Grundsteuerreform: Aktueller Sachstand

Dezernat, Dienststelle  
II/21/212 
 
Vorlagen-Nummer 30.04.2024 
 1425/2024 
Mitteilung 
öffentlicher Teil 
Gremium Datum 
Finanzausschuss 06.05.2024 
 
Grundsteuerreform: Aktueller Sachstand 
Bedeutung der Grundsteuer für die Stadt Köln 
Die Grundsteuer ist mit einem Aufkommen von rund 234 Mio. € die nach der Gewerbesteuer 
mit rund 1.578 Mio. € und dem Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer mit rund 691 Mio. € 
drittwichtigste Steuerquelle der Stadt Köln (Quelle: Haushaltsplan 2024) und somit Basis für die 
Handlungsfähigkeit der Stadt Köln. 
Rechtlicher Rahmen der Grundsteuerreform  
Das Bundesverfassungsgericht hat im Jahr 2018 die Grundsteuererhebung in ihrer bisherigen 
Form für grundgesetzwidrig erklärt. Grund hierfür war die im Westen Deutschlands im Jahr 1964 
(bzw. 1935 im Osten) zuletzt durchgeführte Wertermittlung von Grundeigentum bzw. Immobilien 
(Grundstücke oder Bauwerke) und die daraus resultierenden, ungleich verteilten Wertverschie-
bungen. Ziel einer Grundsteuerreform war es demnach, durch die Neubewertung des Grundei-
gentums eine höhere Bewertungsgerechtigkeit zu erreichen. Ein Festhalten an den alten Ein-
heitswerten führte zu gravierenden und umfassenden Ungleichbehandlungen bei der Bewer-
tung des Grundvermögens. 
Im Jahr 2019 beschloss daraufhin der Bundesgesetzgeber ein Gesetzespaket zur Reform der 
Grundsteuer, um die bemängelten Ungerechtigkeiten zu beseitigen. Damit wurde zum einen 
sichergestellt, dass die Grundsteuer in ihrer bisherigen Form noch bis zum 31.12.2024 erhoben 
werden kann, und zum anderen die Grundlage für eine Reform der Grundsteuer gelegt. Dieses 
Gesetzespaket enthält eine Öffnungsklausel, die es den Bundesländern ermöglicht, entweder 
der im Bundesgesetz vorgesehenen Berechnungsmethode (das sogenannte Bundesmodell) zu 
folgen oder eine eigene zu entwickeln. 
Im Jahr 2021 hat die Landesregierung NRW entschieden, dem Bundesmodell zu folgen. Mit 
Übernahme des Bundesmodells fließen neben der Grundstücksfläche andere wertbildenden 
Faktoren, wie z. B. Bodenrichtwert (Lage), Immobilienart, generalisiertes Mietniveau (Nettokalt-
miete), Gebäudefläche und Gebäudealter, in die Besteuerung ein. 
Wie bislang berechnet sich die Grundsteuer auch nach neuem Recht aus der Multiplikation  
- des vom Finanzamt ermittelte Grundstückswerts (früher: Einheitswert), sprich des Wertes 
der Immobilie (Grundstückswertbescheid) 
- der gesetzlich festgesetzten und vom Finanzamt anzuwendenden Steuermesszahl (Steu-
ermessbescheid) und 
- dem vom Rat beschlossenen Hebesatz. 
Die Grundsteuer wird auch weiterhin durch die Kommunen erhoben, indem sie ihren Hebesatz 
auf den von den Finanzämtern mitgeteilten Steuermessbetrag anlegen und auf dieser Basis

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den finalen Steuerbescheid versenden. 
 
Aufkommensneutralität 
Unter Aufkommensneutralität wird im Kontext der Grundsteuerreform die Berechnung eines 
sogenannten „neutralen Hebesatzes“ verstanden, welcher den Gesamtertrag für eine Kom-
mune und somit die Gesamtbelastung aller Grundstückseigentümer*innen insgesamt auf Vor-
Reform-Niveau transparent darstellt. Dies bedeutet, dass nach der Annahme des „neutralen 
Hebesatzes“ für die Gesamtheit der Steuerzahler*innen zwar ungefähr gleich viel Grundsteuer 
anfallen würde, es bedeutet aber nicht, dass Steuerzahler*innen auch individuell gleich viel 
bezahlen müssten. Da die Grundsteuerreform das Ziel verfolgt, Grundstücke entsprechend 
ihrem heutigen Wert einzustufen, die Werteverschiebung der vergangenen sechs Jahrzehnte 
abzubilden und so die Ungleichgewichte in der Besteuerung aufgrund veralteter Grundstücks-
bewertungen auszugleichen, ist diese Veränderung in der Steuerhöhe für den Einzelnen vom 
Gesetzgeber gewollt.  
Das Land NRW wird nach Abschluss der Ermittlung der Bemessungsgrundlagen jeder Kom-
mune ihren „neutralen Hebesatz“ mitteilen. 
Zeitplan zur Umsetzung der Grundsteuerreform im Land NRW 
Um die Grundsteuer ab 2025 nach neuem Recht erheben zu können, bewertet die Finanzver-
waltung des Landes NRW alle Grundstücke im Land NRW neu. Zugesagt ist, dass ein Großteil 
der Grundstücke bis Mitte 2024 neu bewertet sein wird. Die Frist zur Abgabe der so genannten 
Feststellungserklärungen, durch die Grundstückseigentümer*innen, die alle wesentlichen Infor-
mationen enthält, die das Finanzamt zur Berechnung de r Grundsteuer benötigt, endete am 
31.01.2023. Eine große Zahl der Steuerpflichtigen hat allerdings gegen die Grundsteuerwert-
bescheide der Finanzämter Einspruch eingelegt, so dass derzeit durch die Finanzämter auch 
entsprechende Korrekturen durchgeführt werden. Terminkorrekturen durch die Finanzverwal-
tungen des Landes NRW sind nicht angekündigt, die Stadt Köln geht also weiterhin vom durch 
die Finanzbehörden kommunizierten Fahrplan aus. 
Auswirkungen der Grundstücksneubewertungen durch die Reform 
Wie erwähnt, wurden die Grundstücke im Westen Deutschlands letztmalig im Jahr 1964 bewer-
tet (im Osten Deutschlands 1935). Auswirkungen, die z. B. 
- eine verbesserte oder verschlechterte Infrastruktur, 
- die Auf- oder Abwertung des Wohnumfelds oder 
- erfolgte oder nicht erfolgte Gebäudesanierungen 
auf den Grundstückswert haben, blieben seither unberücksichtigt. 
Wie eingangs beschrieben, liegt ein Ziel der Grundsteuerreform darin, den Wert der Immobilien 
realitätsgerecht abzubilden. Das neue Berechnungsmodell des Bundes berück sichtigt daher 
wertprägende Merkmale wie zum Beispiel Alter, Lage und Sanierungsjahr. 
Grundsätzlich ist bei allen Grundstücken eine höhere Bewertung als vor 60 Jahren zu erkennen. 
Dies entspricht im Wesentlichen der Wertsteigerung der vergangenen Jahrzehnte. Allerdings 
steigen die Grundsteuerwerte je nach Grundstücksart unterschiedlich stark. Während Wohn-
grundstücke, und dort insbesondere Ein- und Zweifamilienhäuser, im Durchschnitt höher be-
wertet werden, fallen die Bewertungen bei Nicht-Wohngrundstücken geringer aus. In der unten-
stehenden Grafik wird der aktuelle Stand der Entwicklung der Steuermessbeträge (Wert der 
Immobilie bzw. Grundsteuerwert x Steuermesszahl) abgebildet. Hierbei ist zu berücksichtigen, 
dass der Stadt Köln für rund 10 % der Grundstücke noch keine Neubewertungen vorliegen. 
Hierzu gehören auch große Industriegrundstücke. Da die Finanzverwaltung die Bearbeitung der 
dort eingegangenen Einsprüche zunächst zurückgestellt hatte, werden bei der Stadt Köln in den 
nächsten Monaten vermehrt Wertberichtigungen eingehen. Beides wird sich auf die Gegen-
überstellung der Entwicklung der Steuermessbeträge und natürlich auch auf den von der Kom-
mune festzulegenden Hebesatz auswirken. 
In der Grafik dargestellt werden Durchschnittswerte. Die tatsächliche Belastung der einzelnen 
Eigentümer*innen hängt wie beschrieben stets vom Einzelfall ab. So gibt es zum Beispiel

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auch Ein- und Zweifamilienhäuser, die geringer als bislang bewertet wurden, und umgekehrt 
gewerblich genutzte Grundstücke, deren Wert gestiegen ist. 
Entwicklung der Messbeträge nach altem und neuem Recht 
 
Der Freistaat Sachsen und das Saarland, die diese sich abzeichnende Bewertungsverschie-
bung schon frühzeitig erkannt haben, folgen zwar grundsätzlich dem Bundesmodell, sind jedoch 
in ihren eigenen landeseigenen Regelungen bei der Steuermesszahl von diesem abgewichen. 
Durch die jeweilige Anhebung der Steuermesszahl für nicht durch Wohnen genutzte Grundstü-
cke wurde in beiden Ländern das Ziel verfolgt, die Belastungsverschiebung von Wohnen und 
Gewerbe weitestgehend zu nivellieren. Der Städtetag NRW hat die NRW-Landesregierung auf-
gefordert, sich diesem Beispiel anzuschließen. Die NRW-Landesregierung hat dies bislang ab-
gelehnt. 
Gesplittete Hebesätze 
Im März 2024 hatte das Ministerium der Finanzen des Landes NRW (MF) vielmehr die Idee 
entwickelt, den Kommunen zum Ausgleich der erkennbaren Bewertungsverschiebungen das 
Recht einzuräumen, nach Grundstücksarten differenzierte Hebesätze zu beschließen. Gemeint 
sind damit zwei getrennte Hebesätze, einer für die Gruppe der Wohngrundstücke und einer für 
die Gruppe der übrigen Grundstücke. Der Städtetag NRW steht – zusammen mit einem Großteil 
der NRW-Kommunen und mit Köln als größter Kommune des Landes – diesem Lösungsansatz 
eindeutig ablehnend gegenüber.  
Die Stadt Köln lehnt die Einführung eines gesplitteten Hebesatzes gemeinsam mit den anderen 
Städten und Gemeinden aus folgenden Gründen ab: 
- Ein differenziertes Hebesatzrecht ist mit erheblichen verfassungsrechtlichen Risiken ver-
bunden. Dazu gehört die Frage, ob Entscheidungen über die Privilegierung des Wohnens 
und über die (gleichheits-)rechtlichen Grenzen von Belastungsverschiebungen nicht rich-
tigerweise auf der Ebene des Gesetzgebers zu belassen und landeseinheitlich zu treffen 
sind. 
- Die Grundstücksart würde bei einem gesplitteten Hebesatz doppelt in die Grundstücksbe-
wertung einfließen, da die Steuermesszahl, die bei der Ermittlung des Grundsteuermess-
werts von der Finanzverwaltung angewandt wird, bereits jetzt  gesplittet ist (0,031 % für 
Wohn-, 0,034 % für Nichtwohngrundstücke sowie Ermäßigung der Steuermesszahl auf An-
trag um 25 % bei „qualifizierten Grundstücken“, also z. B. im geförderten Wohnungsbau). 
- Mit der Einführung von gesplitteten Hebesätzen würden die Kommunen quasi zusätzlich in 
die Bewertung der Grundstücke eingreifen und das Ziel des Bundesgesetzgebers, eine 
verfassungskonforme und gerechtere Neubewertung sicherzustellen, konterkarieren. Kon-
sequenterweise müsste bei Einführung gesplitteter Hebesätze die Splittung der Steuer-
messzahlen entfallen. Dies hätte jedoch die Neubewertung aller Grundstücke zur Folge, 
die die NRW-Landesregierung mit ihrem Vorstoß, ein differenziertes Hebesatzrecht einzu-
führen, vermeiden wollte.

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- Um grundstücksartenbezogene Belastungsverschiebungen zu vermeiden, müsste ein dif-
ferenzierter Hebesatz für Nichtwohn-Grundstücke regelmäßig in einem hohen, bis zu vier-
stelligen Bereich liegen. Ein solcher verteilungspolitischer Eingriff sollte, wenn überhaupt, 
landeseinheitlich erfolgen, um eine Homogenität in der steuerlichen Behandlung von 
Wohn- und Gewerbegrundstücken in den Kommunen sicherzustellen. Hierfür wäre eine 
Anpassung der Steuermesszahlen auf Landesebene notwendig.  
- Bereits jetzt ist erkennbar, dass ein differenziertes Hebesat zrecht für die Mehrzahl der 
Kommunen bis Jahresende 2024 technisch nicht umzusetzen ist.  
Das Bundesfinanzministerium hat mit Schreiben vom 10. April 2024 mitgeteilt, dass der Bund 
den Vorschlag der Finanzminister von Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz zur Schaffung 
einer bundesgesetzlichen Regelung für ein differenziertes kommunales Hebesatzrecht bei der 
Grundsteuer zwischen Wohn- und Nichtwohn-Grundstücken mit der für die Stadt Köln nachvoll-
ziehbaren Begründung zurückgewiesen hat, dass bei einer bundesgesetzlichen Regelung eine 
rechtssichere Umsetzung durch die Kommunen bis zum 1. Januar 2025 nicht mehr gewährleis-
tet ist und deshalb Verzögerungen im Zeitplan der Grundsteuerreform drohen. 
Die für das Jahr 2025 eingeforderte Anpassung der Grundsteuermesszahlen zur Vermeidung 
von systematischen Belastungsverschiebungen sollte daher auf das Jahr 2026 verschoben 
werden. Eine Verschiebung böte allen Beteiligten zugleich die Chance, die Verteilungswirkun-
gen des neuen Grundsteuermodells und etwaiger Korrekturinstrumente im Detail zu analysieren 
und in der Breite zu diskutieren.  
Weiteres Vorgehen der Stadt Köln 
Es wird sichergestellt, dass im Jahr 2025 die Erhebung der Grundsteuer nach neuem Recht 
erfolgen kann. Die hierfür notwendigen technischen, organisatori schen und kommunalpoliti-
schen Rahmenbedingungen wurden und werden aktuell geschaffen. 
Voraussetzung für die Ermittlung des künftigen Grundsteuerhebesatzes ist eine möglichst ab-
geschlossene Bewertung aller Grundstücke durch die Finanzämter, bei der auch Einsprüche 
weitestgehend berücksichtigt wurden. Die Stadt Köln führt hierzu einen konstruktiven Aus-
tausch mit den Kölner Finanzämtern. Das Land NRW hat angekündigt, dass bis Ende dieses 
Jahres den Kommunen die sogenannten aufkommensneutralen Hebesätze mitgeteilt werden. 
Die Stadt Köln wird transparent darüber informieren, wie hoch der sogenannte aufkommens-
neutrale Hebesatz für Köln ist. Es ist noch nicht bekannt, inwieweit sich das Ansinnen der NRW-
Landesregierung, ein differenziertes Hebesatzrecht für die Kommunen einzuführen, auf diese 
Mitteilung auswirken wird.  
Die Verwaltung plant derzeit dem Rat der Stadt Köln zur geplanten Haushaltseinbringung am 
21.08.2024 eine Hebesatz-Satzung zur Grundsteuer zur Beschlussfassung vorzulegen. Der 
Haushalt der Stadt Köln  muss hierbei, unabhängig von der Grundsteuerreform, einen aus-
kömmlichen Gesamtsteuerertrag vorsehen, um die Erfüllung der Aufgaben der Daseinsvor-
sorge sowie der Zukunftsherausforderungen finanzieren zu können.  
Der derzeitige Kölner Hebesatz im bundesweiten Vergleich 
Mit einem seit 2012 unveränderten Hebesatz von 515 % bei der Grundsteuer B, also der Grund-
steuer, die auf alle nicht land- oder forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke erhoben wird, hat 
Köln den drittniedrigsten Steuersatz der 10 größten deutschen Städte:

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Hebesätze der 10 größten deutschen Städte 
(sortiert nach der Höhe der Hebesätze)  
 
Stadt Hebesatz 
(in %) 
Berlin 8101 
Bremen 695 
Essen 670 
Leipzig 650 
Dortmund 610 
Hamburg 540 
München 535 
Köln 515 
Frankfurt am Main 500 
Landeshauptstadt Düsseldorf 440 
 
(Quelle: Abfrage der Informationen auf den Homepages der jeweiligen Stadt, Stand: 2024)  
 
Verglichen mit den direkt angrenzenden Kommunen weist Köln inzwischen nach Hürth den 
zweitgeringsten Hebesatz auf, da einige Kommunen in der Vergangenheit Anhebungen vorge-
nommen haben. 
Hebesätze an Köln angrenzenden Kommunen 
(sortiert nach der Höhe der Hebesätze)  
 
Stadt Hebesatz 
(in %) 
Leverkusen 750 
Bergisch Gladbach 731 
Rösrath 690 
Niederkassel 6902 
Brühl 600 
Wesseling 5953 
Dormagen 595 
Troisdorf 5554 
Pulheim 5555 
Frechen 520 
Köln 515 
Hürth 480 
 
(Quelle: Abfrage der Informationen auf den Homepages der jeweiligen Gebietskörperschaften, 
Stand: 2024) 
 
Auswirkungen des Hebesatzes im Rahmen des übergemeindlichen Finanzausgleichs 
Derzeit führt der im Vergleich niedrige Hebesatz der Grundsteuer B von 515 % zu Einbußen 
der Stadt Köln bei den Schlüsselzuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen. Die Schlüssel-
zuweisungen werden anhand der Steuerkraft einer Kommune im Vergleich zum fiktiven Finanz-
bedarf ermittelt (siehe hierzu „Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes NRW an die 
Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2024 – Gemeindefinanzierungsgesetz 
2024 – GFG 2024“). Die Steuerkraft wird jedoch nicht auf Basis der tatsächlichen Steuererträge 
berechnet, sondern anhand normierter Hebesätze, den sogenannten Nivellierungshebesätzen. 
Da der Grundsteuerhebesatz in Köln mit 515 % unter dem einheitlichen Nivellierungszinssatz 
                                                 
1 Berlin senkt den Hebesatz für die Grundsteuer B mit Wirkung von 2025 auf 470 %.  
2 Niederkassel erhöht den Hebesatz für die Grundsteuer B mit Wirkung von 2025 auf 1.100 %.  
3 Wesseling beabsichtigt, den Hebesatz für die Grundsteuer B mit Wirkung von 2025 auf 800 % zu er-
höhen. 
4 Troisdorf beabsichtigt, den Hebesatz für die Grundsteuer B zu senken.  
5 Pulheim beabsichtigt, den Hebesatz für die Grundsteuer B mit Wirkung von 2025 auf 595 % zu erhö-
hen.

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von 530 % für kreisfreie Städte liegt, wird somit eine höhere Steuerkraft angenommen, als sie 
tatsächlich vorhanden ist. Dies führt zu einem geringeren Ausgleichsanspruch im kommunalen 
Finanzausgleich.  
Über weitere Entwicklungen wird das Steueramt dem Finanzausschuss fortlaufend berichten.  
Zudem wird derzeit ein Kommunikationskonzept erarbeitet, das aus folgenden Eckpfeilern be-
steht. 
- Aktualisierung der Informationen für die Steuerpflichtigen im Internet der Stadt Köln 
- Breitgestreute Informationen zur Ermittlung des Hebesatzes an Presse, Steuerpflichtige 
und Interessensgruppen zum Zeitpunkt der Einbringung des Haushalts 2025/2026. 
 
 
Gez. Prof. Dr. Diemert