergeben, sondern zusätzliche qualitative Wertungskriterien einzubezie-
hen, in der Praxis breiter einzusetzen,

-  Maßgaben für die Projektorganisation und -finanzierung zu entwickeln, insbesondere
zur Rollen- und Aufgabenteilung innerhalb der Kommune (beschließende Gremien,
Verwaltungsspitze, Bauverwaltung) und zwischen Kommune und Auftragnehmern, zu
vorhabenbezogenen Organisationsstrukturen und zu Entscheidungswegen für Plan-
abnahmen und
-änderungen,

- die haushaltsseitige Planung und Abwicklung von Bauvorhaben zu erleichtern und
soweit erforderlich, Anpassungen vorzunehmen.

Wenn diese Themen wirksam politisch und administrativ angegangen werden, trägt dies da-
zu bei, auf allen administrativen Ebenen durch Kostensteigerungen bis hin zu
„Kostenexplosionen“, Terminverschiebungen und wenig vermittelbare Komplikationen teil-
weise in Misskredit gebrachte öffentliche Bauwesen zu rehabilitieren und auf zukünftige
investive Aufgaben der Städte wirksam vorzubereiten.

3.1 Stärkung der Bauherrnfunktion der Städte

Einer der Dreh- und Angelpunkte für das Funktionieren des kommunalen Bauwesens ist die
Klärung der Rolle der Stadt als Bauherr und die qualifizierte Ausfüllung dieser Rolle (Bau-
herrnkompetenz). Die Bauverwaltungen gehen davon aus, dass Bauherrnaufgaben sowie
Bauherrnkernleistungen (nicht delegierbare Bauherrnaufgaben) nur dann wirksam wahrge-
nommen werden können, wenn maßgebliche Teile des Leistungsumfangs von Bauvorhaben
in städtischer Verantwortung und Zuständigkeit erbracht werden können‘. Dies gilt als Para-
meter für ein noch hinreichendes Qualifikationsniveau einer Bauverwaltung bzw. der
sonstigen bauenden Fachverwaltungen auf kommunaler Ebene. Hierzu zählt auch, erforder-
liche Sanierungsmaßnahmen an kommunalen Bauwerken selbst beurteilen zu können,

* Die überwiegende Zahl der konsultierten kommunalen Baufachleute geht hierbei von einem Anteil von mind. 40
% am gesamten Leistungsbild aus.

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Schadensbilder zu erstellen, hieraus die sich ergebenden Sanierungsmaßnahmen abzuleiten
und die damit verbundenen Baumaßnahmen ausschreiben und überwachen zu können.

Der Anteil des durch die kommunale Bauverwaltung selbst wahrnehmbaren Leistungsum-
fangs ist auch maßgeblich für die qualifizierte Beauftragung von Planungs- und
Bauleistungen an Dritte, die Begleitung und - je nach politischem Auftrag — auch
vollständige oder teilweise Durchführung von Bauaufgaben einschließlich der damit einher-
gehenden haushalterischen Aufgaben.

Die Bauherrnschaft wird in den Kommunen häufig differenziert nach Nutzer, Bedarfsträger,
Fachverwaltung, Bauverwaltung, mitunter auch noch unterschieden in Baudienststelle und
technische Prüfinstanz. Beispiele hierfür liefern u.a. die Anweisungen für das Bauen der
Städte selber” oder auch - wenngleich auf Landesebene - der Städte Bremen, Hamburg und
Berlin®, die das öffentliche Bauen mittels eines umfänglichen Kompendiums des Planungs-
und Bauverfahrens mit der Definition aller Akteure, ihrer Auftragsverhältnisse und Arbeitsbe-
ziehungen zueinander einschließlich der erforderlichen Vertragsmuster regeln. Zentral für die
Bauherrnfunktion der Städte ist, Klarheit zu schaffen (a) über die Zuständigkeiten und Auf-
gaben der verschiedenen Beteiligten, (b) über die Prozessabläufe ihres Zusammenwirkens
und (c) ihre Ausstattung mit fachlich qualifiziertem Personal in dem für die politisch definierte
Aufgabenwahrnehmung hinreichenden Umfang. Essentiell ist, dass die Kommunen die nicht-
delegierbaren Aufgaben (Projektleitung) in eigener Verantwortung und eigenem Personal
wahrnehmen können. Hierzu zählen beispielsweise,

- die Bereitstellung und Steuerung der für die Baumaßnahme erforderlichen Haus-
haltsmittel,

- die Beauftragung und Kontrolle von Projektsteuerungsleistungen,

- die Bestimmung der Zielvorgaben,

- die Definition des Bauprogramms in quantitativer und qualitativer Hinsicht,

- die Auswahl von Vertragspartnern,

- die Durchführung von projektbegleitenden Erfolgskontrollen und Überwachungstätig-
keiten, insbesondere die Kontrolle der Tätigkeiten des Projektsteuerers und des
Projektfortschritts,

- die Durchführung von Vergabeverfahren sowie

- grundsätzlich alle Entscheidungen und Handlungen, die den Bauherrn verpflichten
oder ihm aufgrund gesetzlicher Bestimmung obliegen.

3.2 Qualifizierung der Bedarfsermittlung und Planungsphase

Bedarfsermittlung

Probleme im Hochbau resultieren häufig aus einer ungenügenden Bedarfsplanung. Bauauf-
gaben sind in diesen Fällen unzureichend definiert, die Bedürfnisse von Bauherrn und
Nutzern werden nicht ausreichend ermittelt. Die Erarbeitung einer Bedarfsanalyse ist zeit-

5 Die Städte haben vielfach eigene Baurichtlinien oder vergleichbare Regelwerke erstellt, die ggf. den geänderten
Anforderungen, die sich aus dem Positionspapier ergeben können, anzupassen sind. Erfahrungen und Vertrags-
muster der Stadtstaaten können hierbei eine hilfreiche Handreichung für größere Städte sein.

6 S. auch Hansestadt Bremen, Senator für Umwelt, Bau und Verkehr, Richtlinien für die Planung und Durch-
führung von Bauaufgaben (RLBau), Bearbeitungsstand: 15.02.2011, Bremen 20111nternetversion unter
http://www.bbb.bremen.de/pmwiki_010f/,, abgerufen am 15.10.2015

Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt und Behörde für Wirtschaft, Verkehr und Innovation (Herausgeber) -
Bauhandbuch, Verwaltungsvorschriften über die Durchführung von Bauaufgaben der Freien und Hansestadt
Hamburg (VV-Bau) vom 15. Dezember 1994, Stand 05/2015, online abrufbar unter
http://www.hamburg.de/contentblob/4339178/data/vv-bau.pdf, abgerufen am 23.07.2015

Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt Berlin - ABau, Allgemeine Anweisung für die Vorbereitung
und Durchführung von Bauaufgaben Berlins, Stand 06/2015, online abrufbar unter
http://www.stadtentwicklung.berlin.de/service/gesetzestexte/de/abau/, abgerufen am 23.07.2015

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und kostenaufwendig. Die hierfür getätigten Aufwendungen müssen abgeschrieben werden,
wenn es nicht zur Durchführung des Projekts kommt. Dennoch kann nur auf qualifizierter
Grundlage entschieden werden, ob ein Projekt durchgeplant, ein Wettbewerb durchgeführt
und schließlich durchgeführt werden soll. Daher wird das Erfordernis gesehen, den Aufwand
vor Beginn der eigentlichen Planung auch auf kommunaler Ebene zu erhöhen, um im Ge-
genzug eine Kostensteigerung im weiteren Projektverlauf zu vermeiden bzw. Potenziale zur
Kostensenkung auch nutzen zu können.

Die systematische Analyse des Bedarfs, die darauf aufbauende Prüfung der Realisierbarkeit
des Projekts und die Formulierung detaillierter Projektanforderungen sind die Basis für eine
erfolgreiche Projektdurchführung. Die Bauherrn sollten daher vor Einleitung der Planungen,
insbesondere für Projekte, für die kein Regelbedarf herangezogen werden kann, eine detail-
lierte Bedarfsanalyse durchführen, die alle Projektanforderungen auflistet. In Anlehnung an
die derzeit in Überarbeitung befindliche DIN 18205 oder die geplante Richtlinie VDI 6016
bedeutet Bedarfsplanung im Bauwesen

- die methodische Ermittlung der Bedürfnisse von Bauherrn und Nutzern,

- deren zielgerichtete Aufbereitung als „Bedarf“ und

- dessen Umsetzung in bauliche Anforderungen.

In die Bedarfsanalyse sollten die am Projekt Beteiligten und bedarfsweise fachliche Expertise
einbezogen werden, bspw. Architekten, Bauingenieure, Kosten- und Risikoexperten, Geolo-
gen bei unklaren Baugrundverhältnissen oder absehbar schwierigem Baugrund und
Energieexperten. Die Bedürfnisse des künftigen Nutzers spielen eine zentrale Rolle. Von
ihnen hängen die zentralen Projektanforderungen ab; daher müssen diese detailliert darge-
legt werden.

Auf Grundlage der Bedarfsanalyse empfiehlt die Reformkommission, eine Wirtschaftlichkeits-
untersuchung zur Auswahl der Beschaffungsvariante - z. B. Kauf, Neubau, Miete oder ÖPP
— durchzuführen. Die Ergebnisse von Bedarfsanalyse und Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
sollten in einer Machbarkeitsstudie festgehalten werden, die ermittelt, ob die Planungsaufga-
be unter Einhaltung der gegebenen Rahmenbedingungen umgesetzt werden kann. Umfang,
Qualität und Aktualität der Machbarkeitsstudie müssen so beschaffen sein, dass der Bauherr
auf dieser Grundlage eine Entscheidung für oder gegen das Projekt fällen kann. Die Mach-
barkeitsstudie sollte detailliert alle Aspekte des Projekts beleuchten und insbesondere
folgende Punkte beinhalten:
Allgemeine Projekterfassung: Zweck, Umfang, Beteiligte und Betroffene;
"= Äußere Rahmenbedingungen: Grundstückseigenschaften, Umfeld, Normen, Vor-
schriften, Terminerwartungen, Finanzierung, etc.;
"= Detaillierte und soweit wie möglich präzisierte Anforderungen an den Entwurf und die
Leistungen des Objekts;
" Erste Kosten- und Risikoermittlung einschließlich Überprüfung, ob die geschätzten
Kosten in angemessenem Verhältnis zu den Zielen des Projekts stehen;
"= Konzept zur Beteiligung der Öffentlichkeit;
" Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung.

Den Städten als Bauherrn ist zudem zu empfehlen, die Ergebnisse der Machbarkeitsstudie
durch eine externe oder zumindest unabhängige Stelle prüfen zu lassen. Die Machbarkeits-
studie sollte schließlich in ihren wesentlichen Teilen veröffentlicht werden, um die Politik, die
Öffentlichkeit, aber auch andere Akteure und Interessengruppen frühzeitig in die Projektvor-
bereitung einzubinden.

Planung

Die Planung ist die Basis für ein Projekt: Es muss gebaut werden, was geplant ist. Der Pla-
nungsprozess durchläuft dabei in der Regel auf Grundlage des Ergebnisses eines
Wettbewerbs für ein Hochbauprojekt, ein Projekt des Verkehrsingenieurbaus oder für den
öffentlichen Raum Phasen zunehmender Genauigkeit von der Vorplanung über die Entwurf-

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splanung bis hin zur Ausführungsplanung. Änderungen in der Planung nach Abschluss der
Ausführungsplanung oder gar während der Baudurchführung führen unweigerlich zu Zeitver-
zug und Kostensteigerungen. Bedarf für Änderungen kann entweder durch Fehler oder
Ungenauigkeiten in der Planung, die möglicherweise erst auf der Baustelle entdeckt werden,
oder geänderte Vorgaben zu einem späten Zeitpunkt entstehen. Es ist daher von zentraler
Bedeutung, dass in der Planungsphase sorgfältig und detailliert gearbeitet wird. Ziel muss
sein, vor Baubeginn eine lückenlose, widerspruchsfreie Planung zu erstellen, die alle Pro-
jektdetails enthält und anhand derer das gesamte Projekt verwirklicht werden kann.

Änderungen nach Baubeginn müssen unbedingt vermieden werden. Ein Änderungsma-
nagement muss hohe Hürden aufweisen, damit Änderungswünsche unter Berücksichtigung
von Folgeänderungen und der Auswirkungen auf das Zeit- und Kostenmanagement sofort
und transparent durch die Entscheidungsebene sanktioniert werden können. Hierfür muss
bedarfsweise externe Expertise eingeholt werden, um insbesondere durch den Nutzer oder
politisch veranlasste Änderungen einer objektiven Wirkungsprüfung zu unterziehen. Ziel
muss stets das Bauen ohne Änderungen sein. Anders als in städtebaulichen oder sonstigen
Planungsprozessen hat dies nichts mit Unflexibilität oder Starrheit zu tun — hier geht es aus-
schließlich um die Kosten- und Zeittreue des Bauwesens und die Erfüllung der politisch
bestimmten Bauaufträge.

Es sollte daher auch für das kommunale Bauwesen der Grundsatz gelten: Erst auf Grundla-
ge einer partizipativ angelegten Bedarfsermittlung ausführlich und gründlich unter
Einbeziehung des Instruments der Wettbewerbe’ planen, dann über die Ausführungsplanung
und Vergabe entscheiden — dann bauen. Die Planung sollte am Ende des Planungsprozes-
ses in allen Teilbereichen einen hohen Detaillierungsgrad aufweisen und alle Teilbereiche
einbeziehen. Sie darf keine Widersprüche enthalten und sollte im Laufe des Prozesses mit
allen Beteiligten kontinuierlich abgestimmt, auf Kosten und Risiken überprüft werden und
vollständig abgeschlossen sein, bevor mit dem Bau begonnen wird. Erst auf Basis auch bau-
rechtlich genehmigter Pläne mit fixierten Kosten sollte der politische Auftrag für die
Realisierung erteilt werden. Eine Überlappung der Planung mit der Bauausführung, z. B. auf
der Basis von Teilbaugenehmigungen sollte vermieden werden. Können in sich geschlosse-
ne Teilprojekte oder vollständig abtrennbare Gewerke gebildet werden, ist es möglich, die
Planung und Realisierung unabhängig voranzutreiben (z. B. abschnittsweise Realisierung
von Straßenbauvorhaben oder modulare, in sich abgeschlossene Erweiterungen von Hoch-
bauten).

Hinsichtlich der zu erwartenden Baukosten erfordert dies ein grundsätzliches Bekenntnis zur
Kostenehrlichkeit. Es darf nicht zu politisch begründeten Projektkostenanpassungen kom-
men. Dies gefährdet das erfolgreiche Erreichen der mit dem Bauvorhaben verfolgten Ziele
und untergräbt die öffentliche und politische Akzeptanz gegenüber dem Bauvorhaben.
Schließlich muss mit dem Beschluss zur Umsetzung des Bauvorhabens nach oftmals mehr-
jähriger Vorlaufzeit der Bauverwaltung der erforderliche Zeitraum für die Erstellung der
vollständigen Planunterlagen inklusive aller Genehmigungsverfahren eingeräumt werden,
was in der Praxis nicht immer gewährleistet ist.

Dieses Vorgehen würde einerseits insgesamt zu einer deutlich aufwendigeren Phase der
Bedarfsanalyse und Planung führen, die einen erheblichen Teil der anzusetzenden Pla-
nungsmittel absorbiert, ohne finale Garantie dafür, dass das Vorhaben tatsächlich gebaut
wird. Andererseits führt dies zu einem bedeutend höheren Maß an Kosten und Terminsi-
cherheit, Transparenz in der planerischen Vorbereitung und zur Kostenwahrheit öffentlicher
Bauvorhaben.

7 Zu den Wettbewerben nach RPW und sonstigen Verfahren der Entwurfsfindung s.
http://www. staedtetag.de/imperia/md/content/dst/internet/fachinformationen/2013/popa planungs-
und baukultur in integrierter stadtentwicklung.pdf, S.21 f., abgerufen am 4.11.2015

- 13 -

3.3  Frühzeitige Risikoermittlung und systematisches Risikomanagement

Kein Bauvorhaben ist frei von Risiken. „Risiken können gemanagt, minimiert, geteilt, transfe-
riert oder akzeptiert werden. Sie können aber nie ignoriert werden.“ Projektrisiken werden
insbesondere in den frühen Projektphasen häufig nicht richtig erkannt oder auch ignoriert.
Dem muss auch auf kommunaler Ebene mit geeigneten Maßnahmen begegnet werden. Dies
kann jedoch nur dann gelingen, wenn die Projektbeteiligten die Grundsätze eines professio-
nellen Risikomanagements in ihrer Denkweise akzeptieren und umsetzen. Dazu ist vielerorts
ein Kulturwandel im Umgang mit Risiken erforderlich. Es gehört zu den Führungsaufgaben,
die Risikopolitik vorzugeben und die notwendigen Änderungen nicht nur anzustoßen, son-
dern auch nachzuhalten. Nur mit einer ganzheitlichen Herangehensweise, die das Ziel hat,
die Risiken in allen Projektphasen zu minimieren, werden sich nachhaltige Verbesserungen
einstellen.

Für eine erfolgreiche Projektdurchführung im Zeit- und Kostenrahmen ist es notwendig, dass
sich die Projektverantwortlichen systematisch und von Anfang an mit den auch in einem ge-
ordneten Projektablauf drohenden Gefahren und Unwägbarkeiten auseinandersetzen. Die
Risiken liegen bspw. im Standort, der Art der Konstruktion, dem Schnittstellenrisiko zwischen
den bauenden Gewerken, den Auswirkungen auf Natur und Landschaft, der Wahrnehmung
des Bauvorhabens in der Öffentlichkeit u.v.a.m. Das Risikomanagement findet im kommuna-
len Bauwesen bislang überwiegend nicht statt. Schwierigkeiten haben sich insbesondere bei
der Behandlung und haushaltsseitigen Einstellung von Risikokosten ergeben, die häufig
durch pauschale Zuschläge für „Unvorhergesehenes‘“ ersetzt werden, soweit diese über-
haupt in den Haushalt eingestellt werden können. Das führt zu fehlenden Anreizen für eine
differenzierte Ermittlung der Risikokosten.

Ein angemessenes Risikomanagement erfordert in der Regel hierfür auch externe Expertise
einzubeziehen. Die Chancen und Gefahren des Vorhabens müssen bereits ab der Bedarfsa-
nalyse so detailliert wie zu dem jeweiligen Zeitpunkt möglich analysiert werden. Notwendig
ist hierzu eine frühzeitige Identifikation möglicher Risiken, ihre Analyse und Bewertung sowie
die Festlegung von Maßnahmen zu ihrer Vermeidung oder Verminderung. Für Vorhaben
größerer Komplexität wird empfohlen, ein systematisches Projektrisikomanagement gemäß
der Normen ISO 31000 und DIN EN 31010 (Risikomanagement i.S. aller koordinierten Aktivi-
täten zur proaktiven Lenkung und Steuerung von Risiken) zu implementieren.

Risikomanagement ist ein unabdingbarer Teil des Projektmanagements. Es kann aber nicht
die Fehler eines unprofessionellen oder lückenhaften Projektmanagements ausgleichen. Bei
selbstkritischer Anwendung kann es jedoch helfen, die Fehler in der Organisation des Bau-
wesens oder von Einzelbauvorhaben zu erkennen.

Eckpunkte dieses Risikomanagements sollten sein:

- Beginn der systematischen Risikoermittlung und des Risikomanagements bereits mit der
Bedarfsanalyse und Fortführung über den gesamten Projektablauf;

- Orientierung des Projektrisikomanagements an den Begriffen und Prozessen der ISO
31000 „Risk management - Principles and guidelines“ und der DIN EN 31010 „Risiko-
management - Verfahren zur Risikobeurteilung‘“;

® Latham, Michael, 1994: Constructing the Team, final report of the government/industry review of procurement
and contractual arrangements in the UK construction industry. London. online abrufbar unter:
http://products.ihs.com/cis/Doc.aspx?DocNum=84343, abgerufen am 23.07.2015

-14-

-  Bezifferung der Kosten, die zur Schadensprävention sowie bei Risikoeintritt zur Minimie-
rung bzw. Beseitigung des Schadens erforderlich sind, sowie deren Angabe bei der
Haushaltsanmeldung;

- Vorlage einer umfassenden Risikodokumentation mindestens zum Abschluss jeder Pro-
jektphase und bei Projektabschluss;

- regelmäßige Überprüfung des Risikomanagements durch unabhängige Experten.

Daher wird den Kommunen empfohlen,

- eine Richtungsentscheidung zur Einführung eines systematischen Risikomanagements
bei allen größeren Projekten zu treffen, die Mitarbeiter entsprechend zu schulen und alle
Beteiligten von den Vorteilen zu überzeugen;

- die Identifikation von Risiken, ihre Analyse, Bewertung und die Durchführung von MaR-
nahmen zu ihrer Begrenzung und Vermeidung, die Fortschreibung der Risiken im
Projektverlauf und ihre Dokumentation in den einschlägigen Regelwerken der Städte,
nach denen sich ihr Bauwesen verhält, zu verankern;

-  Haushaltsmittel für herausgehobene Bauprojekte nur dann zur Verfügung zu stellen,
wenn ein adäquates Risikomanagement vorliegt;

- darauf hinzuwirken, dass auch nach den Landeshaushaltsordnungen Risiken im Haus-
halt abgebildet werden können;

- Risiken des Bauherrn bei der Umsetzung von Großprojekten, die hinsichtlich ihrer Ein-
trittswahrscheinlichkeit und Kostenhöhe im Schadensfall sachverständig und plausibel
beschrieben und eingeschätzt worden sind, zukünftig im Haushalt zu berücksichtigen.
Konkret beschriebene Risiken müssen bei öffentlichen Projekten bereits bei der Haus-
haltsanmeldung benannt werden, damit eine entsprechende Vorsorge im Haushalt
getroffen werden kann; noch nicht quantifizierbare pauschale Ansätze für „Unvorherge-
sehenes“ sollten zumindest frühzeitig kommuniziert und nachgeführt werden;

- Kosten und Risiken erst dann in den Haushalt einzustellen, wenn die Entwurfsplanung
vorliegt, um belastbare Kostenberechnungen und Risikoabschätzungen vornehmen zu
können;

-  Baupreissteigerungen durch eine jährliche Fortschreibung der verbleibenden Gesamtkos-
ten im Haushalt zumindest nachrichtlich auszuweisen;

einheitliche Verfahren zum Umgang mit Risiken bei der Veranschlagung im Haushalt festzu-

legen.

3.4 Vergabe von Planungs- und Bauleistungen

Vergaben im Bauwesen orientieren sich in Deutschland in der Regel am Preis, obgleich dies
vergaberechtlich nicht zwingend geboten ist. Dies führt häufig zu unwirtschaftlich niedrigen
Angeboten und wiederkehrenden Nachtragsforderungen gegenüber den Bauherrn. Dies ist
nicht nur eine der zentralen Ursachen von Kosten- und Terminüberschreitungen, sondern
auch ein Grund für überteuertes Bauen, zahlreiche Bauinsolvenzen, zerrüttete Vertrauens-
verhältnisse zwischen Politik und Bauverwaltung und einen zusehenden Vertrauensverlust
der Öffentlichkeit in das öffentliche Bauwesen.

Für eine Verbesserung des Vergabeverfahrens ist von zentraler Bedeutung, wie Verfahrens-
sicherheit zur Vermeidung von Nachprüfungsverfahren gewahrt, Preisoptimierung (anstelle
von Preisminimierung) erreicht und zusätzliche qualitative Kriterien bei der Vergabe berück-
sichtigt werden können.

Als Primat empfiehlt die Reformkommission die Vergabe an den wirtschaftlichsten und nicht
an den billigsten Bieter. Diesem Grundsatz muss nur dann nicht gefolgt werden, wenn die
Qualität der ausgeschriebenen Leistungen durch das Leistungsverzeichnis vollständig si-
chergestellt werden kann. Das ist bei komplexeren Vorhaben i.d.R. nicht der Fall. Daher wird
den Kommunen empfohlen, in diesen Fällen Zuschlagskriterien wie z.B. Qualität, technischer
Wert, baukultureller Wert, Zweckmäßigkeit, Umwelteigenschaften sowie Betriebs- und Fol-
gekosten (Lebenszykluskosten) in Betracht zu ziehen und ggf. auch höher als den Preis zu

- 15 -

gewichten, solange sich die Preise der Bieter auf deren Platz in der Wertungsreihenfolge
auswirken (können)?. Diese sollten unter Berücksichtigung des Wirtschaftlichkeitsgebots
nach $ 97 Abs. 5 GWB ihrem jeweils durch den Bauherrn zu bestimmenden Gewicht nach in
die Vergabeentscheidung einbezogen werden. Zudem sieht die neue EU-Vergaberichtlinie
vor, dass auch bei Bauvergaben zusätzlich „Organisation, Qualifikation und Erfahrung des
mit der Ausführung des Auftrags beauftragten Personals“ als Zuschlagskriterien eingesetzt
werden dürfen. Da der Ausschluss eines Mindestbietenden rechtsfähig begründet sein muss,
bedarf es in diesem Fall qualifizierter rechtlicher Begleitung, um dieses Vorgehen sukzessive
rechtssicher auszugestalten und von der gängigen Praxis, dem billigsten Bieter den Zu-
schlag zu erteilen, abzukommen.

3.5 _ Projektorganisation und -finanzierung

Die Projektorganisation bestimmt maßgeblich Projektabläufe und hat Auswirkungen auf die
Kosten- und Terminsicherheit von Bauvorhaben. Sie muss die Entscheider in die Lage ver-
setzen „die Fäden in der Hand zu haben“ und Schlüsselelemente für eine kosten- und
termingerechte Realisierung, wie z.B. eine teamorientierte und abgestimmte Planung, Risi-
komanagement und partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen den am Planen und
Bauen Beteiligten, in die Praxis umsetzen. Als Voraussetzung für eine solcherart effiziente
und effektive Projektorganisation sieht die Reformkommission die Entscheidung über ein
öffentliches Beschaffungsmodell für das Bauvorhaben und eine effiziente Projektorganisati-
on.

Beschaffungsmodell

Die Reformkommission stellt im Abschlussbericht fest: „Auf Basis einer Wirtschaftlichkeitsun-
tersuchung muss der Bauherr ein passendes Beschaffungsmodell für das Projekt
auswählen. Das Beschaffungsmodell legt fest, welche Leistungen von öffentlicher und wel-
che von privater Seite erbracht werden sollen. In Betracht kommen insbesondere eine
Realisierung durch die öffentliche Hand — mit Teil- und Fachlosvergabe oder durch Beauftra-
gung eines Generalübernehmers oder Generalunternehmers — oder eine Realisierung als
ÖPP-Modell.“ Die Beschaffungsmodelle determinieren die Aufgabenteilung zwischen öffent-
licher Hand und privater Seite. „Beispiele sind verschiedene Formen von öffentlich-privaten
Partnerschaften und die konventionelle Projektrealisierung durch die öffentliche Hand, wobei
hier zwischen Teil- und Fachlosvergabe und der Beauftragung eines Generalunternehmers
oder eines Generalübernehmers zu unterscheiden ist. Im Hochbaubereich kommen auch
Anmietung, Kauf, Leasing und Mietkauf in Betracht.“

Gängige Praxis bei (kommunalen) Großprojekten ist, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der
Reduzierung der Schnittstellenkomplexität, die Vergabe an Generalunternehmer. Dem ste-
hen dem Grund nach die einschlägigen gesetzlichen Vorgaben entgegen, der Fach- und
Teillosvergabe Vorrang einzuräumen.

Die Entscheidung über das Beschaffungsmodell muss von den Kommunen in erster Linie
davon abhängig gemacht werden, welche Bauherrnkapazitäten sie noch vorhalten. Die kon-
ventionelle Projektrealisierung setzt hierfür ebenso einen personellen Grundstock mit
entsprechender fachlicher Expertise voraus wie — wenn auch mit teilweise differenziertem
fachlichen Profil — die unterschiedlichen Formen von öffentlich-privaten Partnerschaften. In-
sofern ist für die Kommunen die Entscheidung über das Beschaffungsmodell nicht nur durch
Wirtschaftsüberlegungen geprägt, sondern auch maßgeblich durch die personelle Ausstat-
tung und ihre Qualifikation im Umgang mit den Anbietern der unterschiedlichen Vertreter der
verschiedenen Beschaffungsformen (Einzelgewerke oder aggregierte Einzelgewerke, Gene-
ralübernehmer — GÜ, Generalunternehmer — GU, ÖPP) bestimmt.

° Vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2013, Az. Verg 20/13

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Zudem ist für die Kommunen im Umgang mit ÖPP-Modellen relevant, dass ihre Unterhalts-
kosten in der Regel fix sind. Dies führt dazu, dass bei Anwendung des Modells der
Handlungsraum im Investitionsbereich eingeschränkt werden kann, da OPP-Projekte im
Bauunterhalt drastisch besser ausgestattet sind als Eigenbauten. Ein hoher Anteil an ÖPP-
Projekten in einer Stadt kann daher auf Dauer den Bauunterhalt des Bestandes „kannibali-
sieren“.

Als methodische Handreichung und Entscheidungshilfe für ein probates Beschaffungsmodell
in Kommunen steht beispielsweise der in Nordrhein-Westfalen eingeführte Leitfaden „Wirt-
schaftlichkeitsuntersuchungen im kommunalen Hochbau“ zur Verfügung'°. Den Kommunen
wird empfohlen, bei Investitionsentscheidungen zu kommunalen Gebäuden die Methodik des
Leitfadens anzuwenden. Mit dieser Methodik können individuelle Immobilienstrategien bzw.
unterschiedliche Beschaffungsvarianten einer Investition unter Berücksichtigung des Res-
sourcenverbrauchs nach dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF) in einer
langfristigen Perspektive (25 bis 30 Jahre) verglichen werden. Ergänzend zu diesem Leitfa-
den wurde ein Rechenmodell auf Excel-Basis sowie ein Handbuch erstellt''. Damit können
unterschiedliche Realisierungsvarianten von kommunalen Gebäudeinvestitionen, wie z. B.
Neubau oder Sanierung, mit oder ohne einen privaten Partner verglichen werden.

Organisationsstruktur

„Für das Projekt muss — abhängig vom Beschaffungsmodell — eine effiziente Organisations-

struktur geschaffen werden, die gewährleistet, dass die Verantwortlichkeiten aller am Projekt

Beteiligten klar geregelt sind, Entscheidungen zeitnah getroffen werden und eine ausrei-

chende Kontrolle stattfindet. Dabei muss auch die Tatsache berücksichtigt werden, dass die

Finanzierung durch ihre ökonomischen Anreiz- und Steuerungsfunktionen zur Kosten- und

Terminsicherheit einen erheblichen Beitrag leisten kann.“ Aus kommunaler Sicht geht es

dabei gleichermaßen und insbesondere um

- die Sicherstellung einer Projektleitung mit ausreichenden Fach- und Entscheidungskom-
petenzen,

- die eindeutige Zuweisung der Aufgaben, Prozesse, Entscheidungskompetenzen, Ent-
scheidungswege und Entscheidungsfristen an die am Projekt Beteiligten sowie die
Definition von Schnittstellen,

- die zeitgerechte und umfassende Einbeziehung der politischen Entscheidungsträger und
beschließenden Gremien in den Vorbereitungs- und Planungsprozess und der - je nach
Projektgegenstand, -standort und -volumen individuell zu konzipierenden Beteiligung der
Öffentlichkeit und

- in Abhängigkeit von der Komplexität und dem Umfang des Projekts um die Einrichtung
effektiver Kontrollmechanismen.

Die Projektleitung sollte im Regelfall durch die Kommune selber wahrgenommen werden
können. Hierfür bedarf es in jedem Fall des Vorhaltens und erforderlichenfalls der Qualifizie-
rung ausgewiesener personeller Kapazitäten mit Schwerpunkten auf Projektmanagement,
Methodenwissen und einem baufachlichen Hintergrund. Bei singulären Großprojekten
schlägt die Reformkommission vor, auf „Kompetenzzentren“ zurückzugreifen, die auch
Kommunen mit entsprechender Expertise zur Seite stehen sollen. Diese Kompetenzzentren
müssten allerdings noch eingerichtet werden. Denkbar sind ad hoc eher Formen der inter-
kommunalen Zusammenarbeit, um Expertise für einen zeitlich beschränkten Zeitraum aus
entsprechend ausgestatteten Kommunen einzuwerben. Diskussionswürdig erscheint auch
die Einrichtung zentraler projektsteuernder Einheiten mit einer bündelnden Funktion für
Großprojekte, die - je nach Qualifikationsprofil und zugewiesenen Aufgaben - für die Kom-
munikation mit dem Nutzer, Besteller und den politischen Gremien, die Planung,

"05. www.ppp.nrw.de, dort http://www.ppp.nrw.delleitfaeden/26_praxisleitfaden_wu_nkf.pdf, abgerufen am
28.10.2015

!! WU-NKF-Rechenmodell für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im kommunalen Hochbau, das die NRWBank
bereitstellt: http://www.nrwbank.de/de/themen/kommunen/0553_Kommunen_WUNKF.html, abgerufen am
28.10.2015

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Genehmigung, Vergabe, Projektsteuerung, und ein strukturiertes Projektrisikomanagement
zuständig sein können.

Die Anzahl und Rolle der Projektbeteiligten definiert sich durch die Art und Stückelung der
Ausschreibung der Leistungen in Losen. Damit Bauprojekte beherrschbar bleiben, sollte die
Losgröße im Fall einer Vergabe an Einzelunternehmen auch unter Beachtung der Bauherrn-
kompetenz gewählt werden. Jeder Auftrag begründet neue Schnittstellen, mit denen der
Auftraggeber umgehen muss und die er frühzeitig definieren sollte. Insgesamt müssen die
Organisationsstrukturen individuell auf die Anforderungen des Projekts zugeschnitten wer-
den.

Diese Lösungen sollten mit konkreten Prozessen und Abläufen untersetzt werden, die sich in
der Praxis bewährt haben. Der Bauherr sollte dazu die Entscheidungswege, Entscheidungs-
kompetenzen, Entscheidungsfristen und Informationspflichten detailliert definieren. Sowohl in
der Planungs- als auch in der Bauphase sind laufend Entscheidungen über die Anpassung
der Planung, über den Umgang mit Risiken, über Änderungen in der Bauausführung, über
Nachträge und Sanktionen zu treffen. Es muss gewährleistet sein, dass diese Entscheidun-
gen zeitnah getroffen werden.

Zu den Änderungswünschen wird empfohlen, dass der Bauherr vor Baubeginn ein klares
Verfahren für die Bewertung von Änderungswünschen festlegt. Alle Änderungswünsche soll-
ten zeitnah auf ihre Auswirkungen hinsichtlich Kosten, Risiken und Zeitplan bewertet und das
Ergebnis dieser Prüfung dem Bauherrn bzw. seinen beschließenden Gremien zur Entschei-
dung in einem vorgegebenen Zeitraum vorgelegt werden. Insbesondere politisch motivierte
Änderungswünsche lassen sich leichter einer rationalen Entscheidung zuführen, wenn ihre
finanziellen und zeitlichen Auswirkungen transparent gemacht werden. Das Dokument mit
der zusammengefassten Planung sollte ebenso wie relevante Änderungen der Öffentlichkeit
zugänglich gemacht werden. Das Änderungsmanagement muss somit transparent sein. Je-
der Änderungswunsch soll über vorher definierte Strukturen mit Kosten abgebildet und dann
entschieden werden. Ein Gegenrechnen mit tatsächlichen oder vermeintlichen Einsparungen
im Projekt ist dabei unbedingt zu vermeiden. Die Rechnung sollte erst am Projektende auf-
gemacht werden, da sonst zu leicht versucht wird, der Kostenwirklichkeit nicht ehrlich ins
Auge zu sehen.

Es muss zudem klar geregelt werden, welche Entscheidungsbefugnisse auf der Fachebene
bestehen und für welche Entscheidungen eine Einbindung der Leitungsebene oder der politi-
schen Gremien erforderlich ist. Es empfiehlt sich für Großprojekte, eine hohe
Entscheidungskompetenz auf Fachebene festzulegen. Diese sollte durch effektives Control-
ling seitens der Leitungsebene („Chefsache“) gesichert werden. Die Leitungsebene sollte bei
wesentlichen Entscheidungen einbezogen werden, in das „Tagesgeschäft“ aber nicht ein-
greifen.

Zu den Kontrollmechanismen wird empfohlen, je nach Komplexität und Größe des Projekts
ein unabhängiges Controlling sicherzustellen, das parallel zur Planung und Realisierung des
Projekts Plan- und Istwerte vergleicht, differenzierte Kosten- und Risikobetrachtungen er-
möglicht sowie dem Bauherrn den notwendigen Steuerungsbedarf aufzeigt. Ziel des
Controllings muss es sein, ausreichende Kosten- und Risikokontrolle, Information und recht-
zeitige politische Mitbestimmung des Haushaltsgebers zu ermöglichen. In jedem Projekt
muss der Projektleiter zu jedem Zeitpunkt in der Lage sein, einen prognostizierten Endab-
rechnungswert zu ermitteln. Dazu sind keine komplexen Softwaretools nötig, es genügt
schon, konsequent alle Aufträge, Nachträge und sich abzeichnenden Nachträge im Auge zu
behalten und zu dokumentieren.

Finanz- und Haushaltsplanung
Für im herkömmlichen Wege öffentlich finanzierte Bauvorhaben ergibt sich eine Vielzahl
haushaltsrechtlicher und haushaltstechnischer Vorgaben, die den Regeln der kommunalen

- 18 -

Haushaltsführung und -kontrolle geschuldet sind. Die Kommunen müssen bspw. die Einhal-
tung der Haushaltsgrundsätze „Wirtschaftlichkeit“ und „Sparsamkeit“ bei der Ausführung
ihrer Investitionsentscheidungen und bei der künftigen Nutzung der Objekte beachten. Die
Weichen für wirtschaftliches Bauen und die Einhaltung der Kosten- und Projektplanungen
werden dabei schon lange vor dem ersten Spatenstich gestellt. Eine frühzeitige Kostenbe-
trachtung ist insofern von entscheidender Bedeutung. Insbesondere in frühen Projektphasen
ist die Bezifferung von Bau- und Folgekosten jedoch oftmals mit erheblichen Schwierigkeiten
verbunden. Die im Haushalt veranschlagten Investitionskosten werden häufig als 5-
Jahresprogramm mit nicht näher identifizierten Baukosten belegt, die jedoch nur als „Platz-
halter“ dienen, da es weder ein Programm noch eine Planung für das jeweilige Vorhaben
gibt. Es könnte bereits eine Klarstellung bedeuten, diese als „Programmkosten“ und nicht als
„Baukosten“ auszuweisen. Für den Fall, dass noch kein projektspezifischer Haushaltsansatz
vorhanden ist, kann außerdem ein allgemeines Planungsbudget mit entsprechenden Haus-
haltsmitteln bereitgestellt werden. Die hieraus in Anspruch genommenen Mittel sind später
dem entsprechenden Projekt kostenrechnerisch zuzuordnen.

Die Einführung des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens hatte u.a. auch zum An-
lass, die Flexibilität bei der Ausführung des Haushaltes zu erhöhen und um eine
jahresübergreifende Planungs- und Abrechnungsperspektive zu erweitern. Dezentrale Res-
sourcenverantwortung und Budgetierung sind dabei wesentliche Ansätze zur
Finanzsteuerung. Für das Bauwesen problematisch sind vor allem haushaltsjährliche Ansät-
ze, da Bauvorhaben sich einerseits ganz überwiegend über mehrere Jahre hinweg
erstrecken und andererseits Vergaben nur in einem eng bemessenen Zeitfenster möglich
sind. Dies hat negative Auswirkungen auf die Bauwirtschaft und auf die erzielbaren Verga-
beergebnisse. Eine längerfristige Verfügbarkeit der Finanzmittel ist daher erforderlich.
Insofern gilt es, die Möglichkeiten und Chancen des Neuen öffentlichen Haushalts- und
Rechnungswesens, die u.a. in der dezentralen Ressourcenverantwortung und Möglichkeit
zur Budgetierung liegen, zu nutzen. Nach den jeweiligen haushaltsrechtlichen Regelungen
können Auszahlungsermächtigungen grundsätzlich ganz oder teilweise für übertragbar er-
klärt werden'?. Es empfiehlt sich daher, die Auszahlungsermächtigungen für
Investitionsmaßnahmen jahresübergreifend verfügbar zu halten. Details für derartige Er-
mächtigungsübertragungen sind im Rahmen örtlicher Reglungen zu konkretisieren.

Neben der gesetzlich geregelten Abrechnung von Bauleistungen mit Auftragnehmern”° ste-
hen auch für die Maßnahmenabrechnung mit Fördermittelgebern mitunter nur sehr kurze
Zeiträume zur Verfügung. Hier sind auch durch Fördermittelgeber die Vorgaben praxisge-
recht anzupassen, um den Planungs- und Bauabläufen Rechnung zu tragen.

Bereits Mitte der 1980er Jahre hat die KGSt ihren Mitgliedern Papiere zur Baukostensicher-
heit und wirtschaftlichem Bauen und zum Bauinvestitionscontrolling an die Hand gegeben
und hierzu Seminare angeboten'*. Diese Aktivitäten setzen sich bis heute fort: Naturgemäß
sind die Kostenangaben bei Planungsbeginn relativ unsicher. Ohne zuverlässige Kostenin-
formationen sind die Finanz- und Haushaltspläne mit Kostenrisiken belastet. Diese Risiken
müssen aktiv gesteuert und beeinflusst werden. Zur Vermeidung von Planungsmängeln und
Unwirtschaftlichkeit ist daher ein systematisches und strukturiertes Vorgehen - von der Be-
darfsfeststellung bis zur Fertigstellung des Projekts - unabdingbar. Kosteninformationen, die

12 Vgl. hierzu exemplarisch $ 21 Gemeindehaushaltsverordnung Baden-Württemberg, 8 20 Gemeindehaushalts-
und Kassenverordnung Niedersachsen sowie $ 22 Gemeindehaushaltsverordnung Nordrhein-\Vestfalen. Weitere
länderspezifische Regelungen finden Sie auf www.doppikvergleich.de.

"3 Gesetz zur Bekämpfung von Verzug im Zahlungsverkehr, s.
https://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/DE/pdfs/Gesetze/2010728_BGBL_Zwangsvollstreckung.pdf?__blob
zpublicationFile ‚ abgefragt am 28.10.2015

"* ygl. u.a. KGSt°-Berichte 12/1985 „Bauinvestitionscontrolling zur Vermeidung von Baukostenüberschreitungen
und unwirtschaftlichem Bauen“ und 6/2003 „Erfolgsfaktoren kommunaler Gebäudewirtschaft“.

- 19 -

dem jeweiligen Planungsstand entsprechen, müssen in angemessener Qualität vorliegen
und mit der Finanz- und Haushaltsplanung verknüpft sein'”.

Ein wirksames Bauinvestitionscontrolling mit einem aussagekräftigen Berichtswesen ist hier-
bei von zentraler Bedeutung. Im Bauinvestitionscontrolling laufen sämtliche
Projektinformationen zusammen, werden analysiert und steuerungsunterstützend aufberei-
tet. Das Bauinvestitionscontrolling vereint insofern sowohl den Blick auf die Finanz- wie auf
die Bauaspekte der abzuwickelnden Projekte. Folgekosten, die Beauftragung von Dritten
bzw. Kooperationen in Form von PPP-Modellen sollten hierbei ebenfalls berücksichtigt wer-
den.

Das Bauinvestitionscontrolling hat keine Sachbearbeitungsfunktion, sondern soll Steue-
rungsunterstützung aus gesamtkommunaler Sicht leisten. Hieran sollte sich auch die
organisatorische Anbindung orientieren. Die KGSt empfiehlt in diesem Zusammenhang,
grundsätzlich eine Stabsstelle nahe der Verwaltungsführung einzurichten. Sofern keine eige-
ne Stabsstelle gebildet werden soll, bieten sich das Zentrale Controlling oder der Zentrale
Steuerungsdienst an".

Zusammenfassend wird den Kommunen empfohlen,

- sorgfältig abzuwägen, in welchem Umfang sie mit Blick auf ihre personellen Kapazitäten
Projektleitungs- und Projektsteuerungsaufgaben übernehmen können und welche Leis-
tungen sie am Markt einkaufen sollten,

- dafür Sorge zu tragen, dass sie für die Aufgaben, die sie selbst übernehmen, über die
notwendigen personellen und fachlichen Kompetenzen verfügen,

- die Entscheidungswege, Entscheidungskompetenzen, Verantwortlichkeiten und Informa-
tions- pflichten der einzelnen Projektbeteiligten frühzeitig und klar zu definieren und
bspw. in einem Projekthandbuch schriftlich festzuhalten,

- für jedes Großprojekt eine Organisationsstruktur zu schaffen, die eine klar definierte Mit-
bestimmung, Steuerung und Kontrolle durch die öffentliche Hand gewährleistet,

- vor Baubeginn das Verfahren zur Freigabe von Planänderungen einschließlich der Ent-
scheidungsfristen verbindlich festzulegen, eine Freigabe nur nach Prüfung der
Auswirkungen auf Kosten, Risiken und Termine zuzulassen und größere Änderungen
einschließlich der Kosten- folgen zu veröffentlichen,

- ein wirksames Bauinvestitionscontrolling mit aussagekräftigem Berichtswesen aufzubau-
en, um Projektrisiken zu begegnen und diese zu aktiv steuern sowie

das kommunale Haushaltswesen mit dem Bauwesen - soweit wie unter Wahrung der haus-

haltsrechtlichen Grundsätze vertretbar - zu harmonisieren und den Anforderungen des

Bauwesens in angemessenem Umfang Rechnung zu tragen.

15 vgl. hierzu KGSt®-Bericht 3/2008 „Bauinvestitionscontrolling: Baukosten einhalten und wirtschaftlich bauen“, S.

26 ff.
’e vgl. KGSt®-Bericht 3/2008 „Bauinvestitionscontrolling: Baukosten einhalten und wirtschaftlich bauen“, S. 39 f.

-20 -

Beschluss des Hauptausschusses des Deutschen Städtetages
zum vorliegenden Positionspapier

1.

Der Hauptausschuss nimmt den Endbericht der Reformkommission Großbauvorhaben
beim Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur zur Kenntnis.

Der Hauptausschuss nimmt das Positionspapier Kommunales Bauwesen zustimmend

zur Kenntnis. Insbesondere sieht der Hauptausschuss das Erfordernis,

- die Bauherrenfunktion der Städte zu stärken und bauliche Expertise in den Städten
zu halten bzw. bedarfsgerecht zurückzugewinnen;

- die Bedarfsermittlung und Planungsphase so zu qualifizieren und die hierfür erforder-
lichen Mittel bereitzustellen, dass erforderliche Haushaltsmittel für die Herstellung von
Bauvorhaben auf Grundlage einer belastbaren Entwurfs- oder Ausführungsplanung
freigegeben werden;

- eine frühzeitige Risikoermittlung und ein systematisches Risikomanagement insbe-
sondere für größere oder komplexere Vorhaben einzuführen und die Risiken im
Haushalt zu berücksichtigen;

-  Baupreissteigerungen im Wege einer jährlichen Fortschreibung der Gesamtbaukos-
ten im Haushalt zumindest nachrichtlich auszuweisen;

-  Planungs- und Bauleistungen nicht ausschließlich auf Basis des Preises zu verge-
ben, sondern zusätzliche qualitative Wertungskriterien einzubeziehen;

-  Maßgaben für die Projektorganisation und -finanzierung des kommunalen Bauwe-
sens zu entwickeln, insbesondere zur Aufgabenteilung zwischen Kommune und
Auftragnehmern, zu vorhabenbezogenen Organisationsstrukturen und zu Entschei-
dungswegen für Planabnahmen und -änderungen;

- die haushaltsseitige Planung und Abwicklung von Bauvorhaben zu erleichtern und
soweit erforderlich Anpassungen vorzunehmen;

- die Bauvorhaben beschließenden städtischen Gremien mit den vorgenannten Erfor-
dernissen vertraut zu machen.

-21-

Herausgeber
Deutscher Städtetag

Bearbeitet von
Beigeordneter Hilmar von Lojewski

Konsultation

" Bernd Bielecke, Halle

"= Hans-Joachim Dingerdissen, Hamm

" Michael Gerstacker, Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement,
KGSt

Reiner Limberg, Dortmund

Dr. Hans Pritzl, Frankfurt a.M.

Petra Rinnenburger, Köln

Thilo Steinmann, Gelsenkirchen

Daniel Ulrich, Nürnberg

In den Entwurf des Positionspapiers sind teilweise Formulierungen und Abschnitte aus dem
Endbericht der Reformkommission Bau von Großprojekten in der Schlussfassung vom
29.06.2015 eingegangen, die nicht als Zitate und Entlehnungen kenntlich gemacht wurden.
Zitate ohne Quellenangabe sind dem Endbericht der Reformkommission Bau von Großpro-
jekten entnommen.

Ansprechpartner in der Hauptgeschäftsstelle
Beigeordneter Hilmar von Lojewski,
E-Mail: hilmar.lojewski@staedtetag.de

ISBN 978-3-88082-285-6

© Deutscher Städtetag Berlin und Köln, November 2015

Hauptgeschäftsstelle Berlin, Hausvogteiplatz 1, 10117 Berlin, Tel. 030 37711-0, Fax 030 37711-139
Hauptgeschäftsstelle Köln, Gereonstraße 18 - 32, 50670 Köln, Tel. 0221 3771-0, Fax 0221 3771-128
Internet: www.staedtetag.de, E-Mail: post@staedtetag.de

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle  
VI/26 
 
Vorlagen-Nummer 04.07.2019 
 1870/2019 
Beantwortung einer mündlichen Anfrage aus einer früheren Si tzung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Rechnungsprüfungsausschuss 24.09.2019 
 
Anfrage von Herrn Detjen zu Fehlentwicklungen bei Großprojekten 
Herr Detjen hat in der Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses am 12.02.2019 auf den Artikel 
„Geschwindelt und Verschwendet“ aus dem Handelsblatt vom 11.02.2019 über Großbaustellen  
verwiesen (TOP 8.3). Dort stehe, dass in 78 % der Fälle die Kosten der Projekte den Nutzen über-
steigen würden. Bei einem so hohen Anteil an Fehlschlägen könne man laut Zeitungsartikel nicht 
mehr vom Versagen Einzelner ausgehen. Es müssten systemische Ursachen vorliegen. Er bittet um 
Begleitung dieses Themas durch den Rechnungsprüfungsausschuss. Es sei sein Anliegen, dass die 
Verwaltung diesbezüglich bei nächster Gelegenheit eine Mitteilung über aktuelle Diskussionen zu 
dem Thema für den Ausschuss fertig stellt. 
 
Die Verwaltung nimmt hierzu wie folgt Stellung: 
 
Kosten-Nutzen-Analysen sind eine Form der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Sie werden in  
zahlreichen Bereichen der öffentlichen Daseinsvorsorge zur Entscheidungsunterstützung eingesetzt. 
Dabei werden die Kosten und Nutzen in (abgezinsten) Geldeinheiten gemessen. Eine Projektvariante 
ist vorteilhaft, wenn das Ergebnis positiv ist; jene Projektvariante ist zu wählen, die entweder das  
beste Gesamtergebnis erbringt oder die beste Rentabilität der eingesetzten Mittel. Diese Form der 
Wirtschaftlichkeitsberechnung ist der Gebäudewirtschaft der Stadt Köln bekannt. Sie wird bei den 
Planungs- und Bauentscheidungen im Bereich der Gebäudewirtschaft der Stadt Köln jedoch – mit 
Ausnahme des erfolgten Planungsbeschlusses zum Neubau Historische Mitte- nicht angewandt.  
Nach der Betriebssatzung der Gebäudewirtschaft der Stadt Köln ist es Aufgabe der Fachdienststel-
len, die eigenen Bedarfe aufzubereiten und zu definieren. Aufgabe der Gebäudewirtschaft der Stadt 
Köln ist es, die angemeldeten Bedarfe umzusetzen. Dabei geht es vor allem um die Einhaltung von 
Kosten, Qualitäten und Terminen. Insofern beschränkt sich die Steuerung dieser Bauvorhaben bei 
der Gebäudewirtschaft auf zwei Dinge: a) Kostenvergleich Sanierung - Neubau und b) ganzheitliche 
Planung und Bewertung unter Berücksichtigung des Lebenszyklus eines Gebäudes.  
Der Lebenszyklus umfasst die Kosten für Planung, Erstellung, Unterhalts-und Betriebskosten, sowie 
Abbruch und Entsorgung. 
 
Eine solche, monetäre, Betrachtung von Bauprojekten (wie etwa Schulen) wäre, mangels  
Benchmarks, ausschließlich mit anderen öffentlichen Bauherren vergleichbar, die ebenfalls nicht  
wirtschaftlich tätig werden dürfen. 
 
Hilfsweise nutzen zum Beispiel die Stadtverwaltungen in der Schweiz einen Benchmark, der aus 
„Kosten pro Schülerplatz je Schulart“ benannt und errechnet wird. 
 
Eine entsprechende Erkenntnis zu Projektkosten im Vergleich zu möglichen wirtschaftlichen  
Gewinnen wird aktuell nicht erhoben. 
 
Die Gebäudewirtschaft der Stadt Köln war – im Rahmen der Reformkommission für Großprojekte – 
an der Arbeitsgruppe und der Stellungnahme des Deutschen Städtetages aktiv beteiligt.

2 
 
Hier wurden ebenfalls systemische Ursachen betrachtet. 
 
Zur generellen Kostenerhöhung in Bauprojekten des Öffentlichen Bauens hat die Reformkommission 
des Bundes 2015 einen Bericht vorgelegt, der 110 Seiten umfasst und unter 
https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Anlage/VerkehrUndMobilitaet/reformkommission-bau-
grossprojekte-endbericht.pdf?__blob=publicationFile abgerufen werden kann. 
 
Die Stellungnahme des Deutschen Städtetages mit dem Blick darauf, was Kommunen daraus lernen 
können, ist beigefügt.(Anlage 1) 
 
Im Rahmen einer Veranstaltung für die Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses und des 
BAGW wurden die politischen Mandatsträger und Mandatsträgerinnen am 16.11.2018 über die  
entsprechenden Erkenntnisse informiert. (Anlage 2) 
 
 
Gez. Greitemann

1
Abwicklung von Großprojekten 
Bedarf – Umsetzung 
Auswertung des Positionspapiers des Deutschen Städtetages „Kommunales Bauwesen“ 
16.11.2018 
Was Sie erwartet 
• Strategische Betrachtung kommunaler Immobilien 
• Ablauf einer Baumaßnahme: von der Bedarfsfeststellung bis 
zum Betrieb 
• Exkurs: neuer Rechtsrahmen BGB 
• Von der bauenden Verwaltung zur Bauherrenverwaltung
• Praxisgerechte Prozesse für Bauprojekte/ Großprojektfähigkeit

2
Strategie 
Genauer Plan für die Handlungen, mit denen man ein Ziel verwirklichen will 
Immobilienbestand 
Betriebsnotwendig Nicht 
betriebsnotwendig 
Bauvorhaben – Projektentwicklung  
Nutzungskonzepte 
Betrieb der Gebäude 
Organisation – Prozesse – Leistungen –
Service Levels - Kosten 
Städtische Gesamtstrategie 
Immobilienstrategie 
Entwicklungs- und Managementstrategie 
Bewirtschaftungsstrategie

3
Kommunale Immobilienportfolios sind ein erheblicher Bestandteil des 
kommunalen Anlagevermögens 
Auf Grund des Umfangs dieses Anlagevermögens sollte eine Verankerung in der kommunalen 
Gesamtstrategie enthalten sein 
Auf Grund des Umfangs sind Entscheidungen über „Betriebsnotwendig“ und „Nicht 
betriebsnotwendig“ von erheblichem Ausmaß für den städtischen Haushalt 
Eingesparte und/ oder nicht umgesetzte Instandhaltung ist direkte Kapitalvernichtung 
Einsparungen bei Instandhaltung/ Instandsetzung gehören zum „Standard-
Maßnahmenkatalog“ der Haushaltskonsolidierung 
Von 100% Gesamtkosten einer Immobilie sind ca. 20% Investitionskosten und ca. 80% 
Nutzungskosten im Betrieb (bis zum Abbruch) 
Gesamtstädtische Strategien sind i.d.R. 
Vorgaben der jeweiligen Ratsmehrheiten 
Die Laufzeit dieser Strategien ist u.U. 
befristet 
Die „Nutzer“ der Gebäude gehen i.d.R. 
nicht strategisch mit dem Bestand um, 
sondern betrachten den Bedarf (z.B. für 
einen „Schuldurchlauf“) 
Folgekosten nach dem Invest werden bei 
politischen Entscheidungen nicht 
mitbetrachtet 
Spezialimmobilien sind schwerer am Markt 
zu platzieren 
Der Bestand ist nicht einheitlich „bekannt“

4
Immobilienstrategie für Eigentümer 
Grundlage 
• Analyse von Gebäudestruktur, Flächennutzung, Brandschutz und Haustechnik 
• Erstellen einer vollständigen Due-Diligence-Akte 
• Datenkonsolidierung und Kostenanalyse 
• Markt-, Standort- und Zielgruppenanalyse 
• Konzepterstellung 
• Strategieerstellung 
Immobilienstrategie für Eigentümer 
Umsetzung 
• Anpassung von Gebäudeentwürfen 
• Erarbeiten von Optimierungspotentialen 
• Formulieren standardisierter Ausstattungsbeschreibungen (Quantität, Qualität, Technik) 
• Maßnahmenzusammenstellung 
• Kostenerwartung 
• Erstellen eines Umsetzungsszenario und Bewertung (Termine, Kosten, Qualitäten) 
• Auswirkungen für die kommunale Gesamtstrategie 
• Beschlussfassung Politik

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Was Sie erwartet 
• Strategische Betrachtung kommunaler Immobilien 
• Ablauf einer Baumaßnahme: von der Bedarfsfeststellung bis 
zum Betrieb 
• Exkurs: neuer Rechtsrahmen BGB 
• Von der bauenden Verwaltung zur Bauherrenverwaltung
• Praxisgerechte Prozesse für Bauprojekte/ Großprojektfähigkeit 
Neues gesetzliches Bauvertragsrecht im BGB ( §§ 631 bis 650v) 
seit 01.01.2018 in Kraft 
Die Stadt Köln ist als öffentlicher Auftraggeber in ihren Bauaufträgen zur Vereinbarung der VOB/B 
verpflichtet und für Neuverträge jetzt auch an das neue Gesetz gebunden! 
Der Deutsche Vergabe- und Vertragsausschuss für Bauleistungen (DVA) teilte unlängst mit: die VOB/B 
bleibt (ungeachtet der neuen gesetzlichen Vorschriften) zunächst unverändert. Der DVA will erst die 
fachlichen Diskussionen und die Entwicklung der Rechtsprechung zum Verhältnis neues Gesetz / aktuelle 
VOB-Ausgabe und andere Vertragsklauseln abwarten. 
Abweichungen von den gesetzlichen Neuregelungen durch Vereinbarung der VOB/B und unserer städtischen 
Vertragsbedingungen sind nach derzeitiger juristischer Einschätzung jedenfalls nur zum Teil und nur unter 
bestimmten Voraussetzungen möglich. 
Entscheidung Stadtverwaltung: 
VOB/B wird ohne inhaltliche Abweichungen ("als Ganzes") vereinbart. 
Diverse nachteilige Regelungen: 
Für den Auftraggeber ergeben sich - im Vergleich zur VOB/B - diverse nachteilige Regelungen, insbesondere 
werden durch § 650b Abs. 2 BGB die leistungsändernden Anordnungsrechte des § 1 Abs. 3 und 4 VOB/B 
stark eingeschränkt!

6
Nach gesetzlicher Neuregelung müssen sich die Vertragsparteien bei jeglichen - auch technisch 
notwendigen - Änderungen des Bauentwurfs zunächst über die Ausführung und Vergütung der 
Änderungsleistung einigen, ist eine Einigung in 30 Tagen nicht möglich, darf der Auftraggeber die 
Ausführung der Änderung anordnen. 
„Worst Case“: 
Auftragnehmer verhandelt nun bei jeder Leistungsänderung 30 Tage legal (ohne dass ihm die hierdurch 
entstehenden Stillstandkosten und Verzögerungsschäden zugerechnet werden). 
Reaktion Stadt Köln: 
Vereinbarung der VOB/B - ohne inhaltliche Abweichung – „als Ganzes“ mit der Folge, dass dem 
Auftraggeber Stadt Köln ein direktes Anordnungsrecht nach VOB/B zusteht. 
Dann ist die VOB/B privilegiert, unterliegt nicht der strengen Wirksamkeitskontrolle und gilt in Bezug auf die 
Anordnungsrechte vorrangig. Dieses Vorgehen entspricht zugleich der Handhabung des Bundes für 
Baumaßnahmen in seinem neuen Vergabe- und Vertragshandbuch (VHB 2017). 
Die Stadt Köln hat neue Besondere Vertragsbedingungen (BVBs) und Zusätzliche 
Vertragsbedingungen (ZVB) erstellt, die ab sofort verbindlich und ausschließlich für alle neuen 
Bauaufträge zu verwenden sind (und können über die Startseite der elektronischen Vergabeassistenz (eVa) 
*1 oder über das Internet *2 abgerufen werden). 
Abweichungen von den Bestimmungen der VOB/B sind auch in anderen Vertragsbestandteilen möglich, z.B. 
im Rahmen einer Vorbemerkung zum Leistungsverzeichnis.
Vorgabe an alle Planer und sonstigen Beteiligten:
Beschränkung auf die Leistungsbeschreibung selbst und keine Aufnahme von vertraglichen Regelungen! 
Auftrageber/ Auftragnehmer 
-Verhältnis 
Auftraggeber (IV/ 
40) 
Auftragnehmer 
(GW) 
Bedarf feststellen 
Bausoll definieren 
(LP 0) 
Betrieb 
(LP 9 –
Lebenszyklus) 
Realisierung 
durchführen 
(LP 4 -8) 
Planung und 
Kostenberechnung 
erstellen 
(LP 1- 3) 
Planung prüfen 
(Soll-Ist Vergleich) 
Übernahme und 
Nutzung

7
Ablauf einer Baumaßnahme bei Vergabe nach 
Einzelgewerken (schematisch) 
IV/40 40/GW 63 und  
Fachämter 
GW GW GW 
? 3 – 9 Monate 6– 12 Monate 9 – 21 Monate 24 – 54 Monate 
Hohe Abhängigkeit von anderen Akteuren 
Projektdauer ab LP 5  mind. 3 Jahre 
Einfluss der GW hoch 
GW/ 
14/27 
LP 0 
•Bedarf 
feststellen 
•Ggf. Grundstück 
suchen 
•Schultyp/ 
Zügigkeit 
LP 0 
•Bedarf 
feststellen 
•Ggf. Grundstück 
suchen 
•Schultyp/ 
Zügigkeit 
LP 1 – 3
•Vorentwürfe 
•Einbinden Schule 
•Verträge weitere 
Fachplaner 
•Konkreter 
Entwurf 
LP 1 – 3
•Vorentwürfe 
•Einbinden Schule 
•Verträge weitere 
Fachplaner 
•Konkreter 
Entwurf 
LP 4 
•Baugenehmigung 
LP 4 
•Baugenehmigung 
LP 5 
•Werkplanung 
LP 5 
•Werkplanung 
LP 6 – 7
•Ausschreibung und 
Vergabe 
LP 6 – 7
•Ausschreibung und 
Vergabe 
LP 8 
•Ausführung 
•Abnahmen 
LP 8 
•Ausführung 
•Abnahmen 
LP 9 
•Mängelbeseitigung 
•Gewährleistung 
LP 9 
•Mängelbeseitigung 
•Gewährleistung 
Was Sie erwartet 
• Strategische Betrachtung kommunaler Immobilien 
• Ablauf einer Baumaßnahme: von der Bedarfsfeststellung bis 
zum Betrieb 
• Exkurs: neuer Rechtsrahmen BGB 
• Von der bauenden Verwaltung zur Bauherrenverwaltung
• Praxisgerechte Prozesse für Bauprojekte/ Großprojektfähigkeit

8
Bausoll = die zu 
erbringende Bauleistung 
(Auftraggeber) 
Nichtdelegierbare Aufgaben der Bauherrenvertretung 
• Bereitstellen des Grundstücks 
• fachlichen Beratung des Auftraggebers für das Gesamtprojekt 
• Abstimmung der Rahmenbedingungen mit dem Nutzer (z. B. Einschaltung v. Planern)
• Beachtung des Vergabe- und Haushaltsrechts 
• Festlegung der Qualitätsanforderungen 
• Vergabe von Leistungen in einem öffentlich kontrollierten Wettbewerb 
• Koordination und Kontrolle der Projektbeteiligten 
• Herbeiführen von Entscheidungen 
• Übergeordnete Kostenplanung und -kontrolle 
• Übergeordnete Terminplanung und -kontrolle 
• rechtsgeschäftliche Abnahme 
• Klärung der Finanzierung (Wirtschaftsplan) 
• Leistung von Zahlungen 
Delegierbare Aufgaben der Bauherrenvertretung 
- Konkretisierung der Planung 
- Projektorganisation und Kommunikation (im operativ en Projekt) 
- Genehmigungsmanagement 
- Vertragsmanagement 
- Koordination und Kontrolle der Projektbeteiligten 
- Kosten- und Terminmanagement 
- Projektsteuerung (AHO)

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Was Sie erwartet 
• Strategische Betrachtung kommunaler Immobilien 
• Ablauf einer Baumaßnahme: von der Bedarfsfeststellung bis 
zum Betrieb 
• Exkurs: neuer Rechtsrahmen BGB 
• Von der bauenden Verwaltung zur Bauherrenverwaltung
• Praxisgerechte Prozesse für Bauprojekte/ Großprojektfähigkeit

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Eine Kundenbefragung der Auftraggeber beim Land Nordrhein-Westfalen brachte folgendes 
Ergebnis: 
1. Was finden Sie besonders unbefriedigend bei der A bwicklung Ihrer Bauprojekte? 
Die Projektabwicklung dauert zu lange. 
Die Kosten werden nie eingehalten. 
2. Was finden Sie besonders positiv bei der Abwicklung Ihres Bauprojektes? 
Die Möglichkeit der Einflussnahme und/ oder Umplanung – auch während des 
Bauprozesses. 
„Die Tatsache, dass wesentliche Entscheidungen für den Projekterfolg in sehr früher 
Projektphase getroffen werden, erfordert ein klares Bekenntnis, mehr personelle, zeitliche 
und finanzielle Ressourcen in die Projektvorbereitung zu investieren. 
Hier hat die Investition die größten Auswirkungen auf die Erreichung der angestrebten 
Projektziele. 
Der Projekterfolg kann nur im Team gelingen. 
Der Bauherr muss daher die Grundlagen für ein partnerschaftliches Miteinander legen, auf 
die sich alle Akteure verpflichten.“ 
(Zitat: Leitfaden Großprojekte des Bundesministeriums Verkehr und digitale Infrastruktur)

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Praxisgerechte Prozesse für Bauprojekte 
Die Beeinflussbarkeit der 
Kostenentwicklung sinkt mit dem 
Fortschritt im Projekt 
exponential! 
Die politische Beschlussfassung –
und somit die öffentliche 
Wahrnehmung von Projektkosten 
(!!!) – findet in den 
Entwurfsleistungsphasen statt. 
„Der Fluch der ersten Zahl“ 
LP 0 
LP 8 
LP 9 
LP 1 - 7
1. Kostenschätzung 
2 – Vorplanung ( ∅ 30-40 %) 
30 % Werner/Pastor: Der Bauprozess (1788*) 
35 % (bei Altbausanierung !) – OLG Zweibrücken (BauR 1 993 / 375*) 
14,86 % jedenfalls hinnehmbar – OLG Hamm (BauR 1991 / 246*) 
27,2 % BGH für eine überschlägige Schätzung 
18 % BGH (BauR 1994 / 268*) 
58 % LG Freiburg (MDR 1955 / 151*) 
39 % OLG Hamm (DB 1986 / 1172*) 
30 % OLG Stuttgart (BauR 1977 / 426*) 
bis 40% Glaser „Der Architekt“ (1960 / 383*) 
bis 40% Dostmann (BauR 1973 / 159/161*) 
*Randnummer 
2. Kostenberechnung 
3 – Entwurfsplanung ( ∅ 20-25 %) 
20-25 % Locher/Koeble/Frick (HOAI / Einleitung / 99*)
20-25 % Werner/Pastor: Der Bauprozess (1789*) 
*Randnummer 
3. Kostenanschlag 
7 – Mitwirkung der Vergabe ( ∅ 10 % „Sollkosten“) 
10-15 % Locher/Koeble/Frick (HOAI / Einleitung) 
10-15 % Werner/Pastor: Der Bauprozess 
4. Kostenfeststellung 
8 – Objektüberwachung (100 % / keine Abweichung) 
DIN 276

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Je später im Projekt 
Änderungen erfolgen 
und/ oder Fehler 
entdeckt werden, um 
so teurer ist die 
Einarbeitung/ 
Beseitigung 
Prototyp: 
[vor der Serienproduktion] zur 
Erprobung und Weiterentwicklung 
bestimmte erste Ausführung (von 
Fahrzeugen, Maschinen o. Ä.)
Definition: Duden 
Jedes Bauprojekt ist in diesem 
Sinne ein Unikat, bei dem es 
keine „Serienproduktion“ im 
Anschluss gibt.

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Unterkunftsgebäude/ Wirtschaftgebäude der Bundeswehr 
geplant gemäß der „Baufachlichen Richtlinie für 
Unterkunftsgebäude/Wirtschaftsgebäude“ 
Praxisgerechte Prozesse für Bauprojekte 
Politischer Grundsatzbeschluss = 
Wille das Projekt umzusetzen 
Freigabe von 
Planungsmitteln und ggf. 
HHM zum Ankauf des 
Grundstücks und 
Risikopauschale 
Mitteilung politische Gremien 
bzw. (falls kein „Pflichtprojekt“) 
Baubeschluss frühestens nach LP 
3 besser LP 5 mit 
Kostenberechnung bzw. Anschlag 
Freigabe und Zustimmung zu den 
Projektkosten einschließlich der 
„anerkannten Abweichungen“ und den 
projektspezifischen Risikozuschlägen 
LP 0 
LP 8 
LP 9 
LP 1 - 7

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Die häufigsten Projektfehler: 

 Mangelnde Ergebnisorientierung 

 Mangelnde Ressourcenberücksichtigung 

 Zu optimistische Prognose der Finanz-, Termin- und Personaleinsatzdarstellung 

 Zu wenige oder keine sachlogischen Verknüpfungen 

 Unvollständige und falsche Arbeitspaketbildung (z.B. Vergabeeinheiten) 

 Mangelnde Berücksichtigung von Prüfzeiten, Lieferzeiten und Iterationsschleifen 

 Unrealistische Personalausstattung 

 Mangelnde Kommunikation und/ oder Abstimmung 

 Unzureichende Planung zu Projektbeginn 

 Beschlussfassung (einschließlich Kosten und Termine) vor Erstellen des ersten Entwurfs 

 Entscheidungsverschleppung – aus politischen Gründen – ohne Anpassung der baulichen 
Terminschiene 

 Fachargumente gelten nicht als Sachargumente 

 Immobilien- und Infrastrukturportfolio als „Sparbüchse“ 

 Rollenverständnis und Entscheidungswege 

 Vergaberecht nicht richtig eingesetzt 
Praxisgerechtere Prozesse für Bauprojekte der Kommunen/ Kreise 
1. Rechtzeitig Bedarfe planen 
• Strategische Portfoliobetrachtung 
• Vorrausschauende Bedarfsplanung parallel zur Stadtentwicklung 
• Realistische Bedarfsplanung 
• Lösungsorientiert statt „legislaturperiodenorientiert“
2. Vor der Planung steht das Pflichtenheft/ Bausoll 
• Klare Vorgabe was Projektinhalt werden soll 
• Schriftliche verbindliche Projektvereinbarungen 
• Der Nutzer gibt vor was er benötigt 
3. Rechtzeitig und intensiv die konkreten Projekte p lanen 
• Kick-off-Planungsworkshop mit allen Projektbeteiligten als „Regelstart“ 
• Vollständige Klärung des Projektziels und –Umfangs vor dem ersten politischen 
Beschluss 
4. Den technischen Sachverstand nutzen und früh einb inden 
• Alle wichtigen technischen Disziplinen müssen am Kick-off-Workshop teilnehmen 
• Lebenszykluskosten sind erheblich höher als Investitionskosten! 
• Betrieb, Nutzung und Flexibilität des Projektes schon in der frühen Planung im Auge 
haben

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5. Mit System und Projektstruktur planen 
• Frühzeitig Meilensteine vereinbaren 
• Projektorganisation mit allen notwendigen Ressourcen zu Beginn des Projektes 
abbilden und darstellen 
• Projektbezogene Risikobetrachtung aufstellen und bewerten  
6.   Das 4-Augen-Prinzip sinnvoll nutzen 
• Gemeinsame Projektreview als Meilenstein 
• Gemeinsames Projektziel definieren und vereinbaren 
• Lösungsorientiert miteinander 
• Das Projekt ist für die Kommune/ den Kreis nicht für das Fachamt 
7.   Änderungen nicht ohne Projektänderungsantrag zustimmen 
• Schriftliche Projektvereinbarung (nach Kick-off-WS) fortschreiben 
• Alle Projektänderungen grundsätzlich nur schriftlich 
• Es ist immer ein schriftlicher Projektänderungsantrag auszufüllen und 
gegenzuzeichnen (Kosten-Termine-Veranlasser - weitere Konsequenzen) 
8. Projektstruktur und Projektcontrolling mit Fachle uten besetzen 
• Projektstruktur muss die jeweiligen Rollen sauber abbilden 
• Projektcontrolling durch Fachleute 
• Politische Einbindung über (nicht öffentliche) Projektgremien 
• Kosten- und Termincontrolling ausreichend personalisieren 
9. Interkommunal besser vernetzen/ zusammenarbeiten 
• Nicht Alle müssen Alles können 
• Einrichten von Zweckverbänden/ Interkommunale Anstalten für „Sonderbauten“ 
(z.B. Kultur) 
• Kompetenzteams als „Berater“ 
• Entwickeln gemeinsamer „Baufachlicher Richtlinien und/ oder Musterplanungen“

16 
a. Planung und 
Ausführungsabwicklung 
am Projekt orientieren 
b. gleichartige Projekte 
durchgängig modular 
oder standardisiert 
vorgeben 
c. Klare 
Schnittstellendefintion 
(wer gibt wann die 
Vorgaben im Projekt) 
d. Erst Planen dann Bauen 
(vollständige 
Vergabefähigkeit 
sicherstellen) 
a. Effiziente und 
transparente Prozesse 
b. Steuerung und 
Entscheidung auf Basis 
der technischen Fakten 
und Notwendigkeiten 
c. Projektorientierte 
Arbeitsschritte und 
Abläufe 
d. Konsequentes 
Projektmanagement 
e. Ausrichten der 
Strukturen und Abläufe 
auf den Projekterfolg 
a. Klare 
Entscheiderstruktur 
b. Abbildung aller 
Aufgaben, Fähigkeiten 
und Kompetenzen 
c. Sicherstellen einer 
funktionierenden 
Selbstorganisation 
d. Umgehender 
Nachbesetzung bei 
Vakanzen 
e. Verantwortungskultur 
implementieren 
f. Projektbegleitendes 
Coaching/ Mediation 
vorbereiten 
Erfolgreicher bei (Groß-)Projekten 
Personal Prozess Projekt 
Intelligente Projektstrukturen allgemein 
• Anordnung des Controllings außerhalb der direkten Pr ojektstruktur 
• Trennung von Projektleitung und Projektsteuerung 
• Sicherstellung des Technischen Sachverstands beim Auftraggeb er (Fremdvergabe ist teurer als 
eigenes Personal!) 
• Gründung von Kompetenzzentren 
• Neue Modelle der Projektabwicklung (TU/ GU/ Wettbew erblicher Dialog) 
• Mehr Standards in der Planung (Entwicklung verbindlich er Standardgrundrisse; Standarddetails 
z.B.) 
Die Oberbürgermeisterin

17 
Intelligente Projektstrukturen konkreter 
• Frühzeitige Implementierung des Projektteams 
• Klare Rollendefinition aller Prozessbeteiligten 
• Entscheidungshoheit des Projektmanagements im Projekt 
• Ausreichend Zeit für die „Planung der Planung“ 
• Erst planen dann bauen 
• Einvernehmliche Definition des Bausolls 
• Stringentes Änderungsmanagement 
Die Oberbürgermeisterin 
Bauherrenvertretung 
Projektleitung 
Projeksteuerung 
TGA Architekten Sonderfachleute 
Projektkaufmann 
Juristen 
Baubetriebler 
Projektauftrag Projektlaufzeit Prognose 
Gesamtfinanzierungsrahmen 
Gesamte Projektendkosten 
Teuerung (Inflation, Baupreisindex) 
Risiken 
Reserve für „Streuung“ (Kostengenauigkeitsprognose)
Budget für geplante Endkosten 
auf Basis der ungestörten Grundlagenplanung 
Budget für Änderungen im Projekt 
Basisbezugskosten 
Quelle: Bayerische Ingenieurkammer -Bau

18 
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit 
Ralf Jülich 
Stv. Amtsleiter Rechnungsprüfungsamt 
Dipl. Ing., Architektin Petra Rinnenburger 
Geschäftsführende technische Betriebsleiterin 
Gebäudewirtschaft der Stadt Köln