Planspiel des Bundes zum möglichen Instrument einer Innenentwicklungsmaßnahme

Die Oberbürgermeisterin 
Dezernat, Dienststelle  
VI/15/152 
152/2 
Vorlagen-Nummer 24.01.2019 
 0209/2019 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Stadtentwicklungsausschuss 07.02.2019 
 
Planspiel des Bundes zum möglichen Instrument einer Innenentwicklungsmaßnahme 
Ausgangslage / Projekt  
 
Bundesweite praktische Erfahrungen zeigen, dass ausschließlich auf Konsens und Kooperation ange-
legte Innenentwicklungsstrategien mit informellen Konzepten und Handlungsprogrammen sowie Be-
bauungsplänen der Innenentwicklung nicht immer zielführend sind, die noch vorhandenen Bauland-
potenziale bzw. Baurechte im Bestand zu mobilisieren.  
 
Oftmals mangelt es aus Unterschiedlichen persönlichen und ökonomischen Gründen an der Bebau-
ung bzw. Veräußerungsbereitschaft der Eigentümer. Vermutete konkrete Gründe hierfür sind vielfäl-
tig. Einerseits betreiben Eigentümer eine private Bodenbevorratung und halten Flächen vor. Anderer-
seits unterbleibt eine Veräußerung der Flächen oft auch deshalb, weil Grundstücke in der Hand von 
verstreuten Erbengemeinschaften liegen oder weil die Eigentümer sich wirtschaftlich oder aufgrund 
von erwarteten hohen fachlichen Anforderungen an die Realisierung von Vorhaben überfordert füh-
len. Zudem sehen Eigentümer solcher Baulandpotenziale trotz des historisch niedrigen Kapital-
marktzinsniveaus keine ökonomisch sinnvolle Anlagevariante.  
 
Auch die bislang verfügbaren hoheitlichen Instrumente des BauGB bieten keine ausreichenden Zu-
griffs- und Steuerungsmöglichkeiten bei fehlender Bau- oder Verkaufsbereitschaft des Grundstücks-
eigentümers. Die vorhandenen bodenpolitischen Instrumente sind in der aktuellen Ausgestaltung nur 
begrenzt für diese Fälle anwendbar. Ihr praktischer Einsatz ist an enge verfassungsrechtliche Vo-
raussetzungen gebunden und daher auf besondere Einzelfälle beschränkt. Zudem ist die Anwendung 
in der Regel mit hohem Aufwand und erheblichen rechtlichen Risiken verbunden.  
 
Im Rahmen des vom ehemaligen Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsi-
cherheit (BMUB, heute Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat - BMI) initiierten Bündnis-
ses für bezahlbares Wohnen und Bauen hat die AG Aktive Liegenschaftspolitik die Prüfung eines 
neuen Instruments des Besonderen Städtebaurechts vorgeschlagen, mit dem dispers liegende unbe-
baute, minder- oder fehlgenutzte Grundstücke leichter aktiviert und einer Bebauung zugeführt werden 
könnten. 
 
Konzept der Innenentwicklungsmaßnahme 
 
Das Instrument, der Innenentwicklungsmaßnahme (IEM) soll an die Städtebauliche Entwicklungs-
maßnahme (§§ 165 ff. des Baugesetzbuchs – BauGB) angelehnt und mit einer enteignungsrechtli-
chen Vorwirkung ausgestattet sein. Es dient der Mobilisierung von dispers verteilten und heterogenen 
baureifen, unbebauten oder mindergenutzten Grundstücken im städtebaulichen Innenbereich und der 
Herbeiführung einer zeitnahen Bebauung durch die Grundstückseigentümer selbst. Die Maßnahme 
soll dadurch zur Deckung eines vorhandenen erheblichen Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten in 
einer Stadt oder Gemeinde durch Innenentwicklung beitragen. Mit dem Instrument soll den Gemein-
den eine durchsetzungsstarke Handhabe gegenüber kooperationsunwilligen Grundstückseigentü-

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mern gegeben werden, mit der sich eine zeitnahe und bedarfsgerechte Bebauung der Grundstücke 
realisieren lässt. Die IEM setzt einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf voraus und er-
fordert ein koordiniertes flächenhaftes Vorgehen.  
 
Zur Mobilisierung der vorhandenen Baulandpotenziale legt die IEM-Satzung ein Gebiet mit den zu 
aktivierenden Grundstücken in einem Teilbereich einer Gemeinde als Innenentwicklungsmaßnah-
mengebiet (IEG) fest und begründet zugleich ein flächenhaftes Baugebot für diese Aktivierungs-
grundstücke. Dieses IEG muss dabei für die Innenentwicklung einer Gemeinde oder eines Gemeinde-
teils von besonderer Bedeutung sein und über ein beträchtliches Eigengewicht verfügen. Das Allge-
meinwohlerfordernis muss in quantitativer Hinsicht durch einen erheblichen Bedarf an Wohn- und 
Arbeitsstätten begründet werden, der durch Innenentwicklung gedeckt werden soll. Diese Kombinati-
on aus erheblichem Baulandbedarf und Innenentwicklungsprämisse ist die Grundvoraussetzung für 
die Anwendung der IEM. Weiterhin können ebenso qualitative Anwendungsvoraussetzungen und 
Allgemeinwohlgründe wie die Auslastung und Sicherung der vorhandenen technischen und sozialen 
Infrastruktur, die soziale Stabilisierung und die städtebauliche Aufwertung eines Gebietes zur weite-
ren Begründung herangezogen werden. Neben bereits baureifen Grundstücken sollen durch die IEM 
auch solche Grundstücke aktiviert werden, für die ein passendes Baurecht durch einen IEM-
Bebauungsplan zunächst noch geschaffen und die ggfs. noch neu geordnet werden müssen.  
 
Durch eine Bauverpflichtung mit Fristsetzung, die sich aus der IEM-Satzung oder dem IEM-
Bebauungsplan ergibt, soll eine zeitnahe Bebauung der Grundstücke entsprechend der Stadtentwick-
lungskonzeption der Gemeinde sichergestellt werden. Erfüllt der Eigentümer die Bauverpflichtung 
nicht innerhalb der gesetzten Frist, soll die Gemeinde ein angemessenes Angebot zum freihändigen 
Erwerb unterbreiten (aktives Ankaufsrecht). Wird dieses durch den Eigentümer abgelehnt, besteht als 
ultima ratio die Möglichkeit einer Enteignung des betreffenden Grundstücks. Insgesamt soll nicht der 
transitorische Erwerb durch die Kommune das zentrale Ziel der IEM darstellen, sondern vielmehr die 
Bebauung der Grundstücke durch den Grundstückeigentümer selbst oder einen bauwilligen Dritten, 
an den das Grundstück veräußert werden kann. Beim freihändigen Erwerb als auch bei der Enteig-
nung soll neben einer Entschädigung in Geld auch eine Abfindung mit Ersatzland ähnlich wie in der 
Baulandumlegung möglich sein.  
 
Untersuchungsauftrag 
 
Diese Überlegungen zu einer Innenentwicklungsmaßnahme sollten im Rahmen eines Planspiels mit 
Kommunen daraufhin untersucht werden, ob eine Neuregelung im Hinblick auf die Anforderungen der 
Kommunen bedarfsgerecht, praktikabel und wirksam ist.  
Mit der Untersuchung hat das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bun-
desamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) die Arbeitsgemeinschaft Prof. Dr. Theo Kötter, Rhei-
nische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, Professur für Städtebau und Bodenordnung und den 
Deutschen Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung (DV) beauftragt. Dazu wurde 
in der Zeit vom 1.3.2017 – 31.7.2018 ein Planspiel durchgeführt. An diesem Planspiel hat Köln neben 
den Städten Berlin, Bonn, Chemnitz, Hamburg, München, Stuttgart und Trier teilgenommen. 
 
Ergebnis 
 
Die IEM wird von den Planspielkommunen im Grundsatz als hilfreich und zielführend für die Aktivie-
rung und Bebauung von solchen Innenentwicklungspotentialen eingeschätzt, deren Aktivierung bis-
lang an der fehlenden Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer scheitert. Die Bündelung einer Vielzahl 
von Aktivierungsgrundstücken zu einer gebietsbezogenen Maßnahme wird als ein Vorteil gegenüber 
dem Baugebot nach § 176 BauGB als grundstücksbezogenem Ansatz gesehen. Der gebietsbezoge-
ne Ansatz der IEM wird als städtebaulich sinnvoll und als wesentliche Erleichterung beim Nachweis 
der Anwendungsvoraussetzungen insbesondere im Hinblick auf die Prüfung der enteignungsrechtli-
chen Vorwirkung eingeschätzt. Die klare Struktur und der transparente Ablauf der IEM werden be-
grüßt, da das stringente Vorgehen aus Sicht der Planungspraxis in zahlreichen Fällen die Anreize für 
einvernehmliche Lösungen erhöht und zu der gewünschten baulichen Nutzung der Aktivierungs-
grundstücke führt. In diesem Sinne kommt allein der Möglichkeit einer Anwendung durch die Kommu-
ne bereits eine erhebliche praktische Bedeutung zu („Signalwirkung“).  
Als Hemmnis für die kommunale Anwendung könnte sich der im Rahmen des Planspiels nicht ab-

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schließend ermittelte personelle, zeitliche und finanzielle Aufwand für die Vorbereitung und Durchfüh-
rung einer IEM erweisen. Hinzu kommen die Risiken durch Rechtsmittelverfahren bei der Durchset-
zung der Baugebote, die erfahrungsgemäß weitere Ressourcen beanspruchen.  
Insgesamt sehen die Kommunen, die am Planspiel mitgewirkt haben, in der IEM eine zweckmäßige 
Ergänzung des Städtebaurechts und ein wichtiges optionales Instrument zur Aktivierung von vorhan-
denen Baurechten im Innenbereich. 
 
Ausblick 
 
Nach Auskunft der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, Professur für Städtebau und 
Bodenordnung gibt es noch keine eindeutigen Signale, wie auf Bundesebene mit dem Untersu-
chungsergebnis umgegangen werden soll. In dieser Legislaturperiode ist nicht mit weiteren Schritten 
zu rechnen. 
 
 
Gez. Greitemann